Регулирование банковской деятельности в Швейцарии: институциональный аспект

(Певницкий С. Г.) ("Международное публичное и частное право", 2013, N 2) Текст документа

РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ШВЕЙЦАРИИ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ <*>

С. Г. ПЕВНИЦКИЙ

Певницкий Сергей Геннадьевич, заместитель генерального директора Управляющей компании "Омега Менеджмент", кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются органы государственного регулирования, надзора и контроля за банковской деятельностью в Швейцарской Конфедерации. Кроме анализа институтов непосредственного государственного регулирования, в работе обращается внимание на делегирование властных полномочий профессиональным саморегулируемым объединениям в банковской сфере.

Ключевые слова: банки, государственное регулирование, саморегулирование, Швейцария, банковская деятельность, банковский надзор, государственные органы.

The article considers the agencies of state regulation, supervision and control of banking activity in the Swiss Confederation. Apart from the analysis of institutes of direct state regulation the article draws attention to delegation of powers to professional self-regulated associations in the banking sphere.

Key words: banks, state regulation, self-regulation, Switzerland, banking activity, banking supervision, state agencies.

Швейцарское законодательство о банковской деятельности представлено законами от 3 октября 2003 г. "О национальном банке", от 8 ноября 1934 г. "О банках и сберегательных банках" (далее по тексту - Закон о банках) и от 22 июля 2007 г. "О надзоре на финансовых рынках", которые относятся к федеральным законам и обладают высшей юридической силой (надо сказать, что традиции законодательного регулирования банковской деятельности существуют в Швейцарии начиная с Банковских правил 1713 г., принятых Женевским кантональным советом). На подзаконном уровне нормативное регулирование представлено Ордонансом Федерального Совета от 17 мая 1972 г. "О банках и сберегательных банках" (далее по тексту - ордонанс о Банках), а также Ордонансом ФИНМА от 29 сентября 2006 г. "О достаточности капитала". Данные акты устанавливают систему государственных институтов, осуществляющих регулирование банковской деятельности. На более низком уровне правового регулирования располагаются циркуляры и директивы таких институтов: ФИНМА, Национального банка Швейцарии и Минфина. Рассмотрим органы исполнительной власти, осуществляющие контроль и надзор за банковской деятельностью в Швейцарской Конфедерации. Исполнительная власть в Швейцарии принадлежит Федеральному совету - Правительственному органу, который состоит из семи членов руководителей федеральных департаментов (министерств) <1>, один из которых является Президентом государства. В контексте настоящей работы интерес представляют Федеральный департамент экономики, который косвенно регулирует банки путем антимонопольного регулирования, защиты конкуренции (Закон о картелях и ограничении конкуренции от 6 октября 1995 г. <2>) и контроля стоимости банковских услуг (Закон о контроле цен от 20 декабря 1985 г. <3>) и Федеральный департамент финансов (далее - ФДФ), осуществляющий регулирование основных направлений в финансовой и банковской деятельности <4>. Кроме указанных федеральных департаментов существует иной административный орган, посредством которого и осуществляется централизованное государственное регулирование банковской деятельности. -------------------------------- <1> Министерство иностранных дел Швейцарии [Офиц. сайт]. URL: http://www. swissworld. org/ru/politika/pravitelstvo_i_par-lament/ministerstva. <2> Закон о картелях и ограничении конкуренции от 6 октября 1995 г. URL: http://www. admin. ch/ch/e/rs/251/index. html. <3> Закон о контроле цен от 20 декабря 1985 г. // Правительство Швейцарии [Офиц. сайт]. URL: http://www. admin. ch/ch/d/sr/942_20/index. html. <4> Федеральный департамент финансов Швейцарии [Офиц. сайт]. URL: http://www. efd. admin. ch/org/org/00580/index. html? lang=en.

