Судебная защита прав и законных интересов территориальных громад в Украине: муниципальная доктрина в деятельности органов судебной власти
(Кампо В. М., Барвицкий В. Ю.) ("Журнал конституционного правосудия", 2013, N 2) Текст документаСУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ГРОМАД В УКРАИНЕ: МУНИЦИПАЛЬНАЯ ДОКТРИНА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ
В. М. КАМПО, В. Ю. БАРВИЦКИЙ
Кампо В. М., судья Конституционного Суда Украины, заслуженный юрист Украины.
Барвицкий В. Ю., преподаватель Академии муниципального управления, г. Киев.
В данном исследовании: проанализирована муниципальная доктрина в деятельности органов судебной власти и практические аспекты защиты прав, законных интересов территориальных громад в Украине Конституционным Судом Украины и судами общей юрисдикции; уделено внимание вопросам предметной подсудности муниципальных дел судам Украины; рассмотрены проблемы защиты прав и законных интересов территориальных громад в зарубежных странах; внесены предложения относительно совершенствования судебной защиты обозначенных прав и интересов.
Ключевые слова: судебная защита прав и законных интересов территориальных громад, муниципальная доктрина в деятельности органов судебной власти, Конституционный Суд Украины, суды общей юрисдикции, предметная подсудность муниципальных дел судам Украины.
Judicial protection of rights and legal interests of territorial communities in Ukraine: municipal doctrine in judicial case-law V. Kampo, V. Barvitskii
Kampo Vladimir Mikhaylovich - judge at the Constitutional Court of Ukraine, honourable lawyer of Ukraine, phd in law.
Barvitskii Viktor Yurievich - lecturer at the Academy of municipal management of Kiev.
The article deals with the municipal doctrine in the activities of judicial bodies and practical aspects of the protection of rights, lawful interests of territorial communities by the Constitutional Court of Ukraine and courts of general jurisdiction. The authors also focus on the competence of Ukranian courts to resolve municipal cases and on the protection of rights and legal interests of territorial communities by foreign constitutional courts. Legal mechanisms of the improvement of the judicial protection of such rights and legal interests are proposed.
Key words: judicial protection of rights and legal interests of territorial communities, municipal doctrine in judicial case-law, Constitutional Court of Ukraine, courts of general jurisdiction, Ukranian courts' competence to resolve municipal cases.
В государственно-правовом механизме функционирования территориальных громад в Украине особая роль отведена правовым гарантиям защиты их прав и законных интересов. Такую защиту осуществляют органы государственной власти, в том числе суды, органы прокуратуры, а также органы местного самоуправления и их должностные лица. Степень научной разработки темы. Защите прав и законных интересов территориальных громад, правовой защите институтов местного самоуправления в Украине посвящены научные работы А. В. Батанова, В. И. Борденюка, Н. И. Корниенко, В. В. Кравченко, Т. В. Новиковой, Ю. С. Педько и др. <1>. Следует отметить научные работы по этим вопросам российских ученых Н. С. Бондаря, В. М. Жуйкова, И. В. Новиковой, Е. С. Шугриной <2>. Для исследования муниципальной доктрины, вытекающей из решений органов судебной власти, важное научно-практическое значение имеют также работы украинских ученых, посвященные отдельным общеправовым и отраслевым доктринам в деятельности судебных органов <3>. -------------------------------- <1> См.: Борденюк В. I. Судова влада сфера мiсцевого самоврядування // Мiсцеве самоврядування та державне управлiння: конституцiйно-правовi основи спiввiдношення та взаiмодii: Монографiя. К.: Парламентське вид-во, 2007. С. 377 - 428; Кампо В., Провiзiон Т., Барвiцький В. Верховенство права в систем правового захисту мiсцевого самоврядування // Европейськi орiнтири мiсцевого регiонального розвитку: Зб. матерiалiв та документiв / За ред. М. Пухтинського, М. Власенка. К.: Видавництво Академii мунiципального управлiння, 2009. С. 106 - 112; Корнiенко М. I. Проблеми мiсцевого самоврядування захист його iнтересiв у Конституцiйному Судi Украiни // Конституцiйне судочинство. Американський та украiнський досвiд. Киiв, 1999. С. 80 - 85; Новiкова Т. В. Судовий захист як конституцiйна гарантiя мiсцевого самоврядування // Актуальнi проблеми юридичноi науки: Зб. тез. Мiжнар. наук. конф. "Шостi осiннi юридичнi читання". Хмельницький, 2007. Ч. 1. С. 153 - 15; Судовий захист прав та iнтересiв мiсцевого самоврядування в Украiнi: Навчально-практичний посiбник / Вавринюк Ю. Р., Клепадський М. М., Кравченко В. В., Кравченко Н. В., Пiтцик М. В., Подобед Л. Е. К.: Атiка, 2002. 208 с. <2> Бондарь Н. С. Судебная защита местного самоуправления как юридическая гарантия // Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н. С. Бондаря. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013. С. 616 - 624; Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции в России: В 3 т. / Под ред. В. М. Жуйкова. М., 2003; Новикова И. В. Судебная защита конституционного права на местное самоуправление в РФ: Монография. Воронеж, 2008. 168 с.; Шугрина Е. С. Особенности судебной защиты прав органов территориального общественного самоуправления. Народовластие и права человека. Материалы IV Международной научно-практической конференции, проведенной Российской академией правосудия совместно с Северо-Кавказским институтом - филиалом Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 19 - 22 октября 2012 г. / Под ред. Н. В. Витрука и Л. А. Нудненко. М.: РАП, 2012. С. 608 - 614. <3> Пасенюк О. М. Змiст спiрних правовiдносин - надiйна основа вiтчизняноi доктрини розмежування адмiнiстративноi та господарськоi юрисдикцii. Проблеми оптимiзацii цивiльного процесу в сучасних умовах судовоi реформи: Зб. наук. матер. круглого столу (с. Залiзний Порт, Херсонська обл., 28 - 29 травня 2010 р.). К., 2010. С. 18 - 24; Савчин М. В. Ухвалення рiшень конституцiйних судiв у свiтлi доктрини конституцiйноi легiтимностi та верховенства права // Науковi записки / Нац. ун-т "Киiво-Могилянська академiя". К., 2011. Т.: 116: Юридичнi науки. С. 19 - 22; Приходько Х. В. Роль правових позицiй Конституцiйного Суду Украiни в становленнi та розвитку доктрини конституцiйного процесу // Держава та регiони. Серiя "Право". 2010. N 3. С. 11 - 19; Кравчук О. В. Доктрина спiвмiрностi (пропорцiйностi) правообмежень у правових позицiях Конституцiйного Суду Украiни // Актуальнi проблеми юридичноi науки: Зб. тез мiжнар. наук. конф. "Десятi осiннi юридичнi читання" (м. Хмельницький, 18 - 19 листопада 2011 р.). Хмельницький, 2011. Ч. 2. С. 131 - 133.
Изложение основного материала
1. Теория судебной защиты прав и законных интересов территориальных громад. В Законе Украины "О местном самоуправлении в Украине" от 21 мая 1997 г. N 280/97-ВР (далее - Закон) установлены предметы ведения и полномочия соответствующих коллегиальных органов местного самоуправления, их должностных лиц относительно инициирования механизмов защиты прав и законных интересов территориальных громад (подп. 4 п. "а" части первой ст. 38, подп. 15 части четвертой ст. 42, п. 30 части первой ст. 43, п. 16 части шестой ст. 55). Однако имеют место случаи, когда местная власть (государственная и муниципальная) не только не защищает, а, наоборот, ограничивает и нарушает права и законные интересы территориальных громад при разрешении вопросов их деятельности. Так, органы местного самоуправления в отдельных случаях принимают незаконные или иные нарушающие права и законные интересы территориальных громад решения. В частности, относительно отчуждения объектов недвижимости из коммунальной в частную собственность (вопросы приватизации объектов коммунальной собственности), установления завышенных тарифов за предоставление жилищно-коммунальных услуг. Указанные органы также отказывают в принятии (регистрации) уставов территориальных громад, препятствуют в реализации коллективных форм непосредственной демократии, в частности при проведении местного референдума. О фактах таких нарушений со стороны органов местного самоуправления свидетельствуют, например, судебные акты Высшего административного суда Украины: Постановление от 13 мая 2008 г. "О признании недействительным решения местного совета об условиях отчуждения объектов коммунальной собственности территориальной громады"; Определения: от 23 марта 2006 г. "О признании незаконным решения исполнительного комитета Харьковского городского совета "Об утверждении тарифов на услуги по содержанию домов, сооружений и придомовых территорий для жилищно-эксплуатационных предприятий коммунальной собственности территориальной громады г. Харькова"; от 12 июля 2006 г. относительно распоряжения сельского головы об отказе в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума, созданной на собрании граждан в селе Гранитное Тельмановского района Донецкой области, и др. <4>. -------------------------------- <4> Электронная информационно-аналитическая система "Лига: Закон"; веб-страница Единого государственного реестра судебных решений [Электр. ресурс]. URL: http://reyestr. court. gov. ua/.
