Актуализация миграционной политики (на материале миграционных законодательств России и США)
(Иванова А. А.) ("Миграционное право", 2013, N 2) Текст документаАКТУАЛИЗАЦИЯ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ (НА МАТЕРИАЛЕ МИГРАЦИОННЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВ РОССИИ И США)
А. А. ИВАНОВА
Иванова Алла Алексеевна, преподаватель Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), сотрудник УФМС России по Московской области, кандидат филологических наук.
В статье рассматриваются проблемы, связанные с гармонизацией национального миграционного законодательства государств, в которых существует наиболее интенсивный миграционный поток, а также с перспективами создания унифицированного миграционного кодекса РФ.
Ключевые слова: миграция, миграционное законодательство.
Actualization of migration policy (on the basis of materials of migration legislations of Russia and the USA) A. A. Ivanova
In this article, there have been considered the problems with the harmonization of the national migratory laws of the states, which have the most intensive migratory stream of people, and also with the perspectives of making unified migratory code of the Russian Federation.
Key words: migration, migratory politics.
По степени интенсивности миграционных потоков Россия и США являются лидерами, причем как среди государств - участников Содружества Независимых Государств, так и в мире в целом. Реализацию государственной миграционной политики, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции осуществляет Федеральная миграционная служба Российской Федерации. Согласно статистическим данным, представленным Федеральной миграционной службой Российской Федерации, только за первые девять месяцев 2012 г. на миграционный учет поставлено 8 367 559 иностранных граждан и лиц без гражданства. Вопросами иммиграции в США занимаются пять основных подразделений федерального правительства: Министерство национальной безопасности, Министерство юстиции, Государственный департамент, Министерство труда и Министерство здравоохранения. В настоящее время правовую основу национального миграционного законодательства Российской Федерации составляют более 240 нормативных правовых актов РФ: Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, в том числе: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины от 16 января 1997 г.; Соглашение от 30 ноября 2000 г. между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан; ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ; ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ; ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ; ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ; Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах". Это еще далеко не весь перечень нормативно-правовых актов, регулирующих миграционную политику РФ, возможно, что одним из вариантов усовершенствования миграционного законодательства было бы создание миграционного кодекса. Данный вопрос не раз поднимался в правительстве, специалистами в области миграционного законодательства, международными организациями и в конечном счете остался нерешенным. На сегодняшний день многие сферы миграции не защищены, это - миграция рабочей силы, миграция, связанная с обучением граждан России за рубежом и иностранных граждан в РФ, медицинское обеспечение иностранных граждан на территории Российской Федерации <1>. -------------------------------- <1> О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации": проект Федерального закона N 149969-5: ред., внесенная в ГД ФС РФ.
Хотелось бы отметить тот факт, что в Соединенных Штатах Америки акты миграционного законодательства инкорпорированы в рамках Свода законов США. В настоящее время они включены в следующие главы восьмого титула Свода законов США: гл. 1 ("Общие положения"), гл. 3 ("Иммиграция"), гл. 11 ("Гражданство"), гл. 12 ("Иммиграция и гражданство"), гл. 13 ("Служба миграции и натурализации"), гл. 14 ("Ограничения предоставления социальных и иных общественных благ иностранцам"), гл. 15 ("Реформа по усилению пограничной безопасности и визовому порядку въезда в страну"). Тенденция к усовершенствованию миграционного законодательства, внесению изменений в миграционное законодательство с целью совершенствования правового регулирования законных форм миграции наблюдается у многих государств, в том числе у России и США. В последние годы между всеми государствами мира идет ожесточенная борьба за привлечение мигрантов, обладающих наиболее высоким профессиональным уровнем и потенциалом. Подобная политика приносит больший экономический эффект, о чем свидетельствует опыт таких государств, как Россия и США. Несмотря на данный факт, параллельно ведется усиление борьбы с незаконным трудоустройством мигрантов. Существует четкая зависимость: чем меньше возможностей найти работу, тем менее привлекательной становится перспектива нелегальной миграции. К примеру, США осуществляют резкое сокращение социальных пособий, иных форм социальной поддержки, которыми пользовались либо могли воспользоваться нелегальные мигранты. Исключение из общего правила допускается только в чрезвычайных случаях, в интересах общественной безопасности или здравоохранения. Например, в США допускается финансирование на школьные завтраки, эпидемиологические мероприятия. Имеет место возложение финансового бремени по содержанию нелегальных мигрантов (в том числе тех, которые отказываются покинуть страну по истечении срока действия их виз) на те предприятия и на тех лиц, которые организовали (спонсировали) их въезд в страну. При этом они обязаны, в случае необходимости, брать на себя содержание лиц, которые въехали в страну по их приглашениям. Действующая система привлечения и использования иностранной рабочей силы не дифференцирована в зависимости от профессиональных качеств работников. В результате большинство иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляющих в Российской Федерации трудовую деятельность, имеют низкую профессиональную квалификацию. Основными критериями отнесения лица к числу высококвалифицированных специалистов можно рекомендовать считать: уровень образования (квалификации), опыт работы по специальности либо в определенной сфере, выполняемые трудовые функции <2>. За первые девять месяцев 2012 г. Федеральной миграционной службой Российской Федерации выдано 17 042 разрешения на работу иностранным гражданам - квалифицированным специалистам, получено уведомлений о заключении трудового договора или гражданско-правового договора с иностранными гражданами, прибывшими в РФ в порядке, не требующем получения визы, - 705 590. Из них: в сфере строительства - 240 329, в оптовой и розничной торговле - 66 033, на обрабатывающих производствах - 78 215, в сфере услуг - 110 784, на транспорте и в связи - 32 952, в сельском и лесном хозяйстве - 52 544, в иных отраслях - 124 733. -------------------------------- <2> Плюгина И. В. Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 24 с.
