Воздействие международно-правовых норм и практики их толкования Европейским судом по правам человека на состояние законности при отправлении правосудия по гражданским делам
(Корулина Ю. В.) ("Законность", 2013, N 5) Текст документаВОЗДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ НОРМ И ПРАКТИКИ ИХ ТОЛКОВАНИЯ ЕВРОПЕЙСКИМ СУДОМ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА НА СОСТОЯНИЕ ЗАКОННОСТИ ПРИ ОТПРАВЛЕНИИ ПРАВОСУДИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
Ю. В. КОРУЛИНА
Корулина Юлия Валерьевна, старший научный сотрудник отдела проблем участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе, прокурорского надзора за исполнением законов в исполнительном производстве НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
В статье обосновывается позиция автора об усилении влияния норм международного права и правовых позиций Европейского суда по правам человека на национальное законодательство и практику его применения.
Ключевые слова: состояние законности, правовые позиции Европейского суда по правам человека.
The impact of international criminal rules and their practice of interpretation by the European Court of human rights on the state of legality for administration of justice in civil cases Yu. V. Korulina
The article explains the position of the author on strengthening the impact of international legal rules and legal positions of the European Court of Human Rights on national legislation and its practice of implementation.
Key words: the state of legality, legal positions of the European Court of Human Rights.
Ратифицировав в 1998 г. Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция), Россия признала "ipso facto и без специального соглашения" юрисдикцию Европейского суда по правам человека (судебного органа Совета Европы) обязательной по вопросам толкования и применения этой Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения со своей стороны положений этих договорных актов, а Комитета министров Совета Европы - по вопросам надзора за их исполнением <1>. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней".
Система правовой защиты, действующая в рамках Конвенции, является субсидиарной (от лат. subsidiarus - резервный, вспомогательный) по отношению к национальным системам защиты прав человека. Введение ее в действие, как правило, обусловлено дефектами национального материального или процессуального права. Выполняя постановления Европейского суда, государства принимают меры частного характера, направленные на устранение нарушений прав человека, предусмотренных Конвенцией, и последствий этих нарушений для заявителя, а также меры общего характера, с тем чтобы предупредить повторение подобных нарушений <2>. -------------------------------- <2> См.: пункт 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации".
Так, во исполнение пилотного Постановления Европейского суда от 15 января 2009 г. по делу "Бурдов против России (N 2)" были приняты Федеральные законы от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (далее - Закон о компенсации) и N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок", предусматривающие материальную ответственность государства за указанные нарушения и денежные выплаты лицам, чьи права были нарушены. Федеральным законом от 9 декабря 2010 г. N 353-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации", в полном объеме введенном в действие с 1 января 2012 г., ограничена возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений по гражданским делам. Это обусловлено позицией Европейского суда о несоответствии действовавших в то время оснований и процедуры проверки в порядке надзора законности и обоснованности судебных постановлений принципу правовой определенности <3>. -------------------------------- <3> По мнению Европейского суда, "правовая определенность, являющаяся одним из основополагающих аспектов принципа верховенства закона, предполагает соблюдение принципа res judicata - принципа окончательности судебных решений. Несоблюдение этого принципа может быть оправдано только необходимостью, вызванной существенными и непреодолимыми обстоятельствами, такими как исправление фундаментальных и судебных ошибок" (см. Постановление Европейского суда от 4 ноября 2010 г. по делу "Эйдельман и другие пенсионеры-эмигранты против России" // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2012. N 1. С. 89 - 95; см. также: решение от 5 ноября 2009 г. по вопросу приемлемости для рассмотрения по существу жалобы, поданной Мартынец В. К. против России, Постановление от 24 июля 2003 г. по делу "Рябых против Российской Федерации" и др.).
