Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве
(Гриценко Е. В.) ("Сравнительное конституционное обозрение", 2013, N 2) Текст документаЕВРОПЕЙСКАЯ ДОКТРИНА НАДЛЕЖАЩЕГО ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕЕ ВОСПРИЯТИЯ В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ
Е. В. ГРИЦЕНКО
Гриценко Елена Владимировна - профессор кафедры государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета, доктор юридических наук.
В статье раскрывается содержание европейского принципа и права надлежащего публичного управления в соответствии с документами Европейского союза и в национальном законодательстве государств-членов на примере Германии. Анализируются конституционные предпосылки реализации принципа надлежащего публичного управления в России. Выявляются проблемы и противоречия при осуществлении административных процедур на основе принципа надлежащего управления, а также обозначаются перспективы обеспечения судебной защиты прав граждан от действий публичной администрации в Российской Федерации.
Публичное управление; публичная администрация; принцип надлежащего публичного управления; Хартия Европейского союза об основных правах; Конституция Российской Федерации; государственные и муниципальные услуги; административные процедуры; административная юстиция.
Введение
Взгляд на публичное управление как на деятельность публичной администрации на основе закона в целях обеспечения упорядоченного функционирования всех сфер общественной жизни и реализации конституционных прав и свобод граждан характерен для всех стран, установивших принцип правового государства в своих конституциях. В странах Европейского союза (далее - ЕС) к этой деятельности предъявляется целый набор требований, получивших концентрированное отражение в принципе надлежащего или эффективного управления (good governance principle). Достаточен ли имеющийся в России правовой инструментарий для реализации указанного принципа и что нужно сделать, чтобы он заработал в реальной административной практике? Эти вопросы составляют предмет острых дискуссий не только среди практиков-управленцев, но и среди представителей российской юридической науки. От ответа на них зависит оценка качества правовой государственности в России.
Понятие публичного управления и публичной администрации
В российской административно-правовой доктрине можно считать сложившимся многоаспектный подход к характеристике публичного управления, что вполне согласуется с его плюралистическим пониманием в зарубежной, в том числе немецкой, административно-правовой науке <1>. В функциональном смысле публичное управление охватывает задачи, функции и полномочия публичных и иных уполномоченных субъектов по осуществлению управленческой деятельности. При этом в отличие от административного права Германии, где "задачи" и "функции" публичных субъектов обычно не различаются <2>, для российского административного права характерен иной подход, а именно в нем наблюдается устойчивая тенденция разграничения "задач", "функций" и "полномочий" в структуре компетенции как публичных субъектов, так и их органов. Чем же вызвана необходимость подобной дифференциации? -------------------------------- <1> См., например: Ipsen J. Allgemeines Verwaltungsrecht. 7. Aufl. Munchen: Franz Vahlen, 2011. S. 73 - 74; Verwaltung // Handworterbuch zur Verwaltungsreform / R. Voigt, R. Walkenhaus (Hrsg.). 1. Aufl. Wiesbaden: VS Verlag fur Sozialwissenschaften, 2006. S. 355 - 360. См. также о понятии государственного управления в организационном, материальном и формальном смыслах: Allgemeines Verwaltungsrecht / H.-U. Erichsen, D. Ehlers (Hrsg.). 14. Aufl. Berlin; New York: De Gruyter, 2010. S. 4 - 9. <2> Так, например, в германском административном праве для обозначения задач и функций публичных субъектов используется единое понятие "Aufgaben". В частности, муниципальные задачи общин рассматриваются как элементы их компетенции, разграничиваются на самоуправленческие и государственные, добровольные и обязательные задачи (функции) (eigene kommunale Aufgaben, ubertragenen staatlichen Aufgaben, freiwillige Aufgaben, Pflichtaufgaben) (S., z. B.: Knemeyer F.-L. Bayerisches Kommunalrecht. 12. Aufl. Stuttgart; Munchen [u. a.]: Richard Boorberg, 2007. S. 121 - 137). В то же время в немецкой административно-правовой доктрине существует дифференциация между понятиями: задачи (функции) публичного управления (Verwaltungsaufgaben); подведомственность публичной администрации (Verwaltungszustandigkeiten); управленческие полномочия (Verwaltungsbefugnisse) и управленческая компетенция (Verwaltungskompetenzen). Управленческая подведомственность указывает лишь на то, какой публичный субъект (Verwaltungstrager) или какой административный орган (Behorde) наделен компетенцией по решению задачи. Предметная подведомственность имеется в том случае, если административному органу вменяется выполнение предметной задачи. Полномочия предоставляют право или обязывают публичную администрацию действовать определенным образом. Понятие управленческой компетенции трактуется двояко: либо как синоним подведомственности, либо как обобщенное понятие, включающее в себя задачи, подведомственность и полномочия (см.: Allgemeines Verwaltungsrecht / H.-U. Erichsen, D. Ehlers (Hrsg.). S. 27).
