Доктрина публичной собственности в административном праве Франции
(Винницкий А. В.) ("Административное и муниципальное право", 2013, N 5) Текст документаДОКТРИНА ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ ФРАНЦИИ
А. В. ВИННИЦКИЙ
Винницкий Андрей Владимирович, кандидат юридических наук, доцент, докторант кафедры административного права Уральской государственной юридической академии.
В статье исследуется генезис и основные положения доктрины публичной собственности во Франции, в том числе анализируются субъекты, объекты и содержание права публичной собственности, производится классификация публичных доменов и форм их использования. Обосновывается, что регулирование соответствующих отношений составляет прерогативу административного права.
Ключевые слова: публичная собственность, публичные домены, публичное имущество, французское право, res publicae.
Doctrine of public property in the administrative law of France A. V. Vinnitsky
The article is devoted to the genesis and key provisions of the doctrine of public property in France, including subject, objects and contents of the public property law, and classification of public domains and forms of their usage. The author states that regulation of the relations in this sphere should be viewed as a prerogative for the administrative law.
Key words: public property, public domains, public estate, French law, res publicae.
Вопросы о природе прав на государственное и муниципальное имущество, а также об особенностях его правового режима на протяжении длительного времени продолжают оставаться одними из наиболее дискуссионных в отечественной и зарубежной юридической науке. Во Франции, которую принято считать родиной классического административного права, как известно, существует деление имущества, принадлежащего государству и иным лицам публичного права, на объекты публичной собственности (domaine public), подчиненные специальным нормам публичного права, и объекты частной собственности (domaine ), в целом подчиненные гражданскому праву, выполняющему роль общего права. Интерес к французскому опыту вызван тем, что именно здесь сформировалась доктрина публичной собственности, которая впоследствии оказала значительное влияние на правовые системы других стан. Прежде всего она была заимствована Испанией, где получила наиболее широкое развитие, а также Португалией <1>. Кроме того, концепция публичной собственности была трансплантирована в правовые системы французских, испанских и португальских колоний и сохранилась в них после создания независимых государств <2>. Названными историческими процессами распространение французской доктрины domaine public не ограничивается, охватывая многие другие государства. В результате рассматриваемый институт, с учетом той или иной национальной специфики, можно обнаружить в праве Италии <3>, Бельгии <4>, Греции <5>, Марокко <6>, Квебека (в части имущества муниципальных образований и местных публичных учреждений) <7>, стран Латинской Америки <8> и т. д. -------------------------------- <1> См., напр.: Derecho de los Bienes / Dir. . ed. Valencia: Tirant lo Blanch, 2009. P. 39 - 58 (автор гл. I "Публичные вещи: формирование их юридического режима" - prof. M. Serna Vallejo). Отметим, что ст. 132 Конституции Испании 1978 г. (http://noticias. juridicas. com), закрепляющая понятие dominio , заметно напоминает ст. 84 Конституции Португалии 1974 г. (http://dre. pt/comum/html/legis/crp. html), посвященную . <2> Андреева Г. Н. Институт собственности в конституциях зарубежных стран и Конституции Российской Федерации. М., 2009. С. 257. <3> Несмотря на то что в литературе подчеркивается собственный исторический путь, который прошла итальянская доктрина публичных вещей (beni pubblici), влияние французской концепции на ее формирование отрицать трудно ( I beni immobiliari nella teoria dei beni pubblici // I luoghi delle amministrazioni. Le nuove forme di razionalizzazione e di gestione del patrimonio immobiliare utilizzato per gli uffici pubblici / A cura di A. Mari. Roma: SSPA, 2005. P. 22 - 27). <4> Dembour J. Droit administratif. 3e . de droit de de , 1978. N 245 ff. <5> Les contrats administratifs. Londres: Esperia Publications Ltd., 1998. P. 216. <6> Rousset M., Basri D., Belhaj A., Caragnon J. Droit administratif marocain. Rabat: Imprimerie Royal, 1984. P. 451. <7> Право Квебека, как известно, является смешанным: в частноправовой сфере оно следует традициям французского гражданского законодательства, а в публично-правовой сфере - общего права Англии. Канадский исследователь Р. П. Годэн отмечает, что теория двойственного характера собственности не принята в квебекском законодательстве применительно ко всему государству в целом, однако она является релевантной при рассмотрении вопроса об имуществе юридических лиц публичного права, таких как муниципальные образования и советы школ, а также публичных учреждений, таких как больницы и учебные заведения (Годэн Р. П. Взаимосвязь между публичной и частной собственностью в Канаде и Квебеке // Вестник гражданского права. 2006. N 2 (СПС "КонсультантПлюс"). Абз. 154 - 168). <8> В частности, речь идет о Бразилии, Чили, Колумбии, Эквадоре, Мексике, Панаме, Перу, Уругвае, Венесуэле (El Derecho Administrativo Iberoamericano (Estudios y Comentarios, N 9) / Dir. , . Granada : Instituto Nacional de , Iberoamericana de Municipalistas, 2005. P. 132 - 133, 177 - 184, 276 - 278, 391 - 392, 498 - 502, 535 - 536, 651 - 654, 740 - 744, 789 - 791.
Однако деление имущества по французскому образцу на объекты публичной и частной собственности принято не во всех странах континентальной правовой семьи. Прежде всего оно отсутствует в германском праве, где сформирована альтернативная доктрина "модифицированной частной собственности" (modifiziertes Privateigentum) на публичные вещи ( Sachen) <9>. -------------------------------- <9> См. подробнее: Винницкий А. В. Институт публичных вещей в германском праве // Вестник гражданского права. N 2013. N 2.
В связи с тем что в России до настоящего момента не сложилось в окончательном виде современной доктрины публичной собственности, а на повестке дня все последние годы стоит вопрос о разработке отдельного закона о государственном и муниципальном имуществе, релевантный опыт Франции представляется как никогда полезным и актуальным.
