Geum.ru

Особенности рассмотрения споров в области охраны окружающей природной среды в условиях функционирования нефтегазового комплекса на территории Ханты-Мансийского автономного округа Югры

Вид материалаДокументы
Подобный материал:

Особенности рассмотрения споров в области охраны окружающей природной среды в условиях функционирования нефтегазового комплекса на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.


Особенности рассматриваемых Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры споров в области охраны окружающей среды обусловлены спецификой промышленного развития региона. Ханты-Мансийский автономный округ – Югра является лидером по добыче нефти на территории Российской Федерации. Поскольку этот вид деятельности сопряжен с повышенными рисками причинения вреда природной среде, то данное обстоятельство не может не сказаться на количестве рассматриваемых арбитражным судом автономного округа дел, связанных с причинением вреда в результате аварийных разливов нефти, нарушением законодательства в области обращения с опасными отходами производства (буровой шлам). Анализ статистических данных арбитражных судов Западно-Сибирского округа показал, что количество дел, связанных с применением законодательства об охране окружающей среды, рассмотренных Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, существенно превышает количество аналогичных дел, рассмотренных судами Западно-Сибирского округа.

Так, в 2009 из 65 дел о взыскании ущерба, причиненного окружающей среде, рассмотренных судами первой инстанции, входящими в Западно-Сибирский округ, Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры рассмотрено 28 дел, или 44% от общего количества таких дел. В 2010 г. из 85 дел Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры рассмотрено 68, или 80% от общего количества рассмотренных судами округа дел данной категории.

По делам об оспаривании постановлений органов экологического контроля о привлечении к административной ответственности всеми судами первой инстанции, входящими в Западно-Сибирский округ, в 2009 г. рассмотрено 314 дел, из них 165 – Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, что составило 48,7%, в 2010 г. судами округа рассмотрено 286 дел данной категории, из них Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры – 69 дел или 24%.

Согласно статистическим данным Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в 2010 году отмечено уменьшение в 2,5 раза количества дел об оспаривании решения административных органов о привлечении к административной ответственности за экологические правонарушения, что может свидетельствовать, скорее всего, не о сокращении поводов для привлечения к ответственности, а о снижении в 2010 г. активности контролирующих органов.

По итогам 1 квартала 2011 г. отмечен некоторый рост дел данной категории: по состоянию на 01.04.2011 количество рассмотренных дел об оспаривании решений органов экологического контроля о привлечении к административной ответственности составило 23, при этом остаток нерассмотренных дел составил 21 дело. Причиной такого роста явилось проведение плановых проверок предприятий нефтегазового комплекса Управлением Росприроднадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре и природоохранной прокуратурой автономного округа.

Из рассмотренных в 2010 году Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры дел об оспаривании решений органов экологического контроля о привлечении к административной ответственности по 44 делам (или 63,8% от общего количества таких дел) требования заявителей (лиц, привлеченных к административной ответственности), были удовлетворены, постановления административного органа признаны незаконными и отменены. В 2009 году процент отмен составил 70. При этом по системе арбитражных судов Российской Федерации в 2009 г. было отменено постановлений органов экологического контроля в 64,2% случаев, по Западно-Сибирскому округу процент отмен составил 63,4. В 2010 г. по системе арбитражных судов были удовлетворены требования о признании незаконными решений органов экологического контроля в 62,2%, такое же соотношение отмечено и по Западно-Сибирскому округу.

В первом квартале 2011 г. из 23 рассмотренных дел требования заявителей были удовлетворены в 10 случаях, что составило 43,5%.