Согласно теории муниципального права защита прав и законных интересов территориальных громад связана с разрешением конфликтов, которые могут возникать на местном уровне между представительными органами местного самоуправления и их исполнительными органами, а также между главным должностным лицом территориальной громады (сельским, поселковым, городским головой) и ее представительным органом. На наш взгляд, указанные субъекты местного самоуправления могут также конфликтовать с территориальной громадой. На практике нередко возникают противоречия между разными громадами, например двух сел, села и города, между территориальной громадой района в городе и территориальной громадой города в целом <5>. Поэтому для защиты прав и законных интересов территориальных громад необходимо использовать муниципальную конфликтологию, которая активно развивается <6>. -------------------------------- <5> "В Бердичевi мiсто i район збираються судитись за власнiсть". [Электр. ресурс]. URL: http://www. rio-berdychiv. info; "Бути чи не бути Соснiвськiй i Приднiпровськiй районним радам мiста Черкаси?" [Электр. ресурс]. URL: http://vikka. ck. ua/ua/news. php. <6> См., например: Езеров А. Конституцiйна конфлiктологiя як перспективна доктринальна концепцiя // Право Украiни. 2009. N 6. С. 167 - 174; Казаченкова А. В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 2. С. 3 - 7.
Что касается судебной защиты прав и законных интересов территориальных громад, то ее наиболее важным способом в Украине является судебное обжалование решений, действий и бездействия местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающих права и законные интересы этих громад различными субъектами такого обжалования. Жалобы, в частности, могут направлять органы местного самоуправления, которые защищают права и законные интересы территориальных громад от незаконных нормативно-правовых актов, действий или бездействия органов исполнительной власти. Эти права и интересы также могут быть объектами защиты при разрешении споров о компетенции (компетенционные споры) между органами местного самоуправления разных видов и уровней <7>; между органами местного самоуправления и местными органами исполнительной власти, в частности при официальном толковании соответствующих положений Конституции и законов Украины Конституционным Судом Украины. -------------------------------- <7> Судебная защита местного самоуправления // Муниципальное право России: Учебник / А. В. Малько, С. В. Корсакова; Российская академия наук, Саратовский филиал Института государства и права. М.: Юрайт; Высшее образование, 2010. 398 с. (Основы наук). С. 191 - 192.
Судебная защита имеет особое значение для обеспечения прав и законных интересов территориальных громад в их отношениях с органами и должностными лицами исполнительной власти и местного самоуправления, привыкшими к командно-административным методам взаимодействия с громадами (ручное управление, правовой произвол и т. п.). В результате эффективной судебной защиты этих прав и интересов указанные органы и должностные лица, как правило, возмещают материальный и моральный ущерб территориальным громадам. Правда, иногда сами органы и должностные лица местного самоуправления становятся жертвами правового произвола со стороны органов исполнительной власти и вынуждены обращаться в суд за защитой своих прав. Поэтому судебная защита - необходимое условие функционирования как территориальных громад, так и их органов и должностных лиц как полноценных субъектов местного самоуправления. Благодаря судебным гарантиям территориальные громады могут добиваться отмены незаконных актов органов публичной (государственной и муниципальной) власти, возмещения материального ущерба, причиненного их имуществу этими органами, их должностными лицами, а также субъектами хозяйствования и отдельными гражданами. Гарантии прав и законных интересов территориальных громад базируются не на формальном праве на судебную защиту (хотя и оно очень важно), а на устоявшейся судебной практике Конституционного Суда Украины и судов общей юрисдикции. Благодаря этой практике устраняются препятствия на пути осуществления этих прав и интересов, т. е. обеспечивается реальное восстановление нарушенных прав этих громад <8>. -------------------------------- <8> Новикова И. В. Судебная защита как конституционная гарантия права на местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 2. С. 32 - 36.
Справедливо, на наш взгляд, предложение Ю. В. Билоусова о том, что довольно важным аспектом административной реформы, а также муниципальной, как ее составляющей, должно быть реальное урегулирование процессуально-правового механизма защиты прав местного самоуправления, прежде всего прав и законных интересов территориальной громады как специфического субъекта правоотношений <9>. -------------------------------- <9> См.: Бiлоусов Ю. В. Питання судовоi юрисдикцii у справах, якi стосуються захисту прав мiсцевого самоврядування // Проблеми удосконалення правового регулювання мiсцевого самоврядування в Украiни: Матерiали Мiжнар. наук.-практ. конф. (м. Харкiв, 25 травня 2004 р.). Х., 2004. С. 222 - 227.
2. Правовая основа судебной защиты. Отношения судебной власти и местного самоуправления базируются на конституционной и законодательной основе, а также на устоявшейся судебной практике правоприменения судами положений Конституции и законов Украины о местном самоуправлении <10>. -------------------------------- <10> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Украины от 1 ноября 1996 г. N 9 "О применении Конституции Украины при осуществлении правосудия" // Бюллетень Министерства юстиции Украины. 2000. N 4; решение Конституционного Суда Украины по делу об официальном толковании положений части второй статьи 19, статьи 144 Конституции Украины, статьи 25, части четырнадцатой статьи 46, частей первой, десятой статьи 59 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" по конституционному представлению Харьковского городского совета (дело об отмене актов органов местного самоуправления) от 16 апреля 2009 г. N 7-рп/2009 // Вестник Конституционного Суда Украины. 2009. N 3.
2.1. Конституционные основы судебной защиты прав и законных интересов территориальных громад. Как известно, судебная защита является одной из конституционно-правовых гарантий функционирования территориальных громад. В подтверждение этого можно привести положения Конституции Украины <11> о том, что юрисдикция судов распространяется на все правоотношения, возникающие в государстве (часть вторая ст. 124), в том числе на вопросы защиты прав и законных интересов территориальных громад. Кроме того, в ст. 145 Конституции Украины закреплена сама судебная защита прав территориальных громад (шире - местного самоуправления). Это конституционное положение заимствовано из Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., которая позиционирует право на судебную защиту как одну из основных гарантий местного самоуправления (ст. 11 "Правовая защита местного самоуправления"). -------------------------------- <11> Имеется в виду текст Конституции Украины от 28 июня 1996 г. с изменениями от 1 февраля 2011 г. // Конституцiя Украiни: чинне законодавство станом на 26 жовтня 2012 р. (Вiдповiдае офiц. текстовi). К.: Алерта, 2012. 104 с.
