Трудовая деятельность иностранцев в России в контексте миграционной политики Российского государства
(Скачкова Г. С.) ("Миграционное право", 2013, N 2) Текст документаТРУДОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ИНОСТРАНЦЕВ В РОССИИ В КОНТЕКСТЕ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Г. С. СКАЧКОВА
Скачкова Галина Семеновна, заведующая сектором трудового права и права социального обеспечения Федерального государственного бюджетного учреждения науки "Институт государства и права Российской академии наук", доктор юридических наук, профессор.
В статье рассматриваются вопросы, связанные с трудовой деятельностью иностранных граждан в России. Обращено внимание на основные меры правового регулирования в сфере привлечения и использования иностранной рабочей силы.
Ключевые слова: иностранные граждане, трудовая деятельность, правовое регулирование, миграционная политика.
Labor activity of foreigners in Russia in the context of migration policy of the Russian state G. S. Skachkova
The article considers the issues related to the labor activity of foreign citizens in Russia; draws attention to the main measures of legal regulation in the sphere of attraction and use of foreign working force.
Key words: foreign citizens, labor activity, legal regulation, migration policy.
Прибытие в Российскую Федерацию иностранцев для занятия трудовой деятельностью становится весьма распространенным явлением в современной российской действительности. Иностранная рабочая сила в ближайшие годы потребуется отечественной экономике при любом сценарии развития страны из-за снижения численности российских рабочих рук. В корне неверным является утверждение, что иностранные граждане занимают рабочие места россиян. Так, в октябре 2012 г. общий уровень безработицы в России составил, по данным Росстата, 5,3% от экономически активного населения страны (в сентябре 2012 г. - 5,2%). Общая численность безработных в РФ составила 4 млн. 23 тыс. человек. Даже если трудоустроить всех российских безработных, для мигрантов, которые, по данным ФМС России, занимают около 5 млн. рабочих мест, нашлись бы вакансии <1>. -------------------------------- <1> См.: Безработица выросла в октябре до 5,3% // Новые известия. 2012. N 210.
Причем квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу в РФ в последнее время (2011 - 2013 гг.) остается на одном уровне - 1 745 584 чел. <2>, что на 98 772 чел. меньше, чем в 2010 г., когда она составляла 1 944 356 чел. <3>. -------------------------------- <2> См.: Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2013 год: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 г. N 1137 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 46. Ст. 6345; Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2012 год: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2011 г. N 892 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 46. Ст. 6515; Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2011 год: Постановление Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2010 г. N 895 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 47. Ст. 6121. <3> См.: Об определении на 2010 год потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2009 г. N 961 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 49 (ч. 2). Ст. 5964.
Мигранты выполняют, как правило, неквалифицированную работу. Лишь частично это лица со средним образованием: только в 1,1% случаев работники приехали занимать должности на работах, требующих высокой квалификации. По словам директора ФМС России К. О. Ромодановского, в 2011 г. разрешение на работу получили около 1,1 млн. человек, из них только 35 000 - как квалифицированные специалисты. Всего в феврале 2012 г. в России находилось около 9,5 млн. иностранцев, треть из них - нелегалы <4>. -------------------------------- <4> См.: Новикова В. ФМС обнародовала данные о трудовых мигрантах в России // [Электронный ресурс]. URL: http:www. spr. ru/ novosti/2012-09/ fms-obnarodovala-dannie-o - trudovih-migrantah-v-rossii. html (дата обращения: 24.11.2012). Самое значительное число разрешений выдано работникам, занятым на различных строительных работах, а также горных и горно-капитальных работах, - это более 531 тыс. человек. Почти четверть квоты - более 419 тыс. рабочих - предназначена для неквалифицированных рабочих, которые заняты во всех сферах экономики.
В последнее время все меньшее понимание в российском обществе находит превалировавший в последние годы подход, якобы исходящий из примата национальной безопасности, а по сути сводящийся к борьбе с нелегальной миграцией силовыми методами. Практика применения миграционного законодательства РФ показывает необходимость использования более взвешенного и экономически обоснованного подхода, базирующегося на точных оценках экономической потребности в различных категориях мигрантов с учетом уровня их знаний и квалификации, привлечения в Россию квалифицированных легальных трудовых ресурсов, способных внести свой вклад в социально-экономическое развитие страны. Решение в той или иной мере данных вопросов занимает особое место в программных документах, определяющих стратегию развития нашего государства и его политику на десятилетия вперед. В Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. <5> говорится о привлечении трудовых мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития страны, их социальной адаптации и интеграции. -------------------------------- <5> Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 1351 "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 42. Ст. 5009.
Решение задачи по приезду в Россию трудовых мигрантов именно в таком контексте включает в себя, в частности: - привлечение квалифицированных иностранных специалистов, в том числе выпускников российских высших учебных заведений, на постоянное место жительства в РФ, привлечение молодежи из иностранных государств (прежде всего из государств - республик бывшего Союза ССР) для обучения и стажировки в России с возможным предоставлением преимуществ в получении российского гражданства по окончании учебы; - совершенствование миграционного законодательства РФ; - разработку и внедрение федеральных и региональных программ, направленных на создание благоприятных условий для адаптации иммигрантов к новым условиям и интеграции их в российское общество на основе уважения к российской культуре, религии, обычаям, традициям и жизненному укладу россиян; - создание условий для развития терпимости в отношениях между местным населением и выходцами из других стран в целях предотвращения этноконфессиональных конфликтов и др. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р <6>, в качестве одного из приоритетных направлений реализации государственной демографической политики названо управление миграционными процессами в целях снижения дефицита трудовых ресурсов в соответствии с потребностями экономики: -------------------------------- <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 47. Ст. 5489.
