Влияние практики Европейского суда по правам человека на развитие социального права государств Совета Европы
(Федорова А. Л.) ("Социальное и пенсионное право", 2013, N 2) Текст документаВЛИЯНИЕ ПРАКТИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА НА РАЗВИТИЕ СОЦИАЛЬНОГО ПРАВА ГОСУДАРСТВ СОВЕТА ЕВРОПЫ
А. Л. ФЕДОРОВА
Федорова Алла Леонидовна, доцент кафедры сравнительного и европейского права Института международных отношений Киевского национального университета имени Т. Г. Шевченко, кандидат юридических наук.
В статье исследуется защита социальных прав в рамках Европейской конвенции по правам человека. Рассматривается практика Европейского суда, в том числе против Украины, с точки зрения ее влияния на защиту социальных прав в государствах - членах Совета Европы. Особое внимание уделяется анализу решений Суда по вопросам пенсионного обеспечения, а также некоторым проблемам их исполнения.
Ключевые слова: Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, Европейский суд по правам человека, социальные права, право на пенсию.
Influence of the European court of human rights practice on development of social law of the states of the European Council A. L. Fedorova
The article studies the protection of social rights within the framework of the European convention of human rights, considers the practice of the European court including against Ukraine from the viewpoint of the influence there of on protection of social rights in the states - members of the European Council. The special attention is drawn to the analysis of the decisions of the Court on the issues of pension provision as well as the certain problems of effectuation there of.
Key words: European convention of human rights and fundamental freedoms, European courts of human rights, social rights, right to a pension.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) 1950 г. была первым международным договором в сфере защиты прав человека, предусмотревшим систему контроля за соблюдением государствами взятых на себя обязательств, и сегодня является одним из наиболее известных и эффективных механизмов защиты прав человека. Однако каталог прав, которые содержит Конвенция, дополненная 14 протоколами, ограничивается перечнем основных гражданских и политических прав, за исключением права на мирное владение своим имуществом и права на образование, закрепленных Первым протоколом к Конвенции в 1952 г. Тем не менее, благодаря применению Судом расширенного эволюционного толкования, все больше прав, текстуально не закрепленных в Конвенции и протоколах, в том числе социальных, подпадает под действие конвенционного контрольного механизма и становится предметом рассмотрения в Суде. Отсутствие четкой границы между гражданскими, политическими и социально-экономическими правами было признано Судом еще в 1979 г. в решении по делу "Эрей против Ирландии", что расширило возможности непрямой защиты социальных прав через толкование гражданских и политических прав и способствовало развитию понятия позитивных обязательств государств <1>. -------------------------------- <1> Palmer E. Protecting socio-economic rights through the European convention on Human Rights: trends and developments in the European Court of Human Rights // Erasmus Law Review. 2009. Volume 02, Issue 04. С. 398.
Для защиты социальных и экономических прав человека в рамках Совета Европы были приняты отдельные договоры: Европейская социальная хартия, Европейский кодекс социального обеспечения, Европейская конвенция о социальном обеспечении и другие. Однако большинство социальных стандартов Совета Европы остаются для многих государств направлениями в развитии их социальной политики. Примером может быть непринятие Украиной при ратификации Европейской социальной хартии 1996 г. обязательств по ст. ст. 12 и 13, закрепляющих право на социальное обеспечение и на медицинскую и социальную помощь <2>, несмотря на провозглашение данных прав в Конституции страны. Указанные статьи не ратифицировали также Албания, Азербайджан, частично - Болгария, Босния и Герцеговина, Литва, Грузия, Молдова и другие. Не взяла на себя обязательства в отношении права на медицинскую и социальную помощь и Россия <3>. Кроме указанных прав государства-участники не признают и многие другие основные социальные права, ориентируясь на национальное законодательство и практику. -------------------------------- <2> Закон Украины от 14.09.2006 "О ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной)". URL: http://zakon2.rada. gov. ua/laws/show/137-16 (дата обращения: 20.11.2012). <3> Бюро договоров Совета Европы // Официальный сайт Совета Европы. URL: http://www. conventions. coe. int/ Trety/ Commun/ListeDeclarations/ (дата обращения: 22.11.2012).
Ситуация с ратификацией других договоров Совета Европы в сфере защиты социальных прав складывается еще хуже. Европейский кодекс социального обеспечения 1964 г. не ратифицировали многие государства, в том числе Украина, Россия, Сербия, Польша, Венгрия, Болгария и другие. Европейский кодекс социального обеспечения (пересмотренный) 1990 г. не имеет перспектив вступить в силу в ближайшем будущем, его ратифицировали только Нидерланды в 2009 г. <4>. -------------------------------- <4> Treaty office of the Council of Europe. Official website. URL: http://www. conventions. coe. int/ Treaty/Commun/ ChercheSig. asp? NT= 048&CM=8&DF=20/11/2012&CL=ENG (дата обращения: 15.11.2012).