Приведенные здесь статистические данные свидетельствуют о повышении качества работы контролирующих органов. Вместе с тем, обращает на себя внимание недопустимо низкая активность органов экологического контроля при обжаловании решений суда первой инстанции, которые были приняты не в пользу государственного органа. Далеко не каждое дело доходит до рассмотрения судом апелляционной и кассационной инстанций, и не было ни одного случая, когда госорган пытался оспорить судебный акт в порядке надзора. Так, согласно статистике арбитражного суда за 2010 год из 44 решений Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, принятых в 2010 г. в пользу лица, привлеченного к административной ответственности, в вышестоящие суды было обжаловано административным органом только 19 решений, или 43%. В 2009 году из 116 дел, разрешенных не в пользу административного органа, в вышестоящую инстанцию было обжаловано всего 9 решений, т.е. 7,8%. Аналогичная ситуация и с обжалованием решений по делам о взыскании ущерба. Что касается судебных актов, принятых судом не в пользу хозяйствующих субъектов, то практика показала, что в этом случае сторона использует все предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации меры для обжалования судебного акта, вплоть до обращения в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.

Анализ причин отмены постановлений органов экологического контроля о привлечении к административной ответственности показал, что в подавляющем большинстве отмены связаны с нарушением административным органом порядка надлежащего уведомления законного представителя юридического лица, привлекаемого к ответственности, о времени и месте составления протокола об административной ответственности и рассмотрения материалов проверки.

При этом, как правило, факт экологического правонарушения материалами дела подтвержден, однако допущенные контролирующими органами нарушения процедуры возбуждения и рассмотрения дела об административном правонарушении, которые носят грубый и неустранимый характер и нарушают права лица, привлекаемого к административной ответственности, влекут признание незаконным и отмену постановления органов экологического контроля о привлечении к административной ответственности. Следует отметить, что те процессуальные нарушения, в связи с которыми было отменено постановление, могут быть впоследствии устранены административным органом с привлечением лица, виновного в совершении экологического правонарушения, к административной ответственности, поскольку законом установлен годичный срок давности привлечения к ответственности за такого рода правонарушения. Однако в практике суда дел по заявлениям, из которых бы следовало, что административный орган оперативно возбудил процедуру привлечения к ответственности, устранил выявленные судом нарушения и привлек виновное лицо к административной ответственности, не отмечено. В результате лицу, виновному в нарушении природоохранного законодательства, удается избежать ответственности за совершенное правонарушение. Кроме того, не достигается цель административного наказания - предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ст. 3.1 КоАП РФ) и нарушается один из принципов Федерального Закона «Об охране окружающей среды» - принцип ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

Так, по одному из дел, суд признал установленным факт правонарушения, предусмотренного статьей 8.38 Кодекса, выразившегося в сбросе нефти в рыбохозяйственный водоем, однако в связи с тем, что протокол об административном правонарушении был составлен без уведомления законного представителя юридического лица о времени и месте его составления, при составлении протокола представитель организации не присутствовал, постановление о привлечении к ответственности было признано незаконным и отменено (дело № А75-5355/2010).

По другому делу основанием для признания незаконным и отмены постановления о назначении административного наказания послужило то обстоятельство, что протокол об административном правонарушении был составлен и постановление о привлечении к ответственности было вынесено в один день, несмотря на то, что в протоколе была указана более поздняя дата рассмотрения дела. Суд посчитал данные процессуальные нарушения существенными, т.к. они лишили организацию возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (дело № А75-2887/2010).

По одному из дел административный орган направил уведомление о времени и месте составления протокола и о рассмотрении материалов административного дела руководителю территориального подразделения общества, при этом законный представитель юридического лица не был уведомлен. Указанные обстоятельства также явились причиной признания судом незаконным и отмены постановления о привлечении к административной ответственности (дело № А75-1153/2010).

Другой причиной признания незаконным и отмены постановления о привлечении к административной ответственности является неисследование административным органом при рассмотрении материалов административного дела вопроса о вине лица, привлекаемого к ответственности. Между тем, отсутствие вины в действиях (бездействии) лица, привлекаемого к ответственности, в силу статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Еще одним достаточно распространенным основанием для признания незаконным и отмены постановления о привлечении к административной ответственности является неправильная квалификация вменяемого правонарушения.

