Второй запрос депутатов Государственной Думы в Конституционный Суд РФ по поводу вступления России в ВТО: show must go on
(Балеевских Л., Муранов А.)
("Право ВТО", 2013, N 1)
Текст документа
ВТОРОЙ ЗАПРОС ДЕПУТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ ПО ПОВОДУ ВСТУПЛЕНИЯ РОССИИ В ВТО:
SHOW MUST GO ON
Л. БАЛЕЕВСКИХ, А. МУРАНОВ
Балеевских Л., коллегия адвокатов "Муранов, Черняков и партнеры".
Муранов А., коллегия адвокатов "Муранов, Черняков и партнеры".
4 апреля 2012 г. 101 депутат Государственной Думы РФ обратился в КС РФ с новым запросом по поводу вступления России в ВТО - о проверке конституционности Федерального закона от 21 июля 2012 г. N 126-ФЗ "О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г." (далее - ФЗ "О ратификации Протокола").
Запрос касается порядка принятия этого Федерального закона, а именно серьезных нарушений, допущенных в ходе ратификации Протокола о присоединении РФ к Марракешскому соглашению.
На то, что такие нарушения были допущены, указывалось еще в первом запросе от почти одной трети депутатов Государственной Думы, который был рассмотрен КС РФ 3 июля 2012 г. и по итогам которого было вынесено Постановление от 9 июля 2012 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации - Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации".
Однако тогда КС РФ отказался рассматривать вопрос об имеющих место серьезных процедурных нарушениях в ходе ратификации Марракешского соглашения, заявив о том, что это было преждевременным и что этот вопрос может быть рассмотрен позднее: "Заявители просят дать оценку Протоколу как не вступившему в силу международному договору Российской Федерации не только по порядку его подписания и одобрения Правительством Российской Федерации и по содержанию норм, но и по порядку его принятия в процедуре ратификации в связи с внесением соответствующего законопроекта в Государственную Думу, т. е., по существу, настаивают на проверке конституционности непринятого Федерального закона о ратификации международного договора по порядку принятия, чего Конституционный Суд Российской Федерации в силу статьи 125 (пункты "а", "г" части 2) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее положений Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" делать не вправе...
Этим не ставится под сомнение обязанность федерального законодателя при принятии акта о ратификации исходить из требований Конституции Российской Федерации. Кроме того, хотя проверка вступивших в силу международных договоров Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации не производится, не исключается возможность проверки конституционности федерального закона о ратификации этого международного договора в случае его принятия - с учетом требования части четвертой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которой Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права".
Таким образом, КС РФ сам подсказал путь, которым можно следовать дальше, - оспорить конституционность Федерального закона, которым был ратифицирован Протокол о присоединении РФ к Марракешскому соглашению.
Само собой разумеется, что депутаты Государственной Думы не могли не воспользоваться таким "приглашением", и второй запрос появился.
В нем заявители указали на нарушение нескольких конституционно значимых правил при принятии ФЗ "О ратификации Протокола", а именно:
1) правил о согласовании законопроекта с субъектами РФ. Как известно, такое согласование места не имело;
2) правил о представлении международного договора на ратификацию в полном объеме. Как известно, Правительством РФ в Государственную Думу РФ вообще не были представлены протоколы о присоединении к Марракешскому соглашению других (действующих) членов ВТО (ни на русском, ни на одном из официальных языков ВТО), в которых установлены уступки и обязательства соответствующих членов ВТО по различным секторам товаров и услуг, в т. ч. перед Россией. Между тем указанные протоколы являются неотъемлемой частью Марракешского соглашения. Это, кстати, признал в своем Постановлении N 17-П и сам КС РФ ("При этом он [Протокол] становится неотъемлемой частью Марракешского соглашения...");
3) правил о сроках представления соответствующих документов на ратификацию, причем на русском языке. Как известно, тысячи страниц со сложнейшими текстами появились в Государственной Думе РФ всего за несколько дней до рассмотрения вопроса о том, станут ли они частью международных обязательств России. При этом следует учесть то, что с данными документами депутатам Государственной Думы РФ было предложено ознакомиться только в электронной версии (в распечатанном виде ни предварительно, ни непосредственно в ходе процедуры голосования по законопроекту документы не предоставлялись), что на практике для абсолютного большинства депутатов превратилось в то, что ознакомиться они смогли только с текстом самого законопроекта на одной странице и с трехстраничным Протоколом;
4) правил о порядке заверения копий официальных текстов и их переводов. Как известно, ни те ни другие надлежащим образом заверены не были.
Казалось бы, все здесь достаточно ясно: нарушения очевидны, и никаких сложностей с подтверждением того, что они действительно имели место и повлияли на итоги голосования депутатов Госдумы - выразителей воли народа России, возникнуть не должно.
Однако все не так просто. В практике КС РФ уже были случаи, когда он рассматривал подобные процедурные нарушения и их значение для целей принятия тех или иных федеральных законов и выработал в связи с этим особые подходы. Соответственно такие подходы КС РФ не могут не оказать влияние на рассмотрение и вышеперечисленных вопросов.