Материальный или моральный ущерб, причиненный территориальным громадам актами и действиями, совершенными на основании закона или иного правового акта, которые признаны Конституционным Судом Украины неконституционными, возмещается государством в установленном законом порядке (часть третья ст. 152 Конституции Украины). По сути, открывая доступ местному самоуправлению к правосудию, Конституция Украины заложила принципы инновационной модели судебной защиты прав и законных интересов территориальных громад, основанной на доктрине их широкого доступа к правосудию. Сегодня практика этой защиты протекает более консервативно, чем ожидалось после принятия Конституции Украины, но она все же развивается более активно, чем это было до принятия Основного Закона. Таким образом, анализ положений Конституции Украины о судебной защите прав и законных интересов территориальных громад и практики их реализации дает основания для вывода о том, что конституционный уровень регулирования этой защиты создает необходимые предпосылки для ее реального и активного осуществления. 2.2. Законодательные основы судебной защиты прав и законных интересов территориальных громад. Согласно части третьей ст. 73 Закона территориальные громады имеют право на возмещение ущерба, причиненного местному самоуправлению действиями или бездействием местных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций, а также граждан. Как уже отмечалось, Закон содержит общие нормы, определяющие предметы ведения и полномочия органов территориальных громад и их должностных лиц относительно применения механизмов судебной защиты в интересах территориальных громад. Однако в нормах этого Закона недостаточно четко определен механизм реализации такого права (обязанности) на судебную защиту. Этот механизм установлен в процессуальном законодательстве, которое в то же время не выделяет в особую категорию рассмотрение и разрешение дел в сфере защиты прав и законных интересов территориальных громад. Кроме того, в части первой ст. 71 Закона предусмотрена самостоятельная реализация территориальными громадами предоставленных им полномочий. В то же время в части четвертой этой же статьи фактически речь идет о делегировании территориальными громадами права на обращение в суды для обжалования незаконных актов, действий или бездействия местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, ограничивающих права этих громад, органам и должностным лицам местного самоуправления. Хотя сами эти органы и должностные лица являются подотчетными, подконтрольными и ответственными перед территориальными громадами (часть первая ст. 75 Закона). Отсутствие у территориальной громады в Украине статуса юридического лица не позволяет ей иметь судебно-процессуальную правосубъектность в полном объеме. Это обусловливает необходимость представительства ее интересов в судах органами или должностными лицами местного самоуправления, непосредственно членами территориальной громады (инициативной группой) либо определенными общественными организациями, имеющими соответствующий юридический статус. То есть защита территориальными громадами своих прав и законных интересов в судах является опосредованной. Следует отметить, что часто территориальную громаду (как коллективное образование) во взаимоотношениях с органами судебной власти представляет инициативная группа - добровольное объединение наиболее активно настроенных членов территориальной громады. На законодательном уровне такой статус данной группы не закреплен. Хотя, с другой стороны, по Закону инициативная группа уполномочена, в частности, решать вопросы местного значения: инициировать рассмотрение в местном совете (в порядке местной инициативы) какого-либо вопроса, отнесенного к его ведению (ст. 9); создавать органы самоорганизации населения (ст. 14); вносить инициативы о проведении местного референдума относительно досрочного прекращения полномочий сельского, поселкового, городского головы (по требованию не менее одной десятой части граждан, проживающих на территории определенной громады и имеющих право голоса) (ст. 79) и т. п. Из этого следует, что представительство прав и законных интересов территориальной громады в судах Украины инициативной группой фактически требует официальной легализации последней. В частности, определения возможного субъектного состава данной группы (могут ли входить в группу только дееспособные граждане Украины или также иностранцы и лица без гражданства), необходимого количественного состава таких законных представителей громады и т. д. На наш взгляд, численность инициативной группы могла бы пропорционально зависеть от численности членов территориальной громады или быть узаконенной в количественном выражении. Например, при населении территориальной громады до 5 тыс. человек инициативная группа могла бы составлять 20 человек, до 20 тыс. человек населения - 25 человек и т. д. А пока право инициативной группы представлять интересы территориальной громады в судах не закреплено на законодательном уровне, такая группа может пробовать представлять свою громаду на основе норм о прямом действии Конституции Украины о местном самоуправлении <12> и судебных прецедентов, которые могут быть созданы в случае применения судами принципа верховенства права по конкретному судебному делу, и т. д. -------------------------------- <12> Очевидно, что правовая основа защиты инициативными группами прав и законных интересов территориальных громад в судах с использованием норм о прямом действии положений Конституции Украины о местном самоуправлении нуждается в официальном толковании соответствующих конституционных и законодательных положений.
Следует отметить роль ассоциаций органов местного самоуправления в защите прав и законных интересов территориальных громад. В соответствии с Законом Украины от 16 апреля 2009 г. N 1275-VI "Об ассоциациях органов местного самоуправления" они наделены полномочиями по согласованию действий и объединению усилий органов местного самоуправления относительно защиты прав и законных интересов территориальных громад, разрешению совместных для территориальных громад проблем (ст. 1, часть первая ст. 14). На практике ассоциации органов местного самоуправления еще недостаточно заняты судебной защитой прав и законных интересов органов местного самоуправления. В связи с изложенным считаем, что законодательное регулирование, а значит, и практику судебной защиты прав и законных интересов территориальных громад необходимо совершенствовать. 3. Сущность муниципальной доктрины в деятельности органов судебной власти. Идея муниципальной доктрины в деятельности органов судебной власти в Украине родилась не так давно, но уже получила известное распространение <13>. Как и всякое новое понятие, эта доктрина требует своего объяснения. -------------------------------- <13> См.: Кампо В. М. До питання про мунiципальну доктрину [в дiяльностi] Конституцiйного Суду Украiни // Науковий вiсник Академii мунiципального управлiння. Серiя "Право". К., 2007. Вип. 1(3). С. 71 - 8; Кампо В. М. Судовий захист прав законних iнтересiв територiальних громад: мунiципальна доктрина [в дiяльностi] органiв судовоi влади // Науковий вiсник Академii мунiципального управлiння. Серiя "Право". К., 2012. Вип. 1. С. 53 - 7; Корнiенко М. I. Проблеми мiсцевого самоврядування захист його iнтересiв у Конституцiйному Судi Украiни // Конституцiйне судочинство. Американський та украiнський досвiд. Киiв, 1999. С. 80 - 85; Корнiенко М. I. Проблеми мiсцевого самоврядування в юрисдикцii Конституцiйного Суду Украiни // Вiсник Конституцiйного Суду Украiни. 2000. N 4. С. 7 - 10.
В соответствии с Основным Законом государства судьи Конституционного Суда Украины и судов общей юрисдикции при рассмотрении муниципальных дел в своей практике руководствуются конституционными положениями о местном самоуправлении, а также действующим муниципальным законодательством. Тем не менее анализ этой практики убеждает, что суды в своих актах развивают муниципальную доктрину, т. е. совокупность основанных на положениях Конституции и законов Украины о местном самоуправлении правовых позиций, которые дополняют и расширяют сферу действия правовых положений этих актов. Иначе говоря, данная доктрина охватывает прежде всего инновационную судебную практику по муниципальным делам. Очевидно, что муниципальная доктрина в деятельности органов судебной власти не вписывается в рамки нормативистской доктрины права, рассчитанной на традиционную судебную практику и формальное исполнение законов. Эта доктрина возможна только при переходе этих органов на позиции правового реализма и других течений социологической школы права, т. е. когда возникает возможность формирования инновационной судебной практики на основе применения норм Конституции Украины как акта прямого действия, принципа верховенства права и т. д. Именно последнее и начало происходить в деятельности органов судебной власти в Украине последних лет <14>. -------------------------------- <14> См.: Орзiх М. П., Езеров А. А., Терлецький Д. С. Конституцiя Украiни у судових рiшеннях. Киiв: Юрiнкомiнтер, 2011. 432 с.
Муниципальная доктрина в деятельности судов Украины большей частью базируется на устоявшейся судебной практике, которая складывается объективно, т. е. независимо от усмотрения отдельных судей. Наработанная с учетом конституционных и законодательных положений в сфере местного самоуправления <15> эта практика служит эффективной гарантией прав и законных интересов территориальных громад. Но, к сожалению, еще редко защитники этих прав и интересов обращаются в своих доказательствах к устоявшейся судебной практике. -------------------------------- <15> Об устоявшейся судебной практике в деятельности судов см., например: Шевчук С. Европейська концепцiя "усталеноi судовоi практики" та ii вплив на правотворчу функцiю Конституцiйного Суду Украiни: [Про практику посилання Конституцiйного Суду на своi попереднi правовi позицii] // Вестник Конституционного Суда Украины. 2008. N 2. С. 93 - 10; Осетинський А. Й. Конкуренцiя судових юрисдикцiй в аспект забезпечення усталеноi судовоi практики у земельних спорах // Земельнi вiдносини: правове регулювання та судова практика: Матерiали наук.-практ. конф. (10 - 11 червня 2009 р.). Чернiгiв, 2009. С. 68 - 73.
Чтобы глубже раскрыть значение муниципальной доктрины в деятельности различных органов судебной власти в Украине, по нашему мнению, необходимо комплексно проанализировать право территориальных громад на судебную защиту, устоявшуюся судебную практику в муниципальных делах, правовые позиции Конституционного Суда Украины и т. д. Формирование и развитие муниципальной доктрины в деятельности органов судебной власти находятся в определенном взаимоотношении с общей теорией судебной защиты прав и законных интересов территориальных громад в Украине. Остановимся на этой теории подробнее. Как отмечает украинский ученый Ю. С. Педько, характерные черты судебной защиты прав местного самоуправления необходимо исследовать исходя из того, что этот институт конституционного строя можно рассматривать в таких аспектах: как индивидуальное и коллективное право граждан на участие в решении вопросов местного значения, закрепленных в Конституции Украины и профильных законах; как разновидность публичной власти, реализуемой как непосредственно гражданами, так и через органы местного самоуправления; как специфический вид социального управления <16>. -------------------------------- <16> Педько Ю. С. Судовий захист прав та iнтересiв мiсцевого самоврядування // Актуальнi проблеми становлення та розвитку мiсцевого самоврядування в Украiнi: Кол. монографiя / В. О. Антоненко, М. О. Баймуратов, О. В. Батанов та iн.; За ред. В. В. Кравченка, М. О. Баймуратова, О. В. Батанова. К.: Атiка, 2007. С. 628.