Так, по одному из дел суд признал незаконным и отменил постановление о привлечении организации к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по причине того, что в данном случае имело место нарушение требований законодательства об обращении с отходами - нефтяными и буровыми шламами, отработанным буровым раствором, металлоломом. Ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами установлена статьей 8.2 КоАП РФ (дело № А75-4473/2010).

По другому делу оспаривалось постановление о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Данной нормой установлена ответственность за нарушение условий специального разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него. Основанием для привлечения к ответственности послужил выброс в атмосферный воздух загрязняющих веществ в результате газонефтепроявления, что привело к превышению нормативов вредного воздействия на атмосферный воздух. Суд, проанализировав нормы законодательства, пришел к выводу, что нормативы предельно-допустимых выбросов, на которые выдается разрешение, определяются для источников, работающих в штатном режиме работы оборудования. Выбросы загрязняющих атмосферный воздух веществ от аварийных ситуаций не подлежат нормированию и не учитываются в разрешении на выброс. С учетом установленных по делу фактических обстоятельств суд пришел к выводу, что указанное деяние образует состав правонарушения, предусмотренного статьей 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации - несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов, в связи с чем оспариваемое постановление было признано незаконным и отменено (дело № А75-2505/2010).

В другом случае суд признал правомерным привлечение к ответственности по части 1 статьи 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за осуществление выброса загрязняющих веществ стационарным источником загрязнения (модульная котельная) без специального разрешения (дело № А75-3444/2010).

Как показала практика, по ряду дел основанием для привлечения к ответственности послужили факты нефтезагрязнений, произошедших несколько лет назад. Лицо, привлекаемое к ответственности, в качестве основания для признания незаконным и отмены постановления, указывает, что ранее уже привлекалось к административной ответственности за это же правонарушение.

Особенностью дел данной категории является то обстоятельство, что практически все экологические правонарушения носят длительный характер, в связи с чем при рассмотрении таких дел полагаем возможным исходить из того, что если лицо, допустившее загрязнение природной среды в результате своих действий (бездействия) и привлеченное к ответственности, впоследствии в течение длительного периода времени не принимает никаких мер по устранению последствий аварии и приведению природной среды в состояние, пригодное для дальнейшего использования, то оно подлежит привлечению к административной ответственности по той же статье, поскольку в данном случае с его стороны продолжается незаконное бездействие.

В силу положений части 5 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Между тем, согласно части 4 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой было назначено административное наказание. Если лицо, привлеченное к административной ответственности, не выполняет обязанности, возложенные на него законом или иным нормативным правовым актом, или делает это ненадлежащим образом, то возможно повторное привлечение его к ответственности после вступления в законную силу ранее вынесенного постановления по тому же составу административного правонарушения (Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 29.09.2009 N Ф04-6011/2009(20727-А03-6).


Другая категория дел, связанных с окружающей средой, - это дела о взыскании ущерба, причиненного окружающей среде в результате негативного воздействия. В практике суда - это как правило дела о возмещении ущерба, причиненного землям лесного фонда в результате нефтезагрязнения. При этом обращает на себя внимание полное отсутствие в суде споров о взыскании ущерба, причиненного водным объектам в результате разлива нефти.

В 2010 году судом рассмотрено 68 исков государственных органов о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде, на сумму 133 356 тыс. рублей. Удовлетворено 33 иска (48,5%) на общую сумму 7 206 тыс. рублей, что составило 5,4% от общей суммы заявленных исковых требований. В 2009 году было рассмотрено 28 дел, удовлетворено 3 иска (10,7%), предъявлено ко взысканию 1 314 300 тыс. рублей, взыскано 9 997 тыс. рублей, или 0,8% от заявленной суммы.

За первый квартал 2011 г. судом рассмотрено 10 дел на сумму 54 576 тыс. рублей, удовлетворено 7 (70%) исков на сумму 15 435 тыс. рублей (28,3%).