Представляется, это связано главным образом с возможностью неоднозначной трактовки задач публичных субъектов. С одной стороны, в административном праве задачи (публичных субъектов) традиционно рассматриваются как элемент компетенции органа исполнительной власти наряду с его функциями и полномочиями <3>. В этом смысле задачи по своей юридической природе мало чем отличаются от функций и полномочий, выступая в качестве более общего концентрированного выражения функций <4>. С другой стороны, под задачами понимаются социально значимые сферы деятельности, выраженные в Конституции Российской Федерации через предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 5 (ч. 3), 11 (ч. 3), 71, 72 (ч. 1), 73, 76, 77 (ч. 2)), а также вопросы местного значения (ч. 1 ст. 130), решение которых осуществляется населением, территориально организованным на началах местного самоуправления в рамках муниципальных образований. -------------------------------- <3> См., подробнее: Пронина В. С. Государственные комитеты в системе центральных органов управления: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1974. С. 14; Игнатюк Н. А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации: Монография. М.: Юридический дом "Юстицинформ", 2003. С. 100. <4> См., например: Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" (в ред. от 15 февраля 2012 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 42. Ст. 4108; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 18 ноября 2003 года N 43 "Об Администрации Губернатора Санкт-Петербурга" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2003. N 12.
Подобное различие в понимании задач публичных субъектов представляется значимым в контексте уяснения возможностей их передачи или делегирования как в системе публично-властных отношений (от одних публичных субъектов другим), так и в отношениях с частными субъектами. Объектом соответствующей передачи (делегирования) могут выступать лишь задачи, понимаемые как часть компетенции административных органов, то есть речь может идти о передаче только их функций и полномочий иным субъектам. Что же касается предметов ведения Российской Федерации, ее субъектов, а также вопросов местного значения, характеризующих сферу ведения муниципальных образований, то они, будучи сущностными элементами статуса названных публично-правовых образований, не подлежат передаче. С функциональной точки зрения необходимо разграничивать публичное управление на то, которое связано с вмешательством в сферу личной свободы и, соответственно, предполагает возложение на гражданина дополнительных обременений, осуществляется в рамках реализации функции охраны общественного порядка и негативных прав-свобод, и на то, которое обеспечивает реализацию позитивных социальных прав посредством предоставления гражданину по его запросу публичных услуг. Идея разграничения "вмешивающегося" и "предоставляющего" публичного управления, прочно утвердившаяся в административно-правовой доктрине стран континентальной правовой системы, постепенно получает развитие и в российской административно-правовой науке и законодательстве <5>, хотя и не всегда последовательно. -------------------------------- <5> См. подробнее: Васильева А. Ф. Административно-правовое регулирование публичных услуг в Германии и России: Сравнительно-правовой анализ: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 7, 38 - 42, 57.
Наряду с функциональными характеристиками, публичное управление отличается определенной институциональной организацией. Институциональный подход предполагает рассмотрение публичного управления как совокупности органов, имеющих свою систему и структуру и осуществляющих управленческую деятельность. Речь идет об аппарате управления, к которому относятся как органы исполнительной власти и исполнительные органы местного самоуправления, так и иные административные органы, в том числе внутренние, вспомогательные органы, не наделенные внешними властными полномочиями. Наличие или отсутствие собственной правосубъектности органа (статуса юридического лица) не является его определяющим признаком, поскольку органы в любом случае являются инструментом оперативной и повседневной реализации задач и функций публичного субъекта (федерации, субъекта федерации, муниципального образования), им создаются и выступают от его имени. Отдавая дань сложившейся в зарубежном административном праве терминологии <6>, российские административисты все чаще используют для обозначения указанной совокупности органов понятие публичной администрации <7>. -------------------------------- <6> См., например: Козырин А. Н. Публичная администрация в зарубежных странах (http://www. center. gov. ua/golovna/download-document. html? gid=1451). <7> См., например: Терещенко Л. К. Административные органы и частные лица: механизмы и проблемы обеспечения взаимодействия // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011. С. 252 и др.
Хотя публичная администрация как аппарат управления публичного субъекта выступает основным и непосредственным субъектом управленческой деятельности, не исключается возложение управленческих функций и полномочий на иных самостоятельных в правовом отношении субъектов (таких, например, как саморегулируемые организации, государственные и муниципальные учреждения). В этом случае представляется возможным провести определенную параллель, хотя и с некоторыми оговорками <8>, с известными германскому административному праву примерами: моделью опосредованного публичного управления (mittelbare Verwaltung), если речь идет о включении в процесс управления создаваемых самим публичным субъектом учреждений для осуществления публичных функций, или моделью уполномочивания субъектов частного права (Beliehenef) <9>, как, например, в случае возложения публичных управленческих функций на саморегулируемые организации, либо, наконец, моделью "административных помощников" (Verwaltungshelfer), предполагающей использование частных субъектов в качестве пролонгированной "руки государства" для осуществления вспомогательных исполнительных функций без передачи им права принимать самостоятельные административные решения <10> (например, использование административными органами частных служб эвакуации транспортных средств в рамках реализации меры по обеспечению производства по делу об административном правонарушении - исполнения решения о задержании транспортного средства <11>). Несмотря на то что иные уполномоченные субъекты организационно обособлены и формально не входят в публичную администрацию, они выступают на ее стороне в отношениях с гражданами при осуществлении ими функций и полномочий публичного управления со всеми вытекающими из этого факта юридическими последствиями. -------------------------------- <8> Существенной особенностью российского подхода к статусу субъектов управления является наделение органов управления собственной гражданской правосубъектностью - статусом юридического лица - казенного учреждения. Кроме того, в российском праве отсутствует деление юридических лиц на юридические лица публичного и частного права. <9> О признаках и особенностях применения модели частных уполномоченных субъектов в германском административном праве см. подробнее: Stober R. § 90: Grundlagen der Beleihung // Wolff H. J., Bachof O., Stober R., Kluth W. Verwaltungsrecht II. 7. Aufl. Munchen: C. H. Beck, 2010. S. 574 ff. <10> О признаках и особенностях применения модели административных помощников в публичном управлении Германии см. подробнее: Stober R. § 91: Grundlagen der Verwaltungshilfe und der Inpflichtnahme // Wolff H. J., Bachof O., Stober R., Kluth W. Op. cit. S. 588 ff. <11> Статьи 27.1 (п. 7 ч. 1), 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
Принцип надлежащего управления в европейском понимании
Осуществление публичного управления на основе закона, как и установление строгих правовых рамок для деятельности публичной администрации, является ключевым признаком правового государства и находит отражение в национальных конституциях многих европейских государств. Так, например, верховенство закона, а также связанность исполнительной власти и производной от нее публичной администрации законом и правом составляют одну из основ организации конституционного государства в Германии (абз. 3 ст. 20 Основного Закона ФРГ). На этой основе в германской конституционно-правовой и административно-правовой доктрине были выработаны принципы административной деятельности, предполагающие достаточно четкие рамки совершения административных действий, что получило свое дальнейшее развитие на уровне административно-процедурного законодательства <12>. -------------------------------- <12> См., например: Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 17. Aufl. Munchen: C. H. Beck, 2009. S. 115 - 189.
