Деятельность органов внешнего финансового контроля
(Плешаков А. М.) ("Международное публичное и частное право", 2013, N 3) Текст документаДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНЕШНЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ <*>
А. М. ПЛЕШАКОВ
Плешаков Александр Михайлович, профессор кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета, доктор юридических наук, профессор.
В статье определен правовой статус органов, осуществляющих финансовый контроль Испании с учетом влияния на нее европейских финансовых контролирующих институтов.
Ключевые слова: финансовый контроль, Счетная палата, международный опыт, европейские финансовые институты.
The article determines legal status of the agencies effectuating financial control in Spain taking into consideration the influence produced by the European controlling agencies.
Key words: financial control, Audit Chamber, international experience, European financial institutes.
Контроль за различными сферами общественной жизни является одним из главных направлений деятельности органов государственной власти <1>. Значение финансового контроля определяется его способностью обеспечивать реализацию социально-экономических задач, определяемых государством, а также эффективно использовать финансовые и иные виды ресурсов на основе соблюдения всеми членами общества конституционного принципа законности <2>. -------------------------------- <1> Степашин С. В. Актуальные проблемы обеспечения единства системы финансового контроля в Российской Федерации // Интернет-конференция в информационном агентстве "Гарант" (01.07.2009). Восприятие финансового контроля в качестве разновидности государственного контроля характерно для работ С. О. Шохина (см.: Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999. С. 26). <2> Котов В. В. Правовая концепция интегрированной системы негосударственного финансового контроля: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М.: ВГНА Министерства финансов РФ, 2010. С. 3.
Организация и деятельность контрольно-ревизионных систем в зарубежных странах базируется на общих принципах, выработанных многолетним международным опытом <3>. -------------------------------- <3> Летов В. А. Зарубежный опыт организации парламентского контроля финансирования социальной сферы // Вестник Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. 2007. N 4.
Согласно международным стандартам организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами. Целью такого контроля является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем <4>. -------------------------------- <4> Lima declaration of guidelines on auditing precepts. Mexico declaration on SAI independence // INTOSAI General Secretariat c/o Austrian Court of Audit, Dampfschiffstrasse 2, A-1031 Vienna, Austria, 2009.
Анализ опыта ведущих стран свидетельствует как о наличии разных форм внешнего финансового контроля социальной сферы, так и о единстве, общности в содержательном смысле его функций и форм. Так, практически все контрольные органы наделены правом осуществления контроля за финансовой деятельностью установленных законами субъектов с точки зрения законности, целесообразности, эффективности, экономичности и добросовестности этой деятельности, финансовой значимости проверки, оценки степени риска, перехода от контроля апостериори, обеспечивающего заданный уровень функционирования финансовой системы, к контролю предварительному, ориентированному на конечный результат, носящий публичный, правовой и социальный характер <5>. -------------------------------- <5> Летов В. А. Указ. соч.
Высшим контрольным органом финансовой отчетности и экономической деятельности Испании является Счетная палата (El Tribunal de Cuentas) <6>. -------------------------------- <6> URL: http://www. tcu. es. <7> Boletin Oficial del Estado. 29.12.1978. N 311.
Статья 136 Конституции Испании (раздел 7 "Экономика и финансы") <7> определяет Счетную палату "высшим контрольным органом финансовой отчетности и экономической деятельности Государства и всего государственного сектора". Законодательные акты, регулирующие деятельность Счетной палаты Испании, дают ей право предлагать меры по совершенствованию экономико-финансового управления государственного сектора <8>. -------------------------------- <8> Ахмедова З. М., Герасимов В. М. Парламентский финансовый контроль. М.: Финансы и статистика, 2003.
Счетная палата Испании подчиняется непосредственно Генеральным кортесам и осуществляет свои функции по поручению Кортесов при обсуждении и утверждении отчета о генеральном бюджете государства. Финансовые отчеты Государства и государственного сектора передаются Счетной палате, где они проверяются. Счетная палата помимо осуществления функций, связанных со своей юрисдикцией направляет Генеральным кортесам ежегодный отчет, в котором, при необходимости, сообщает о нарушениях или мерах ответственности, которые, на ее взгляд, были допущены <9>. -------------------------------- <9> Закон от 10/nov/987 N 15903 (ст. 552); Закон от 5/ene/996 N 16736.
