Особенности организационного механизма Суда ЕС после вступления в силу Лиссабонского договора
(Супрун В. В.) ("Вестник гражданского процесса", 2013, N 1) Текст документаОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИОННОГО МЕХАНИЗМА СУДА ЕС ПОСЛЕ ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ ЛИССАБОНСКОГО ДОГОВОРА
В. В. СУПРУН
Супрун В. В., советник отдела зонального контроля управления организации исполнительного производства ФССП России, соискатель кафедры права Европейского союза Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
В представленной статье рассматриваются изменения структуры, порядка формирования и особенности компетенции Суда Европейского союза после вступления в силу Лиссабонского договора. Особое внимание уделяется прецедентной практике, связанной с толкованием наиболее сложных вопросов компетенции Суда ЕС.
Ключевые слова: право Европейского союза; европейское право; Суд Европейского союза; система институтов Европейского союза.
Organizational mechanism features of the Court of European union after the Lissabon treaty getting into the force V. V. Suprun
Suprun V. V., adviser of Department of administration of the Zone control of the organization enforcement Proceedings of the federal bailiff servise of Russia, searcher of the Department of the European union law of the Moscow state law academy.
In the present article author deals with changes in the structure, formation and characteristics of the order of the Court of Justice of the European union after the entry into the force of the Treaty of Lisbon. Particular attention is given to case-law relating to the interpretation of the most challenging questions of competence of the Court of justice.
Key words: European union law; European law; Court of justice; the institutional system of the European union.
Настоящий этап в истории Суда ЕС связан со вступлением 1 декабря 2009 г. в силу Лиссабонского договора, подписанного в 2007 г. <1>. Вместе с тем последний по счету ревизионный договор сравнительно мало внимания уделяет судебной системе. Основные изменения касаются следующего: -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография С. Ю. Кашкина, А. О. Четверикова "Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включена в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <1> Европейский союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Пер. А. О. Четверикова; Под ред. С. Ю. Кашкина. М.: Инфра-М, 2010.
1) внесение ясности в вопросы терминологии и названия конкретных судебных органов. Так, Трибунал первой инстанции был переименован в Трибунал (английский вариант - The General Court). Это связано прежде всего с тем, что данный орган перестал быть судом только первой инстанции и приобрел также функции кассации по отношению к актам, вынесенным специализированными трибуналами; 2) увеличение числа генеральных адвокатов. Еще одно техническое изменение, продиктованное необходимостью справиться с возрастающим потоком дел; 3) учреждение специального комитета из числа бывших судей судов ЕС, высших судов государств-членов и экспертов по правовым вопросам с целью отбора кандидатов на судейские должности в судах ЕС; 4) предоставление Суду возможности штрафовать государства-члены не только за неисполнение решения Суда, но и в ряде других случаев и т. д. Лиссабонский договор своим появлением внес ясность относительно наименования института, осуществляющего правосудие в ЕС, и его звеньев: он ввел новую номенклатуру для судебного органа ЕС. В соответствии со ст. 19(1) ДЕС это учреждение теперь носит название "Суд Европейского союза". Эта модификация является очевидной, так как Европейские сообщества прекратили свое существование. Кроме того, еще до вступления в силу Лиссабонского договора название "Суд Европейских сообществ" не было правильным, так как Амстердамский договор расширил юрисдикцию Суда на некоторые вопросы, подпадающие под третью опору ЕС <1>. -------------------------------- <1> См.: Barrents R. The Court of Justice after the Treaty of Lisbon // Common Market Law Review. 2010. Vol. 47. 2010. P. 709 - 728.