В то же время в условиях все более тесной интеграции государств - членов ЕС и развития права ЕС требования, вытекающие из принципа правовой государственности, получают отражение в виде общих правовых принципов административной деятельности как в Договоре о Европейском союзе, так и в практике Суда ЕС. К ним, помимо принципов верховенства закона, деятельности администрации на основе и во исполнение закона, правовой безопасности, относятся принципы: ограниченного усмотрения в каждом конкретном случае; соблюдения субсидиарности; защиты доверия к решениям и действиям публичной администрации; защиты добросовестно приобретенных прав; презумпция добросовестности; принцип уважения основных прав и соразмерности <13>. Европеизация национального административного права приводит, с одной стороны, к признанию указанных правовых начал в качестве европейских принципов организации административного управления, типичных и универсальных стандартов, реализуемых также в правовых системах государств - членов ЕС с учетом их национальных особенностей. С другой стороны, европейское административное право, обогащенное национальным опытом, продолжает развиваться, в том числе в направлении совершенствования европейских стандартов публичного управления. -------------------------------- <13> Schwarze J. Europaisches Verwaltungsrecht: Entstehung und Entwicklung im Rahmen der Europaischen Gemeinschaft. 2. Aufl. Baden-Baden: Nomos, 2005. Kap. 3 f. Цит. по: Allgemeines Verwaltungsrecht / H.-U. Erichsen, D. Ehlers (Hrsg.). S. 218.
Особое место среди таких стандартов занимает принцип надлежащего управления (good governance principle), представляющий собой обобщенное понятие, которое включает совокупность принципов в административно-правовой сфере, а также основное право на упорядоченное и надлежащее управление. Речь идет о беспристрастном, справедливом и оперативном административном производстве органов, учреждений и иных служб ЕС. Согласно Хартии Европейского союза об основных правах (далее - Хартия), основное право на надлежащее управление охватывает следующие элементы: право гражданина быть заслушанным; право на доступ к затрагивающим его права актам при условии соблюдения правомерной конфиденциальности в отношении профессиональной и деловой тайны, в том числе право на доступ к документам Европейского Парламента, Совета и Комиссии; обязанность административных органов обосновывать принимаемые ими административные решения; право на возмещение ущерба, причиненного действиями, решениями, бездействием административных органов; право на выбор языка при взаимодействии с органами ЕС <14>. К этому добавляется и право на обжалование действий органов и учреждений ЕС в соответствии с установленным Хартией порядком уполномоченному по правам граждан ЕС (ст. 43 Хартии). Причем в качестве субъектов права на надлежащее управление признаются не только граждане ЕС, но и все юридические и физические лица, проживающие или расположенные на территории ЕС и выступающие в качестве субъектов основных прав <15>. -------------------------------- <14> Статьи 41 и 42 Хартии ЕС по правам человека: EU-Charta der Grundrechte der EU - Art. 41 (Хартия ЕС по правам человека, принята 7 декабря 2000 года, отредактирована 12 декабря 2007 года и включена в Лиссабонский договор, вступивший в силу с 1 января 2009 года) (ABl. C 83/402 vom 30.03.2010). В соответствии со статьей 6 Договора о Европейском союзе Хартия является обязательной для государств - членов ЕС (за исключением Польши и Великобритании, сделавших соответствующие оговорки). <15> См. об этом подробнее: Кодекс надлежащего административного поведения, принят Европейским Парламентом 6 сентября 2000 года (The European Code of Good Administrative Behaviour) (http://www. ombudsman. europa. eu/en/resources/code. faces).
Развивающиеся европейские принципы организации публичного управления, в свою очередь, придают дополнительный импульс развитию национального административного права, тем более что право ЕС реализуется прежде всего через национальные административные органы и в основе восприятия европейского права в национальном законодательстве лежат принцип верности Европейскому союзу (Community loyalty, Unionstreue, Art. 4 III EU-Treaty) и принцип правового содружества (Community of law, Rechtsgemeinschaftlichkeit, Art. 19 I EU-Treaty). Этим же предопределяется проникающее ("сквозное") значение принципа надлежащего управления в странах ЕС.