По системе арбитражных судов в 2010 г. всего удовлетворено 50% исков о взыскании ущерба, причиненного окружающей среде, взыскано от заявленной суммы иска 11 %.

Анализ дел данной категории показал, что в подавляющем большинстве причинами отказа государственному органу во взыскании ущерба полностью либо частично в 2009-2010 гг. являлось принятие судом в качестве возмещения ущерба расходов предприятия на ликвидацию последствий аварии. Такая позиция основывалась на ранее сложившейся судебной практике.

Формируемая в настоящее время практика рассмотрения споров о взыскании ущерба, причиненного окружающей природной среде, исходит из следующих предпосылок:

1. Возмещение вреда в натуре путем устранения последствий аварии и ликвидации загрязнения не освобождает виновное лицо от обязанности возместить ущерб, причиненный окружающей среде.

В соответствии со статьей 75 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды установлены четыре вида юридической ответственности: имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная.

Для привлечения виновного лица к юридической ответственности устранения выявленных нарушений (восстановления нарушенного права) недостаточно. Виновное лицо, привлеченное к юридической ответственности, должно нести наказание за совершенное нарушение. Поэтому юридическая ответственность применяется в совокупности с мерами восстановительного характера, но не исчерпывается этими мерами.

При этом устранение нарушения (восстановления нарушенных прав) рассматривается законодателем не как стадия реализации юридической ответственности, а как самостоятельная категория - обязанность по устранению выявленного нарушения, применяемая наряду с юридической ответственностью либо ей предшествующая.

Так, согласно статье 99 Лесного кодекса Российской Федерации лицо, виновное в нарушении лесного законодательства, обязано не только устранить выявленное нарушение, но и возместить причиненный этим лицом вред лесам. Согласно статье 100 Лесного кодекса лица, причинившие вред лесам, возмещают его добровольно или в судебном порядке. Методика исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Аналогичные нормы в отношении вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, содержатся в Водном кодексе Российской Федерации (статьи 68,69).

Таким образом, устранение нарушений не освобождает виновное лицо от юридической ответственности, поскольку устранением нарушения оно лишь выполняет возлагаемую на него законом обязанность. Цель же юридической ответственности - назначение наказания за совершенное правонарушение. В противном случае утрачивается назначение и смысл юридической ответственности.

Следовательно, проведение соответствующих мероприятий по устранению выявленных нарушений не может рассматриваться как стадия реализации юридической ответственности, а именно имущественной (гражданско-правовой). Поэтому требование о возмещении вреда окружающей среде (т.е. привлечение виновного лица к имущественной ответственности) не может заменяться обязанностью по устранению выявленного нарушения, а обязанность по устранению нарушения не может заменить возмещаемый окружающей среде вред, причиненный экологическим правонарушением.

Данный вывод следует также из анализа положений статей 34, 39, Федерального закона «Об охране окружающей среды», а также положений статьи 46 данного Закона, согласно которой при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов. Строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки допускаются при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного использования земель, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

Таким образом, расходы по ликвидации аварии, рекультивации нарушенных земель, понесенные причинителем вреда, не уменьшают сумму рассчитанного по утвержденным таксам и методикам ущерба. Аналогичные выводы содержатся и в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации об отказе в передаче дела в Президиум ВАС РФ (определение от 24.01.2011 № ВАС-18402/10 по делу № А75-11977/1009).

2. Возложение судом на причинителя вреда окружающей среде обязанности по его возмещению посредством восстановления ее нарушенного состояния не препятствует взысканию с него ущерба, рассчитанного в соответствии с утвержденными таксами и методиками. При этом суд исходит из компенсационного характера возмещения вреда. Возмещение вреда является повышенной имущественной ответственностью, предусмотренной гражданским законодательством, которая устанавливается с учетом не только материального, но и экологического вреда, причиненного природной среде (постановление ФАС ЗСО по делу № А75-1454/2010).