1. Генезис доктрины публичной собственности
Предпосылки для появления публичной собственности как самостоятельной категории были заложены во времена Французской революции <10>, но впервые с достаточной четкостью она была закреплена в Гражданском кодексе Франции 1804 г. <11>, где domaine public было посвящено несколько кратких положений (ст. ст. 538 - 540) <12>. Однако на сегодняшний день считается, что разработчики Кодекса, употребляя этот термин, не опирались на какую-либо разработанную концепцию разграничения собственности на частную и публичную <13>. -------------------------------- <10> Декретами от 22 ноября и 2 декабря 1790 г. имущество Короны объявлялось национальным достоянием (публичной собственностью). М. С. Валлехо отмечает, что именно с этого момента стали использоваться в качестве синонимов такие расплывчатые, неоднозначные термины, как "публичная собственность" (фр.: domaine public, исп.: dominio ) и "народное, национальное достояние" (фр.: domaine national, исп.: dominio nacional) (Derecho de los Bienes . P. 45). <11> Действующую редакцию Гражданского кодекса Франции см. на официальном сайте (http://www. legifrance. gouv. fr). <12> В 2006 г. ст. ст. 538, 540 Гражданского кодекса Франции были признаны утратившими силу, а в ст. 539 термин domaine public исчез еще ранее - в 2004 г. <13> См., напр.: Godfrin Ph. Droit administratif des biens. 6e P.: Dalloz, 2001. P. 3 - 7.
Во французской правовой науке общепризнано <14>, что теоретическое обоснование разделения объектов собственности государства в первой половине XIX в. предпринял Ж.-М. Пардессю <15>, а вслед за ним Э.-В. Фукар <16>, однако систематизированы эти воззрения были Ж.-Б.-В. Прудоном в его известном "Трактате о публичной собственности" <17>. При этом под публичной собственностью Прудон понимал неотчуждаемые и неприкосновенные блага, которые находятся под особой защитой, предназначены не для извлечения доходов, а для всеобщего использования; этим объектам противостоит имущество, относящееся к частной собственности и используемое в целях извлечения выгоды. -------------------------------- <14> Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Droit administratif des biens. 4e P.: Dalloz, 2003. P. 9. <15> Pardessus J.-M. des servitudes. P., 1806. <16> Foucart E.-V. de droit public et administratif ou du droit public positif. 3 vol. P.: Videcoq, 1834 - 1835. <17> Полное название работы - "Трактат о публичной собственности, или Об отличии имуществ, рассматриваемых в их отношении к публичной собственности" (Proudhon J.-B.-V. du domaine public, ou de la Distinction des biens principalement par rapport au domaine public. 5 vol. Dijon: Chez Victor Lagier, 1833 - 1834). Этот фундаментальный пятитомный труд был переиздан в 1843 - 1845 гг.
Строго говоря, подобное имущество изначально не воспринималось как объект права собственности в традиционном его понимании, поэтому господствующий ныне перевод термина domaine public как публичной собственности не вполне точен, скорее он отражает наиболее распространенный на сегодня его смысл. Возможно, более корректна была бы "калька" с французского - "публичные домены", означающие особые объекты, которые в разных правовых системах и доктринах с учетом различных этапов их развития могут: (1) не признаваться объектами права собственности в принципе ("антисобственнический подход"); (2) рассматриваться в качестве объектов особого права публичной собственности, отличного от права частной собственности; (3) признаваться объектом обычного права собственности в его частноправовой трактовке <18>. -------------------------------- <18> Общепризнанно, что французский термин domaine происходит от латинского dominium - господство, контроль, собственность, территориальное верховенство, обладание, власть (см.: Латинско-русский словарь юридических терминов и выражений для специалистов и переводчиков английского языка / Авт.-сост. М. Гамзатов. СПб., 2002. С. 115). Как пишет Г. Н. Андреева, в разных языках эти термины используются, как правило, для обозначения собственности и права собственности, связанных с какой-либо властью, прежде всего публичной (Андреева Г. Н. Институт собственности в конституциях зарубежных стран и Конституции Российской Федерации. С. 27, 237).
Как отмечается в литературе, развитая Ж.-Б.-В. Прудоном концепция невероятно стремительно была усвоена юридической теорией и с середины XIX в. начала проникать в правоприменительную деятельность судов; на исходе XIX в. различение двух видов собственности государства прочно утверждается во французской юриспруденции <19>. Выделение этих двух видов собственности стало средством для того, чтобы разграничить действие публичного и частного права в процессе становления юридического режима публичного имущества (biens publics) <20>. -------------------------------- <19> См. подробнее: Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 9. <20> Аналогичным образом происходило формирование категории "административный контракт", которая привела к разграничению публичного и частного права в соответствующей сфере (Ibid. P. 18).
Теория, разработанная Ж.-Б.-В. Прудоном, по большей части опиралась на ст. 538 Гражданского кодекса Франции и распространялась на имущество, используемое всеми, т. е. на такие объекты, которые в римском праве обозначались res publicae in publico usu <21>. Впоследствии концепция публичной собственности во Франции претерпела существенные изменения. Прежде всего публичные домены охватили такие вещи, которые по римскому праву причислялись к res omnium communes <22> и res divini iuris <23>. -------------------------------- <21> См.: Карадже-Искров Н. П. Публичные вещи. Иркутск, 1927. Вып. 1; Гинс Г. К. Право на предметы общего пользования (к проблеме взаимоотношений общих и частных интересов в гражданском праве) // Известия Юридического Факультета в г. Харбине. Харбин, 1925. Т. 1. С. 23 - 45. <22> Res omnium communes - вещи, которые согласно естественному праву принадлежат всем: воздух, текучая вода и моря (но не морские берега) со всем, что в них водится (см., напр.: Дернбург Г. Пандекты / Пер. Г. фон Рехенберга; под рук. и ред. П. Соколовского. М., 1906. Т. 1: Общая часть. С. 188 - 192). <23> Res divini iuris - вещи божеского права: 1) res sacrae - вещи, посвященные богам: храмы, богослужебные предметы; 2) res religiosae - места погребения; 3) res sanctae - священные вещи, поставленные под особую защиту: городские стены и ворота каждой общины (Там же).