Соединенные Штаты Америки проводят активную миграционную политику в целях привлечения в экономику дополнительных людских и финансовых ресурсов. Общая квота по категории трудовой иммиграции составляет 140 000 человек. Установлены пять степеней предпочтений. В первую включены выдающиеся ученые и преподаватели, представители искусства, бизнеса и спорта, которые пользуются признанием в мире и чьи достижения могут быть подтверждены документально (40 000 виз). Во вторую входят лица с высоким уровнем образования (специалисты, имеющие ученую степень или степень бакалавра и как минимум пятилетний опыт работы), а также лица с исключительными способностями в искусстве, науке и бизнесе (40 000 виз). В третью степень предпочтений входят дипломированные специалисты и квалифицированные работники, которые вместе с тем могут выполнять неквалифицированную, в том числе сезонную, работу (40 000 виз). Четвертую степень составляют специальные иммигранты, в том числе бывшие граждане Соединенных Штатов, священнослужители (10 000 виз). Наконец, в пятую степень предпочтения включены крупные инвесторы (более 1 млн. долл.), а также иные инвесторы, вкладывающие в соответствующие, в основном депрессивные, отрасли экономики США от 500 тыс. до 1 млн. долл. (10 000 виз). По каждой из степеней предпочтений предусмотрены особые правила. Так, специалисты для получения визы должны заручиться предложением о найме от американского работодателя. При этом особо подчеркивается, что будущие условия труда должны быть сопоставимы с условиями труда американских граждан. Кроме того, соискатель должен пройти процедуру сертификации в Министерстве труда с целью подтвердить, что на внутреннем рынке у него нет претендентов. Для некоторых категорий специалистов, включенных в приложение "А", прохождение процедуры сертификации не предусмотрено. Для иммигрантов-инвесторов установлено требование о вложении инвестиций в сельскохозяйственное производство либо в экономически депрессивные районы. При этом особо оговаривается, что должно быть создано не менее 10 новых рабочих мест для граждан и постоянных жителей США <3>. -------------------------------- <3> Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ", 2008. 336 с.
В результате актуализации миграционной политики, проведенного сравнительного анализа законодательств государств, их ратифицировавших, необходимо отметить, что существует проблема унификации и единообразного применения понятий, определяющих основные категории мигрантов. Государствам, между которыми существует наиболее интенсивный миграционный обмен, следует стремиться к гармонизации миграционного законодательства в части регулирования правового статуса мигрантов, а также к унификации ключевых правовых терминов общего характера, таких, как "мигрант", "трудящийся-мигрант", "беженец", "вынужденный переселенец", "внутриперемещенное лицо". Национальное законодательство может регламентировать более узкие по содержанию термины, отражающие специфику регулирования статуса отдельных категорий мигрантов на их территории. Безусловно, совершенствование российского миграционного законодательства должно быть тесно связано с зарубежным законодательством. При этом следует сверять его с наиболее действенными решениями и избегать тех ошибок, которые были допущены в миграционной политике других государств. На сегодняшний день существует необходимость привлечения на российский рынок капиталов инвесторов, наиболее квалифицированных специалистов, тем самым пресечения нелегальной миграции, а также необходимость международного сотрудничества в сфере миграции.
Литература
1. Миграция в современной России: состояние, проблемы, тенденции: Сборник научных статей / Под общ. ред. К. О. Ромодановского, М. Л. Тюркина. М.: ФМС России, 2009. 319 с. 2. Плюгина И. В. Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 24 с. 3. Прудников А. С. Правовые и организационные основы деятельности ФМС России: Учебное пособие для студентов, обучающихся по специальности "Юриспруденция". М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2010. 215 с. 4. Прудников А. С. Правовые основы российского гражданства: Учебное пособие для студентов, обучающихся по специальности "Юриспруденция". М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2010. 231 с. 5. О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации": проект Федерального закона N 149969-5: ред., внесенная в ГД ФС РФ. 6. Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ", 2008. 336 с. 7. Официальный сайт Федеральной миграционной службы Российской Федерации. URL: http://www. fms. gov. ru/.
Название документа