Система пробирного надзора Республики Казахстан: выводы, сделанные по результатам собственного опыта
(Замышляев Д. В., Лаптева А. В.) ("Международное публичное и частное право", 2013, N 3) Текст документаСИСТЕМА ПРОБИРНОГО НАДЗОРА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН: ВЫВОДЫ, СДЕЛАННЫЕ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ СОБСТВЕННОГО ОПЫТА <*>
Д. В. ЗАМЫШЛЯЕВ, А. В. ЛАПТЕВА
Замышляев Дмитрий Владимирович, кандидат юридических наук.
Лаптева Алина Викторовна, кандидат юридических наук.
Основная цель работы заключается в доскональном изучении института государственного контроля в сфере добычи, производства и оборота драгоценных металлов и драгоценных камней, а также изделий из них. Автором отображено развитие системы государственного пробирного надзора Республики Казахстан, указана его прямая зависимость от политических преобразований в государстве. Проанализированы нормативные правовые акты, регулирующие ювелирный сектор экономики Республики Казахстан, в результате чего отображена четкая структура государственных органов Республики Казахстан, осуществляющих государственный пробирный надзор в настоящее время.
Ключевые слова: государственный контроль, система пробирного надзора, драгоценные металлы и драгоценные камни, опробование, клеймение, сертификация, уполномоченная организация, акт государственного контроля, система, структура, механизм.
The main objective of article consists in thorough studying of institute of the state control in the sphere of obtain, production and a turn of precious metals and gem stones, and also products from them. The author displayed development of system of the state assay supervision of the Republic of Kazakhstan, its direct dependence on political transformations in the state. The legal acts witch regulating jeweler sector of economy of the Republic of Kazakhstan have been analyzed. Therefore the accurate structure of state authorities of Republic of Kazakhstan which is carrying out the state assay supervision today is displayed.
Key words: state control, system of assay supervision, precious metals and precious stones, assaying, marking, certification, empowered organization, act of state control, system, structure mechanism.
Развитие института государственного контроля над ювелирным сектором Республики Казахстан происходило циклично и на каждом этапе своего развития соответствовало политической ситуации в стране. В последнее время в российских периодических изданиях и средствах массовой информации можно встретить позицию, характеризующую ювелирный сектор Казахстана как область деятельности, свободную от воздействия каких-либо государственных регуляторов, а сам Казахстан как пример "демонополизации пробирного надзора". Но следует отметить, что данная позиция не соответствует настоящему положению дел. Для раскрытия ситуации в полном объеме представляется обоснованным указать некие исторические аспекты развития системы пробирного надзора Казахстана. Начинается оно со становления метрологии и уходит корнями в 20-е годы прошлого столетия, когда в Семипалатинске открылось первое на территории республики поверочное учреждение - отделение Омской поверочной палаты мер и весов. В 1928 г. отделение преобразовано в Краевую палату, деятельность которой была распространена на две автономные республики - Казахскую и Киргизскую. В 1930 г. в связи с переносом столицы республики в г. Алма-Ату туда же была переведена Краевая палата, которая получила название Казахской поверочной палаты мер и весов. В 1930 - 1936 гг. были открыты отделения Казахской поверочной палаты мер и весов в отдельных регионах республики. 1950 г. знаменовался созданием Республиканской государственной лаборатории по измерительной технике (г. Алма-Ата) и краевых государственных лабораторий по измерительной технике (Целиноград, Караганда, Актюбинск), которые в 1965 г. переименованы в Республиканскую лабораторию госнадзора за стандартами и измерительной техникой (г. Алма-Ата) и областные лаборатории госнадзора за стандартами и измерительной техникой, а в 1988 г. - в центры стандартизации и метрологии. В 1991 г. Постановлением Президиума Верховного Совета Казахской ССР от 8 октября 1991 г. N 887-XII "Об утверждении Положения о государственном пробирном надзоре Казахской ССР" учреждена Государственная инспекция пробирного надзора <1>. Заранее отметим, что в 2000 г. на базе Государственной инспекции пробирного надзора будет создан филиал "Пробирная палата" Центра экспертизы и сертификации. -------------------------------- <1> URL: http://kazakhstan. news-city. info.