В начале XX в. "натуралистический", "антисобственнический" подход к определению публичных доменов (как объектов, не способных находится в частном обладании) уступает концепциям, основанным на предназначении для удовлетворения общественного интереса, которое придает объектам публичная власть (Л. Дюги, М. Ориу, А. Барккаузен, Р. Боннар) <24>. С этих позиций публичные домены включают не только имущество общего пользования, но и объекты, обеспечивающие функционирование публичных служб и предназначенные для общественного служения. Однако единства мнений относительно природы субъективного права на публичные домены достигнуто не было: если Л. Дюги поддерживал Ж.-Б.-В. Прудона в том, что domaine public нельзя рассматривать с позиций собственности в принципе (поскольку это частноправовая категория), то М. Ориу доказывал, что публичные домены укладываются в конструкцию собственности <25>. -------------------------------- <24> См.: Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства / Пер. А. Ященко, В. Краснокутского, Б. Сыромятникова, с предисл. к рус. пер. П. Новгородцева. М., 1908. С. 145 - 151; Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 30. <25> Hauriou M. de Droit Administratif et de droit public general. 4e Paris: L. Larose, 1900. P. 608 - 673.
С середины XX столетия не только в доктрине, но и в судебной практике возобладал подход, в соответствии с которым публичные домены стали рассматриваться именно как особая разновидность имущества, которое: (1) либо предназначено для использования непосредственно общественностью; (2) либо используется публичной службой при условии, что соответствующие объекты приспособлены для этого в силу своих природных свойств или в результате специального обустройства для нужд данной службы <26>. -------------------------------- <26> См. подробнее: Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 32 - 33.
Таким образом, современная доктрина публичной собственности основывается на другой фундаментальной категории - категории публичных служб (service public), которая является одной из системообразующих в административном праве Франции. Публичная служба во Франции понимается весьма широко - в смысле любой обязательной деятельности во всеобщих интересах, осуществляемой под руководством субъекта публичного права <27>. С этих позиций объекты публичной собственности стали трактоваться отнюдь не только как имущество общего пользования, неспособное быть объектом частного присвоения, но и как основа функционирования всех публичных служб, материальная база системы государственного управления. -------------------------------- <27> См.: Gaudemet Y. de droit administratif. Droit administratif general. 16e P.: LGDJ, 2001. T. 1. P. 737 - 776; Dupuis G., Guedon M.-J., Droit administratif. 9e P.: Dalloz, 2004. P. 508 - 552; Rivero J., Waline J. Droit administrative. 19e P.: Dalloz, 2002. P. 449 - 464; Понтье Ж.-М. Предоставление публичных услуг частными лицами // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011 (СПС "КонсультантПлюс"). Абз. 2060 - 2072.
2. Формирование административно-имущественного права
С точки зрения системы права отношения публичной собственности в современной Франции наряду с общественными работами <28> и экспроприацией регламентируются так называемым административно-имущественным правом (droit administratif des biens). Его часто называют отдельной правовой отраслью, отпочковавшейся от административного права, но это утверждение не является общепринятым <29>. Бесспорно лишь то, что административно-имущественное право - самостоятельная академическая дисциплина, изучаемая в рамках административного права <30>. Вместе с тем некоторые вопросы собственности лиц публичного права, а также общественных работ продолжают освещаться и в рамках общего административного права Франции <31>. Публичной собственности посвящены и отдельные монографические исследования в рамках устоявшегося методологического подхода <32>. -------------------------------- <28> Термин les travaux publics, как правило, переводится российскими авторами буквально - как "общественные (публичные) работы". Однако в действительности во французском законодательстве речь идет о государственном строительстве в смысле возведения и последующего содержания зданий, строений и сооружений по инициативе и за счет публичной администрации. <29> Талапина Э. В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. М., 2004. С. 136 - 151. <30> См., напр.: Morand-Deviller J. Droit administratif des biens. 6e P.: Montchrestien, 2010; David-Beauregard-Berthier O. Droit administratif des biens. 6e P.: Gualino, 2010; Guettier Ch. Droit administratif des biens. P.: Presses Universitaires de France, 2008; Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit.; Godfrin Ph. Op. cit.; Peiser G. Droit administratif des biens. 18e P.: Dalloz, 2005; Lavialle Cr. Droit administratif des biens. P.: Presses Universitaires de France, 1996; Gaudemet Y. de droit administrative. T. 2. Droit administratif des biens. 13e P.: LGDJ, 2008. <31> См., напр.: Dupuis G., , Op. cit. P. 381 - 407. Другие же авторы практически не затрагивают данную проблематику, относящуюся к специальной сфере, в рамках общего административного права (см., например: Rivero J., Waline J. Op. cit.). <32> См., напр.: Dufau J. Le domaine public. 5e P.: Le Moniteur, 2001; Moysan H. Le droit de des personnes publiques. P.: LGDJ, 2001; Brard Y. Domaine public et des personnes publiques. P.: Dalloz, 1994.
Для формирования административно-имущественного права Франции имелись объективные предпосылки, поскольку отношения публичной собственности во Франции практически полностью регулируются специальным, публично-правовым (административно-правовым) законодательством, которое характеризуется заметной автономией. В 1962 г. во Франции был принят Кодекс государственной собственности (Code du domaine de l'Etat) <33>, а впоследствии - в 2006 г. - Общий кодекс собственности лиц публичного права (Code de la des personnes publiques) <34>, подготовка которого была инициирована Государственным советом в 1986 г. Показательно, что появлению Общего кодекса собственности лиц публичного права сопутствовала отмена положений Гражданского кодекса Франции (ст. ст. 538, 540, 541), регламентировавших ранее отдельные вопросы публичной собственности государства <35>. Данные изменения лишний раз подчеркнули автономию и специальный характер правового регулирования в рассматриваемой сфере. -------------------------------- <33> Действующую редакцию Кодекса государственной собственности Франции см. на официальном сайте . <34> Действующую редакцию Общего кодекса собственности лиц публичного права Франции см. на официальном сайте . <35> См.: ст. 7 Ордонанса N 2006-460 от 21 апреля 2006 г. (текст доступен на официальном сайте ). Этим же Ордонансом (ст. ст. 7, 8) разрешены вопросы отмены положений Кодекса государственной собственности 1962 г. в связи с принятием нового Общего кодекса собственности лиц публичного права.