Заслуживает внимания и мнение указанного автора о том, что общая теория судебной защиты прав и интересов местного самоуправления охватывает определенные концепции, прежде всего правозащитной и правоохранительной деятельности. Эти концепции научно обобщают защиту и охрану прав субъектов местного самоуправления в самых разнообразных правовых отношениях, в частности в конституционных, административных, хозяйственных и т. д. Поскольку на практике возникают различные проблемы судебной защиты и охраны прав и законных интересов территориальной громады в целом, а также ее отдельных составляющих (например, объединения жителей микрорайона, улицы, дома), органов и должностных лиц местного самоуправления, прав отдельных граждан на участие в местном самоуправлении и т. п., очевидно, что знание концептуальных подходов к этим проблемам предохраняет правоприменителей от возможных ошибок и упущений. При этом, как уже указывалось, нарушения прав и законных интересов территориальных громад могут наблюдаться со стороны как органов исполнительной власти, так и органов и должностных лиц местного самоуправления разного уровня. Именно поэтому Ю. С. Педько предлагает рассматривать проблему судебной защиты прав и законных интересов местного самоуправления с двух позиций: "внешних" нарушений - органами исполнительной власти, их должностными лицами, а также отдельными юридическими лицами частного права и гражданами и "внутренних" нарушений прав на местное самоуправление - органами и должностными лицами местного самоуправления. На наш взгляд, общая теория судебной защиты прав и законных интересов территориальных громад имеет методологическое значение для судебной практики, а значит, и для формирования и развития муниципальной доктрины в деятельности органов судебной власти. Поэтому между указанной теорией и муниципальной доктриной существует объективная взаимосвязь как между общим и частным: теория судебной защиты вырабатывает общие параметры такой защиты прав и законных интересов территориальных громад, а муниципальная доктрина - конкретизирует эти параметры применительно к предмету деятельности (подсудности и т. д.) соответствующих органов судебной власти. Главное, что современная теория судебной защиты прав и законных интересов территориальных громад выходит за пределы формальных понятий и категорий публичного права, а поэтому позволяет интерпретировать ее в духе социологической школы права <17>. -------------------------------- <17> См.: Бондарь Н. С. Судебная защита местного самоуправления как юридическая гарантия // Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н. С. Бондаря. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013. 721 с. Серия "Бакалавр. Углубленный курс".
Исходя из изложенного, сущность муниципальной доктрины в деятельности органов судебной власти в Украине, на наш взгляд, заключается в том, что эти органы на основе расширительного толкования положений Конституции и законов Украины (официального и неофициального) формируют новое правовое поле, которое дополняет формальные конституционные и законодательные нормы в сфере местного самоуправления в виде устоявшейся судебной практики и судебных прецедентов. 3.1. Муниципальная доктрина в деятельности Конституционного Суда Украины. В деятельности Конституционного Суда Украины (далее - КСУ) муниципальная доктрина занимает особое место потому, что он, как единственный орган конституционной юрисдикции в Украине, гарантирует конституционные права местного самоуправления. Как известно, конституционный контроль, осуществляемый КСУ, относится к эффективным способам обеспечения верховенства Конституции Украины, в том числе путем применения принципа верховенства права <18>. Поэтому такой контроль является одним из главных атрибутов местной демократии и муниципальных прав граждан в Украине <19>. -------------------------------- <18> См.: Кампо В. М. Деякi проблеми реалiзацii принципу верховенства права в практицi конституцiйноi юстицii // Бюлетень VII зборiв Свiтового Конгресу украiнських юристiв. К., 2010. С. 22 - 29; Провiзiон Т. О. Верховенство права як визначальний принцип дiяльностi Конституцiйного Суду Украiни // Принципи верховенства права законностi: проблеми реалiзацii в правотвореннi та правозастосуваннi: Зб. матер. круглого столу молодих учених (18 травня 2010 р., м. Киiв). К., 2010. С. 167 - 171. <19> Мунiципальнi права людини: пiдстави виокремлення та видова характеристика // Проблеми сучасноi мунiципалiстики. К., 2012. С. 61 - 73; Баймуратов М. Мунiципальнi права людини: теоретико-аксiологiчнi пiдходи до визначення та розумiння// Юридичний журнал. 2012. N 7-8. С. 76 - 83.
Роль КСУ очень важна в защите конституционных принципов местного самоуправления <20> и в обеспечении баланса интересов местного самоуправления (территориальных громад) и органов государственной власти, с одной стороны, интересов органов и должностных лиц местного самоуправления и граждан, с другой стороны. Собственно, в этом и заключается сущность муниципальной доктрины в деятельности КСУ, которая является обобщением его практики в сфере местного самоуправления. -------------------------------- <20> Кампо В. М. Захист прав i законних iнтересiв територiальних громад у порядку конституцiйного судочинства // Проблеми сучасноi мунiципалiстики: Навч. посiбник / За заг. ред. О. В. Батанова. К.: Академiя мунiципального управлiння, 2012. 292 с.; Захист прав мiсцевого самоврядування // Конституцiя Украiни в актах Конституцiйного Суду Украiни (аналiт. огляд та комент.) / А. А. Стрижак. К.: Iн Юре, 2010. 631 с.; Портнов А. В. Про реалiзацiю права звернення до Конституцiйного Суду Украiни органiв мiсцевого самоврядування, мiсцевих державних адмiнiстрацiй з питань офiцiйного тлумачення Конституцii та законiв Украiни // Право Украины. 2008. N 10. С. 13 - 18.
Согласно анализу практики КСУ по состоянию на 1 февраля 2013 г. из 145 конституционных представлений и 22 конституционных обращений <21> органов местного самоуправления в 9 случаях (из них 3 - по конституционным представлениям Верховного Совета Автономной Республики Крым как представительного органа АР Крым) Судом постановлены решения и в 35 случаях - вынесены определения (из них - 5 по конституционным представлениям Верховного Совета АР Крым и 1 по конституционному обращению объединения совладельцев многоквартирного дома (ОСМД)). В 123 случаях конституционные представления указанных органов были им возвращены: такая ситуация связана с недостаточной компетентностью органов местного самоуправления при обращении в единственный орган конституционной юрисдикции в Украине. -------------------------------- <21> КСУ в 2010 г. рассматривал ходатайство Львовского областного совета относительно официального толкования положений абзаца первого части первой, абзаца четырнадцатого части четвертой статьи 16 Закона Украины "О выборах депутатов Верховного Совета Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов", которое было направлено в форме конституционного обращения. Разрешая вопрос об открытии конституционного судопроизводства, единственный орган конституционной юрисдикции в Украине рассматривал его на соответствие требованиям к конституционному обращению (а не представлению), установленным Законом Украины "О Конституционном Суде Украины". В 2013 г. КСУ принял Определение (N 2-у/2013 от 29.01.2013) об отказе в открытии конституционного производства по конституционному обращению председателя Львовского областного совета в связи с тем, что председатель не был уполномочен облсоветом на такое обращение.
Защитой прав и интересов территориальных громад заняты также народные депутаты Украины, которые периодически обращаются в КСУ. В результате более чем в двух десятках решений Суда заложены правовые позиции, которые являются важным самостоятельным источником конституционного и муниципального права, а также отраслевой науки <22>. -------------------------------- <22> Наиболее часто к актам КСУ как научным источникам обращаются представители реалистической школы муниципального права. См., например: Янчук А. О. Реалiстична доктрина в окремих рiшеннях Конституцiйного Суду Украiни // Правничий вiсник унiверситету "Крок". 2011. Вип. 7. С. 59 - 66.
Так, согласно правовой позиции КСУ, изложенной во втором абзаце подп. 3.2 п. 3 мотивировочной части решения от 1 апреля 2010 г. N 10-рп/2010, "предметами ведения территориальных громад являются не любые вопросы общественной жизни, а вопросы именно местного значения" <23>. Таким образом, определение предметов ведения территориальных громад имеет важное значение для установления пределов их деятельности, а также для защиты их прав и законных интересов. -------------------------------- <23> Решение КСУ от 1 апреля 2010 г. N 10-рп/2010 по делу об официальном толковании положений части первой статьи 143 Конституции Украины, пунктов "а", "б", "в", "г" статьи 12 Земельного кодекса Украины, пункта 1 части первой статьи 17 Кодекса административного судопроизводства Украины по конституционному представлению Высшего административного суда Украины // Вестник Конституционного Суда Украины. 2010. N 3.