Государственное регулирование как в части установления норм, на основании предоставленных Законами и Ордонансами полномочий, так и в части всего спектра правоприменительных и надзорных полномочий осуществляет единый суперрегулятор финансового рынка - орган по надзору за финансовыми рынками (ФИНМА), который является главным контролирующим и надзорным государственным органом за банками, страховыми организациями, биржами, дилерами ценных бумаг, инвесторами, дистрибьюторами и страховыми посредниками. ФИНМА также отвечает за борьбу с отмыванием денег, при необходимости проводит процедуры реструктуризации и банкротства, также осуществляет лицензионную деятельность. ФИНМА является не входящим в Федеральный совет независимым государственным органом финансового контроля и надзора, действующим на основании специального закона. В соответствии с п. 5 ст. 7 и п. 3 ст. 21 Закона о ФИНМА, а также ст. 3, 7, 23 Ордонанса по организации Федерального департамента по финансам (ФДФ) от 17 февраля 2010 г. ФИНМА взаимодействует с Федеральным советом через ФДФ, ФДФ и ФИНМА сотрудничают по вопросам продвижения государственной политики регулирования на финансовых рынках и рынках капитала, в том числе международного, уголовного преследования лиц, чьи правонарушения выявлены ФИНМА, а также совместно проводят деятельность в сфере финансовой и денежной политики и надзора за финансовыми рынками. ФИНМА состоит из Совета директоров, Исполнительного совета и подчиненных ему подразделений. Совет директоров FINMA как стратегический орган управления имеет от семи до девяти независимых членов-экспертов. Он принимает решения по вопросам, имеющим существенное значение, принимает постановления и циркуляры, а также отвечает за бюджет FINMA. Он также обеспечивает внутренний контроль посредством внутреннего аудита и следит за Исполнительным советом. Совет Директоров устанавливает контакты на высшем уровне с ключевыми органами и организациями Швейцарии и иностранными с целью обсуждения важнейших проблем и событий. Исполнительный совет FINMA - это оперативный орган управления, он обеспечивает соблюдение и исполнение законодательства банками, страховыми компаниями, биржами, дилерами на hsy, другими финансовыми посредниками. Принимает решения о предоставлении разрешений на отдельные виды деятельности, к его компетенции относятся организационные и кадровые вопросы. Как действующий орган ФИНМА состоит из подразделений, занимающихся непосредственным управлением, в зависимости от функций и значимости такие подразделения могут состоять из секций и групп. В соответствии со ст. 18 Правил организации ФИНМА от 18 декабря 2008 г. основными подразделениями являются: 1. Банки. 2. Страхование. 3. Финансовые рынки. 4. Принудительное исполнение решений. 5. Стратегическая служба. 6. Операционное подразделение. Исходя из ст. 7 Закона о ФИНМА установлены основные принципы государственного регулирования в финансовой сфере. Прежде всего определены правовые формы регулирования: ФИНМА осуществляет государственное регулирование финансовых рынков путем выпуска Ордонансов там, где это предусмотрено законодательством, и циркуляров в иных случаях применения законодательства о финансовых рынках, а также ФИНМА издает Рекомендации для поднадзорных лиц во исполнение приведенных ниже принципов, сотрудничая при этом с Федеральным департаментом финансов. Особое значение имеет пакет циркуляров, выпущенный органом банковского регулирования, 20 ноября 2008 г., а также новые циркуляры, имплементирующие стандарты Базеля III. Следует обратить внимание, что исходя из прямого указания закона при осуществлении своей деятельности ФИНМА принимает во внимание следующие принципы: a. затраты, которые регулируемые лица понесут в связи с регулированием; b. при регулировании следует учитывать эффект, который оно повлечет на конкурентную среду, способность к инновациям и международную конкурентоспособность Швейцарского финансового центра; c. различные виды коммерческой деятельности и риски, которым подвергаются поднадзорные лица; d. минимальные международные стандарты. Также модель государственного регулирования в Швейцарии в целом предполагает делегирование регулирования на уровень профессиональных объединений, так, ФИНМА поддерживает банковское саморегулирование и может принять его как минимальные