Помимо указанных центральных нормативных актов отношения по поводу domaine public регламентируются также: Кодексом речной публичной собственности и внутреннего судоходства (Code du domaine public fluvial et de la navigation ), Кодексом дорожной сети (Code de la voirie ), Кодексом экспроприации для публичной пользы (Code de 'expropriation pour cause publique), а также и иными публично-правовыми законодательными актами, посвященными общественным работам (строительству для публичных нужд) и другим вопросам участия лиц публичного права в имущественных отношениях. Отмеченные обстоятельства, разумеется, не исключают взаимодействие законодательства о публичной собственности с гражданским законодательством и применение последнего, например, к ситуациям возмездного приобретения имущества лицами публичного права <36>. Однако в целом право публичной собственности во Франции не только отличается от частной собственности физических и юридических лиц по субъектам, объектам, содержанию, механизмам осуществления, но и в принципе относится к иной юридической подсистеме - сфере публичного права, представленного соответствующими законодательными источниками и предполагающего юрисдикцию административных судов. Поэтому выводы отдельных отечественных исследователей о том, что в рамках гражданского права Франции публичная собственность получает особый режим <37>, представляются не вполне точными - эта собственность не находится "в рамках" гражданского законодательства, а принадлежит к иной области правового регулирования, и отношения по поводу данного имущества, бесспорно, не являются частноправовыми. -------------------------------- <36> См.: ст. L1111-1 Общего кодекса собственности лиц публичного права Франции 2006 г. <37> См.: Голубцов В. Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 132 - 133. Автор приходит к такому выводу, ссылаясь на ст. ст. 538, 540 - 541 Гражданского кодекса Франции. Однако вряд ли можно говорить о том, что данные положения каким-либо образом раскрывали правовой режим публичной собственности в рамках гражданско-правовых отношений, скорее они лишь легализовали категорию domaine public, которая впоследствии стала развиваться сугубо в рамках публичного права. Более того, как мы отмечали ранее, в 2006 г. указанные нормы были исключены из Гражданского кодекса Франции в связи с принятием Общего кодекса собственности лиц публичного права Франции, что подтверждает именно принципиальное разграничение сфер правового регулирования.
3. Субъекты, объекты и содержание права публичной собственности
Субъектами права публичной собственности являются государство, административно-территориальные образования (регионы, департаменты, объединения коммун, коммуны), публичные учреждения ( publics) <38>, а также иные лица публичного права. Эти категории субъектов по французскому праву могут быть объединены единым понятием - юридические лица публичного права (personnes publiques) <39>. -------------------------------- <38> Правовое положение публичных учреждений по французскому праву детально раскрыто, в частности, Ивом Годме в его уже упоминавшемся "Трактате по административному праву" (Gaudemet Y. de droit administratif. T. 1. Droit administratif general. P. 287 - 325). Публичные учреждения могут быть как административными, научными, и культурными, так и коммерческими; при этом к публичным учреждениям не относятся органы государства, которые в принципе не обладают статусом юридического лица ни публичного права, ни частного права; единство юридической личности государства - важнейшая догма французского административного права (Талапина Э. В. Указ. соч. С. 136 - 151). <39> В. Г. Голубцов, анализируя вопросы участия публичных образований (их органов) в имущественных отношениях, в целом приходит к обоснованному выводу о том, что признаки публичного юридического лица во Франции неразрывно связаны с признаками публичности имущества (Голубцов В. Г. Указ. соч. С. 132 - 133).
Сохранился данный подход и в Общем кодексе собственности лиц публичного права Франции 2006 г., название которого говорит само за себя, а содержание прямо предусматривает, что он не только применяется к имуществу государства, административно-территориальных образований и публичных учреждений (ст. L 1), но и распространятся на имущество других юридических лиц публичного права в порядке, предусмотренном соответствующими законодательными актами (ст. L 2). Право на рассматриваемые объекты в субъективном смысле является именно имущественным правом, т. е. правом собственности, однако особым по своему содержанию и режиму осуществления. Некоторые авторы продолжают настаивать, что режим собственности в ее общем (частноправовом) значении мало совместим с domaine public <40>. Вместе с тем Общий кодекс собственности лиц публичного права Франции 2006 г. не формулирует отдельного понятия права собственности применительно к публичным доменам, устанавливая при этом обширную систему правил специального действия, касающихся приобретения, осуществления и прекращения права публичной собственности. -------------------------------- <40> См., напр.: Moysan H. Op. cit.
Таким образом, категория субъективного права собственности имеет межотраслевое значение, однако применительно к публичной его разновидности она приобретает серьезную специфику. Объекты публичной собственности - публичные домены, выделяются на основе субъектно-функционального критерия: имущество признается объектом публичной собственности, если, во-первых, принадлежит юридическим лицам публичного права (см. выше) и, во-вторых, имеет определенное назначение - обеспечивает общественно значимые интересы, которые заключаются не только в общем пользовании публичными благами, но прежде всего в функционировании публичных служб в том широком значении, которое свойственно французскому праву. При этом статус публичного домена является формальным и должен следовать непосредственно из закона или присваиваться (сниматься) актом публичной администрации. В частности, весьма обширные перечни соответствующего имущества содержатся в Общем кодексе собственности лиц публичного права Франции 2006 г. (см. ниже). Что касается частных лиц, то их имущество ни при каких обстоятельствах не трактуется в качестве объекта публичной собственности (domaine public) или публичных вещей (biens publics). Однако общественные интересы в должном использовании отдельных объектов, которые могут иметь публичное значение, обеспечиваются развернутой системой административных сервитутов, обременяющих частную собственность в пользу объектов публичной собственности <41>. -------------------------------- <41> См.: ст. ст. L2131-1 - L2131-6 Общего кодекса собственности лиц публичного права Франции 2006 г.; Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 56 - 57; Лужина А. Н. Ограничения прав по законодательству Франции // Антология научной мысли: к 10-летию Российской академии правосудия: Сб. статей / Отв. ред. В. В. Ершов, Н. А. Тузов. М., 2008.