Вместе с тем названные Федеральные законы, на наш взгляд, имеют паллиативный характер по следующим причинам. Закон о компенсации не распространяется на случаи нарушения срока исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на денежные средства граждан, а также организаций, не являющихся получателями бюджетных средств. Не применим он и к случаям неисполнения судебных актов по искам к государству, не связанным с денежными выплатами. Не имея эффективного средства правовой защиты на национальном уровне, россияне, среди которых много военнослужащих, вынуждены обращаться в Европейский суд. Так, 16 сентября 2010 г. Европейский суд вынес Постановление по жалобам 24 военных пенсионеров, признав нарушением требований п. 1 ст. 6 Конвенции, а также ст. 1 Протокола N 1 к ней длительное неисполнение вступивших в законную силу судебных решений, обязавших командование обеспечить их жильем при увольнении со службы. Постановлением Европейского суда от 20 сентября 2011 г. признана обоснованной жалоба Лапина о неисполнении решения Московского окружного военного суда, обязавшего командование военной части, в которой он служил, предоставить ему квартиру. Часто длительное неисполнение судебного решения сопряжено с его последующей отменой в порядке надзора (Постановление Европейского суда от 7 февраля 2012 г. по делу "Шановы против России" и др.) или по вновь открывшимся обстоятельствам (Постановление Европейского суда от 21 октября 2010 г. по делу "Колоскова против Российской Федерации", Постановления Европейского суда от 19 апреля 2011 г. по делам "Хрыкин против Российской Федерации", "Батурлова против Российской Федерации" и др.). Согласно ч. 6 ст. 6.1 ГПК РФ, в случае если после принятия искового заявления или заявления к производству дело длительное время не рассматривалось и судебный процесс затягивался, заинтересованные лица вправе обратиться к председателю суда с заявлением об ускорении рассмотрения дела. В совместном Постановлении Пленума Верховного Суда РФ N 30 и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 64 от 23 декабря 2010 г. "О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" указано, что с заявлением об ускорении к председателю суда могут обратиться лица, имеющие право на подачу заявления о присуждении компенсации, а также прокурор, обратившийся в суд с заявлением в защиту интересов этих лиц в порядке ст. 45 ГПК и участвующий в связи с этим в деле, по которому возникли основания для обращения к председателю суда (п. 18). Таким образом, высшими судебными инстанциями ограничительно истолкован термин "заинтересованное лицо". Полагаем, что прокурор, участвующий в гражданском процессе, во всех случаях вправе обращаться к председателю суда с заявлением об ускорении рассмотрения дела, поскольку, не имея материальной заинтересованности в исходе дела, тем не менее процессуально заинтересован в его рассмотрении. Кроме того, подавая такое заявление, прокурор действует в публичных интересах, так как выплата компенсаций за нарушение права на судопроизводство в разумный срок осуществляется за счет бюджетных средств. Поэтому предлагается дополнить ч. 6 ст. 6.1 ГПК РФ следующей фразой: "Соответствующее заявление может быть подано прокурором в целях обеспечения законности, независимо от его участия в деле". Европейский суд, удовлетворяя жалобы граждан против РФ, присуждает значительные суммы в пользу заявителей. Поэтому государством должны приниматься своевременные меры, в том числе прокурорского реагирования, для взыскания соответствующих средств с виновных лиц и возвращения их в бюджет. В соответствии с п. 6 ст. 1 Закона о компенсации органы, уполномоченные от имени Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования на исполнение решений суда, арбитражного суда о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок, имеют право предъявить регрессное требование к органу или должностному лицу, по вине которого допущено такое нарушение. В силу ч. 1 ст. 45 ГПК такие требования в интересах названных публичных образований могут быть предъявлены и