Статус Экономического Суда Содружества Независимых Государств и юридическая сила его решений
(Сафиуллин Д.) ("Хозяйство и право", N 7, 1998) Текст документаСТАТУС ЭКОНОМИЧЕСКОГО СУДА СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ И ЮРИДИЧЕСКАЯ СИЛА ЕГО РЕШЕНИЙ
Д. САФИУЛЛИН
Д. Сафиуллин, доктор юридических наук.
Соглашение о статусе Экономического Суда от 6 июля 1992 года и утвержденное им Положение об Экономическом Суде определяют его место в системе организации сотрудничества государств Содружества, устанавливая цель, основные начала организации и деятельности Суда, его компетенцию. Создание Экономического Суда продиктовано необходимостью обеспечить единообразное применение соглашений государств - участников Содружества Независимых Государств в качестве непременного условия достижения эффективности интеграционных процессов в рамках Содружества. Указанной цели призвана служить определенная этими актами компетенция Экономического Суда и регламентация оснований признания суверенными государствами - участниками Содружества его юрисдикции. Компетенция Суда по рассмотрению споров определена в Положении об Экономическом Суде <*> двумя способами: 1) путем точного указания перечня подведомственных ему экономических споров и 2) путем отсылки к конкретным соглашениям, заключенным в рамках Содружества, коими к ведению Экономического Суда могут быть отнесены и другие споры. -------------------------------- <*> Далее - Положение.
В соответствии с п. 3 Положения к ведению Экономического Суда прежде всего относится разрешение межгосударственных экономических споров, возникающих при исполнении экономических обязательств, предусмотренных соглашениями, решениями Совета глав государств, Совета глав правительств Содружества и других его институтов. Из приведенной нормы относительно однозначно можно трактовать лишь понятие субъектов экономического обязательства, в качестве которых выступает государство. Вместе с тем вопрос о том, какие органы государств могут выполнять функции субъекта "межгосударственного" экономического обязательства, требует содержательного анализа в каждом конкретном случае при принятии спора к рассмотрению. Проблема не вызывает особых сложностей, когда соответствующее заявление о передаче дела в Экономический Суд подписано главой правительства или его заместителем. В тех случаях, когда с подобными требованиями обращаются министерства (ведомства) конкретного государства, вопрос решается Экономическим Судом путем анализа национального нормативного акта, определяющего компетенцию соответствующего министерства (ведомства). В связи с тем, что понятия субъекта и участника обязательства в теории международного права не совпадают, не является гипотетическим и вопрос о праве участника на обращение в Суд без особой доверенности со ссылкой на соответствующий межгосударственный экономический договор, в котором он прямо указан в качестве непосредственного исполнителя. Правовая природа оснований возникновения межгосударственных экономических обязательств (п. 3 Положения) требует особого анализа, выходящего за пределы данной публикации. Однако следует обратить внимание на то, что в большинстве двусторонних и многосторонних соглашений между странами СНГ, в том числе порождающих экономические обязательства, содержатся положения, исключающие, во-первых, судебное рассмотрение споров, а во-вторых, юрисдикцию Экономического Суда. Здесь речь идет о принципиальных моментах, пристальное исследование которых может выявить реальные тенденции, протекающие в Содружестве. Суть дела в том, что соглашения по экономическим обязательствам, не предусматривающие судебного разрешения по ним споров, вряд ли можно назвать договорами в подлинно правовом смысле. Скорее всего, такие акты следует именовать не правовыми, а предправовыми. Увеличение числа второго вида названных соглашений свидетельствует о выводе их из экономико - правового пространства СНГ. Понятие экономического обязательства, которым оперирует Положение об Экономическом Суде как при определении целей его деятельности, так и при определении компетенции Суда (п. 3 Положения), далеко неоднозначно. Причем в п. 1 Положения говорится об экономических обязательствах, основанных на соглашениях государств - участников, а из п. 3 Положения прямо вытекает, что экономические обязательства могут возникать, кроме того, из решений Совета глав государств, Совета глав правительств Содружества и других его институтов. Классическое понятие обязательства исторически сложилось как фундаментальная категория частного, прежде всего гражданского, права. Классическая конструкция обязательства с незначительными модификациями воспроизведена в действующих кодифицированных актах гражданского законодательства стран Содружества и в модельном гражданском кодексе, одобренном Межпарламентской Ассамблеей СНГ. В понятиях, употребляемых в международном частном праве, воспроизведены соответствующие категории. При формировании договоров, порождающих указанные обязательства, разумеется, используются принципиальные элементы классической конструкции частноправового обязательства. Но рассматривать анализируемое понятие как воспроизведение классической частноправовой категории на уровне