Конституционно-правовые основы реализации принципа надлежащего управления в России
В Конституции РФ также можно обнаружить наличие правовых оснований для реализации принципа надлежащего управления. Здесь следует выделить прежде всего следующие конституционно-правовые императивы: - принцип правового государства (ч. 1 ст. 1) и обязанность государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 2), которые определяют в том числе деятельность исполнительной власти и местного самоуправления (ст. 18). Отсюда вытекает связанность действий публичной администрации правами и свободами человека и гражданина; - принцип верховенства Конституции и ее прямого действия (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15); - принцип законности, который включает в свое нормативное содержание в том числе признание верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4), требование установления ограничений прав и свобод только федеральным законом (ч. 3 ст. 55), требование издания постановлений и распоряжений Правительства РФ только на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ (ч. 1 ст. 115). Принцип законности выражается также во всеобщей обязанности соблюдать Конституцию и законы (ч. 2 ст. 15). В данном случае Конституция РФ напрямую не указывает на связанность исполнительной власти законом и правом, как это делает, например, Основной Закон ФРГ, а закрепляет равную для всех субъектов - органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений - обязанность соблюдать Конституцию и законы. В связи с этим особая, повышенная ответственность государства и публичной администрации за исполнение и соблюдение законов принципом законности, в его строгом конституционно-правовом значении, непосредственно не предопределяется. В то же время подобная ответственность может выводиться путем толкования из принципа правового государства, что находит свое подтверждение в том числе в практике российского конституционного правосудия <16>; -------------------------------- <16> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2003 года N 12-П по делу о проверке конституционности положений статьи 4, пункта 1 статьи 164, пунктов 1 и 4 статьи 165 Налогового кодекса Российской Федерации, статьи 11 Таможенного кодекса Российской Федерации и статьи 10 Закона Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость" в связи с запросами Арбитражного суда Липецкой области, жалобами ООО "Папирус", ОАО "Дальневосточное морское пароходство" и ООО "Коммерческая компания "Балис" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 30. Ст. 3100; Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 2009 года N 20-П по делу о проверке конституционности положения абзаца пятого подпункта 2 пункта 1 статьи 165 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 1. Ст. 128.
- принцип народовластия и демократической государственности (преамбула, ч. 1 ст. 1, ст. 3), которому соответствует право граждан на участие в управлении делами государства и право на участие в осуществлении местного самоуправления (ст. 32, ч. 2 ст. 130); - права каждого на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации (ч. 4 ст. 29), на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42), а также требование недопустимости применения неопубликованных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (ч. 3 ст. 15). Вместе с тем право на "поиск" и "получение" информации не равнозначно праву на доступ к любой интересующей заявителя информации. В связи с этим пределы права граждан на доступ к информации и корреспондирующих с ним обязанностей органов по ее предоставлению получают конкретизацию в федеральном законодательстве <17>; -------------------------------- <17> Статья 8 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
- право граждан Российской Федерации на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33), которое в соответствии с Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон об обращениях) <18> распространяется в том числе на иностранных граждан и лиц без гражданства, если международным законом или договором не предусмотрено иное (ч. 1 ст. 3), а также в соответствии с выявленным Конституционным Судом РФ конституционно-правовым смыслом указанных положений Закона - на объединения граждан - юридических лиц в той мере, в какой они являются субъектами основных прав и свобод <19>; -------------------------------- <18> Федеральный закон от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ (в ред. от 18 июля 2012 года) "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 19. Ст. 2060. <19> Пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 года N 19-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 31. Ст. 4470.
- право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями или бездействием органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53), а также на возмещение вреда здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42); - право каждого на судебную защиту (ч. 1 ст. 46); - право на судебную защиту во взаимоотношениях с государством, в том числе в лице публичной администрации, что предполагает в том числе право на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 46), а также признание административной юстиции самостоятельным видом судопроизводства (ч. 2 ст. 118). Рассмотрим подробнее, каким образом реализуются названные конституционные принципы и права во взаимоотношениях граждан с публичной администрацией в рамках совершения административных процедур.
Реализация конституционных принципов в процессе регулирования и осуществления административных процедур в России
Административные процедуры представляют собой в первую очередь порядок совершения публичной администрацией либо иными уполномоченными субъектами действий, связанных с осуществлением обеспечивающего управления по запросам заявителей - физических и юридических лиц <20>. Среди указанных действий можно разграничить административные процедуры совершения публичных управленческих функций (например, контрольно-надзорных) и административные процедуры организации оказания государственных и муниципальных услуг. Соответственно, административные процедуры в этом их значении следует отличать от юрисдикционных действий - административного процесса, связанного с применением административного принуждения. -------------------------------- <20> К вопросу о подходах к пониманию административных процедур в российском административном праве см. подробнее: Бабелюк Е. Г. Административные процедуры в России: развитие теоретических основ // Административные процедуры в экономике: проблемы совершенствования правового регулирования / Под ред. Е. В. Гриценко, О. А. Ногиной. СПб.: Изд. дом СПбГУ; Изд-во юридического факультета СПбГУ, 2010. С. 30 - 37.