С 1998 г. принято связывать упразднение системы пробирного надзора Казахстана. В соответствии с Законом Республики Казахстан от 9 июля 1998 г. N 276-1 "О признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Казахстан по вопросам регулирования отношений, связанных с драгоценными металлами и драгоценными камнями" <2> утратившими силу признаны следующие законодательные акты Республики Казахстан: -------------------------------- <2> URL: http://kazakhstan. news-city. info.
1) Постановление Президиума Верховного Совета Казахской ССР от 8 октября 1991 г. N 887-XII "Об утверждении Положения о государственном пробирном надзоре Казахской ССР" <3>; -------------------------------- <3> Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1991. N 39 - 41. Ст. 200.
2) Постановление Президиума Верховного Совета Республики Казахстан от 13 апреля 1992 г. "Об утверждении Положения о порядке распределения и использования драгоценных металлов и драгоценных камней из Гохрана Национального государственного банка Республики Казахстан" <4>; -------------------------------- <4> Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1992. N 8. Ст. 213.
3) Постановление Президиума Верховного Совета Республики Казахстан от 7 мая 1992 г. "О порядке регулирования деятельности, связанной с производством, переработкой и реализацией драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них в Республике Казахстан" <5>; -------------------------------- <5> Там же.
4) Указ Президента Республики Казахстан от 20 июля 1995 г. N 2372 "О государственном регулировании отношений, связанных с драгоценными металлами и драгоценными камнями" <6>. -------------------------------- <6> Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1995. N 14. Ст. 90.
В 2000 г. изменена организационно-правовая форма определенных государственных предприятий. Так, на основании Постановления Правительства Республики Казахстан от 17 июня 2000 г. N 912 "О перечне республиканских государственных предприятий и учреждений, подлежащих приватизации в 20002001 годах" <7> и в целях оптимизации структуры органов в сфере стандартизации, метрологии и сертификации Правительство Республики Казахстан постановило реорганизовать республиканские государственные предприятия Комитета по стандартизации, метрологии и сертификации Министерства энергетики, индустрии и торговли Республики Казахстан. Казахстанский центр стандартизации, метрологии и сертификации и Государственный центр обследования производителей алкогольной продукции были реорганизованы путем их преобразования в открытое акционерное общество "Национальный центр экспертизы и сертификации" (далее - НаЦЭиС) с закреплением 100-процентного участия государства в уставном капитале. Факт преобразования из РГП в АО иногда трактуется как передача полномочий по предоставлению услуг экспертизы и сертификации в так называемую конкурентную среду, а конкурентоспособность ювелирного производства ставится в прямую зависимость от организационно-правовой формы хозяйствующего субъекта <8>. Данная позиция представляется ошибочной, так как сама по себе смена организационно-правовой формы хозяйствующего субъекта не может рассматриваться как приобретение конкурентного преимущества на соответствующем рынке. И государственное предприятие (в нашем случае - РГП), и коммерческие корпорации (в нашем случае АО) являются коммерческими организациями, деятельность которых направлена на извлечение прибыли. Кроме того, следует учитывать, что смена организационно-правовой формы в рассматриваемом случае даже не имела целью изменить собственника активов, которым по-прежнему остается государство. Анализируя этот этап существования системы пробирного надзора Казахстана, следует отметить, что он совпадает с началом развития рыночной экономики, когда в республике, равно как и в России, была сделана попытка применить так называемую шоковую терапию, т. е. организовать экономику по принципу саморегулирования. Но, как отмечают выдающиеся научные деятели, эта попытка полностью провалилась, многие отрасли промышленности были разрушены, сохранились лишь сырьевые отрасли <9>. Экономисты причинами такого положения во многом определяют то, что бывшие социалистические страны после ликвидации Советского Союза механически восприняли существующую на Западе либеральную экономическую систему, не учитывая сложившиеся ранее традиции <10>. -------------------------------- <7> САПП Республики Казахстан. 2000. N 27. Ст. 312. <8> См.: Выступление Председателя отраслевого отделения по драгоценным металлам и драгоценным камням Федерального межотраслевого совета "Деловой России" Ф. Ф. Гумерова 29 января 2012 г. на заседании Координационного совета "Деловой России", посвященного подготовке встречи актива с В. В. Путиным. <9> См.: Лаптев В. В. Предпринимательское (хозяйственное) право и реальный сектор экономики / Российская акад. наук, Ин-т государства и права. М.: Инфотропик Медиа, 2010. С. 6. <10> См.: Глинкина С. Трансформационные процессы в посткоммунистических странах: попытка развенчания некоторых мифов // Мир перемен. 2008. N 2. С. 8.