межгосударственных отношений было бы неверно, ибо оно гораздо сложнее. Если исходить из буквального понимания экономического обязательства, то оно должно опосредовать межгосударственные отношения по обмену, распределению и производству. По существу, из такого, с правовой точки зрения не совсем корректного, подхода и исходит Экономический Суд при принятии и разрешении споров по экономическим обязательствам. В соответствии с ч. 2 п. 3 Положения государства - участники Содружества вправе передать на рассмотрение Суда другие споры, предметом которых могут быть обязательства (их исполнение), принимаемые на себя государствами - участниками соглашений в любой сфере сотрудничества, определенной в ст. 4 Устава Содружества Независимых Государств. В настоящее время в десять соглашений, принятых участниками Содружества в период с 1992 года по сентябрь 1997 года, включены юрисдикционные оговорки о передаче сторонами - участницами этих соглашений споров, связанных с их применением и толкованием, в Экономический Суд СНГ. В частности, к ведению Экономического Суда отнесены споры: - о применении и толковании Соглашения о признании прав и регулировании отношений собственности от 9 октября 1992 года, Договора о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 года, Соглашения о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 года; - о применении Примерного соглашения межгосударственного (межправительственного) органа Содружества Независимых Государств с государством местонахождения об условиях его пребывания, утвержденного Решением Совета глав правительств от 21 октября 1994 года; Решения о необходимости урегулирования межгосударственных расчетов по результатам торгово - экономических отношений государств - участников СНГ за 1992 - 1993 годы от 26 мая 1995 года; Протокола о механизме реализации Соглашения об оказании медицинской помощи гражданам государств - участников СНГ в части порядка предоставления медицинских услуг от 27 марта 1997 года; - о толковании Соглашения о межгосударственных перевозках опасных и разрядных грузов от 23 декабря 1993 года. Кроме того, к ведению Экономического Суда отнесены: - трудовые споры между должностными лицами Межгосударственного экономического комитета Экономического союза, а также между техническим, обслуживающим персоналом и Комитетом в соответствии с Соглашением о правовом статусе представителей государств и должностных лиц Межгосударственного экономического комитета Экономического союза от 28 марта 1997 года; - вопрос об изменении национальных законодательных норм, касающихся инвестиций, если они ухудшают условия и режим инвестиционной деятельности; - споры, возникающие в связи с осуществлением инвестиций государствами в рамках Конвенции о защите прав инвесторов от 28 марта 1997 года. Согласно решению Экономического Суда от 15 мая 1997 года N С-1/13-96 по запросу Межгосударственного экономического комитета Экономического союза государства - члены Экономического союза вправе обращаться в Экономический Суд для рассмотрения споров, вытекающих из соглашений, заключенных на основе Договора о создании Экономического союза, в частности Соглашения о Платежном союзе, Соглашения о принципах таможенной политики и др. Анализ указанных соглашений показывает, что решение вопросов сотрудничества в той или иной конкретной сфере отношений, и прежде всего экономической, как-то: отношений собственности, инвестиций, торговли, расчетов и т. д. - сопряжено с установлением для государств - участников соглашений целого ряда обязательств организационного, информационного характера, с возложением на них обязанностей по принятию новых либо изменению действующих национальных законодательных актов, по осуществлению действий и мероприятий, направленных на создание благоприятных экономических и иных условий совместной деятельности в различных сферах и т. д. В некоторых актах устанавливаются и экономические обязательства, например, по возмещению ущерба в случае его причинения, по оплате оказанных гражданам одних государств медицинских услуг учреждениями других государств и т. п. Исключительно важен вопрос о полномочиях Экономического Суда рассматривать спор в отношении того или иного государства. Часть 3 п. 3 Положения об Экономическом Суде устанавливает, что Суд рассматривает споры "по заявлению заинтересованных государств в лице их полномочных органов, институтов Содружества". Поскольку рассматриваемые Судом споры вытекают из актов Содружества, заинтересованным государством, по заявлению которого возбуждается дело, может быть любое государство - участник таких актов. Но даже если акт Содружества затрагивает интересы другого государства - участника Содружества, не подписавшего его, такое государство также может быть отнесено к числу заинтересованных. Для рассмотрения заявлений в отношении того или иного государства у Суда должны быть полномочия. Эти полномочия даются самим государством в соответствии с принципами международного права, нашедшими отражение в актах Содружества, в частности в Уставе Содружества Независимых Государств. Это принципы суверенного равенства государств, входящих в Содружество, мирного разрешения споров, а также связанный с ними принцип добровольной юрисдикции международно - судебных органов, согласно которому ни одно государство не может принудить другое государство передать спор в международный судебный орган. Международная практика соглашений, устанавливающих статус международного судебного органа, свидетельствует о том, что в подобных соглашениях определяется форма, в которой государства могут признать юрисдикцию Суда. Эти же соглашения решают и вопрос об открытости Суда для других государств, не являющихся участниками соглашений. Соглашение о статусе Экономического Суда и утвержденное им Положение таких специальных норм не содержит. Признание юрисдикции Экономического Суда связано прежде всего с фактом подписания указанного международного Соглашения. Соглашение о статусе Экономического Суда от 6 июля 1992 года подписано Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой Узбекистан. Эти государства ратифицировали Соглашение о статусе Экономического Суда, а Республика Узбекистан сдала уведомление о вступлении в силу Соглашения со дня его подписания. Государства, подписавшие, ратифицировавшие Соглашение и тем самым признавшие в соответствии со ст. 11 и 12 Венской конвенции о праве международных договоров его обязательность, могут быть как истцами, так и ответчиками по спорам, связанным с исполнением ими экономических обязательств, основанных на актах Содружества. Вместе с тем Республикой Молдова Соглашение подписано (и впоследствии ратифицировано) с оговоркой, согласно которой исключается возможность возбуждения дела в Суде по заявлению государства и признается передача спора в Суд только "по соглашению Сторон". Соглашение о статусе Экономического Суда не предусматривает принятия оговорок другими договаривающимися государствами, поэтому указанная оговорка означает, что Республика Молдова может быть стороной в споре, то есть выступать в качестве истца или ответчика, только при наличии согласия другой стороны спора. Таким образом, все государства, подписавшие Соглашение о статусе Экономического Суда (кроме Республики Молдова), признали обязательную юрисдикцию Суда по экономическим спорам. В соответствии со ст. 4 Соглашения о статусе Экономического Суда оно открыто для подписания другими государствами. Что же касается государств - участников Содружества, не подписавших Соглашение о статусе Экономического Суда, то предъявление к ним исков, связанных с исполнением экономических обязательств, возможно лишь в случаях, если они признали в той или иной форме юрисдикцию Экономического Суда. Одной из таких форм является юрисдикционная оговорка, включаемая в соглашение (договор) о передаче спора на разрешение Экономического Суда. При наличии такой оговорки государства, подписавшие, а в случаях необходимости и ратифицировавшие соглашение (договор), независимо от участия в Соглашении о статусе Экономического Суда вправе передать в Суд разрешение споров по исполнению обязательств, предусмотренных таким Соглашением (договором), в том числе и экономических. Как показало изучение актов Содружества, формулировки включенных в них юрисдикционных оговорок носят различный характер. В одних случаях в них устанавливается обязанность Сторон решать спорные вопросы в Экономическом Суде (Договор о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 года), в других говорится о праве на одностороннее обращение в Экономический Суд при недостижении согласия в ходе предварительных переговоров (Соглашение о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности от 9 октября 1992 года), в третьих - о передаче спора в Суд как в согласованном, так и в одностороннем порядке при недостижении согласия в ходе двух других предварительных процедур в течение шести месяцев со дня начала процедуры (Соглашение о совместных мерах по предупреждению и предотвращению блокады от 24 сентября 1993 года). В ряде соглашений используются и такие формулировки, как "Стороны передают решение дела в Экономический Суд", "споры могут быть переданы Сторонами на решение Экономического Суда", "споры могут рассматриваться (разрешаться) Экономическим Судом" и т. п. Юрисдикционные оговорки, включаемые в конкретные соглашения, являются основанием для одностороннего обращения сторон, подписавших такое соглашение, в Суд для разрешения возникшего спора, если только оговорка не предусматривает обращения по обоюдному согласию (заявлению). Разрешение спора передается в Экономический Суд при условии: 1) если соглашение (договор), в котором содержится юрисдикционная оговорка, вступило в силу; 2) если Стороны в споре являются участниками этого соглашения (договора) и оно является для них вступившим в силу. Порядок вступления соглашения (договора) в силу определяется в самом соглашении (договоре). По данным государства - депозитария, по состоянию на 1 сентября 1997 года упомянутые выше соглашения, юрисдикционные оговорки которых предусматривают возможность обращения Договаривающихся Сторон для разрешения споров в Экономический Суд СНГ, вступили в силу, за исключением Конвенции о защите прав инвесторов от 28 марта 1997 года и Соглашения о совместных мерах по предупреждению и предотвращению блокады от 24 сентября 1993 года. Предусмотренное ст. 6 этого Соглашения условие вступления его в силу (сдача на хранение пятой