В зависимости от направленности и характера возникающих отношений, круга участвующих субъектов административные процедуры могут быть разграничены на внутренние и внешние. Внутренние реализуются во внутренних административных отношениях и имеют вспомогательное значение. Речь идет о взаимодействии внутри системы органов управления в целях совершения внешних административных процедур. Последние осуществляются во внешних отношениях административных органов с заявителями, с гражданами. Деятельность административных органов или иных уполномоченных субъектов по совершению административных процедур затрагивает права и свободы человека и гражданина, поэтому в правовом государстве она должна подчиняться общим конституционным принципам, получающим свое развитие в законах. Обычно такие законы представлены общим рамочным законом об административных процедурах, а также специальными отраслевыми законами, регулирующими особенности совершения отдельных видов административных процедур. В России, в отличие от многих демократических государств и большинства трансформационных стран, включая бывшие союзные республики, общий рамочный закон об административных процедурах до сих пор отсутствует <21>. -------------------------------- <21> Обзор состояния развития административно-процедурного законодательства в зарубежных странах, в том числе трансформационных государствах и государствах СНГ, см. подробнее: Барциц И. Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и "чувство меры" // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. N 1. С. 125; Deppe J. Die Entwicklung des allgemeinen Verwaltungsrechts in der GUS // Jahrbuch fur Ostrecht (JOR). Bd. 52. 2011. S. 265 - 280; Winter G. Verwaltungsrechtsentwicklung und ihre auslandische Beratung in Transformationsstaaten. Das Beispiel Georgiens // Verwaltungsarchiv: Zeitschrift fur Verwaltungslehre, Verwaltungsrecht und Verwaltungspolitik. 101. Jg. 2010. S. 408 - 436.
В различных российских законах предпринимаются некоторые, пока весьма разрозненные, попытки урегулировать отдельные аспекты публичного управления. В результате принципы деятельности публичной администрации, взаимоотношения административных органов с физическими и юридическими лицами, гарантии прав граждан в административной сфере, формы административной деятельности (административный акт и административный договор, их типология) пока еще не получили в российском законодательстве системного закрепления. Роль общих законов в области осуществления административных процедур в настоящее время выполняют упомянутый выше Закон об обращениях граждан и Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ (в ред. от 28 июля 2012 года) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон о публичных услугах) <22>. Вместе с тем нельзя не обратить внимания на наличие в указанных Законах серьезных пробелов и противоречий в регулировании взаимоотношений публичной администрации с гражданами. -------------------------------- <22> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4179.
Закон об обращениях имеет самый общий рамочный характер и распространяется на все виды обращений граждан, за исключением тех из них, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (ч. 2 ст. 1). В этом смысле Закон о публичных услугах может рассматриваться в качестве именно такого специального федерального закона, регламентирующего особенности рассмотрения обращений (запросов) заявителей о предоставлении государственных и муниципальных услуг. Соответственно, работа с такими обращениями осуществляется с соблюдением административных процедур, установленных Законом о публичных услугах. Вопрос о том, возможно ли при отсутствии специального правового регулирования тех или иных отношений в Законе о публичных услугах субсидиарное применение положений Закона об обращениях, остается не до конца ясным. Ни тот, ни другой Закон не содержат каких-либо положений на этот счет. В то же время запрос о предоставлении государственных и муниципальных услуг вполне соотносится с определением одной из разновидностей обращения, а именно заявлением о содействии в реализации конституционных прав и свобод граждан (п. 3 ст. 4 Закона об обращениях). При этом закрепленные в статье 5 Закона об обращениях права граждан в рамках административных процедур по рассмотрению обращений административными органами по своему содержанию во многом пересекаются с правами заявителей, претендующих на получение государственных и муниципальных услуг (ст. 5 Закона о публичных услугах). В обоих Законах подтверждаются также права граждан на обжалование действий публичной администрации и разрешение споров - как в судебном, так и в досудебном порядке (п. 4 ст. 5 Закона об обращениях; п. 4 ст. 5 и гл. 2.1 Закона о публичных услугах). Однако, говоря об общих моментах, характеризующих институты обращений граждан и запросов на предоставление публичных услуг, нельзя не заметить наличие между ними и существенных различий. Так, если рассмотрение обращения гражданина осуществляется органами и их должностными лицами бесплатно (ч. 3 ст. 2 Закона об обращениях), то при оказании государственных и муниципальных услуг гражданам действует принцип правомерности взимания с заявителей не только государственной пошлины, но и платы за предоставление услуг (п. 3 ст. 4 Закона о публичных услугах). Кроме того, Закон о публичных услугах, будучи специальным в соотношении с Законом об обращениях, вместе с тем имеет весьма широкий, комплексный предмет правового регулирования, который явно выходит за пределы определения только лишь порядка рассмотрения запросов заявителей. По сути дела, можно говорить о своеобразной попытке создания этим правовым актом закона об административных процедурах. Данный вывод обусловлен прежде всего тем обстоятельством, что под государственной и муниципальной услугой в российском праве понимается любая деятельность по реализации управленческих функций и предоставлению публичных благ по запросам заявителей. Столь широкое понимание государственных и муниципальных услуг подразумевает, соответственно, осуществление весьма разнообразных административных процедур, в том числе регистрационных и разрешительных процедур, контрольно-надзорной деятельности. Закон о публичных услугах регулирует порядок предоставления государственных и муниципальных услуг по запросу заявителей как исполнительно-распорядительными органами, так и иными организациями, участвующими в их предоставлении (в отличие от Закона об обращениях, по буквальному смыслу которого адресатами обращений признаются только органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностные лица, что, впрочем, получило критическую оценку со стороны Конституционного Суда РФ <23>). В результате под понятие "услуги", по смыслу Закона, подпадают: -------------------------------- <23> Указанные положения Закона об обращениях были признаны не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой они препятствуют "распространению положений данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями, в том числе введению законом субъекта Российской Федерации положений о возможности рассмотрения обращений такими учреждениями и организациями". См.: пункты 6, 6.1 - 6.3 мотивировочной части, пункты 2 и 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 года N 19-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области.