Как известно, этот институт состоит из трех судебных органов (ст. 19 ДЕС): Суда (the Court of Justice) (ст. 251 - 253 ДФЕС), Трибунала (the General Court) (ст. 254 ДФЕС) и специализированных трибуналов (specialized courts) (ст. 257 ДФЕС). Статья 19(1) ДЕС в новой редакции, таким образом, внесла ясность в путаницу, вызванную правотворческой активностью ЕС, в ходе которой не всегда четко разделялись понятия "Court" и "Court of Justice", что приводило к непониманию, идет ли речь об институте или о высшем судебном органе. Трибунал первой инстанции в настоящее время носит название "Трибунал". Это изменение не только отражает последовательное расширение его полномочий, но также и то, что он выполняет роль суда кассационной инстанции в отношении решений специализированных трибуналов, как в случае Специализированного трибунала по делам публичной службы. Переименование "Judicial panels" в "specialized courts" также является удачным, так как стало очевидно, что эти органы являются судами. В то же время главным возражением в отношении наименований "the Court of Justice" и "the General Court" является то, что они не делают очевидной связь с судебными органами ЕС. Что касается Трибунала, то эта проблема может быть решена путем добавления слов "Европейского союза", что, в свою очередь, может привести к возрождению смешения института и его высшего судебного органа. Новая номенклатура, к сожалению, по-прежнему неидеальна и вызывает новые проблемы <1>. Суд и Трибунал обозначаются в английском языке одним словом "Court". Для того чтобы избежать путаницы между этими судебными органами, "of first instance" было заменено приставкой "General". Аналогичная операция была необходима и для испанских и португальских текстов договоров <2>. Тем не менее "the General Court", кажется, указывает на судебный орган с более широкой юрисдикцией, чем "Tribunal" или "Gericht". Кроме того, что касается Суда, как в старых, так и в новых положениях, наименование "the Court of Justice" неоднозначно, поскольку неясно, идет ли речь о судьях или судьях и генеральных адвокатах. -------------------------------- <1> См.: Barrents R. Op. cit. P. 721. <2> "Tribunal de Justicia" и "Tribunal General" на испанском языке, "Tribunal de Justica" и "Tribunal geral" на португальском языке.
Что касается новой номенклатуры, следует отметить еще один момент. На первый взгляд ст. 19(1) ДЕС может создать впечатление, что администрация судебного органа является общей для Суда и Трибунала. Однако новый Статут Суда прямо указывает, что администрация института и его несудебные отношения с другими институтами ЕС продолжают оставаться исключительным вопросом компетенции Суда. Таким образом, очевидно, что, к сожалению, проблемы, связанные с внутренней структурой института, не были решены. Еще один ряд изменений, внесенных Лиссабонским договором, касается Статута Суда. Статут Суда теперь носит название "Статут Суда Европейского союза" (The Statute of the Court of Justice of the EU). Протокол N 3, касающийся организационных и процедурных особенностей института и его судебных органов, разработан более подробно. В соответствии со ст. 245 ДФЕС, за исключением разд. I (состав и независимость судов), в Статут могут вноситься изменения единогласным решением Совета по просьбе Суда и после консультации с Европейским Парламентом и Комиссией или по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским Парламентом и Судом. В новой версии эти положения (ст. 281 ДФЕС) отличаются от прежних в двух важных аспектах. Во-первых, принятие поправок в Статут подлежит обычной законодательной процедуре, в результате чего изменения, вносимые в Статут, являются предметом совместного решения Европейского Парламента и Совета (голосование квалифицированным большинством). Кроме того, изменения в Статут будут подвергаться процедуре законодательных предложений, предусмотренных Протоколом N 2 о применении принципов субсидиарности и пропорциональности <1>. Статья 3 этого Протокола предусматривает, что заключения Суда и предложения Комиссии рассматриваются как проекты законодательных актов, которые должны быть направлены в национальные парламенты и в то же время представлены в Европейский Парламент и Совет. Таким образом, запросы и предложения по изменению Статута подвергаются процедурам, обычно называемым "желтая карта" (ст. 7(2)) и "оранжевая карта" (ст. 7(3)) <2>. Это нововведение примечательно, в частности, тем, что по самой своей природе вопросы, регулируемые Статутом, принадлежат к исключительной компетенции ЕС и к ним согласно ст. 5 ДЕС принцип субсидиарности не применяется. -------------------------------- <1> Protocol (No. 2) on the application of the principles of subsidiarity and proportionality. <2> Louis J.-V. National Parliaments and the Principle of Subsidiarity-Legal Options and Practical Limits // Ceci n'est pas une Constitution-Constitutionalisation without a Constitution / I. Pernice, E. Tanchev (eds.). Nomos, 2009. P. 140 - 142.