прокурором. Непосредственное прокурорское вмешательство целесообразно, когда бездействуют уполномоченные государственные органы, наряду с мерами воздействия на них с целью понуждения к исполнению возложенных на них законом обязанностей. В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" указано, что отказ истца от иска по делам, предусмотренным абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК (о признании недействительными сделок, о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований), не препятствует рассмотрению дела, производство по которому возбуждено по заявлению прокурора. Ввиду необходимости соблюдения единого концептуального подхода к регламентации участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе предлагаем дополнить ч. 2 ст. 45 ГПК положением о том, что "отказ истца от иска, производство по которому возбуждено по заявлению прокурора, предъявленному в публичных интересах, не препятствует дальнейшему рассмотрению дела и не влечет прекращения производства по нему". Не менее важно обеспечение соблюдения принципа правовой определенности (на что неоднократно обращал внимание Европейский суд), который предполагает не только стабильность вступивших в законную силу судебных актов, отмену их лишь в исключительных случаях, когда допущены фундаментальные ошибки, но и недопустимость бесконечной "карусели" в процедуре пересмотра судебных актов по схеме: "первая инстанция - пересмотр - первая инстанция". В идеале суд вышестоящей инстанции, отменив решение по делу, должен постановить верное решение, не возвращая дело для нового рассмотрения в нижестоящий суд <4>. В какой мере соответствует этим требованиям российская практика правоприменения? -------------------------------- <4> См., напр.: Постановление от 24 июля 2003 г. по делу "Рябых против Российской Федерации", решение от 5 ноября 2009 г. по вопросу приемлемости для рассмотрения по существу жалобы, поданной Мартынец В. К. против России.
Согласно данным официальной судебной отчетности, в 2011 г. судами общей юрисдикции в апелляционном и кассационном порядке отменено в общей сложности 77076 решений суда первой инстанции по гражданским делам (в 2010 г. - 88508, в 2009 г. - 82771 решение), в том числе с возвращением дела на новое рассмотрение - 45651, т. е. 59,2% (в 2010 г. - 47931 (54,1%), в 2009 г. - 48797 решений (58,9%)). Таким образом, больше половины гражданских дел, решения по которым отменены, возвращаются для нового рассмотрения в суд первой инстанции. Во многом это обусловлено тем, что одним из самых распространенных оснований к отмене решения суда первой инстанции является неправильное определение им обстоятельств, имеющих значение для дела. Судами надзорной инстанции в 2011 г. отменено 4845 решений суда первой инстанции по гражданским делам (в 2010 г. - 2954, в 2009 г. - 3644 решения), в том числе с возвращением дела на новое рассмотрение - 2317 решений, т. е. 47,8% (в 2010 г. - 2256 (76,3%), в 2009 г. - 2908 решений (79,8%)). Цифры статистики констатируют резкое увеличение в 2011 г. количества отмен в порядке надзора вступивших в законную силу решений судов (негативная динамика) при значительном снижении (в процентном соотношении) числа дел, возвращаемых на новое рассмотрение (положительная тенденция). В качестве положительного можно также отметить тот факт, что суды надзорной инстанции стали чаще использовать полномочие по принятию нового решения при отмене судебного решения первой инстанции: в 2011 г. с вынесением нового решения отменено 2430 решений суда первой инстанции, т. е. 50,1%, значительно больше, чем в 2010 г. - 638 (21,6%) и в 2009 г. - 674 (18,5%) <5>. -------------------------------- <5> См.: Форма N 7 в редакциях Приказов Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 16 мая 2008 г. N 92, от 20 мая 2009 г. N 97, от 10 июня 2011 г. N 115; форма 7-бмс, утвержденная Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 20 мая 2009 г. N 97; форма N 9, в редакциях Приказов Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 20 мая 2009 г. N 97, от 10 июня 2011 г. N 115.