Одним из последних решений КС РФ в отношении процедурных нарушений стало Постановление от 14 февраля 2013 г. N 4-П (так называемое дело о митингах), в котором КС РФ среди прочего выразил свою позицию по поводу значения соблюдения правил законодательной деятельности: "Любое нарушение парламентских процедур, чем бы оно ни мотивировалось и ни объяснялось, не может восприниматься как совместимое с правилами осуществления законодательной деятельности, прямо установленными Регламентом Государственной Думы, и как таковое не может быть признано допустимым, даже если воля парламентского большинства, выраженная в соответствующем федеральном законе (в данном случае в Федеральном законе от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ), скорее всего, получила бы подтверждение и при неукоснительном следовании требованиям Регламента Государственной Думы".
Но вместе с тем "по смыслу правовых позиций, выраженных в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 1999 года N 12-П, от 5 июля 2001 года N 11-П и от 23 апреля 2004 года N 8-П, для оценки федерального закона на предмет соответствия Конституции Российской Федерации по порядку принятия принципиальное значение имеет нарушение тех процедурных правил, которые оказывают определяющее влияние на принятие решения, т. е. основаны непосредственно на предписаниях ее статей 104 - 108 [Конституции РФ] либо закрепляют такие существенные условия порядка принятия федеральных законов, без соблюдения которых невозможно с достоверностью установить, отражает ли принятое решение действительную волю законодателя, а следовательно, и представляемого им многонационального народа России" (п. 4 указанного Постановления КС РФ).
Таким образом, по смыслу приведенной правовой позиции КС РФ, любые нарушения парламентских процедур в ходе принятия законопроектов не являются допустимыми и не могут восприниматься как совместимые с законодательной деятельностью, однако не все из них имеют принципиальное значение (являются существенными) для целей оценки федерального закона на предмет соответствия Конституции РФ по порядку его принятия. К последним относятся нарушения только тех процедурных правил, которые:
а) будучи основанными на требованиях статей 104 - 108 Конституции РФ, имеют определяющее значение для целей принятия итогового решения по вопросу о принятии того или иного федерального или федерального конституционного закона,
и/или
б) настолько существенны, что без их соблюдения действительную волю законодателя, а следовательно, и представляемого им народа России достоверно установить невозможно.
Следовательно, все остальные нарушения, которые ни под одну из двух указанных категорий не подпадают, не могут считаться имеющими определяющее/существенное значение для целей оценки федерального закона на предмет соответствия Конституции РФ по порядку его принятия.
В своем втором заявлении и дополнениях к ним заявители пытаются доказать, что при принятии ФЗ "О ратификации Протокола" имели место нарушения именно первого типа, а не второго.
Несомненно, это очень сложная задача. Насколько с ней удалось справиться, судить читателям: в запросе и двух дополнениях к нему все подробно изложено.
У читателей еще может возникнуть вопрос: а почему второй запрос появился почти год спустя после первого? Ответ прост: согласовать вопрос о таком запросе со 101 депутатом Государственной Думы РФ не очень просто. Кроме того, была надежда, что к началу 2013 г. появятся дополнительные доказательства в подтверждение тех нарушений, которые были допущены в ходе ратификации.
Нельзя не отметить, что подача сначала запроса, а потом дополнений также была не случайной. Постановленные перед КС РФ вопросы являются очень сложными, объемными и многоаспектными. Не имело никакого смысла "сваливать" их в один текст, который получился бы чрезмерно раздутым. Нельзя было не учитывать и то, что судьи КС РФ специалистами по праву ВТО не являются, так что текст должен был быть понятен и переведен на привычный им "конституционный" язык.
Поэтому в запросе были сначала обозначены нарушения сами по себе, а вот уже в дополнениях:
1) были обрисованы дополнительные нюансы в свете конституционного права России;
2) были показаны те сложности, от которых КС РФ не уйти;
3) было дополнительно продемонстрировано, что имевшие место нарушения являлись с точки зрения Конституции РФ существенными и, несомненно, имели итогом то, что в ходе принятия законопроекта воля депутатов Государственной Думы РФ была выражена ненадлежащим образом или была искажена.
Более того, заявители даже не побоялись обозначить и слабые места в своей позиции. Не побоялись они и раскрыть все свои аргументы заранее, хотя, возможно, если следовать привычной тактике оппонентов из других государственных органов, делать этого не следовало, а нужно было "вытаскивать тузов из рукавов" прямо в ходе слушания в КС РФ, если такое в итоге состоится. Однако такая тактика достойной не выглядит, и придерживаться ее нельзя. Остается надеяться, что в данном деле оппоненты свои доводы раскроют заранее и полным образом.
Что же в итоге? Вывод сколь любопытный, столь и неутешительный: решение о вступлении Российской Федерации в ВТО по порядку принятия законопроекта о ратификации Марракешского соглашения скорее малоуязвимо в свете нынешних позиций КС РФ, равно как и текущей политической конъюнктуры.
Довод о нарушении правил о порядке заверения копий официальных текстов и их переводов силен по форме, но в указанном свете по своей сути слаб, даже если из-за такого нарушения количество смысловых ошибок в представленных на ратификацию документах исчисляется сотнями, что не могло не создавать искаженного впечатления о сути обязательств России как будущего члена ВТО.