Такое нежелание многих государств - членов Совета Европы связывать себя обязательствами в социальной сфере, а также отсутствие эффективной системы контроля за их соблюдением свидетельствуют о чрезвычайно важном значении косвенного включения отдельных социальных прав в систему защиты в рамках Европейской конвенции для развития социального права государств в соответствии со стандартами Совета Европы и для возможности всех, кто находится под юрисдикцией государств, обращаться за защитой хотя бы некоторых социальных прав в Европейский суд по правам человека. Возможность косвенной защиты социально-экономических прав в рамках ЕКПЧ становилась предметом внимания многих известных исследователей <5>. В Украине же исследования этих вопросов практически отсутствуют <6>, хотя значительное количество решений связано с нарушениями Украиной именно социальных прав человека, в том числе с невыплатой заработной платы, пенсий, непредоставлением или некачественным, несвоевременным предоставлением медицинских услуг и т. д. -------------------------------- <5> В частности, Э. Палмера, Е. Бремса, Л. Клементса, А. Симмонса, О'Конелла и др. <6> Европейская конвенция и ее контрольный механизм были предметом исследований таких известных ученых, как М. М. Антонович, В. Г. Буткевич, О. В. Буткевич, М. В. Буроменский, В. И. Евинтов, В. Е. Мармазов, П. М. Рабинович, С. В. Шевчук и др.
На сегодняшний день практика Европейского суда по правам человека по защите социальных прав сконцентрирована в основном в решениях по ст. ст. 6, 8, 3, 2, 14 и Протокола 12, а также ст. 1 Протокола 1. Причем в рамках последней статьи практика является наиболее обширной. Суд расширенно толкует понятие "имущество" в контексте Конвенции, включая в содержание статьи право на пенсию, на выплаты и помощь в рамках системы социального обеспечения, подчеркивая, что при отчислении взносов в социальные фонды человек приобретает право на часть активов этих фондов, и если есть обоснованное право на получение помощи из системы социального обеспечения и лицо соответствует предъявляемым условиям, то национальные органы не могут отказать в помощи, пока она предусмотрена законодательством. Эти принципы были сформулированы в решениях "Миллер против Австрии" 1974 г., "Гайгузус против Австрии" 1996 г., "Стек и другие против Великобритании" 2006 г. и неоднократно повторены позже. Толкование указанного принципа было расширено в решении по делу "Сук против Украины" 2011 г., в котором Европейский суд указал, что отсутствие средств у государства не может быть основанием для несоблюдения своих обязательств. В большинстве случаев украинские суды принимали решения в пользу истцов, назначая социальные, пенсионные выплаты и помощь в соответствии с действующим законодательством, а основная проблема заключалась в их неисполнении или длительном неисполнении. Наиболее известным решением Европейского суда в вопросе выполнения Украиной своих обязательств по социальным выплатам является пилотное решение по делу "Юрий Николаевич Иванов против Украины" от 15 октября 2009 г. Невыплаты компенсации касалось и пилотное решение, вынесенное Судом против России в деле "Бурдов против России - 2" от 15 января 2009 г. Практически в течение года с момента вынесения решения России удалось разработать и принять 30 апреля 2010 г. Федеральный закон "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение решения в разумный срок", который вступил в силу уже 5 мая 2010 г. Исполнение Украиной решения по делу Иванова вызвало огромные трудности, связанные с тысячами выигранных гражданами дел в национальных судах по выплате задолженности по заработным платам, пенсиям и другим социальным выплатам. Однако с целью исполнения решения Европейского суда 5 июня 2012 г. парламент Украины принял Закон "Про гарантии государства в отношении исполнения судебных решений", проект которого напряженно обсуждался в украинском обществе. Вступление Закона в силу 1 января 2013 г. должно не только способствовать приведению национального законодательства в соответствие со стандартами Конвенции и исполнению пилотного решения, но и разрешить одну из острых проблем украинской судебной системы. Таким образом, четкая позиция Европейского суда по правам человека о необходимости осуществления социальных выплат любого характера, присужденных в соответствии с действующим законодательством, несмотря на отсутствие бюджетных ресурсов государства, выполнить тысячи судебных решений, а также давление со стороны Комитета министров способствовали принятию нового законодательства и в России, и в Украине. В отличие от недопустимости систематического неисполнения решений национальных судов в практике Европейского суда отсутствует определенность в вопросе правомерности уменьшения размера пенсий и других выплат, а также их отмены с помощью внесения соответствующих изменений в законодательство. В решении по делу "Кьяртан Асмундссон против Исландии" 2004 г. Суд установил необходимость разграничения понятия "лишение пенсии" от недискриминационного, пропорционального и разумного уменьшения ее размера <7>. Эта правовая позиция Европейского суда была использована в качестве одного из аргументов Конституционным судом Украины при вынесении решения от 26 декабря 2011 г. <8> о конституционности применения некоторых норм социальных законов Украины в порядке и размерах, установленных Кабинетом министров Украины, исходя из имеющегося финансового ресурса бюджета Пенсионного фонда Украины <9>. Однако Европейский суд в указанном решении признал лишение заявителя пенсии в результате применения новых правил оценки инвалидности нарушением Конвенции, что вызывает дискуссии об использовании этого решения Конституционным судом Украины в качестве аргумента. -------------------------------- <7> Kjartan Asmundsson v. Iceland, judgment of 12 October 2004. <8> Решение Конституционного суда Украины о соответствии Конституции Украины (конституционности) пункта 4 раздела VII "Заключительные положения" Закона Украины от 26 декабря 2011 года N 20-рп/2011 "О Государственном бюджете Украины на 2011 год". Официальный веб-сайт Конституционного суда Украины. URL: http://www. ccu. gov. ua/ uk/doccatalog/ list? currDir=166235 (дата обращения: 01.11.2012). <9> Речь идет о Законах Украины "О статусе и социальной защите граждан, пострадавших от Чернобыльской катастрофы", "О социальной защите детей войны", "О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы, и некоторых других лиц".