Результатом негативной оценки собственного опыта так называемой демонополизации государственного пробирного надзора стало начало в 2012 г. нового этапа развития института государственного контроля сферы ДМДК в Казахстане. В целях реализации Указа Президента Республики Казахстан от 21 июня 2011 г. N 120 "О мерах по выполнению Решения Межгосударственного Совета (высшего органа таможенного союза) Евразийского экономического сообщества "О едином нетарифном регулировании таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации" <11> Правительство Казахстана постановило закрепить четкую систему органов и организаций, осуществляющих контроль в сфере ДМДК. -------------------------------- <11> URL: http://continent-online. com.
В настоящее время структура контролирующих органов Республики Казахстан в области оборота драгоценных металлов/камней включает: - Минфин, в структуру которого входит таможня; - Министерство метрологии и новых технологий, в структуру которого входят: Комитет промышленности, выдающий акты государственного контроля по сырьевым товарам и драгоценным металлам. Он наделяет полномочиями по сертификации сырьевых товаров и драгоценных металлов Национальный Банк; Комитет технического регулирования и метрологии, который выдает акты государственного контроля по изделиям из драгоценных металлов и драгоценным камням. В структуру Комитета технического регулирования и метрологии входит Управление государственного надзора, которое имеет полномочия осуществлять плановые и неплановые проверки торговых сетей. Комитет технического регулирования наделяет полномочиями по проведению экспертизы и сертификации изделий НаЦЭиС, который Постановлением Правительства Казахстана от 23 ноября 2012 г. N 1479 "Об определении уполномоченной организации по проведению экспертизы драгоценных камней, в том числе необработанных природных алмазов и ювелирных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, и утверждении Правил ввоза на территорию Республики Казахстан из стран, не входящих в Таможенный союз, и вывоза с территории Республики Казахстан в эти страны драгоценных камней, ювелирных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, ввоза на территорию Республики Казахстан и вывоза с территории Республики Казахстан необработанных природных алмазов с учетом схемы сертификации Кимберлийского процесса, а также клеймения изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней" <12> определен уполномоченной организацией по проведению экспертизы драгоценных камней, в том числе необработанных природных алмазов и ювелирных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней. -------------------------------- <12> Казахстанская правда. 2013. 9 янв. N 4 - 5. Ст. ст. 27278 - 27279.
Компания располагает необходимыми трудовыми и техническими ресурсами в 18 филиалах, находящихся в крупных административных центрах Казахстана, и имеет в своей структуре орган по подтверждению соответствия (сертификации), службы стандартизации и метрологические службы. В штате компании числится более 1440 человек, 530 из которых эксперты-аудиторы по подтверждению соответствия продукции, включая экспертов-аудиторов международного уровня и экспертов-аудиторов по определению страны происхождения товара, а также 315 поверителей по 17 видам измерений, 20 экспертов-аудиторов в области обеспечения единства измерений и 34 специалиста в области ремонта и юстировки средств измерений и испытательного оборудования. Для обеспечения эффективной работы по подтверждению соответствия продукции (услуг) компания имеет сеть испытательных лабораторий во всех регионах республики: 28 аккредитованных лабораторий по испытанию пищевых, электротехнических, строительных, промышленных товаров, а также лаборатории неразрушающего контроля и Пробирную палату, осуществляющую опробование и клеймение ювелирных изделий <13>. -------------------------------- <13> URL: www. naceks. kz/.