С другой стороны, к объектам публичной собственности не относится и то имущество, которое принадлежит субъектам публичного права на вещно-правовом титуле, отличном от права собственности (например, сервитут или узуфрукт).
4. Классификация публичных доменов и форм их использования
Публичные домены в современной французской доктрине и законодательстве классифицируются по разным критериям. Исходная классификация опирается на происхождение объектов. Первую группу составляет имущество естественного происхождения: объекты морской собственности, речной собственности (в том числе текучие воды), а также воздушной собственности (в том числе электромагнитное пространство) <42>. Вторая группа - это имущество искусственного происхождения: наземные пути, имущество общественного назначения <43>, объекты железнодорожной собственности, имущество различных публичных служб <44>, движимое имущество государства и иных лиц публичного права <45>. -------------------------------- <42> Таким образом, категория domaine public охватила те вещи, которые по римскому праву причислялись к res omnium communes. Во французской науке отмечается некоторая противоречивость этого подхода. Вместе с тем и Государственный совет Франции, и Конституционный Совет Франции, и новейшее законодательство (ст. ст. L2111-1 - L2111-17 Общего кодекса собственности лиц публичного права 2006 г.) поддержали концепцию публичной собственности в отношении воздушного пространства и радиоволн (см., например: Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 144 - 148). <43> Речь, в частности, идет о кладбищах, культовых сооружениях, крытых рынках и базарах, публичных прачечных, библиотеках, обустроенных паркингах и т. п. <44> К имуществу публичных служб относится, в частности, имущество, предназначенное для использования в сферах обороны, спорта и физического воспитания, культуры и искусства, здравоохранения, связи, транспорта, коммунального хозяйства, образования и науки, туризма, занятости и т. д. Перечень сфер, в которых функционируют публичные службы, чрезвычайно широк и не является закрытым. <45> Пожалуй, одна из самых подробных классификаций со ссылкой на многочисленные нормативные акты, научные мнения, решения Государственного совета Франции, судебную практику приводится в следующей работе: Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 49 - 64.
Общий кодекс собственности лиц публичного права Франции в основу классификации положил деление публичных доменов на недвижимое и движимое имущество с последующим разграничением по сферам (морские, речные и т. д.) и далее по происхождению (кн. I части второй Кодекса). Для доктрины с точки зрения дифференциации правового регулирования важна классификация объектов публичной собственности исходя из назначения имущества: имущество, предназначенное для общественного пользования, и имущество публичных служб. С учетом установленного назначения публичных доменов французское законодательство выделяет различные формы их использования. Правовым основанием использования объектов выступает, как правило, административный акт или административный контракт, и лишь в исключительных случаях может применяться конструкция гражданско-правового договора. Вопросы правовых режимов использования публичных доменов разработаны в специальной литературе, пожалуй, наиболее досконально <46>, поэтому, наверное, не будет преувеличением сказать, что регламентация отношений публичной собственности главным образом нацелена на установление особых детальных правил использования соответствующих объектов. -------------------------------- <46> См., напр.: Lavialle Cr. Op. cit. P. 73 - 163; Godfrin Ph. Op. cit. P. 86 - 177; Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 91 - 148.
Использование domaine public публичной службой, осуществляемое на базе одностороннего акта или контракта о предоставлении, может как означать эксклюзивное владение имуществом службой-эксплуатантом, исключающее доступ граждан (например, казармы, арсеналы), так и предполагать возможность доступа частных лиц с целью воспользоваться услугами соответствующей публичной службы, однако такая возможность может быть ограничена административной властью (например, доступ пассажиров железной дороги в отношении объектов железнодорожной собственности государства). При этом подчеркивается, что здесь люди используют не имущественный объект, но скорее публичную службу как таковую; они имеют доступ к имуществу государства или иного лица публичного права лишь в той мере, в какой это необходимо для потребления услуги. Не меняет ситуацию и передача полномочий публичной службы и соответствующего государственного имущества частным субъектам на основании концессии <47>. -------------------------------- <47> См. подробнее: Godfrin Ph. Op. cit. P. 87 - 88; и др.
Для общего (коллективного) пользования специального документа не предусматривается (например, проезд по улице), право использования проистекает из общих норм, поскольку оно коррелирует с общественными свободами личности, однако не носит абсолютного характера, подразумевая обязанности подобающего использования (к примеру, недопустимость торговли на обочине дороги). Принципы бесплатности и равенства в рамках общего пользования носят универсальный характер, но и они имеют известные ограничения (например, возможность взимания платы концессионером на возведенной в рамках заключенного контракта им дороге или резервирование паковочных мест для автотранспорта общественных служб и т. д.). В доктрине выделяется и еще одна - третья - форма использования объектов публичной собственности - индивидуальное пользование, которая, однако, укладывается в две предыдущие разновидности, поскольку применяется как к имуществу общего пользования, так и к имуществу публичных служб. Индивидуальное пользование (utilisations privatives) представляет собой занятие (occupation) в установленных целях и, как правило, за плату небольшого сегмента публичного имущества отдельными лицами на основании одностороннего административного акта, и (или) заключаемого контракта о найме <48>. Указанные договоры признаются именно административными контрактами и попадают в сферу регулирования публичного права (например: концессии, связанные с публичными службами: в отношении аэропортов, железных дорог, публичных автодорог). При этом на плату за рассматриваемое индивидуальное использование распространяется режим фискальных платежей <49>. Важно отметить, что и административные акты, и административные контракты являются инструментами управления объектами публичной собственности, основанного на соображениях экономической целесообразности и общественного блага. -------------------------------- <48> Такие административные акты именуются "дорожным разрешением" (permission de voirie); этот термин употребляется в широком смысле - как относящийся ко всем случаям использования, осуществляемого на основании одностороннего административного документа, предоставляющего тому или иному лицу право в индивидуальном порядке занимать и использовать имущественный объект, находящийся в публичной собственности и предназначенный для всеобщего пользования. Аналогичный терминологический подход мы наблюдаем и применительно к соглашениям, заключаемым между публичной администрацией и нанимателем, которые именуются "дорожными концессиями" (concession de voirie) или контрактами (Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 100 - 114). <49> Ibid. P. 121 - 122.