В целом пенсионные реформы последних лет, проведенные во многих европейских странах, вызывают недовольство населения и являются предметом жалоб в Европейский суд, которому, по мнению автора, предстоит сформулировать более четкую правовую позицию о правомерности уменьшения размера назначенной пенсии и некоторых других выплат в ближайшем будущем. Толкование права на пенсию Европейским судом неоднократно было связано также с запретом дискриминации. Широко известным является решение Большой палаты по делу "Андреева против Латвии" от 18 февраля 2009 г., которое касалось неучета стажа работы заявительницы, постоянно проживающей в Латвии негражданки, на территории бывшего СССР. Хотя для определения стажа работы граждан такой подход не применялся, Европейский суд установил нарушение положений Конвенции и присудил справедливую компенсацию, которая была выплачена г-же Андреевой. В августе 2009 г. парламентом Латвии были одобрены в первом чтении изменения к Закону о государственных пенсиях, которыми предлагалось не учитывать периоды работы в СССР вне территории Латвии для всех категорий лиц (если это не предусмотрено международными соглашениями). Однако проект вызвал много критики и не был принят. Андреева умерла в 2010 г., не дождавшись ни пересчета пенсии, ни решения административного суда о таком пересчете, в который она обратилась на основании решения Европейского суда. В том же году Конституционный суд отклонил обращения еще нескольких неграждан Латвии с аналогичным вопросом, базируя свой отказ во многом на аргументах судьи Европейского суда Иннеты Зимель, закрепленных в ее отдельном мнении по делу Андреевой <10>. Неудовлетворение решением Конституционного суда послужило основанием для подачи новой жалобы "Савискис против Латвии" <11> в Европейский суд по правам человека в 2011 г. по тем же основаниям, которые содержала и жалоба Андреевой. Сегодня разрешения этого вопроса ожидают около 57 тыс. людей, которые надеются на отмену дискриминационной нормы под влиянием Европейского суда. -------------------------------- <10> Communication from a NGO (FIDH Latvian Human Rights Committee) (09/03/12) in the case of Andrejeva against Latvia (Application N 55707/00) and reply of the government. Non-implementation of the Grand Chamber judgment of 18 February 2009 in case Andrejeva v. Latvia (application N 55707/00) // Committee of Ministers. DH - DD(2012)350. 1144th DH meeting (June 2012). <11> Savickis and Others v. Latvia, application N 49270/11.
Примером позитивного влияния практики Европейского суда в сфере пенсионного обеспечения в вопросах недискриминации по месту проживания было разрешение в Украине проблемы прекращения выплат пенсий лицам, которые переезжали на постоянное место проживания за границу. Обращения пенсионеров в украинские суды и подача жалоб в Европейский суд привели к рассмотрению этого вопроса Конституционным Судом Украины, который признал несоответствие таких норм Конституции <12>. -------------------------------- <12> Решение Конституционного суда Украины от 7 октября 2009 г. N 25-рп/2009. URL: http://zakon1.rada. gov. ua/laws/ show/v025p710-09 (дата обращения: 15.11.2012).
Кроме указанной практики Европейского суда в сфере защиты социальных прав предметом рассмотрения также неоднократно становилось несоблюдение различных процедурных гарантий при определении и получении социальной помощи и выплат, вопросы включения права на достойный уровень жизни в право на жизнь и запрет нечеловеческого, унижающего достоинство обращения, вопросы установления размера пенсий ниже законодательно определенного прожиточного минимума, различные аспекты права на охрану здоровья и медицинскую помощь, в том числе непредоставление, несвоевременное или неполное предоставление медицинской помощи, особенно лицам, которые находятся под контролем государства, право на отпуск по уходу за ребенком, право на жилище, в том числе его экологическая безопасность и др. Европейский суд не может ограничивать государства в проведении своей социальной и экономической политики, определении форм социального обеспечения, установлении видов и размеров социальных выплат. Однако Европейский суд все более широко толкует конвенционные права, включая все больше социальных аспектов, что обязывает государства, выполняя его решения, постепенно развивать свое социальное законодательство и практику в том направлении, в котором указывает Европейский суд по правам человека.
Название документа