9 января 2013 г. в Казахстане вступили в силу Правила ведения специального учета юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с драгоценными камнями, ювелирными изделиями из драгоценных металлов и драгоценных камней, а также необработанными природными алмазами, Правила клеймения изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, Правила ввоза на территорию Республики Казахстан из стран, не входящих в Таможенный союз, и вывоза с территории Республики Казахстан в эти страны драгоценных камней, ювелирных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, утвержденные уже упомянутым Постановлением Правительства Казахстана от 23 ноября 2012 г. N 1479 "Об определении уполномоченной организации по проведению экспертизы драгоценных камней, в том числе необработанных природных алмазов и ювелирных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, и утверждении Правил ввоза на территорию Республики Казахстан из стран, не входящих в Таможенный союз, и вывоза с территории Республики Казахстан в эти страны драгоценных камней, ювелирных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, ввоза на территорию Республики Казахстан и вывоза с территории Республики Казахстан необработанных природных алмазов с учетом схемы сертификации Кимберлийского процесса, а также клеймения изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней". Согласно указанным документам с января 2013 г. в Казахстане: - организован специальный учет, ведение которого возложено на Комитет технического регулирования и метрологии МИиНТ; - все ювелирные изделия, импортируемые из третьих стран (стран, не входящих в Таможенный союз, далее - третьи страны), подлежат теперь обязательному опробованию и клеймению. При ввозе драгоценных камней, ювелирных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней из третьих стран до совершения таможенных операций, связанных с таможенным декларированием, заявитель проходит процедуру государственного контроля. В процессе государственного контроля заявитель проходит экспертизу (идентификацию) товаров в уполномоченной организации (в настоящее время НаЦЭиС). При этом под государственным контролем за драгоценными камнями понимается контроль, осуществляемый уполномоченным органом, включающий в себя контроль за качеством сортировки и оценки драгоценных камней при их добыче, контроль за правильностью определения классификационных признаков драгоценных камней, определяемых в процессе экспертизы (идентификации), учет сделок с необработанными драгоценными камнями на внутреннем рынке, проверку происхождения; государственный контроль за ювелирными изделиями из драгоценных металлов и драгоценных камней - контроль, осуществляемый уполномоченным органом, включающий в себя контроль цен ювелирных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, установление законности сделок с ювелирными изделиями из драгоценных металлов и драгоценных камней; экспертизу (идентификация) драгоценных камней, ювелирных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней - определение уполномоченной организацией качественно-цветовых, количественных и стоимостных характеристик драгоценных камней, ювелирных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней. После получения акта государственного контроля НаЦЭиС проверяет соответствие установленной пробы ввозимых ювелирных изделий, Пробирная палата осуществляет клеймение ювелирных изделий. На изделия, ввозимые из стран Таможенного союза, в настоящий момент распространяется действие национального (внутреннего) режима клеймения, который называется добровольным. Но необходимо помнить о том, что в 2005 г., в период, который называют периодом либерализации законодательства Казахстана в сфере государственного пробирного надзора, когда был введен добровольный порядок клеймения изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, вступили в силу Правила внутренней торговли, утвержденные Постановлением Правительства Республики Казахстан от 21 апреля 2005 г. N 371 <14>, в соответствии с § 7 которых "Требования к продаже изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней" изделия из драгоценных металлов и драгоценных камней до подачи в торговый зал проходят предпродажную подготовку, которая включает: осмотр и разбраковку изделий, а также проверку наличия на них оттисков государственного пробирного клейма Республики Казахстан (для изделий казахстанского производства) и клейма изготовителя. -------------------------------- <14> САПП Республики Казахстан. 2005. N 18. Ст. 208.