Важной для судебной защиты совместных интересов территориальных громад является позиция, изложенная в п. 4 мотивировочной части решения КСУ от 16 апреля 2009 г. N 7-рп/2009, а именно: "...органы местного самоуправления, разрешая вопросы местного значения, представляя совместные интересы территориальных громад сел, поселков и городов, принимают нормативные и ненормативные акты" <24>. Ценность данной правовой позиции КСУ состоит в том, что, выделяя категорию совместных интересов этих громад, Суд фактически обеспечил их защиту судами всех юрисдикций. -------------------------------- <24> Решение КСУ от 16 апреля 2009 г. N 7-рп/2009 по делу об официальном толковании положений части второй статьи 19, статьи 144 Конституции Украины, статьи 25, части четырнадцатой статьи 46, частей первой, десятой статьи 59 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" по конституционному представлению Харьковского городского совета (дело об отмене актов органов местного самоуправления) // Вестник Конституционного Суда Украины. 2009. N 3.
В частности, муниципальная доктрина в деятельности КСУ, вытекающая из упомянутых и многих других его актов, указывает на то, что в процессе защиты прав и законных интересов территориальных громад он реализует дуалистическую модель толкования Конституции и законов Украины, т. е. модель сочетания традиционного и динамического их толкования. Учитывая важное значение защиты прав и законных интересов территориальных громад средствами конституционной юстиции, считаем, что органы местного самоуправления должны на локальном уровне урегулировать вопросы подготовки и рассмотрения проектов конституционных представлений для направления их в КСУ. Например, закрепив эту обязанность за юридическими управлениями (отделами) исполкомов городских советов, аппарата районных и областных советов. Это позволило бы местным советам перейти от практики отдельных обращений в КСУ к более систематической защите прав и законных интересов территориальных громад. 3.2. Муниципальная доктрина в деятельности судов общей юрисдикции. Многообразная деятельность судов общей юрисдикции в сфере местного самоуправления естественно привела к формированию их муниципальной доктрины, которая несколько отличается от аналогичной доктрины КСУ, хотя принципиально с ней связана. Потому что решения этого Суда по вопросам защиты прав и законных интересов территориальных громад являются обязательными для судов общей юрисдикции, а значит, служат базисом для развития данной доктрины. Согласно ст. 18 Закона Украины от 7 июля 2010 г. N 2453-VI "О судоустройстве и статусе судей" <25> суды общей юрисдикции специализируются на рассмотрении гражданских, уголовных, хозяйственных и административных дел, а также дел об административных правонарушениях. Постановляя именем Украины обязательные к исполнению на всей территории Украины решения, эти суды оказывают влияние на все сферы государственной и общественной жизни, в том числе и на сферу местного самоуправления, путем признания незаконными актов органов государственной власти, органов местного самоуправления и восстановления нарушенных ими прав и законных интересов территориальных громад и т. д. -------------------------------- <25> Закон Украины от 7 июля 2010 г. N 2453-VI "О судоустройстве и статусе судей" // Официальный вестник Украины. 2010. N 55/1. Ст. 1900.
Муниципальную доктрину суды общей юрисдикции реализуют, с одной стороны, через функцию судебного контроля над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, а с другой - через функцию судебной защиты прав и законных интересов территориальных громад. Учитывая, что в Украине действует три вида специализированных судов, муниципальная доктрина в деятельности каждого вида судов имеет свои особенности. 3.2.1. Административные суды. Муниципальная доктрина в деятельности административных судов в Украине (как и во Франции, Польше и других европейских странах, где существуют такие суды) опирается на устоявшуюся судебную практику защиты прав и законных интересов территориальных громад: принимать участие в решении всех вопросов местного значения, управлять коммунальной собственностью и т. п. Эти суды гарантируют реализацию права каждого члена территориальной громады на свободу муниципальной деятельности и т. д. Согласно части первой ст. 2 Кодекса административного судопроизводства Украины от 6 июля 2005 г. N 2747-IV (далее - КАС Украины) <26> его главным заданием является защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных или служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе и во исполнение делегированных полномочий. В административные суды могут быть обжалованы любые решения, действия или бездеятельность указанных выше субъектов властных полномочий, кроме их решений, действий или бездеятельности, для обжалования которых Конституцией или законами Украины установлен другой порядок судопроизводства. Согласно положению ст. 104 КАС Украины субъектом права на обращение в административный суд с соответствующим административным иском может быть любое лицо (как физическое, так и юридическое), которое считает, что нарушены его права, свободы или интересы в сфере публично-правовых отношений. Таким субъектом может быть и территориальная громада в лице ее законных представителей. -------------------------------- <26> Кодекс административного судопроизводства Украины от 6 июля 2005 г. N 2747-IV (с изменениями и дополнениями) // Кодекс адмiнiстративного судочинства Украiни: станом на 1 листопада 2012 р. Х.: Право, 2012. 184 с.
О некоторых решениях судов административной юстиции, связанных с защитой прав и законных интересов территориальных громад, уже говорилось в начале данной статьи. Это в основном судебные дела о признании незаконными (недействительными) и отмене решений сельских, поселковых, городских, районных, областных советов, исполнительных комитетов сельских, поселковых и городских советов. К данной категории административных дел относятся также дела о принудительном отчуждении земельных участков по мотивам общественной необходимости, т. е. в интересах территориальных громад (п. "г" части первой ст. 143, ст. 147 Земельного кодекса Украины от 25 октября 2001 г. N 2768-III, п. 7 части четвертой ст. 105, ст. 1831 КАС Украины) <27>. До 15 декабря 2009 г. (т. е. до внесения изменений в КАС Украины Законом Украины N 1559-I) <28> эта категория дел была подведомственна общим гражданским судам. -------------------------------- <27> См. также: Постановление Пленума Верховного Суда Украины "О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел" от 16 апреля 2004 г. N 7 (с изменениями и дополнениями) // Электронная информационно-аналитическая система "Лига: Закон"; веб-страница Единого государственного реестра судебных решений [Электр. ресурс]. URL: http://reyestr. court. gov. ua/. <28> Закон Украины "Об отчуждении земельных участков, других объектов недвижимого имущества, размещенных на них, находящихся в частной собственности, для общественных нужд или по мотивам общественной необходимости" от 17 ноября 2009 г. N 1559-VI // Официальный вестник Украины. 2009. N 97. Ст. 3326.
Как отмечает А. С. Духневич, в процессе рассмотрения и разрешения административно-судебных дел "реализуются права, обязанности и гарантии участников административного судопроизводства, что возможно только через соблюдение принципов последнего" <29>. В этом аспекте для муниципальной доктрины особое значение приобретает основной принцип административного судопроизводства - принцип верховенства права, который закреплен в ст. КАС Украины. А в части первой ст. 8 КАС Украины определено, что суд при разрешении дела руководствуется принципом верховенства права, согласно которому, в частности, человек, его права и свободы признаются наивысшими ценностями и определяют смысл и направленность деятельности государства. Кроме того, часть первая ст. 47 Закона Украины "О судоустройстве и статусе судей" обязывает судью осуществлять правосудие на основании Конституции и законов Украины, руководствуясь при этом принципом верховенства права. -------------------------------- <29> Духневич О. С. Принципи провадження щодо оскарження в судi рiшень, дiй чи бездiяльностi органiв виконавчоi влади та мiсцевого самоврядування // Вестник Запорожского национального университета: Юридические науки. Запорожье, 2011. N 2. С. 148 - 154.
Но с точки зрения философии права и муниципальной доктрины в деятельности административных судов указанные законодательные положения не подтверждаются устоявшейся судебной практикой этих судов. Кроме того, существует решение КСУ, в котором определено содержание принципа верховенства права <30>, но это решение административными судами применяется пока что не всегда. А главное - Высший административный суд Украины пока не сформировал устоявшуюся судебную практику по вопросу применения принципа верховенства права, а поэтому административные суды первой и апелляционной инстанций не имеют возможности на нее ориентироваться. В результате реализация административными судами принципа верховенства права отложена на неопределенный срок. На наш взгляд, вопросы защиты прав и законных интересов территориальных громад в органах административной юстиции на основе верховенства права требуют их детальной регламентации в специальном постановлении Пленума Высшего административного суда Украины. -------------------------------- <30> См.: решение КСУ от 2 ноября 2004 г. N 15-рп/2004 по делу о соответствии Конституции Украины (конституционности) положений статьи 69 Уголовного кодекса Украины по конституционному представлению Верховного Суда Украины // Вестник Конституционного Суда Украины. 2004. N 5. С. 38 - 45.