- привлечение квалифицированных иностранных специалистов, в том числе выпускников российских высших учебных заведений, молодежи из иностранных государств для обучения и стажировки в России; - оптимизация миграционных процессов в связи с формированием общего рынка труда в рамках интеграционных процессов на евразийском пространстве, создание цивилизованных условий труда и жизни для мигрантов, защита их гражданских прав и др. Указанные вопросы во многом более полно и в развернутом виде нашли свое отражение в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года <7>, включающей в себя целый комплекс мероприятий, направленных на стабилизацию и увеличение постоянного населения России, обеспечение потребности экономики в рабочей силе. -------------------------------- <7> Утверждена Президентом РФ в июне 2012 г. // [Электронный ресурс]. URL: www. kremlin. ru.
Как известно, многие государства, длительное время принимающие мигрантов, законодательно закрепляют нормы, направленные на всемерную их адаптацию к жизни в новых условиях, в том числе и относительно культурной и языковой адаптации. Используя такой опыт, Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 602 "Об обеспечении межнационального согласия" <8> предусматривает введение обязательного экзамена по русскому языку, истории России, основам законодательства РФ для трудящихся-мигрантов (за исключением высококвалифицированных специалистов). -------------------------------- <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 19. Ст. 2339.
Выполнением одного из пунктов Плана мероприятий по реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года <9> явилось законодательное закрепление норм, направленных на культурную и языковую адаптацию трудовых мигрантов <10>. -------------------------------- <9> См.: О Плане мероприятий по реализации в 2012 - 2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 г. N 1502-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 35. Ст. 4858. <10> См.: О внесении изменений в статью 13.1 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и статью 27.2 Закона Российской Федерации "Об образовании": Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. N 185-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 47. Ст. 6396.
Для осуществления трудовой деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства, розничной торговли или бытового обслуживания иностранный гражданин должен владеть русским языком на уровне не ниже базового. При обращении за получением разрешения на работу в указанных выше сферах иностранный гражданин должен будет подтверждать свое владение русским языком одним из документов, перечисленных в п. 8.2 ст. 13.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <11>. -------------------------------- <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032.
Подтвердить владение русским языком можно: а) сертификатом о прохождении государственного тестирования по русскому языку как иностранному языку (не ниже базового уровня владения русским языком). Сертификат выдается образовательной организацией (учреждением) на территории РФ или за рубежом, которой (которому) Минобрнауки России разрешено проведение государственного тестирования граждан зарубежных стран по русскому языку как иностранному языку <12>; -------------------------------- <12> Порядок тестирования с выдачей государственного сертификата: определен Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4571.
б) документом об образовании (на уровне не ниже основного общего образования), выданным на территории иностранного государства и признаваемым на территории РФ, с нотариально удостоверенным переводом данного документа об образовании на русский язык. В данном документе об образовании должна иметься запись об изучении его обладателем курса русского языка; в) документом об образовании (на уровне не ниже основного общего образования), выданным на территории иностранного государства и признаваемым на территории РФ, с нотариально удостоверенным переводом данного документа на русский язык и со свидетельством о признании данного документа на территории РФ, если в нем имеется запись об изучении его обладателем курса русского языка; г) документом государственного образца об образовании (на уровне не ниже основного общего образования), выданным образовательным учреждением на территории государства, входившего в состав СССР, до 1 сентября 1991 г.; д) документом государственного образца об образовании, выданным образовательным учреждением на территории РФ с 1 сентября 1991 г. Указанные документы не могут быть представлены в виде электронного документа. Подтверждения владения русским языком для получения разрешения на работу не требуется, в частности, для иностранных граждан, являющихся гражданами государств, в которых русский язык является государственным языком. Свидетельством значения, которое отводится в РФ миграционной политике, может служить то, что одним из направлений разработанного Минтрудом России проекта государственной программы РФ "Содействие занятости населения" <13> является развитие трудовой мобильности и оптимизация привлечения иностранной рабочей силы, а одной из задач - привлечение иностранных работников в соответствии с потребностями экономики. В качестве целевого индикатора и показателя программы назван уровень удовлетворенности потребности экономики субъектов РФ в иностранных работниках. В подпрограмме 2 "Внешняя трудовая миграция" указаны основные мероприятия в части привлечения и использования иностранных работников (дифференцированный подход с учетом сезонного и временного характера работ, применение оргнабора, совершенствование квотирования и миграционного учета, механизма ответственности за нарушения, содействие в адаптации и интеграции в российское общество). -------------------------------- <13> Дата составления проекта - 31 октября 2012 г. См.: Банк документов Минтруда России // [Электронный ресурс]. URL: http://www. rosmintrud. ru/docs/ mintrud/projects/23 (дата обращения: 23.11.2012).
Представляется, что рассмотрение вопросов внешней трудовой миграции во взаимосвязи с общими вопросами в сфере занятости населения страны в целом, т. е. в качестве составной их части, должно привести к ожидаемым результатам реализации подпрограммы. В числе таковых: обеспечение потребности РФ в иностранных работниках; привлечение в РФ иностранных работников требуемой квалификации; повышение эффективности федерального государственного контроля (надзора) за трудовой деятельностью иностранных работников; снижение численности иностранных граждан, незаконно осуществляющих трудовую деятельность в РФ; обеспечение миграционного прироста.
Название документа