ратифицированной грамоты или другого документа о принятии или одобрении) по состоянию на 1 сентября 1997 года не наступило. Из девяти государств, подписавших Соглашение, сдали ратификационные грамоты или другие документы о принятии или одобрении только три государства. Решение об общем положении о межгосударственных (межправительственных) органах СНГ и Примерном соглашении межгосударственного (межправительственного) органа Содружества Независимых Государств с государством местонахождения об условиях его пребывания от 21 октября 1994 года вступает в силу применительно к каждому конкретному органу при определении его правового статуса в структуре (системе органов) Содружества компетентным органом Содружества (решение Экономического Суда от 23 января 1997 года по делу N 1/17-96 по запросу Межпарламентской Ассамблеи СНГ о толковании). Следует отметить, что Положение об Экономическом Суде специально не предусматривает такого основания юрисдикции Суда, как заявление - компромисс Сторон договора (соглашения) о передаче на разрешение Суда возникающего между ними конкретного спора. Однако отсутствие соответствующей нормы не может служить, по нашему мнению, препятствием к его практическому использованию, поскольку такого рода заявления являются основанием юрисдикции всех международных судебных органов, что соответствует принципу добровольности юрисдикции суверенных государств. Как показывает анализ заключенных в рамках Содружества соглашений, во многих из них говорится лишь об урегулировании возникающих между Сторонами споров путем переговоров и консультаций. И если в соглашении не установлен запрет на использование средств мирного разрешения споров, кроме тех, что указаны в соглашении, Стороны вправе по взаимному согласию прибегнуть к другим средствам, в том числе к процедуре судебного разбирательства посредством обращения в Экономический Суд. Более того, если в таких соглашениях установлены экономические обязательства, спор об их исполнении между государствами - участниками Соглашения о статусе Экономического Суда СНГ может быть передан на разрешение Суда на основании ч. 1 п. 3 Положения об Экономическом Суде. Не исключается возможность использования Сторонами соглашения процедуры международного судебного разбирательства путем обращения в Экономический Суд и в том случае, если юрисдикционная оговорка соглашения, устанавливая перечень способов мирного разрешения споров, указывает на право Сторон использовать "иные процедуры, предусмотренные международным правом". Особого внимания заслуживает проблема юридической силы решений Экономического Суда. Бытует мнение, что рекомендательный характер решений Экономического Суда существенно снижает эффективность его деятельности. В этой связи обратимся к п. 4 Положения, который посвящен указанной проблеме. "По результатам рассмотрения спора, - говорится в этом пункте, - Экономический Суд принимает решение, в котором устанавливается факт нарушения государством - участником соглашений, других актов Содружества и его институтов (либо отсутствие нарушения) и определяются меры, которые рекомендуется принять соответствующему государству в целях устранения нарушения и его последствий. Государство, в отношении которого принято решение Суда, обеспечивает его исполнение". Как видим, в процитированной норме не дана оценка юридической силы решений Экономического Суда. По всей видимости, неоднозначность трактовки рассматриваемого вопроса вызвана прежде всего формулой "определяются меры, которые рекомендуется принять соответствующему государству в целях устранения нарушений и его последствий". Из буквального толкования п. 4 Положения следует, что решения Суда носят обязательный характер в части установления факта нарушения, то есть юридической квалификации действия стороны. Однако определяемые Судом меры по устранению нарушения и его последствий признаются имеющими рекомендательный характер. Далее. Требуются дополнительные разъяснения сформулированной в п. 4 Положения нормы, гласящей, что "государство, в отношении которого принято решение Суда, обеспечивает его исполнение". Системное толкование данной нормы приводит к выводу, что речь в ней идет о государстве, допустившем нарушение <*>. Иными словами, юридическая сила решения Суда подчеркивается через обязывание государства - нарушителя. Вместе с тем наиболее распространенный порядок исполнения судебных решений предполагает совершение активных действий по их исполнению стороной, проигравшей спор. В этой связи возникает вопрос: вправе ли государство, в чью пользу решен спор, предпринимать активные меры по исполнению постановления Суда или оно должно пассивно дожидаться исполнения решения противоположной стороной? Из существа экономических правоотношений усматривается, что государство, нарушение прав которого подтверждено Судом, может предпринимать все доступные с точки зрения международного права меры по реализации судебного постановления. -------------------------------- <*> Следует обратить внимание на некорректность приведенной нормы. Дело в том, что судебное решение выносится в отношении обеих спорящих сторон. В данном случае правильным было бы употребление выражения "государство, признанное Судом нарушителем обязательства".