3. Размер вреда определяется в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.05.2007 № 273 «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства», утверждена Методика исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства.

Данная методика не устанавливает особенности исчисления ущерба для лесных и нелесных земель, а касается всех земель лесного фонда, вне зависимости от того, что представляет собой территория загрязненного участка.

Согласно части 1 статьи 101 Земельного кодекса Российской Федерации к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).

Следовательно, поскольку иное не установлено законодательством, указанная Методика подлежит применению и в отношении нелесных земель лесного фонда (трассы коммуникаций, просеки, болота и т.п.), где произошло загрязнение, указанные участки из площади загрязнения исключению не подлежат (дело № А75-1718/2010).

4. Для расчета ущерба степень загрязнения нефтепродуктами участка лесного фонда не имеет правового значения.

Суд, отклоняя доводы причинителя вреда об отсутствии химических анализов почв и недоказанности в связи с этим загрязнения почв разливом нефти, исходит из следующего.

Факт причинения окружающей среде вреда подтверждается самим фактом нефтеразлива, который установлен по материалам дела. Сам по себе нефтеразлив уже причинил вред окружающей среде. Определение размера вреда окружающей среде в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда не ставится в зависимость от обстоятельств обязательного взятия проб в ходе проверки, не зависит от определения степени причинения вреда, а непосредственно основывается на самом факте причинения вреда, в данном случае – на факте разлива нефти (А75-11977/2009; А75-1448/2010).

5. Вред, причиненный окружающей среде владельцем источника повышенной опасности (а к таким относятся все нефтедобывающие предприятия, действующие на территории автономного округа) подлежит возмещению вне зависимости от наличия его вины, если только он не докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего (статья 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Под источником повышенной опасности понимается любая деятельность, отвечающая двум признакам: повышенной вероятности причинения вреда и невозможности полного контроля за ней со стороны.

С точки зрения данных признаков практика относит к источникам повышенной опасности транспортные средства, станки, оборудование в рабочем состоянии, деятельность по использованию веществ, материалов, иных предметов, обладающих признаками, свойственными источникам повышенной опасности.

Применительно к окружающей среде источниками повышенной опасности, исходя из названных признаков, следует считать промышленные предприятия, загрязняющие природную среду токсичными веществами, аварийно-опасные предприятия, нефтепродукты, загрязняющие море, почву, поверхностные и подземные воды, и т.п.

Для взыскания ущерба с владельца источника повышенной опасности не требуется наличия его вины. Предприятие, деятельность которого связана с повышенной опасностью для окружающей среды, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы. Ущерб в данном случае возмещается в силу самого его факта причинения.

В отличие от административной ответственности, в гражданско-правовых отношениях действует принцип презумпции виновности, согласно которому обязанность по доказыванию невиновности возлагается на само предприятие.

Таким образом, при причинении вреда разливом нефти в результате аварии на трубопроводе ответственность наступает по самому факту разлива, основанием возмещения вреда окружающей среде служит факт совершения экологического правонарушения, которое, как правило, фиксируется специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды в акте по результатам проверки. При этом истец не обязан доказывать вину хозяйствующего субъекта, поскольку предприятие считается виновным до тех пор, пока не докажет обратное.


В заключение хотелось бы отметить, что за последние месяцы судом первой инстанции совместно с судами апелляционной и кассационной инстанций проделана существенная работа по формированию единообразной, стабильной, не оставляющей места для разночтений судебной практики по делам, связанным с применением законодательства об охране окружающей среды. Многое сделано в этом направлении, но еще больше представит сделать для достижения поставленной перед судами цели - добиться стабильности судебной практики и ее предсказуемости.


Членова Л.А.

Заместитель председателя

Арбитражного суда

Ханты-Мансийского

автономного округа - Югры