С января 2012 г. введен в действие новый порядок пересмотра судебных постановлений по гражданским делам. Насколько он соответствует принципу правовой определенности? Согласно ст. 390 ГПК суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с делом, вправе отменить постановление суда первой, апелляционной или кассационной инстанции полностью либо в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий суд. В соответствии со ст. 391.12 ГПК Президиум Верховного Суда РФ, рассмотрев надзорные жалобу, представление с делом в порядке надзора, вправе отменить постановление суда первой, апелляционной или кассационной инстанции полностью либо в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий суд. При этом никаких ограничений на возвращение гражданского дела в суды кассационной и надзорной инстанций с жалобой на судебное постановление, принятое при новом рассмотрении дела, и его вторичное направление в нижестоящий суд действующий ГПК не содержит, а значит, велика вероятность нового потока жалоб в Европейский суд, признания их обоснованными и взыскания с России очередных крупных денежных сумм в пользу заявителей. Российская Федерация продолжает оставаться в числе лидеров по числу жалоб, поступающих и рассматриваемых в Европейском суде. В 2011 г. Европейский суд вынес 1157 постановлений (в 2010 г. - 1499, в 2009 г. - 1625), в том числе в отношении России - 133 (2010 г. - 217, 2009 г. - 219). В 121 из них констатировано хотя бы одно нарушение Конвенции (в 2010 г. - 204, в 2009 г. - 210). К концу 2011 г. ожидали своего рассмотрения 40250 жалоб на Россию, т. е. 26,6% от общего числа нерассмотренных обращений <6>. -------------------------------- <6> См.: Бюллетень Европейского суда по правам человека // Российское издание. 2011. N 3. С. 1, 2, 141; 2012. N 3. С. 1, 2, 154, 155.
Резкое снижение в 2011 г. по сравнению с предыдущими годами числа постановлений, вынесенных Европейским судом против России, не означает, что число жалоб из нашей страны уменьшилось, а их обоснованность снизилась. Дело в том, что Европейский суд выработал и использует следующую систему приоритетов: в первую очередь, вне зависимости от даты поступления, рассматриваются жалобы о нарушении "абсолютных прав" (ст. 2 "Право на жизнь", ст. 3 "Запрещение пыток", ст. 4 "Запрещение рабства и принудительного труда", ст. 5 "Право на свободу и личную неприкосновенность", ст. 7 "Наказание исключительно на основании закона" Конвенции), затем - жалобы о нарушении прав пенсионеров, несовершеннолетних; жалобы лиц, имеющих заболевания в деструктивной фазе (туберкулез, СПИД); жалобы, поднимающие целый комплекс проблем; жалобы, аналогичные жалобам, по которым приняты пилотные постановления, и лишь потом - остальные жалобы. Кроме того, во многих случаях одним постановлением разрешалось большое количество жалоб. Примером тому служат Постановление Европейского суда от 12 апреля 2011 г. по делу "Золотарева и другие против России" (41 заявитель), Постановление от 20 декабря 2011 г. "Финогенов и другие против России" (64 заявителя). В 2011 г. Европейский суд вынес постановления по 36 жалобам против России, в которых ставился вопрос о нарушениях Конвенции при отправлении правосудия по гражданским делам. В 32 из них установлены нарушения Конвенции. Чаще всего эти жалобы касались так называемых структурных проблем - нарушения разумных сроков судопроизводства, неисполнения вступивших в законную силу судебных постановлений, отмены их в порядке надзора и в связи с вновь открывшимися обстоятельствами. По таким жалобам вынесено 27 постановлений Европейского суда. Только 3 из них признаны Европейским судом необоснованными. В целях обеспечения законности в сфере гражданского судопроизводства, реализации правовых позиций Европейского суда представляется объективно необходимым наделение прокурора правом приносить представления о пересмотре в апелляционном, кассационном порядке незаконных и необоснованных судебных постановлений, которыми нарушены права социально уязвимых лиц или публичные интересы для своевременного (до стадии надзорного пересмотра) устранения судебных ошибок и обеспечения защиты прав и законных интересов участников гражданского процесса, а также оспаривать постановления должностных лиц службы судебных приставов, их действия (бездействие) наряду со взыскателем и должником (ст. 441 ГПК) для недопущения волокиты при исполнении судебных решений.
Пристатейный библиографический список
Законность в Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2008.
Название документа