Органы Счетной палаты: председатель, пленарное заседание, комиссия правительства, секция управления, судебная секция, комиссия ревизоров, секретариат. Счетная палата состоит из 12 счетных советников, в число которых входят председатель и прокуроры. Счетные советники назначаются Генеральными кортесами - по шестеро Конгрессом депутатов и Сенатом - сроком на девять лет. Председатель назначается королевским декретом сроком на три года. Счетная палата Испании является независимым институтом со своим собственным бюджетом, что позволяет ему выполнять возложенные на него обязанности максимально объективно. Техническая поддержка, которую он оказывает Парламенту страны, заключается в проведении проверок, результаты которых служат основанием для осуществления политического регулирования. Независимость Счетной палаты закрепляется положением о статусе его членов, избираемых из числа государственных служащих и лиц соответствующих профессий, обладающих высокой квалификацией и большим опытом работы в данной области, круг которых определяется законом. Положение членов Счетной палаты приравнивается к положению судей и должностных лиц государственной власти. Вспомогательный персонал также отличается объективностью и беспристрастностью, в штате Счетной палаты насчитывается около 750 человек, основная часть которых также являются государственными служащими, занявшими свои должности на основании строгого отбора, на постоянной основе повышающими свою квалификацию, будь то методология проведения проверок, правовые вопросы, вопросы управления или использование новых технологий. Высший орган финансового контроля Испании является коллегиальным органом, принимающим решения, имеющие принципиальное значение, его полный состав насчитывает 13 членов: 12 являются советниками, избираемыми квалифицированным большинством парламента (3/5 от общего числа голосов) сроком на девять лет, и один - прокурор. Президента Счетной палаты избирают сами советники сроком на три года, срок может быть продлен. Руководители, ответственные за контрольно-ревизионную и контрольно-правовую деятельность, вместе с Президентом Счетной палаты участвуют в работе Руководящего комитета, призванного решать управленческие и кадровые вопросы и также избираемого на трехлетний период. Высший орган финансового контроля Испании осуществляет проверку соответствия ведения хозяйственной и финансовой деятельности государственных учреждений правовым нормам, эффективность и результативность использования ими получаемых из бюджета средств. Наряду с финансовым и правовым контролем осуществляется и аудит эффективности. Компетенцию Счетной палаты никак не ограничивает существование региональных контрольно-ревизионных органов, которые согласовывают с ним свою деятельность. Конституция Испании устанавливает для Счетной палаты осуществление контрольной функции финансового управления и учета всего государственного сектора. Признается, что это конституционное положение имеет глубокие исторические традиции, которая восходят к Постановлениям Хуана II Кастильского в 1436, 1437 и 1442 гг. - это функции судебного характера и нацеленность на преследование за нарушения бухгалтерского учета <10>. -------------------------------- <10> El Tribunal de Cuentas en la Constituciyn. El artuculo 136 de la Constituciyn Esparala. Comentario.
Судебная функция высшего органа финансового контроля заключается в преследовании за нарушения, допущенные при использовании государственных средств их распорядителями, независимо от того, являются они государственными служащими или нет, и преследовании цели возмещения нанесенного ущерба. Счетная палата не налагает на нарушителей каких-либо санкций, хотя выявленные им нарушения могут повлечь за собой уголовное наказание. Полномочия Счетной палаты по проведению проверок распространяются на все без исключения государственные учреждения, а именно: государственный аппарат, нижестоящие уровни (регионы и муниципалитеты), органы социального обеспечения, организации и предприятия государственного сектора экономики. Его мандат распространяется и на получателей средств в виде субсидий, кредитов, государственных гарантий или любого другого вида государственной помощи. Кроме того, Счетная палата осуществляет контроль за некоторыми юридическими лицами, не являющимися частью государственного сектора, такими как политические партии, в части расходования ими средств на избирательные кампании. Учитывая, что Испания является государством - членом ЕС, то ее высший орган финансового контроля (ВОФК) <11> сотрудничает с Европейской счетной палатой (ЕСП), которая, являясь независимым институтом финансового контроля, в настоящий момент превратилась в центральный наднациональный орган всей существующей системы финансового контроля Европейского союза. -------------------------------- <11> Другое название - "национальные аудиторские учреждения". Данное понятие включает и контрольные органы субъектов Федераций.
На основе анализа полномочий финансового и бюджетного характера у ряда основных институтов ЕС - Европейского парламента, Совета, Европейской комиссии, судебной функции в этой сфере Суда ЕС - правомерно утверждать, что система финансового контроля Евросоюза в широком смысле включает указанные институты плюс Европейскую счетную палату, также имеющую согласно учредительным договорам статус института ЕС. Каждый из этих институтов имеет свой круг полномочий по контролю за расходованием общих бюджетных средств Союза, однако ЕСП является единственным специальным институтом ЕС, основная функция которого состоит в контроле за исполнением общего бюджета. В то же время ЕСП наряду с такими специализированными организациями, как Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF), Европол и Евроюст, вместе с национальными высшими органами финансового контроля (ВОФК) составляет систему финансового контроля в более узком смысле. И если условно применить к институциональной структуре ЕС традиционную "трехзвенную" систему разделения властей на власть законодательную (Европарламент и Совет), исполнительную (Комиссия) и судебную (Суд ЕС), то, по сути, ЕСП вместе с национальными ВОФК государств - членов Евросоюза формируют четвертую контрольную ветвь власти <12>. -------------------------------- <12> Толокнова Т. Б. Европейская счетная палата как основной институт системы финансового контроля в праве Европейского союза: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: МГИМО (Университет) МИД РФ, 2010. С. 8 - 12.
Анализ практических примеров сотрудничества Европейской счетной палаты с такими европейскими ВОФК, как Счетная палата Испании, показал, что международное сотрудничество испанской ВОФК заключается в том, что оба эти института благодаря тесному взаимодействию в области финансового контроля не только осуществляют обмен опытом и знаниями в области проведения проверок, но и гармонизируют методы и способы финансового контроля и управления ресурсами на территории объединенной Европы. Как со стороны Европейской счетной палаты, так и со стороны Счетной палаты Испании за последнее десятилетие были приняты ряд совместно разработанных актов и руководств, которые привели к сближению (гармонизации) и единообразию (унификации) части правовой базы и методологии Счетной палаты Испании. С целью оказания содействия в развитии региональных контрольно-счетных органов, подотчетных парламентам, а также для создания условий по совершенствованию методики их работы путем сотрудничества, обмена опытом и проведения исследований, касающихся вопросов контроля над публичными финансами, создана Европейская организация региональных органов внешнего финансового контроля государственных финансов (EURORAI). В целях предотвращения финансовых кризисов в будущем ЕС усиливает финансовый контроль - министры финансов ЕС одобрили создание нового механизма финансового контроля в странах <13>. -------------------------------- <13> Бондаренко Д. ЕС усиливает финансовый контроль // Экономические известия. 2010. 9 сент. N 151(1384).
Название документа