Аргумент о нарушении правил представления международного договора на ратификацию в полном виде силен и по форме, и даже и по сути, однако все, кто знаком с правом ВТО, не могут не понимать, что в ходе ратификации Марракешского соглашения никто и не намеревался представлять в Государственную Думу все протоколы к этому Соглашению.
Довод о нарушении правил согласования РФ соответствующих вопросов совместного ведения с субъектами РФ - один из самых сильных как по форме, так и по своей сути (учитывая то, что с субъектами Федерации не согласовывали вопросы, относящиеся к их компетенции и прямо обозначенные в качестве таковых в представленных на ратификацию документах), однако все же в свете отмеченных выше нюансов он также вряд ли "проходной". Все и так знают, что РФ оказывается Федерацией тогда только, когда это нужно центру, что очень печально с точки зрения развития федерализма в России.
Следует отдавать себе отчет в том, что отказ признавать необходимой процедуру согласования законопроекта о ратификации Протокола с субъектами РФ может повлечь за собой очень серьезные последствия. Так, в итоге РФ не только не будет согласовывать с субъектами РФ содержание международных договоров на стадии их обсуждения и подписания, но не будет согласовывать и их ратификацию, что будет равнозначно игнорированию прав и интересов субъектов РФ. Между тем нет сомнений в сбалансированности развития федеративных отношений в России. В дальнейшем экономическая глобализация в современном мире будет усиливаться, и в этот процесс субъекты РФ будут вовлекаться во все большей степени. Членство РФ в ВТО такую вовлеченность только усилит.
Более того, согласно праву ВТО каждый его член обязан участвовать в дальнейших переговорах по либерализации торговли. Из этого следует, что ратификация Протокола - только первый шаг на пути дальнейшего принятия РФ на себя новых обязательств в рамках ВТО. Эти новые обязательства также могут затрагивать и субъекты РФ. Неужели в свете этого возможен отказ признавать необходимой процедуру согласования законопроекта с субъектами РФ? Такой отказ будет означать не что иное, как закладывание "мины" под успешное развитие федеративных отношений в РФ в контексте усиливающегося вовлечения субъектов РФ в международные экономические отношения.
Остается единственный серьезный (исходя из логики и предшествующих позиций КС РФ) аргумент: грубое нарушение правил о сроках представления соответствующих документов на ратификацию, причем именно на русском языке! На первый взгляд, довод бесспорный, но на второй - "как сказать". Ведь есть и иные важные факторы.
Например, сложившиеся в Государственной Думе обыкновения, когда депутаты фракции, обладающие возможностью определять ее решения, привыкли принимать решения по сложнейшим вопросам за считанные минуты согласно поступающим от руководства указаниям.
Есть еще один роскошный довод, упомянутый и критикуемый в Особом мнении судьи КС РФ С. М. Казанцева по Постановлению КС РФ от 14 февраля 2013 г. N 4-П: в том случае, когда представители одной партии составляют большинство в федеральных органах государственной власти, соблюдение законодательной процедуры следует считать носящим сугубо формальный характер, ввиду чего нарушение порядка принятия законопроекта вообще не имело конституционно значимого характера. Очевидно, что лица, выдвигающие такой довод, страдают от дефицита конституционного правопонимания.
Наконец, многие депутаты Государственной Думы имеют за границей недвижимость/счета и должны бы и так a priori знать самостоятельно или через переводчиков один из трех официальных языков ВТО: английский, испанский, французский. А раз так, то за длительное время обладания такой недвижимостью/счетами они не могли не узнать содержание Марракешского соглашения со всеми приложениями к нему. Объективное вменение знания иностранных языков и права ВТО современной российской государственной офшорной аристократии (депутатам и чиновникам) в условиях господства в регулировании важнейших вопросов бизнес-отношений английского права, а на практике также и преобладания в сфере юридических услуг иностранных фирм - не такая уж и неразумная вещь.
Поэтому рассчитывать на то, что КС РФ согласится с доводами заявителей, было бы несколько наивно. Однако несомненно и то, что обозначенные заявителями нарушения были настолько серьезными, что не привлечь к ним внимание КС РФ было бы непростительно как с точки зрения текущего момента, так и в глазах потомков, равно как и в свете необходимости развития конституционного права РФ и привлечения внимания исполнительной власти к недопустимости подобных нарушений впредь. Именно поэтому show must go on.
В заключение упомянем, что проблематика ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении ВТО отмеченными нарушениями не исчерпывается. На самом деле имеются и иные важные вопросы. Один из них заключается в том, что при принятии ФЗ "О ратификации Протокола" ни Правительство РФ, ни депутаты не задумались о проблеме прямого действия правил ВТО. Между тем она будет иметь огромное значение для российской правоприменительной практики уже в самом ближайшем будущем. Но это тема для отдельного разговора, хотя не исключено, что этот вопрос удастся поднять и в рамках второго запроса насчет вступления РФ в ВТО в КС РФ.
Название документа