В целом французская правовая доктрина, в отличие от немецкой, не конструирует особых публично-вещных прав частных лиц на использование публичных доменов ни в рамках общего пользовании, ни в рамках индивидуального использования, ни применительно к доступу граждан к имуществу публичных служб. Не моделируется здесь и особого публично-вещного права владения в отношении domaine public применительно к публичным службам, управляемым как органами власти, так и концессионерами <50>. Собственно, этого и не требуется, поскольку соответствующие права на использование, обязанности, с ним связанные, а также притязания частных лиц характеризуют само понятие публичных доменов. -------------------------------- <50> В данном случае мы не затрагиваем дискуссионного вопроса о возможности возникновения у нанимателя (концессионера) публичного имущества вещных прав (прав собственности) на те объекты, которые были им возведены в рамках контракта (см., напр.: Gaudemet Y. Loccupant privatif du domaine public de la loi // de droit, en l'honneur de Guy Braibant. P.: Dalloz, 1996).
5. Защита публичных доменов
Объекты публичной собственности состоят под особой защитой государства. Прежде всего соответствующие имущественные объекты признаются неотчуждаемыми, в связи с чем администрация не вправе их продать, уступить, передать в залог или иным образом распорядиться по своему усмотрению за исключением случаев прохождения специальных предварительных процедур, например, связанных с изменением целевого назначения. Не может быть обращено на такое имущество и взыскание по тем или иным обязательствам <51>. -------------------------------- <51> Брэбан Г. Французское административное право / Пер. с франц. Д. И. Васильева, В. Д. Карповича; под ред. и со вступ. ст. С. В. Боботова. М., 1988. С. 166 - 167.
Другая важная гарантия состоит в том, что судебная защита прав на публичные домены не ограничена применением сроков давности, и они не могут поступить в собственность частного лица в силу истечения сроков приобретательской давности. Рассматриваемые принципы имеют давние традиции, поскольку были известны во Франции еще в XVI - XVII вв. применительно к "собственности Короны", от которой и происходит современный институт domaine public. Так, принцип неотчуждаемости впервые был сформулирован в XVI в. (эдикт от июня 1539 г., ордонанс Мулена от февраля 1566 г.) и дополнен в XVII в. принципом неприменимости срока давности (эдикт от августа 1667 г.). На сегодняшний день эти фундаментальные положения, а также допустимые исключения из них нормативно раскрыты в Общем кодексе собственности лиц публичного права Франции 2006 г. (кн. I части третьей). Защита публичных доменов состоит и в возложении на публичную администрацию обязанности по обеспечению сохранности и бремени содержания объектов публичной собственности в соответствии с установленным для них назначением, а при предоставлении прав на использование имущества частным лицам - в контроле со стороны публичной администрации за таким использованием. И, наконец, споры, связанные с публичными доменами, в целом относятся к компетенции административных судов, в то время как в отношении объектов частной собственности - к юрисдикции судов по гражданским делам <52>. -------------------------------- <52> Годэн Р. П. Указ. соч. Абз. 100.
6. Тенденции развития доктрины публичной собственности
В последние годы различие между объектами публичной и частной собственности лиц публичного права подвергается серьезной научной критике, поскольку основной критерий для разграничения - наличие или отсутствие общественной пользы - достаточно спорен: в частном имуществе государства обнаруживаются серьезные публичные интересы. Кроме того, правовой режим domaine в любом случае не исчерпывается общегражданским регулированием и характеризуется заметными изъятиями публично-правового свойства; на это имущество, к примеру, может распространяться принцип неотчуждаемости <53>. С другой стороны, в сферу отношений публичной собственности все серьезнее приникают частноправовые начала, институт договора и соображения финансовой выгоды. В связи с этим некоторые авторы предлагают вовсе упразднить разделение собственности государства на публичную и частную <54>. Тем не менее Общий кодекс собственности лиц публичного права 2006 г. сохраняет традиционное размежевание, однако распространяется на объекты не только публичной, но и частной собственности <55>, а значит, правовые режимы всего имущества, принадлежащего лицам публичного права, испытывают на себе влияние специальных законодательных актов, при этом объектов публичной собственности - в большей степени, частной - в меньшей. -------------------------------- <53> См. подробнее: Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 17 - 22, 169 - 186. <54> См., напр.: Dementhon H. du domaine de l'Etat. 6e P.: Dalloz, 1964. <55> См.: кн. II части второй Общего кодекса собственности лиц публичного права Франции 2006 г.
Как следствие сближения domaine public и domaine наблюдается эволюция системы управления имуществом, направленная на его валоризацию, т. е. экономическую оценку и увеличение получаемого дохода <56>, в частности: 1) активно используются концессии и иные инструменты инвестирования в объекты публичной собственности на основе государственно-частного партнерства; 2) на сферу отношений публичной собственности было распространено законодательство о конкуренции, причем не только по отношению к частным лицам, которым передано соответствующее имущество, но и по отношению к самим публичным службам (например, Объединение "Аэропорты Парижа"); 3) внедряется общеевропейский принцип транспарентности при предоставлении публичного имущества частным лицам, который является средством формирования общего рынка <57>. -------------------------------- <56> См., напр.: Gaudemet Y., Deruy M. L. Rapport du groupe de travail "Valorisation des proprietes publiques". Institut de la Gestion , 2004 (http://www. fondation-igd. org/upload/pdf/Publi/Valor_proppub. pdf). Исследуются вопросы валоризации публичного имущества и французскими экономистами (см., напр.: Greffe X. La valorisation du patrimoine. P.: La Documentation , 2003). <57> Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 96 - 98.