стандарты при осуществлении своей надзорной деятельности. Национальный банк Швейцарии (SNB). С 1907 г. в Швейцарии действует Национальный банк Швейцарии (SNB), который проводит денежную и валютную политику как независимый центральный банк. В рамках этой деятельности он обеспечивает ликвидность швейцарского франка. SNB принадлежит исключительное право выпуска монет и банкнот, он обеспечивает функционирование платежных систем, также SNB обеспечивает достаточные валютные резервы, часть из которых содержится в золоте. Согласно Конституции, Закону о Национальном банке и Уставу Банк действует в интересах страны в целом. Основная цель - обеспечение стабильности цен, создание надлежащих условий для экономического роста. SNB принимает участие в международном валютно-финансовом сотрудничестве, и для этого он работает совместно с Федеральным советом. SNB - это акционерное общество. Уставный капитал составляет 25 млн. CHF, примерно 55% из которых имеется в распоряжении государственных акционеров (кантонов, кантональных банков и т. д.). Остальные акции находятся в основном в руках частных лиц. Сама Швейцарская Конфедерация не владеет акциями СНБ. Чистая прибыль этого банка на 1/3 поступает в распоряжение Федерального правительства, а на 2/3 поступает в кантоны. Совет Банка осуществляет надзор и контролирует ведение бизнеса в SNB. Срок полномочий членов Совета Банка составляет четыре года, а полный срок не может превышать двенадцати лет. В соответствии с 5-й статьей Закона о Национальном банке задачами СНБ являются: 1) наполнение ликвидности национального валютного рынка; 2) обеспечение предложения и перераспределения денежных средств; 3) обеспечение и поддержание системы безналичных платежей; 4) управление валютными резервами; 5) способствование стабильности банковской системы. Для выполнения вышеперечисленных задач Национальный банк обладает широким набором полномочий, среди наиболее эффективных следует отметить: установление ставки рефинансирования (ориентиром считается трехмесячный Либор); установление минимального размера резервирования, официальный прогноз ставки инфляции, установление индекса потребительских цен. Для поддержания ликвидности Банк вправе проводить как операции на валютном рынке, так и операции постоянного доступа, например предоставление банкам краткосрочных займов. Кроме того, СНБ предоставляет банковские услуги Конфедерации - обрабатывает ее платежи, решает вопросы по государственному долгу и хранению ценных бумаг, консультирует Федеральное правительство по банковским и финансовым вопросам и их регулированию, публикует разнообразные статистические данные, касающиеся банковского сектора. Следует обратить особое внимание, что именно СНБ обладает исключительной монополией на эмиссию национальной валюты. Независимость Национального банка Швейцарии закреплена в качестве принципа в Конституции (ст. 99). Принцип независимости Национального банка можно рассмотреть в различных аспектах, которые подробно изложены в Законе о Национальном банке. Так, функциональная независимость означает формальный запрет для Национального банка и его уставных органов принимать указания от Совета Федерации, Федерального Собрания или иного государственного органа в выполнении его задач (полномочия действовать независимо от инструкции), что предусмотрено в ст. 6 Закона о СНБ. Понятие финансовой независимости также включает в себя бюджетную автономию SNB и запрет предоставлять кредиты Конфедерации, которая запрещает государству получить доступ к эмиссии национальной валюты. Независимость Национального банка в кадровых вопросах обеспечивается тем, что члены Совета управляющих и их заместители в период исполнения ими своих полномочий могут быть отстранены от должности только тогда, когда они больше не удовлетворяют требованиям к занимаемой должности или если они совершили тяжкое преступление. В качестве противовеса к независимости Закон устанавливает обязанность СНБ по обязательной отчетности. Существуют три вида отчетности SNB перед Советом Федерации, Федеральным Собранием и общественностью. С Советом Федерации SNB регулярно обсуждает экономическую ситуацию, денежно-кредитную политику и актуальные вопросы федеральной экономической политики. Формально департамент Федерального совета по делам Общей экономической политики и