3.2.2. Общие суды по рассмотрению гражданских дел. Муниципальная доктрина в деятельности органов гражданской юстиции опирается на идеи защиты прав и законных интересов территориальных громад и имеет место, например, при рассмотрении и разрешении споров между территориальными громадами и физическими лицами о защите нарушенных, непризнанных, оспариваемых прав или интересов, возникающих из гражданских, жилищных, земельных, трудовых и других правоотношений. Судебная защита прав и законных интересов территориальных громад, осуществляемая судами в процессе гражданского судопроизводства, также может касаться рассмотрения и разрешения дел о возмещении имущественного ущерба, причиненного территориальной громаде, в частности, в результате неисполнения решений, принятых в пределах установленных законом полномочий органами местного самоуправления и их должностными лицами. Кроме того, указанная судебная защита может осуществляться при рассмотрении дел по регрессным искам органов местного самоуправления к их должностным лицам о возмещении причиненного ими территориальным громадам ущерба. Все это указывает на то, что муниципальная доктрина в деятельности судов гражданского судопроизводства имеет важное значение для устоявшейся судебной практики. Процедура защиты прав и законных интересов территориальных громад в гражданском процессе регламентируется Гражданским процессуальным кодексом Украины от 18 марта 2004 г. N 1618-IV. Ярким примером, который подтверждает важную роль муниципальной доктрины в гражданском судопроизводстве, является вынесенное Судебной палатой по гражданским делам Верховного Суда Украины Определение от 22 апреля 2004 г., которым защищены интересы территориальной громады, в частности оставлены в силе решения местного и апелляционного судов относительно возложения на сельского голову обязанности возместить ущерб, причиненный его распоряжением относительно незаконной вырубки деревьев, отнесенных к объектам озеленения общего пользования (этот вопрос не был согласован с экологической инспекцией и не был получен специальный ордер на вырубку) <31>. -------------------------------- <31> Определение судебной палаты по гражданским делам Верховного Суда Украины от 22 апреля 2004 г. (извлечение) // Вестник Верховного Суда Украины. 2004. N 9.
Таким образом, муниципальная доктрина в деятельности органов гражданской юстиции в сфере защиты прав и законных интересов территориальных громад в первую очередь направлена на то, чтобы возмещать причиненный этим громадам имущественный ущерб. 3.2.3. Хозяйственные суды. Муниципальная доктрина в деятельности органов хозяйственной юстиции вытекает из практики реализации судами их полномочий. Согласно части пятой ст. 60 Закона органы местного самоуправления от имени и в интересах территориальных громад осуществляют правомочия по владению, использованию и распоряжению объектами права коммунальной собственности, в том числе выполняют все имущественные операции: могут передавать объекты права коммунальной собственности в постоянное или временное пользование юридическим и физическим лицам, сдавать их в аренду, продавать и покупать, использовать в качестве залога, решать вопросы их отчуждения и т. п. Споры по этим вопросам и постановленные по ним решения хозяйственных судов являются источниками указанной доктрины. Процедура защиты прав местного самоуправления в хозяйственном процессе регламентируется Хозяйственным процессуальным кодексом Украины от 6 ноября 1991 г. N 1798-XII (с дополнениями и изменениями) <32>. -------------------------------- <32> Хозяйственный процессуальный кодекс Украины от 6 ноября 1991 г. N 1798-XII (с изменениями и дополнениями) // Господарський процесуальний кодекс Украiни: станом на 1 сiчня 2013 р. Х.: Право, 2013. 96 с.
Защиту прав и законных интересов территориальных громад в сфере хозяйственных отношений осуществляют хозяйственные суды путем рассмотрения споров по искам органов местного самоуправления о возмещении территориальным громадам ущерба, причиненного неисполнением либо ненадлежащим исполнением юридическими лицами хозяйственных обязательств, а также решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их законных полномочий. Большинство таких споров возникает между юридическими лицами - субъектами хозяйствования и органами местного самоуправления по вопросам пользования земельными участками, признания недействительными договоров аренды земельных участков и т. п. <33>. -------------------------------- <33> Постановления Высшего хозяйственного суда Украины от 21 мая 2008 г. (дело N 17/513-07), от 18 февраля 2009 г. (дело N 2-8/7997-2008); решение хозяйственного суда г. Киева от 13 апреля 2011 г. (дело N 51/71) // Электронная информационно-аналитическая система "Лига: Закон"; веб-страница Единого государственного реестра судебных решений [Электр. ресурс]. URL: http://reyestr. court. gov. ua/
Высший хозяйственный суд Украины обобщает судебную практику рассмотрения хозяйственными судами дел по спорам, в которых стороной являются субъекты местного самоуправления <34>. -------------------------------- <34> См., например: письма Высшего хозяйственного суда Украины: "Обобщение судебной практики рассмотрения хозяйственными судами дел по спорам, связанным с земельными правоотношениями" от 1 января 2010 г. // Вестник хозяйственного судопроизводства. 2010. N 1; "Об оспаривании решений органов местного самоуправления, связанных с распоряжением земельными участками" от 23 июня 2010 г. // Электронная информационно-аналитическая система "Лига: Закон"; веб-страница Единого государственного реестра судебных решений [Электр. ресурс]. URL: http://reyestr. court. gov. ua/.
Среди наиболее проблемных категорий хозяйственных дел, связанных с защитой прав и законных интересов территориальных громад, можно выделить возврат в коммунальную собственность объектов недвижимости, противоправно отчужденных субъектам хозяйствования. Практика хозяйственных судов по этому вопросу способствует защите права собственности территориальных громад на принадлежащее им имущество <35>. -------------------------------- <35> См., например: Постановления Высшего хозяйственного суда Украины: от 9 августа 2007 г. (дело N 2-441/07(2-4426/2006) о признании недействительными договора купли-продажи и договора дарения, возвращении объекта приватизации в коммунальную собственность; от 12 марта 2009 г. N 52/103-08 о возвращении газопроводов в коммунальную собственность // Электронная информационно-аналитическая система "Лига: Закон"; веб-страница Единого государственного реестра судебных решений [Электр. ресурс]. URL: http://reyestr. court. gov. ua/.
Надо отметить, что муниципальная доктрина в деятельности органов хозяйственной юстиции является самостоятельным элементом их судебной практики, в которой хозяйственных дел с участием территориальных громад и их представителей становится все больше. Но особенность хозяйственной юстиции заключается и в том, что для нее приоритетной является защита права на предпринимательскую деятельность (ст. 42 Конституции Украины), а поэтому очевидно, что хозяйственные суды призваны защищать в первую очередь права субъектов хозяйствования. Следовательно, муниципальная доктрина в деятельности органов хозяйственной юстиции фактически отражает определенное соотношение между защитой прав человека (субъектов хозяйствования) и защитой прав и законных интересов территориальных громад. На практике немало судебных решений принято в пользу этих громад, их представителей или органов местного самоуправления, которые представляют совместные интересы территориальных громад <36>. Ибо общественные интересы не всегда могут быть отданы в угоду частным интересам. -------------------------------- <36> Решением Хозяйственного суда города Киев от 11 января 2012 г. удовлетворен иск прокуратуры города и признано недействительным решение Киевсовета о предоставлении ООО "Будмайданчик" земельного участка на Лыбедской площади. Суд обязал общество вернуть земельный участок площадью 0,62 га территориальной громаде города [Электр. ресурс]. URL: http://zib. com. ua/ua/7627-sud_Povernuv_kievu_Zemdilyanku_na_libidskiy_ploschi_za_13_ml. html; Добровольская Е. Противодействие коррупции в сфере земельных отношений // Судебно-юридическая газета. 2012. N 23. 18 июня. С. 7.