Во-вторых, за исключением разд. I, положения об "упрощенной" процедуре ст. 281 ДФЕС распространяются на ст. 64 Статута в отношении языкового режима, изложенного в Правилах процедуры судов. В соответствии с этим положением любые изменения языкового режима судов требуют единогласного решения Совета. В результате последнее положение может быть изменено в соответствии с процедурой внесения поправок в договоры (ст. 48 ДЕС). С практической точки зрения этот двойной механизм безопасности означает, что любое упрощение существующего языкового режима не допускается. Еще одним важным нововведением, отраженным в тексте Лиссабонского договора, является количество членов Суда. Положение о полномочиях Совета по просьбе Суда увеличить число генеральных адвокатов было сохранено (ст. 252 ДФЕС). Тем не менее заявление государств-членов в Заключительном акте Конференции в Лиссабоне предусматривает, что, если Суд просит об этом, Совет увеличит число генеральных адвокатов с 8 до 11. В этом случае одна из указанных должностей будет отдана Польше, в то время как две другие вакансии будут добавлены в систему ротации между остальными государствами-членами, тем самым уменьшая период ожидания выдвижения генерального адвоката из этих государств с 38 до 24 лет. Стоит отметить, что это заявление не имеет отношения к рабочей нагрузке генеральных адвокатов: единственной его целью является удовлетворение политического желания Польши, чтобы ее рассматривали как особое государство - член ЕС, и сокращение периода ожидания для небольших государств <1>. -------------------------------- <1> См.: Barrents R. Op. cit. P. 721.
В продолжение рассмотрения изменений положений, касающихся членов суда, необходимо отметить такое нововведение, как квалификационная группа. Статья 19(2) ДЕС утверждает порядок назначения судей и генеральных адвокатов с общего согласия правительств государств-членов. Тем не менее Дискуссионный круг Суда был особенно обеспокоен критикой секретности процедуры назначения, а также возможности политических назначений в суды ЕС <1>. Кроме того, хорошо известно, что в ряде государств-членов кандидатуры в суды ЕС выбираются по партийной принадлежности. Отсутствие демократической отчетности является одной из причин давнего желания Европейского Парламента принять участие в процедуре назначения. Тем не менее в своем докладе на Амстердамской межправительственной конференции <2> Суд категорически отверг любое дублирование "американской" модели проверки Конгрессом кандидатов для выдвижения в Верховный суд. Исходя из этого, Дискуссионный круг рекомендовал создание консультативной группы, которая будет рассматривать пригодность кандидата, особенно с точки зрения профессиональной квалификации. -------------------------------- <1> Jacobs F. G. Advocates General and Judges in the European Court of Justice: Some Personal Reflections // Judicial Review in European Law / D. O'Keeffe, A. Bavasso (eds.). Kluwer Law International, 2002. P. 24. <2> Amsterdam Intergovernmental Conference (1997).
В результате ст. 255 ДФЕС требует создания такой группы для того, чтобы давать заключение о пригодности кандидата к выполнению обязанностей судьи и генерального адвоката в Суде и Трибунале перед внесением лица в список кандидатов от государства-члена. Согласно тому же положению консультативная группа состоит из семи человек из числа бывших членов Суда и Трибунала, членов национальных верховных судов и адвокатов с признанным авторитетом, один из которых предлагается Европейским Парламентом. Действуя по инициативе Председателя Суда, Совет должен принять решение о назначении членов этой группы <1> и решение в отношении правил его функционирования <2>. Согласно этим правилам, кандидаты будут рассматриваться группой в частном порядке, а их обсуждение проходить при закрытых дверях, за исключением случаев, когда предложение касается повторного назначения членом. -------------------------------- <1> Council Decision of 23 Feb. 2010 // OJ. 2010. L 50/20. <2> Council Decision of 25 Feb. 2010 // OJ. 2010. L 50/18.
Идея этого механизма отбора, безусловно, конструктивна, однако еще предстоит выяснить, будет ли он эффективно работать на практике ввиду того, что результатом работы консультативной группы является заключение, не являющееся нормативно-правовым актом. Это обстоятельство может привести к конфликту, поскольку государство-член вправе отказаться снять кандидатуру, что может отсрочить назначение и даже иметь последствия для назначения других кандидатов. Более того, негативное заключение относительно кандидата может повлиять на его репутацию и авторитет. Несмотря на то что мнение квалификационной группы секретно, трудно представить, что в той или иной форме оно не станет известно окружающему миру. Наконец, это нововведение не решит проблему отсутствия процедуры назначения кандидатов на национальном уровне <1>. Поэтому, несмотря на квалификационную группу, государства-члены могут стать более требовательными в выборе кандидатов, но политические назначения не исключены. -------------------------------- <1> Balders S.-F., Hansalek E. Die demokratische Legitimation deutscher Mitglieder des Europaischen Gerichtshofs: Uberlegungen zu einer Reform des Auswahlverfahrens // Zeitschrift fur Rechtspolitik. 2006. Bd. 39. S. 54 - 56.