Совет управляющих Национального банка должны информировать друг друга на периодических встречах. Федеральному Собранию SNB представляет письменный отчет о выполнении своих уставных задач на ежегодной основе, на основе которых компетентными комитетами вырабатывается денежно-кредитная политика. Общественность информируется Национальным банком через ежеквартальные доклады - о развитии реального сектора экономики и денежной ситуации, и банк публично объявляет о направлениях денежной политики. Регулярно объясняя свою политику и давая отчет о своих решениях, SNB делает свою деятельность прозрачной. Поскольку Национальный банк выполняет не частную, а публичную функцию, в соответствии с Конституцией он управляется в сотрудничестве и под надзором Конфедерации. Национальный банк учрежден как специальное акционерное общество, при этом Конфедерация не является его акционером. Федеральный совет, таким образом, осуществляет свои полномочия по координации и надзору в отношении администрации SNB на основании предоставленных ему полномочий в отношении назначения должностных лиц СНБ и утверждения документов СНБ. Так, Совет назначает большинство членов Совета Банка (шесть из одиннадцати), а также трех членов Совета управляющих и их заместителей. Кроме того, Совет Федерации утверждает правила организации СНБ, и СНБ должен представить годовой отчет и годовую отчетность в Федеральный Совет на утверждение до их утверждения Общим собранием акционеров. Таким образом, правительство Швейцарии гарантирует, что Национальный банк управляется правильно и эффективно. Как было отмечено ранее, кроме собственно государственных органов в Швейцарии важное значение имеют организации банковского саморегулирования. Ассоциация швейцарских банков была основана в Базеле в 1912 г. и на текущий момент имеет 347 институциональных и почти 17500 индивидуальных членов. В комиссиях и рабочих группах ассоциации задействованы 700 представителей различных банковских групп. Цель ассоциации - создать условия для взаимодействия швейцарских банков, представлять их интересы в отношениях с государственными органами в Швейцарии и за границей, создание и развитие системы саморегуляции во взаимодействии с уполномоченными регулирующими и надзорными органами, способствовать обучению и повышению квалификации персонала, информационному обмену и развитию проектов, инициируемых банками. Швейцарский банковский омбудсмен является независимым посредником, чьи услуги предоставляются безвозмездно для заявителя. Предметом его рассмотрения являются жалобы физических лиц к швейцарским банкам. Банковский омбудсмен также возглавляет Офис по поиску "спящих активов", который помогает найти свои активы лицам, которые знают об их наличии в банке, но не обладают информацией о банке-держателе. Институт банковского омбудсмена существует с апреля 1993 г., и поток дел постоянно увеличивается (1400 в год). Офис омбудсмена поддерживается Фондом Швейцарского банковского омбудсмена, совет директоров которого состоит из независимых общественных деятелей и назначает омбудсмена. Омбудсмен может представлять достоверную информацию и действовать в качестве посредника в спорах, помогая избежать зачастую дорогостоящих и длительных судебных разбирательств. Банковский омбудсмен не является государственным судом, а просто способствует нормальному ходу обсуждения между сторонами. Вместо того чтобы действовать как судья, он выступает посредником между сторонами и пытается выработать взаимоприемлемое решение, однако стороны не связаны таким решением и могут либо принять его, либо предпринять иные юридические действия, например обратиться в суд. Тем не менее опыт показывает, что решения, принятые в результате переговоров при посредничестве банковского омбудсмена, чаще всего принимаются сторонами. Офис Швейцарского банковского омбудсмена действует при поддержке Швейцарского фонда банковского омбудсмена, учрежден Ассоциацией швейцарских банкиров. Правление Фонда состоит из независимых общественных деятелей и назначает омбудсмена. Лицу, желающему подать жалобу омбудсмену, следует сначала обратиться в свой банк с просьбой о письменном ответе. Банковский омбудсмен имеет право принимать любые меры, которые он считает необходимыми, прежде чем сформулировать свое собственное независимое мнение.

Название документа