- действия государственных и муниципальных исполнительно-распорядительных органов, иных организаций по предоставлению публичных благ заявителям (государственные и муниципальные услуги, которые могут быть охарактеризованы как публичные услуги, в том числе в их европейском понимании, поскольку связаны с обеспечением жизнедеятельности граждан) (ст. 1, 2); - действия государственных и муниципальных органов по совершению управленческих функций и полномочий, также определяемые в Законе как "государственные и муниципальные услуги", по сути, реализуемые через властные организационно-распорядительные полномочия административных органов (ст. 1, 2); - деятельность иных организаций (подведомственных государственным и муниципальным органам как учреждений и унитарных предприятий, так и организаций в иных организационно-правовых формах) по производству услуг, "необходимых и обязательных для предоставления государственных и муниципальных услуг" (ст. 9). Речь идет, например, о проведении экспертиз, осмотров, освидетельствований в качестве необходимых и обязательных услуг, оказываемых в целях предоставления государственной услуги, а именно выдачи разрешения (лицензии). Эти действия можно обозначить как сопутствующие необходимые и обязательные услуги. В то же время в предмет Закона о публичных услугах включается регулирование административных процедур взаимодействия органов и организаций, оказывающих или организующих оказание публичных услуг, не только с заявителями, но и с иными органами и организациями, а также внутри системы административных органов (межведомственное взаимодействие). Особое место среди указанных предписаний занимают положения, связанные с закреплением статуса многофункционального центра (МФЦ) предоставления государственных и (или) муниципальных услуг - российской организации в любой организационно-правовой форме, действующей по принципу "одного окна" и выполняющей роль посредника между заявителями и органами (организациями), предоставляющими услуги (ст. 15 и др. Закона о публичных услугах). В связи с этим дополнительно закрепляется право заявителя обращаться с запросом о предоставлении государственных и муниципальных услуг через МФЦ (п. 5 ст. 5). Наконец, особое внимание в процессе регулирования административных процедур предоставления государственных и муниципальных услуг в Законе о публичных услугах уделяется способам информационного взаимодействия, в том числе в электронной форме, как внутри системы управления (между производителями услуг, между производителями услуг и МФЦ через единую систему межведомственного электронного взаимодействия), так и во внешних отношениях с потребителями услуг. Соответственно, заявитель не только обладает правом на получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, но ему также гарантируется право на их получение в электронной форме, если это не запрещено законом, либо в иных предусмотренных законом формах по его выбору (п. 2 и 3 ст. 5 в сочетании с п. 2 ст. 6 Закона о публичных услугах). С другой стороны, Закон о публичных услугах закрепляет гарантии защиты персональных данных заявителей (ч. 3 - 5 ст. 7), а также гарантии от излишних информационных требований со стороны производителей государственных и муниципальных услуг. В частности, не допускается требовать от заявителя предоставления информации и документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в связи с предоставлением указанных услуг, либо документов, находящихся в распоряжении иных государственных или муниципальных органов и организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг (п. 1 и 2 ч. 1 ст. 7). Наряду с вышеназванными общими федеральными законами, устанавливающими основы взаимодействия граждан с публичной администрацией, в России существует также разветвленное отраслевое законодательство, в котором закрепляются отдельные виды административных процедур в связи с реализацией прав и обязанностей граждан в конкретных сферах жизнедеятельности. Так, определяются регистрационные, разрешительные и уведомительные, конкурсные процедуры; лицензирование отдельных видов деятельности, процедуры территориального планирования, градостроительного зонирования и застройки, налоговые процедуры и др. Кроме того, информационные права граждан в рамках административных процедур, помимо соответствующих положений в законах об обращениях и о публичных услугах, гарантируются законодательством об информации. Так, в уже упомянутом выше Федеральном законе "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" раскрывается право каждого на доступ к информации как право на поиск и получение любой информации из любых источников с соблюдением установленных в законодательстве требований. Право на доступ к служебной информации (информации от государственных и муниципальных органов, их должностных лиц) обусловлено наличием правового интереса: требуемая информация должна затрагивать права, свободы, обязанности индивида или организации - заявителей (ч. 1 и 2 ст. 8). При этом абсолютный характер имеет право на получение общедоступной информации. Перечень сведений, относящихся к информации такого рода, устанавливается как настоящим, так и иными федеральными законами (ч. 4 ст. 8). Право заявителя быть заслушанным, в том числе в рамках урегулирования досудебного порядка разрешения споров, как важная гарантия надлежащего управления в процессе осуществления административных процедур пока не получила должного закрепления в российском законодательстве - ни в Законе об обращениях, ни в Законе о публичных услугах. Вместе с тем в Российской Федерации постепенно складывается институт публичных слушаний как элемент реализации отдельных административных процедур: например, публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, городских округов в соответствии с градостроительным законодательством <24>; публичные слушания по отдельным вопросам местного значения и в связи с принятием ряда муниципальных правовых актов <25>. Причем в тех случаях, когда проведение публичных слушаний является обязательным, нарушение этого условия влечет признание принятого решения незаконным в связи с существенным нарушением процедуры его принятия <26>. Однако публичные слушания как форма непосредственного участия граждан в решении публично значимых вопросов, несмотря на весь положительный эффект в случае их реального применения, никоим образом не могут служить альтернативой праву заявителя быть заслушанным в рамках административных процедур, поэтому это право требует особого, самостоятельного закрепления. -------------------------------- <24> Статья 28 Градостроительного кодекса РФ от 28 декабря 2004 года (в ред. от 30 декабря 2012 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16. <25> Статья 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 25 декабря 2012 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822. Причем процедуры принятия устава муниципального образования или внесения в него изменений, утверждения бюджета и отчета о его исполнении, преобразования муниципального образования, решения вопросов планирования землепользования и застройки должны в обязательном порядке сопровождаться проведением публичных слушаний (ч. 3 ст. 28). <26> См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 февраля 2010 года по делу N А53-3980/2008 // Касенов Р. Б. Подборка судебных решений за 2010 год. Статья 46 "Особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа" Градостроительного кодекса РФ (СПС "КонсультантПлюс: Судебная практика").