* * *
В контексте подобных преобразований существующий в России институт государственного и муниципального имущества нельзя воспринимать негативно лишь на том основании, что он не соответствует французским традициям, основанным на дихотомии объектов собственности, принадлежащих государству и другим лицам публичного права, поскольку в значительной степени это именно следование традиции, результат постепенной эволюции учений о публичной собственности в странах романского права. Однако для целей сравнительно-правового анализа важно установить, каким образом соотносятся правовые режимы государственного и муниципального имущества в России и за рубежом. Представляется, в юридической системе координат публичное имущество "по-российски" занимает некое промежуточное положение между объектами публичной и частной собственности в европейских правопорядках. При этом отдельные категории государственного и муниципального имущества в России (например, изъятые из оборота природные объекты) по своему правовому режиму в большей степени сближаются с классическими публичными доменами, другие, напротив, тяготеют к объектам частноправовой собственности государства (например, акции в хозяйственных обществах). Однако в целом в отечественном законодательстве используется методологически единый юридический инструментарий для регулирования отношений государственной и муниципальной собственности, а также во многом универсальный механизм управления соответствующим имуществом.
Библиографический список
1. I beni immobiliari nella teoria dei beni pubblici // I luoghi delle amministrazioni. Le nuove forme di razionalizzazione e di gestione del patrimonio immobiliare utilizzato per gli uffici pubblici / A cura di A. Mari. Roma: SSPA, 2005. 2. Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Droit administratif des biens. P.: Dalloz, 2003. 3. Brard Y. Domaine public et des personnes publiques. P.: Dalloz, 1994. 4. David-Beauregard-Berthier O. Droit administratif des biens. P.: Gualino, 2010. 5. Dembour J. Droit administratif. de droit de de , 1978. 6. Dementhon H. du domaine de l'Etat. P.: Dalloz, 1964. 7. Derecho de los Bienes / Dir. . ed. Valencia: Tirant lo Blanch, 2009. 8. Dufau J. Le domaine public. P.: Le Moniteur, 2001. 9. Dupuis G., , Droit administratif. P.: Dalloz, 2004. 10. El Derecho Administrativo Iberoamericano (Estudios y Comentarios, N 9) / Dir. , . Granada : Instituto Nacional de , Iberoamericana de Municipalistas, 2005. 11. Foucart E.-V. de droit public et administratif ou du droit public positif. 3 vol. P.: Videcoq, 1834 - 1835. 12. Les contrats administratifs. Londres: Esperia Publications Ltd., 1998. 13. Gaudemet Y. de droit administratif. T. 1. Droit administratif general. P.: LGDJ, 2001. 14. Gaudemet Y. de droit administrative. T. 2. Droit administratif des biens. P.: LGDJ, 2008. 15. Gaudemet Y., Deruy M. L. Rapport du groupe de travail "Valorisation des proprietes publiques". Institut de la Gestion , 2004 // http://www. fondation-igd. org/upload/pdf/Publi/Valor_proppub. pdf. 16. Gaudemet Y. L'occupant privatif du domaine public de la loi // de droit, en l'honneur de Guy Braibant. P.: Dalloz, 1996. 17. Greffe X. La valorisation du patrimoine. P.: La Documentation , 2003. 18. Godfrin Ph. Droit administratif des biens. P.: Dalloz, 2001. 19. Guettier Ch. Droit administratif des biens. P.: Presses Universitaires de France, 2008. 20. Hauriou M. de Droit Administratif et de droit public general. : L. Larose, 1900. 21. Lavialle Cr. Droit administratif des biens. P.: Presses Universitaires de France, 1996. 22. Morand-Deviller J. Droit administratif des biens. P.: Montchrestien, 2010. 23. Moysan H. Le droit de des personnes publiques. P.: LGDJ, 2001. 24. Pardessus J.-M. des servitudes. P., 1806. 25. Peiser G. Droit administratif des biens. P.: Dalloz, 2005. 26. Proudhon J.-B.-V. du domaine public, ou de la Distinction des biens principalement par rapport au domaine public. 5 vol. Dijon: Chez Victor Lagier, 1833 - 1834. 27. Rivero J., Waline J. Droit administrative. P.: Dalloz, 2002. 28. Rousset M., Basri D., Belhaj A., Caragnon J. Droit administratif marocain. Rabat: Imprimerie Royal, 1984. 29. Андреева Г. Н. Институт собственности в конституциях зарубежных стран и Конституции РФ. М., 2009. 30. Брэбан Г. Французское административное право / Пер. с франц. Д. И. Васильева, В. Д. Карповича; под ред. и со вступ. ст. С. В. Боботова. М., 1988. 31. Винницкий А. В. Институт публичных вещей в германском праве // Вестник гражданского права. 2013. N 2. 32. Гинс Г. К. Право на предметы общего пользования (к проблеме взаимоотношений общих и частных интересов в гражданском праве) // Известия Юридического Факультета в г. Харбине. Харбин, 1925. Т. 1. С. 23 - 45. 33. Годэн Р. П. Взаимосвязь между публичной и частной собственностью в Канаде и Квебеке // Вестник гражданского права. 2006. N 2. 34. Голубцов В. Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. 35. Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства / Пер. А. Ященко, В. Краснокутского, Б. Сыромятникова, с предисл. к рус. пер. П. Новгородцева. М., 1908. 36. Карадже-Искров Н. П. Публичные вещи. Вып. 1. Иркутск, 1927. 37. Латинско-русский словарь юридических терминов и выражений для специалистов и переводчиков английского языка / Авт.-сост. М. Гамзатов. СПб., 2002. 38. Лужина А. Н. Ограничения прав по законодательству Франции // Антология научной мысли: к 10-летию Российской академии правосудия: Сб. статей / Отв. ред. В. В. Ершов, Н. А. Тузов. М., 2008. 39. Понтье Ж.-М. Предоставление публичных услуг частными лицами // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011. 40. Талапина Э. В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. М., 2004.