Продажа ювелирных изделий, предметов сервировки стола, украшений помещений и других изделий из драгоценных металлов (золото, серебро, платина, палладий и их сплавы), изделий с драгоценными камнями и жемчугом, а также изделий из драгоценных металлов со вставками из полудрагоценных, поделочных и синтетических камней, произведенных как в Республике Казахстан, так и ввезенных на ее территорию, осуществляется только при наличии на этих изделиях оттисков изготовителей. Продажа ограненных драгоценных природных камней и жемчуга осуществляется только при наличии сертификата на каждый камень или на набор продаваемых камней. То есть данные правила, продолжающие действовать и в настоящее время, установили обязательный порядок опробования, клеймения изделий и сертификации камней. Правила действуют и в настоящее время. Кроме того, за нарушение правил предусматривается ответственность, установленная административным и уголовным законодательством, Законом Республики Казахстан от 4 мая 2010 г. N 274-IV "О защите прав потребителей" <15>. Указанными нормативными правовыми актами установлены достаточно весомые штрафы, во избежание которых все казахские производители клеймят производимые изделия в Пробирной палате Казахстана. По сведениям казахских коллег, эта коллизия внутреннего законодательства Казахстана обязательно будет устранена в ближайшее время с ратификацией Соглашения об особенностях совершения операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями на единой таможенной территории Таможенного союза, проект которого уже разработан экспертами трех стран. Соглашение предусматривает обязательный порядок клеймения во всех странах-участниках с взаимным признанием клейм. -------------------------------- <15> Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2010. N 9(2562). Ст. 43.
При вывозе с территории Республики Казахстан драгоценных камней, ювелирных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней из третьих стран заявитель проходит процедуры государственного контроля и экспертизы (идентификации). Для проведения экспертизы (идентификации) товаров уполномоченная организация отбирает пробы заявленных товаров для исследований. Экспертиза (идентификация) вывозимых товаров проводится в течение трех рабочих дней. Драгоценные камни, за исключением алмазов и бриллиантов, не могут быть вывезены с территории Республики Казахстан, если их контрактная стоимость более чем на 5% ниже стоимости, определенной государственным контролером при проведении государственного контроля. Ювелирные изделия из драгоценных металлов и драгоценных камней не могут быть вывезены с территории Республики Казахстан, если их контрактная стоимость, установленная во внешнеторговом договоре, меньше общей стоимости, определяемой государственным контролером в процессе прохождения государственного контроля. Ввоз и вывоз необработанных природных алмазов из Казахстана допускаются только из стран - участниц Кимберлийского процесса. Государственный контроль за необработанными природными алмазами в Казахстане включает в себя контроль за качеством сортировки и оценки необработанных природных алмазов при их добыче, контроль за правильностью определения классификационных признаков необработанных природных алмазов, определяемых в процессе экспертизы (идентификации), контроль обязательного предложения партии необработанных природных алмазов, предназначенной для экспорта субъектами производства бриллиантов, для реализации на внутреннем рынке в течение 10 рабочих дней, проверку происхождения необработанных природных алмазов и законности владения ими, контроль за наличием сертификатов вывоза необработанных природных алмазов государства-экспортера (сертификат Кимберлийского процесса) при ввозе необработанных природных алмазов в целях реализации Международной схемы сертификации необработанных природных алмазов, учет сделок с необработанными природными алмазами на внутреннем рынке. Деятельность по экспорту драгоценных камней подлежит лицензированию. Об усилении мер государственного контроля в сфере ДМДК в Казахстане свидетельствует и то, что в настоящее время помимо существующих аффинажных заводов Казцинк и Казахмыс ведется строительство третьего аффинажного завода в г. Астана. В течение последних лет в Казахстане осуществлены серьезные преобразования по восстановлению существовавшей ранее системы пробирного надзора. Во многом это связано с планирующимся подписанием между Правительствами Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан Соглашения об особенностях совершения операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями на единой таможенной территории Таможенного союза. Целью Соглашения является создание условий для обеспечения свободного обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, в том числе продукции из них, между странами - участницами Соглашения.
Название документа