Наконец, важными гарантиями прав граждан в их взаимоотношениях с публичной администрацией являются: - развитие конституционного права на возмещение ущерба, причиненного действиями (бездействием) органов и их должностных лиц, в законодательстве о порядке рассмотрения обращений граждан (ч. 1 ст. 16 Закона об обращениях) и закрепление гражданско-правового механизма его реализации (ст. 1069 и др. Гражданского кодекса РФ); - установление в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности представителей публичной администрации: за нарушение порядка рассмотрения обращений (ст. 5.59), за отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 5.39), за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (ст. 5.63). Примечательно, что названный Кодекс рассматривает все три указанных вида административных правонарушений как самостоятельные и устанавливает различные штрафные санкции за их совершение, несмотря на сходство составов по материальному содержанию, общие признаки нарушений и совпадение субъектов, выступающих в качестве нарушителей, - должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления. Правда, субъектами административной ответственности за нарушение законодательства о государственных и муниципальных услугах признаются также должностные лица органов государственных внебюджетных фондов, работники организаций, осуществляющих функции многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, и работники государственных учреждений, предоставляющих услуги в области регистрации прав на недвижимое имущество, сделок с ним и государственного кадастрового учета недвижимого имущества, а субъектами ответственности за отказ в предоставлении информации - любые должностные лица по смыслу Кодекса, то есть лица, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, включая сотрудников иных государственных или муниципальных организаций, осуществляющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции (ст. 2.4 в сочетании со ст. 5.39). Вместе с тем остается не ясным, чем обусловлена подобная дифференциация в отношении субъектов ответственности. Как было показано выше, в механизме предоставления государственных и муниципальных услуг задействованы не только государственные и муниципальные органы и МФЦ, но и иные организации. Право на обжалование в суд действий (бездействия), решений, а также нормативных актов государственных и муниципальных органов, несмотря на конституционное признание существования административной юстиции как особого вида судопроизводства наряду с гражданским, уголовным и конституционным, регламентируется в рамках гражданского и арбитражного процесса по делам, возникающим из публичных правоотношений, соответственно в Гражданском процессуальном (подразд. III разд. II) и Арбитражном процессуальном (разд. III) кодексах. При этом вопросы производства по делам об административных правонарушениях, включая порядок пересмотра решений по таким делам в судах общей юрисдикции, предусматриваются в разделе IV Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (гл. 30). Административное судопроизводство осуществляется не специализированными административными судами, а судами общей юрисдикции и арбитражными судами. При этом разграничение подведомственности административных дел в связи с рассмотрением публичных споров по признаку наличия (отсутствия) экономического характера спора (ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ) не является достаточно четким. На практике это приводит к рассмотрению административных дел одного типа и в арбитражных судах, и в судах общей юрисдикции, что, в свою очередь, не может не сказываться на единообразии решения сходных вопросов судами различной юрисдикции. Неразвитость административной юстиции проявляется и в том, что в Российской Федерации отсутствует разветвленная система "административных исков" в зависимости от характера выдвигаемых заявителем требований. Соответственно, даже те заявления, которые направлены на понуждение органов управления к совершению каких-либо действий, рассматриваются по российскому процессуальному законодательству как заявления об оспаривании действий (бездействия) органа. Наконец, нельзя не заметить расхождения в интерпретации субъектов, акты и действия которых могут быть обжалованы в рамках административного судопроизводства, в Гражданском и Арбитражном процессуальных кодексах Российской Федерации. Арбитражный процессуальный кодекс РФ, наряду с государственными и муниципальными органами, называет и иные органы и организации, наделенные федеральным законом публичными полномочиями (гл. 24). В свою очередь, Гражданский процессуальный кодекс РФ в качестве субъектов, акты и действия которых обжалуются, признает только органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (ст. 245 и следующие). Правда, пункт 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" <27> расширяет круг названных субъектов, указывая, что к ним относятся и иные организации и лица, которым переданы соответствующие государственно-властные полномочия. Верховный Суд РФ в названном Постановлении фактически изменяет и дополняет положения гражданского процессуального законодательства, выступая в роли законодателя. Несмотря на логичность и обоснованность предложенного Верховным Судом толкования, с формальной точки зрения подобный способ судебного нормотворчества представляется не бесспорным, поскольку это может рассматриваться как выход судебного органа за пределы своих полномочий, определяемых принципом разделения властей (при строгой его интерпретации). -------------------------------- <27> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. N 4.