3.2.4. Проблемы разграничения предметной подсудности дел между общими судами разных юрисдикций по вопросам обращения членов территориальных громад, их органов и должностных лиц. Анализ судебной практики и научных работ отечественных исследователей дает основания утверждать, что муниципальная доктрина в деятельности органов судебной власти оказывает влияние и на вопросы такого разграничения. Ведь даже при наличии упомянутых уже процессуальных Кодексов существуют проблемные вопросы относительно предметной подсудности дел, рассматриваемых в порядке административного, гражданского и хозяйственного судопроизводства <37>. Это связано в первую очередь с тем, что отношения органов местного самоуправления с членами территориальных громад, субъектами хозяйствования и т. п. строятся как на публично-правовых (решения органов местного самоуправления), так и на частноправовых принципах (гражданско-правовые или хозяйственно-правовые соглашения, которые составляются на основе решений органов местного самоуправления). -------------------------------- <37> Определение Высшего специализированного суда по рассмотрению гражданских и уголовных дел от 31 января 2011 г., в котором указано, что суды (местный районный суд и апелляционный суд. - Авт.) надлежащим образом не определились с характером спорных правоотношений и пришли к ошибочному выводу о том, что спор должен разрешаться в порядке гражданского судопроизводства. Поскольку иск по своему характеру направлен не на защиту права гражданского (права на земельный участок), а на реализацию истцом его конституционного права на обжалование действий должностного лица органа местного самоуправления, то он (иск) подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства // Электронная информационно-аналитическая система "Лига: Закон"; веб-страница Единого государственного реестра судебных решений [Электр. ресурс]. URL: http://reyestr. court. gov. ua/.
Подтверждением наличия проблем предметной подсудности у общих судов разной юрисдикции является, в частности, правовая позиция КСУ, закрепленная в абзаце шестом подп. 3.2 п. 3 мотивировочной части решения от 9 сентября 2010 г. N 19-рп/2010: "...все публично-правовые споры, в которых хотя бы одной из сторон является субъект властных полномочий, относятся к административной юрисдикции и по компетенции должны быть рассмотрены административными судами" <38>. Этим решением КСУ фактически "передал" из подсудности хозяйственных судов в подсудность административных судов земельные споры, в которых стороной выступает сельский, поселковый, городской совет как субъект властных полномочий. -------------------------------- <38> Решение КСУ от 9 сентября 2010 г. N 19-рп/2010 по делу о соответствии Конституции Украины (конституционности) положений Закона Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно подведомственности дел, связанных с социальными выплатами" по конституционному представлению Верховного Суда Украины // Конституцiйний Суд Украiни: рiшення, висновки. К.: Юрiнком Iнтер, 2001. Кн. 10: 2010 / Уклад. К. О. Пiгнаста, О. I. Кравченко; Вiдп. ред. А. С. Головiн. К.: Логос, 2011. С. 325 - 332.
Вопрос о разграничении предметной подсудности дел общих судов разной юрисдикции при обращении к ним в связи с защитой прав и законных интересов территориальных громад является весьма важным, прежде всего с позиций муниципальной доктрины в деятельности органов судебной власти. Потому что эта доктрина связывает решение данного вопроса с необходимостью защиты прав и законных интересов территориальных громад с учетом (пропорционально) защиты прав человека. Считаем, что вопрос о разграничении предметной подсудности дел между общими судами разной юрисдикции, в том числе о защите прав и законных интересов территориальных громад, прежде всего должен решаться КСУ как гарантом верховенства Конституции Украины, независимости судей при осуществлении правосудия и т. д. 3.3. Защита прав и законных интересов территориальных громад в зарубежных странах. Среди всех международных судебных учреждений, юрисдикция которых признана Украиной, только Европейский суд по правам человека (далее - ЕСПЧ) имеет право выносить обязательные для украинских судов решения относительно защиты прав местного самоуправления. Так, ЕСПЧ в своих решениях не раз отмечал, что право на обращение в Суд по вопросам защиты местного самоуправления является неотъемлемой составляющей права граждан на участие в самоуправлении. При этом название обращения не имеет значения: заявление, петиция или жалоба. Следует обратить внимание, что гражданским (хозяйственным) процессуальным кодексом соответствующей зарубежной страны может быть прямо предусмотрено право территориального сообщества людей обращаться в суд. В отличие от национального права в международном публичном праве такое сообщество понимается универсально - и как юридическое лицо, и как общественная организация, и как территориальная громада, или по крайней мере как ее часть, и просто как группа людей, объединенная, например, лишь фактом совершения против них правонарушения <39>. -------------------------------- <39> Мiжнародно-правовий захист прав мiсцевого самоврядування // Судовий захист прав та iнтересiв мiсцевого самоврядування в Украiнi: Навч.-практ. посiбник / Ю. Р. Вавринюк, М. Клепадський, В. В. Кравченко, Н. В. Кравченко, М. В. Пiтцик, Л. Е. Подобед. Киiв: Атiка, 2002. С. 67.
Так, в Российской Федерации согласно действующему законодательству можно выделить следующих субъектов защиты прав местного самоуправления: отдельные граждане; группы граждан; зарегистрированные объединения граждан; любой орган местного самоуправления, который в соответствии со статутом муниципального образования является юридическим лицом; должностные лица местного самоуправления <40>. -------------------------------- <40> Пухтинський М. О. Судовий захист прав мiсцевого самоврядування // Кур'ер мiсцевого самоврядування: Видання Фонду сприяння мiсцевому самоврядуванню Украiни. 2004. N 5. С. 35 - 36.
В отличие от ранее действовавшего законодательства Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <41> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) не содержит положений, прямо указывающих на судебную защиту прав местного самоуправления (ранее это право было закреплено в ст. 46 Федерального закона N 154-ФЗ). Вместе с тем в Федеральном законе N 131-ФЗ в целом ряде норм (как и в Законе о местном самоуправлении в Украине) предусмотрена возможность обращения органов и должностных лиц местного самоуправления, а также граждан в суд в целях защиты прав местного самоуправления (ч. 5 ст. 7, ч. 2 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч. 9 ст. 22, ч. 2 ст. 23, ч. 2 ст. 24, ч. 11 ст. 37, ч. 7 ст. 44, ч. 3 ст. 73, ч. 3 ст. 74, ч. 6 ст. 75). Причем для органов и должностных лиц местного самоуправления подобные обращения в суд - не только право, но и обязанность. Иными словами, Федеральный закон требует обязательного обращения в суд для разрешения возникших сомнений в правомерности нормативного акта, т. е. понуждает органы местного самоуправления к инициированию рассмотрения дел в соответствующем суде. Кроме того, данная обязанность органов местного самоуправления нередко получает свое подтверждение и в уставах муниципальных образований. -------------------------------- <41> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Как отмечает в своей научной статье известная российская исследовательница Е. С. Шугрина, органы территориального общественного самоуправления (далее - ТОС) также являются субъектами права на судебную защиту и довольно активно выступают в защиту прав жителей, обращаясь в конституционные (уставные) суды, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, антимонопольные органы, прокуратуру и иные органы власти. Вместе с тем при рассмотрении соответствующих заявлений (жалоб и т. д.) в защиту общественных интересов местного самоуправления суды Российской Федерации обращают внимание на фактический объем полномочий органов ТОС, так как вопрос о наличии или отсутствии статуса юридического лица довольно серьезно влияет на возможности этих органов выступать в защиту интересов жителей своей территории (суды отказывают в приеме заявлений от органов ТОС, не обладающих статусом юридического лица) <42>. -------------------------------- <42> Шугрина Е. С. Особенности судебной защиты прав органов территориального общественного самоуправления // Народовластие и права человека. Материалы IV Международной научно-практической конференции, проведенной Российской академией правосудия совместно с Северо-Кавказским институтом - филиалом Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 19 - 22 октября 2012 г. / Под ред. Н. В. Витрука и Л. А. Нудненко. М.: РАП, 2012. С. 608 - 614.
Интересно, что согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ), изложенной в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П <43>, "в процедуре конституционного судопроизводства - в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления". -------------------------------- <43> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева от 2 апреля 2002 г. N 7-П // [Электр. ресурс]. URL: http://www. ksrf. ru/ru/Decision/Pages/default. aspx.
По мнению судьи КС РФ, известного ученого-конституционалиста Н. С. Бондаря, "особым субъектом обращения в КС РФ является население муниципального образования, представляющее собой коллективного носителя права на осуществление местного самоуправления и, соответственно, располагающее возможностью защищать гарантируемые Конституцией Российской Федерации права и свободы, связанные с осуществлением местным сообществом самостоятельной и под свою ответственность деятельности по решению вопросов местного значения в рамках судебной процедуры, включающей и конституционное судопроизводство. Не имея прямого законодательного закрепления, это положение получило свое обоснование в виде имеющей общеобязательное значение правовой позиции КС РФ" <44>. Эта мысль авторитетного конституционного судьи и ученого свидетельствует о том, что КС РФ фактически признал право территориальных объединений граждан на конституционную жалобу, что является важным показателем развития гарантий защиты этих объединений средствами конституционной юстиции. -------------------------------- <44> Бондарь Н. С. Личное и публичное: в поиске баланса... Публикации разных лет. Ростов н/Д: Альтаир, 2010. С. 210; Бондарь Н. С. Российский судебный конституционализм: введение в методологию исследования. Серия "Библиотечка судебного конституционализма". Вып. 1. М.: Формула права, 2012. С. 72.