Существенной особенностью судебной системы ЕС является децентрализованный характер. Эта система является результатом отсутствия общей юрисдикции судов ЕС по разрешению споров, касающихся применения и толкования первичного и вторичного права ЕС. Оба суда осуществляют только свою юрисдикцию в пределах положений и процедур, перечисленных в договорах и в актах, принятых на их основе. Урегулирование споров, не подпадающих под действие договоров, является прерогативой судов государств-членов, как следует из ст. 274 ДФЕС и косвенно из ст. 267 ДФЕС, в соответствии с которыми государства-члены в силу обязательства верности ст. 10 ДЕС (в настоящее время содержится в ст. 4(3) ДЕС) обязаны обеспечить соблюдение законодательства ЕС в пределах своей юрисдикции <1>. Кроме того, разделение компетенции между судами ЕС и национальными судами было осознанным выбором "отцов-основателей" ЕС <2>. Вместо создания федеральной системы нижних и апелляционных судов во главе с высшей инстанцией они сделали выбор в пользу системы, в которой применяется законодательство Европейского союза в рамках, существующих на национальном уровне. В окончательном докладе Дискуссионного круга рекомендуется включение положения о том, что судебная система в ЕС имеет децентрализованный характер в том смысле, что включает в себя суды, Трибунал и национальные суды в качестве обычных судов ЕС. Включение такого положения косвенно подтверждает актуальность принципа субсидиарности для судебной структуры ЕС. В окончательный текст ДЕС новой редакции эти рекомендации не вошли: в тексте ст. 19(1) есть предложение, согласно которому "государства-члены должны предоставлять средства, достаточные для обеспечения эффективной правовой защиты в сфере регулирования закона Союза". Такое размытие смысла рекомендации, предложенной Дискуссионным кругом, неудивительно. Действительно, положение, признающее самостоятельную роль национальных судов, когда они применяют закон ЕС, породило бы значительное количество политических трудностей, связанных с системой отправления правосудия в государствах-членах. Даже включенное второе предложение встретило сопротивление представителя немецкого Правительства, утверждавшего, что ЕС не имеет ничего общего с национальной судебной системой. Тем не менее инициатива исключить второе предложение не была поддержана. Также не принято предложение, выдвинутое представителем Франции, о кодификации прецедентного права Суда путем включения в положение о процедуре предварительного решения пункта, который фактически назначает национальные суды "juges de droit commun de l'Union" ("суды, общие для всего Союза") <3>. -------------------------------- <1> Case 106/77, Simmenthal, [1978] ECR 629, para. 24; Case C-213/89, Factortame, [1990] ECR I-2433, para. 19; Case C-222/96, Siples, [2001] ECR I-277, para. 18; Case C-453/99, Courage and Crehan, [2001] ECR I-6927, para. 25; Case C-379/04, Dahm, [2005] ECR I-8723, para. 14. <2> Barrents R. Op. cit. P. 725. <3> Case C-50/00, UPA v. Council, [2002] ECR I-6677, para. 41; Case C-263/02 P, Commission v. Jego Quere, [2004] ECR I-3426, para. 31.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что эволюция компетенции Суда ЕС идет по пути постепенного строительства "пирамидальной" структуры Суда и расширения его компетенции. Кроме того, необходимо отметить наметившуюся позитивную тенденцию развития судебной системы ЕС в направлении демократизации и повышения прозрачности ее деятельности.
References
The European Union. Basic acts in the wording of the Lisbon Treaty with the comments / Trans. by A. O. Chetverikov; Ed. by S. Y. Kashkina. M., 2010. Balders S.-F., Hansalek E. Die demokratische Legitimation deutscher Mitglieder des Europaischen Gerichtshofs: Uberlegungen zu einer Reform des Auswahlverfahrens // Zeitschrift fur Rechtspolitik. 2006. Bd. 39. Case 106/77, Simmenthal, [1978] ECR 629. Case C-213/89, Factortame, [1990] ECR I-2433. Case C-222/96, Siples, [2001] ECR I-277. Case C-453/99, Courage and Crehan, [2001] ECR I-6927. Case C-379/04, Dahm, [2005] ECR I-8723. Case C-50/00, UPA v. Council, [2002] ECR I-6677. Case C-263/02 P, Commission v. jego Quere, [2004] ECR I-3426. Barrents R. The Court of Justice after the Treaty of Lisbon // Common Market Law Review. 2010. Vol. 47. 2010. Council Decision of 23 Feb. 2010 // OJ. 2010. L 50/20. Council Decision of 25 Feb. 2010 // OJ. 2010. L 50/18. Jacobs F. G. Advocates General and Judges in the European Court of Justice: Some Personal Reflections // Judicial Review in European Law / D. O'Keeffe, A. Bavasso (eds.). Kluwer Law International, 2002.
Название документа