Приведенные выше далеко не исчерпывающие примеры сопоставления гражданско-процессуального и административно-процессуального законодательства свидетельствуют о наличии расхождений и несогласованности в подходах к регулированию порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений. Подобное положение представляется недопустимым в связи с нарушением конституционных гарантий равенства перед законом и судом при реализации права граждан на судебную защиту <28>. Поэтому следует поддержать реализованную в августе 2012 года законодательную инициативу по внесению изменений в ГПК РФ, направленных на сглаживание отмеченных выше противоречий, унификацию и совершенствование порядка рассмотрения административных споров между гражданами, организациями и органами государственной власти, местного самоуправления <29>. -------------------------------- <28> О недопустимости необоснованного отступления от принципа формального равенства см., например, правовые позиции Конституционного Суда РФ: абзац второй пункта 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 3 июня 2004 года N 11-П по делу о проверке конституционности положений подпунктов 10, 11 и 12 пункта 1 статьи 28, пунктов 1 и 2 статьи 31 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с запросами Государственной Думы Астраханской области, Верховного Суда Удмуртской Республики, Биробиджанского городского суда Еврейской автономной области, Елецкого городского суда Липецкой области, Левобережного, Октябрьского и Советского районных судов города Липецка, а также жалобами ряда граждан // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 24. Ст. 2476. Применительно к принципу равенства при реализации права на судебную защиту Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что "по смыслу статьи 118 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, во взаимосвязи с ее статьями 126 и 127, гражданское судопроизводство, посредством которого осуществляют судебную власть суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в своих принципах и основных чертах должно быть сходным для этих судов". См.: пункт 3.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 1 марта 2012 года N 5-П по делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 215 и абзаца второго статьи 217 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Д. В. Барабаша и А. В. Исхакова // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 11. Ст. 1366. Данная позиция в полной мере применима и к правилам административного судопроизводства. <29> Проект Федерального закона N 133974-6 "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части урегулирования порядка рассмотрения споров между гражданами, общественными объединениями и органами государственной власти, органами местного самоуправления)", представленный ко второму чтению (внесен депутатами О. И. Аршбой, М. Е. Старшиновым и другими 31 августа 2012 года) (http://asozd2.duma. gov. ru).
Заключение
Подводя итог проведенному анализу, можно констатировать, что, несмотря на наличие конституционно-правовых основ и предпосылок для последовательного осуществления принципа надлежащего управления, законодательное регулирование административных процедур в России пока еще не в полной мере реализует вытекающие из Конституции Российской Федерации в этой сфере задачи. Внедрению принципа надлежащего управления препятствует прежде всего отсутствие общего административного права и четкости в разграничении основных форм административных действий - административного акта и административного договора. Разрозненность законодательной регламентации административных процедур усугубляется передачей многих важных вопросов на уровень подзаконного регулирования (что подтверждается многочисленными отсылками в законах к правительственным постановлениям), отсутствием дифференцированного подхода к регулированию внутренних и внешних административных процедур при порой излишней заурегулированности первых и существенном дефиците в закреплении последних, и прежде всего принципиальных начал административных взаимоотношений гражданина и публичной администрации. Предпринимаемые до сих пор попытки совершенствования законодательства об административных процедурах и административном судопроизводстве не отличаются единством концептуальной основы, носят преимущественно фрагментарный, точечный характер. Таким образом, регулирование административных процедур остается бессистемным, принцип правового государства не получает своего последовательного отраслевого воплощения (конкретизации и развития) в неразрывном единстве с принципами законности, обоснованности и соразмерности совершаемых действий и принимаемых решений в рамках осуществления административных процедур. Это, в свою очередь, создает угрозу нарушения принципа равенства основных прав и свобод человека и гражданина. При отсутствии необходимой правовой основы развивающаяся практика передачи публичными образованиями негосударственным субъектам публичных функций и полномочий протекает весьма противоречиво, возникает опасность ухода государства от ответственности перед гражданином за осуществление таких функций без установления адекватных компенсационных механизмов ответственности частных лиц, выступающих на стороне государства и выполняющих публичные функции. Закрепление демократических конституционных принципов является необходимым, но еще не достаточным условием для развития административного права, отвечающего требованиям обеспечения прав граждан в их взаимоотношениях с государством, и для перехода от мифов к реальности в процессе организации публичного управления на основе закона. Как справедливо замечает Й. Деппе, трансформационному государству нужны собственные материальные и профессиональные предпосылки, в том числе для правильного использования западноевропейского опыта на новой почве <30>. В связи с этим трудно переоценить значимость создания в России доктрины общего административного права, основанной на принципе надлежащего управления. -------------------------------- <30> Deppe J. Op. cit. S. 273 ff.
Название документа