Хотелось бы также отметить позитивную роль муниципальной доктрины в деятельности органов судебной власти Германии. Эта доктрина исходит из того положения, что территориальные громады также наделены правом непосредственного обращения в суды. Так, ст. 93 Основного Закона ФРГ и соответствующие положения Закона "О Федеральном Конституционном Суде" предусматривают отдельный вид судопроизводства в Федеральном Конституционном Суде (далее - ФКС) по конституционным жалобам именно громад или объединений громад относительно нарушения их права на самоуправление. Среди составляющих принципа правового государства, которые не упоминаются непосредственно в Основном Законе ФРГ, а сформулированы правовой наукой и судебной практикой ФКС, в частности, выделяются такие: правовая безопасность и защита доверия, обязанность соблюдения справедливости, принцип определенности, принцип соразмерности (или пропорциональности), которые применяются ФКС в делах по обращениям территориальных громад <45>. -------------------------------- <45> Рижков Г. В. Принцип правовоi держави в Основному Законi (Конституцii) ФРН i судова практика Федерального Конституцiйного суду ФРН. К., 2008. С. 3.
Заслуживающей внимания является также муниципальная доктрина в деятельности органов судебной власти Республики Польша. Так, в одном из своих решений Конституционный Трибунал Республики Польша (далее - КТ РП) указал, что акт местного права может стать объектом конституционной жалобы при условии, что он относится к нормативным актам, т. е. является общеобязательным и содержит нормы, распространяющиеся на неопределенный круг лиц <46>. Конституция Республики Польша определяет также субъектов подачи конституционной жалобы. В ст. 191 Конституции Республики Польша закреплено положение о том, что с представлением в КТ РП могут обращаться, в частности, управленческие органы единиц территориального самоуправления, которые наделяются этим правом, в случае если нормативный акт касается вопроса, относящегося к сфере их деятельности (п. 3, 4, 5 части первой, часть вторая ст. 191 Конституции) <47>. -------------------------------- <46> Гультай М. М. Модель конституцiйноi скарги в Республiцi Польща та ii переваги в контекстi розвитку конституцiйноi юстицii Украiни // Вестник Академии правовых наук Украины. Харьков. 2012. N 1(68). С. 55 - 65. <47> Гультай М. М. Iнститут конституцiйноi скарги в конституцiях европейських держав // Вестник Конституционного Суда Украины. 2012. N 2. С. 130 - 139.
Таким образом, анализ опыта формирования муниципальной доктрины в деятельности органов судебной власти в зарубежных странах позволяет сделать вывод, что эта правовая доктрина достаточно развита в данных странах и развивается дальше. Это объясняется тем, что в ряде зарубежных стран существует институт прямого коллективного обращения указанных территориальных сообществ в суды, в том числе институт конституционной жалобы.
Выводы и предложения
Проведенный в данной статье анализ муниципальной доктрины в деятельности органов судебной власти позволяет утверждать, что на эффективность судебной защиты прав и законных интересов территориальных громад влияют следующие факторы: 1) состояние законодательства в сфере местного самоуправления и судебного процесса; 2) уровень правосознания представителей территориальных громад, предусматривающий знание правовых норм, регламентирующих право на судебную защиту, и формирующий их активную гражданскую позицию; 3) состояние устоявшейся судебной практики по муниципальным делам. Инициативные группы членов территориальных громад в Украине все активнее отстаивают их коллективные права и законные интересы, используя все законные средства защиты. Известно, что лишь в некоторых случаях инициативные группы на основе прямого действия норм Конституции Украины могут защищать в суде интересы своих территориальных громад. Поэтому с целью повышения роли судебных гарантий защиты прав и законных интересов территориальных громад инициативным группам необходимо предоставить право обращаться в суд для такой защиты на основе закона. Конфликты между территориальными громадами, органами местного самоуправления разных уровней (компетенционные споры), по нашему мнению, могла бы в досудебном порядке рассматривать созданная, например, при Государственном фонде содействия местному самоуправлению Украины Консультативно-совещательная комиссия по рассмотрению межмуниципальных споров. По результатам работы такой комиссии Фонд мог бы направлять (в случае необходимости) конституционные представления в КСУ относительно официального толкования тех или иных положений Конституции и законов Украины, прежде всего представляющих общий интерес для органов местного самоуправления. Юридическую помощь территориальным громадам (их инициативным группам) или юридическим отделам органов местного самоуправления по подготовке конституционных представлений, судебных исков в таком случае мог бы предоставлять созданный при этом же Фонде соответствующий Центр или отдел самого Фонда. Иными словами, речь идет о создании определенной системы институциональной защиты прав и законных интересов территориальных громад и других субъектов местного самоуправления с помощью государства и гражданского общества (указанный Фонд является воплощением единства интересов государства и общества в лице местного самоуправления). Для более эффективной защиты своих прав и законных интересов территориальные громады в судах и иных органах государственной власти, по нашему мнению, должны чаще аргументировать свои правовые позиции началами верховенства права, включающими элементы справедливости, моральности, приоритета прав и свобод человека и гражданина и т. д. Именно на основании конституционного принципа верховенства права как нормы прямого действия территориальные громады имеют право непосредственно (через соответствующего представителя) обращаться в судебные органы за защитой своих прав и законных интересов. Но для широкого применения этого принципа в местном самоуправлении необходимо соответствующее его толкование КСУ. На наш взгляд, в Украине нужно постепенно внедрять доктрину активного обращения всех представителей территориальных громад (включая инициативные группы) в судебные органы за защитой прав и законных интересов. Учитывая это, целесообразно: 1) расширять правовые механизмы защиты прав и законных интересов территориальных громад. В частности, путем использования опыта зарубежных стран: Российской Федерации, ФРГ, Чехии, Андорры, в которых существует практика "непосредственного обращения территориальной громады в конституционный суд (трибунал) с конституционной жалобой" в случаях незаконного вмешательства государства в реализацию прав территориальной громады на самоуправление. А у Бельгии и Норвегии также можно заимствовать институт специальных контрольных комитетов (ревизоров), которые в интересах территориальных громад следят за легитимностью действий органов местного самоуправления <48>; -------------------------------- <48> Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / А. С. Прудников, Л. А. Ларина, М. В. Максютин и др.; Под ред. А. С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2007. 271 с. С. 134, 180, 206, 232.
2) разработать законопредложение о предоставлении инициативной группе, зарегистрированной с учетом определенных формальных критериев, права представлять права и законные интересы территориальных громад в судах Украины и т. д.; 3) обобщать устоявшуюся судебную практику судов общей юрисдикции и судебные прецеденты КСУ по делам, связанным с защитой прав и законных интересов территориальных громад. Такие обобщения в виде постановлений пленумов высших специализированных судов должны приниматься по всем категориям дел, связанных с защитой этих прав и законных интересов; 4) урегулировать на локальном уровне вопросы деятельности исполкомов сельских, поселковых и городских советов, аппарата районных и областных советов с учетом требований защиты прав и законных интересов территориальных громад средствами конституционной юстиции; для этого на указанные органы необходимо возложить обязанность по подготовке проектов конституционных представлений местных советов для их направления в КСУ; 5) с целью повышения квалификации проводить для должностных лиц органов местного самоуправления семинары-тренинги по вопросам подготовки проектов конституционных представлений, исковых заявлений этих органов и т. п.; 6) внедрить на юридических факультетах высших учебных заведений (например, в Академии муниципального управления (г. Киев), Национальной академии государственного управления при Президенте Украины) спецкурс "Судебная защита прав и законных интересов территориальных громад". Таким образом, на основании анализа законодательства, устоявшейся судебной практики и научных работ можно утверждать о становлении и развитии муниципальной доктрины в деятельности органов судебной власти в Украине <49>; исследование этой доктрины является особенно важным для процесса модернизации судебной защиты прав и законных интересов территориальных громад. Формирование данной доктрины служит лучшему пониманию судами юридической природы и общественной роли территориальных громад, а также правильному определению предметной подсудности спора, надлежащей подготовке обращений в суды и эффективному представительству законных интересов этих громад в судах. -------------------------------- <49> К признанию особой доктрины судебной власти, в том числе наличия доктрины в деятельности КСУ, сегодня приходят все новые украинские авторы. См.: Бринцев В. Д. Судовий конституцiоналiзм в Украiнi: доктрина i практика формування: У 2 кн. Кн. 1: Монографiя. Х.: Право, 2013. С. 196 i наст.
Название документа