References (transliteration)
1. I beni immobiliari nella teoria dei beni pubblici // I luoghi delle amministrazioni. Le nuove forme di razionalizzazione e di gestione del patrimonio immobiliare utilizzato per gli uffici pubblici / A cura di A. Mari. Roma: SSPA, 2005. 2. Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Droit administratif des biens. P.: Dalloz, 2003. 3. Brard Y. Domaine public et des personnes publiques. P.: Dalloz, 1994. 4. David-Beauregard-Berthier O. Droit administratif des biens. P.: Gualino, 2010. 5. Dembour J. Droit administratif. de droit de ; de , 1978. N 245 ff. 6. Dementhon H. du domaine de l'Etat. P.: Dalloz, 1364. 7. Derecho de los Bienes / Dir. . Valencia: Tirant lo Blanch, 2003. 8. Dufau J. Le domaine public. 5e P.: Le Moniteur, 2001. 9. Dupuis G., , Droit administratif. 9e P.: Dalloz, 2004. 10. El Derecho Administrativo Iberoamericano (Estudios y Comentarios, N 3) / Dir. , . Granada : Instituto Nacional de , Iberoamericana de Municipalistas, 2005. 11. Foucart E.-V. de droit public et administratif ou du droit public positif. 3 vol. P.: Videcoq, 1834 - 1835. 12. Les contrats administratifs. Londres: Esperia Publications Ltd., 1998. P. 216. 13. Gaudemet Y. de droit administratif. Droit administratif general. P.: LGDJ, 2001. T. 1. 14. Gaudemet Y. de droit administrative. Droit administratif des biens. P.: LGDJ, 2008. T. 2. 15. Gaudemet Y., Deruy M. L. Rapport du groupe de travail "Valorisation des proprietes publiques". Institut de la Gestion , 2004 // http://www. fondation-igd. org/upload/pdf/Publi/Valor_proppub. pdf. 16. Gaudemet Y. L'occupant privatif du domaine public de la loi // de droit, en l'honneur de Guy Braibant. P.: Dalloz, 1996. 17. Greffe X. La valorisation du patrimoine. P.: La Documentation , 2003. 18. Godfrin Ph. Droit administratif des biens. P.: Dalloz, 2001. 13. Guettier Ch. Droit administratif des biens. P.: Presses Universitaires de France, 2008. 20. Hauriou M. de Droit Administratif et de droit public general. 4e : L. Larose, 1900. 21. Lavialle Cr. Droit administratif des biens. P.: Presses Universitaires de France, 1996. 22. Morand-Deviller J. Droit administratif des biens. 6e P.: Montchrestien, 2010. 23. Moysan H. Le droit de des personnes publiques. P.: LGDJ, 2001. 24. Pardessus J.-M. des servitudes. P., 1806. 25. Peiser G. Droit administratif des biens. 18e P.: Dalloz, 2005. 26. Proudhon J.-B.-V. du domaine public, ou de la Distinction des biens principalement par rapport au domaine public. 5 vol. Dijon: Chez Victor Lagier, 1833 - 1834. 27. Rivero J., Waline J. Droit administrative. 19e P.: Dalloz, 2002. 28. Rousset M., Basri D., Belhaj A., Caragnon J. Droit administratif marocain. Rabat: Imprimerie Royal, 1384. 23. Andreeva G. N. Institut sobstvennosti v konstitutsiyakh zarubezhnykh stran i Konstitutsii RF. M., 2003. S. 257. 30. Breban G. Frantsuzskoe administrativnoe pravo / Per. s frants. D. I. Vasil'eva, V. D. Karpovicha; pod red. i so vstup. st. S. V. Bobotova. M., 1988. 31. Vinnitskiy A. V. Institut publichnykh veshchey v germanskom prave // Vestnik grazhdanskogo prava. 2013. N 2. 32. Gins G. K. Pravo na predmety obshchego pol'zovaniya (k probleme vzaimootnosheniy obshchikh i chastnykh interesov v grazhdanskom prave) // Izvestiya Yuridicheskogo Fakul'teta v g. Kharbine. T. 1. Kharbin, 1925. S. 23 - 45. 33. Goden R. P. Vzaimosvyaz' mezhdu publichnoy i chastnoy sobstvennost'yu v Kanade i Kvebeke // Vestnik grazhdanskogo prava. 2006. N 2. 34. Golubtsov V. G. Uchastie Rossiyskoy Federatsii v imushchestvennykh otnosheniyakh, reguliruemykh grazhdanskim zakonodatel'stvom: Dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2008. 35. Dyugi L. Konstitutsionnoe pravo. Obshchaya teoriya gosudarstva / Per. A. Yashchenko, V. Krasnokutskogo, B. Syromyatnikova, s predisl. k rus. per. P. Novgorodtseva. M., 1308. 36. Karadzhe-Iskrov N. P. Publichnye veshchi. Vyp. 1. Irkutsk, 1327. 37. Latinsko-russkiy slovar' yuridicheskikh terminov i vyrazheniy dlya spetsialistov i perevodchikov angliyskogo yazyka / Avt.-sost. M. Gamzatov. SPb., 2002. 38. Luzhina A. N. Ogranicheniya prav po zakonodatel'stvu Frantsii // Antologiya nauchnoy mysli: k 10-letiyu Rossiyskoy akademii pravosudiya: Sb. statey / Otv. red. V. V. Ershov, N. A. Tuzov. M., 2008. 33. Pont'e Zh.-M. Predostavlenie publichnykh uslug chastnymi litsami // Administrativnye protsedury i kontrol' v svete evropeyskogo opyta / Pod red. T. Ya. Khabrievoy, Zh. Marku. M., 2011. 40. Talapina E. V. Administrativnoe pravo Frantsii segodnya // Ezhegodnik sravnitel'nogo pravovedeniya. M., 2004. S. 136 - 151.
Название документа