Для устранения отмеченных коллизий и пробелов в Положении следует однозначно закрепить юридическую обязательность решения Суда в целом, то есть в части не только квалификации действий сторон, но и в отношении мер, которые следует принять сторонам для устранения нарушения и его последствий. Необходимо также зафиксировать в Положении право стороны, чьи защищаемые актами Содружества интересы нарушены, на принятие всех дозволенных мер по исполнению решения Экономического Суда. Разумеется, стороны не лишаются права на компромисс по вопросу исполнения решения. Из изложенного следует еще один принципиальный вывод. В настоящее время в актах Содружества не прописана достаточно эффективная процедура исполнения решений Экономического Суда. Не сложилась такая процедура и на практике. Формирование механизма контроля за исполнением решений Экономического Суда по межгосударственным экономическим спорам, возникающим при исполнении экономических обязательств, предполагает нормативно - правовое закрепление следующих положений: - по истечении срока, установленного для выполнения решения Экономического Суда, государство - участник Содружества или уполномоченный им орган информирует Экономический Суд о выполнении решения и принятых мерах; - при невыполнении или ненадлежащем выполнении государством решения, вынесенного в пользу другого государства - участника спора или органа (института) Содружества, Экономический Суд вносит вопрос на рассмотрение Совета глав государств или Совета глав правительств в зависимости от характера или содержания решения; - решения Экономического Суда, вынесенные в пользу субъектов хозяйствования или граждан, подлежат исполнению компетентными органами государства - участника Содружества в порядке, предусмотренном национальным законодательством для исполнения судебных решений. Приведенные предложения применимы в полном объеме к решениям Суда по спорам, возникающим при исполнении межгосударственных экономических обязательств. Согласно п. 3 Положения к ведению Экономического Суда относятся споры "о соответствии нормативных и других актов государств - участников Содружества, принятых по экономическим вопросам, соглашениям и иным актам Содружества". В Экономический Суд заявления по таким спорам не поступали. Однако при разрешении других категорий дел вопрос о соответствии национальных нормативных или иных актов возникает часто. В частности, в целях обеспечения исполнения решения Экономического Суда от 15 сентября 1997 года по делу N 01-1/2-97 о толковании применения отдельных положений Соглашения о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 6 января 1995 года Экономический Суд счел необходимым дать следующие рекомендации: "Государственному таможенному комитету Российской Федерации и Министерству юстиции Российской Федерации принять меры по приведению Указания Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 28 ноября 1996 года N 01-12/1310 "О таможенном оформлении товаров", зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации 16 июня 1997 года, рег. N 1326, в соответствие с положениями Соглашения о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 6 января 1995 года в части установления таможенного контроля, таможенного оформления и обязательности перечисления сумм таможенных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентный характер, в отношении товаров, происходящих с территории третьих государств, выпущенных для свободного обращения на территории Республики Беларусь и впоследствии ввозимых на территорию Российской Федерации из Республики Беларусь". Из изложенного примера ясно, что исполнение решений по таким категориям споров предполагает использование национального режима устранения коллизий между нормами международного и "внутреннего" права. Что же касается решений о толковании, принимаемых Экономическим Судом, то специальной процедуры их исполнения не требуется: они становятся органическим элементом правовой базы СНГ. В данной статье затронуты отдельные проблемы Экономического Суда СНГ. Вместе с тем следует подчеркнуть, что во всех нормально функционирующих региональных интеграционных организациях решающая роль в реализации права принадлежит межгосударственному Суду. Вне качественного повышения статуса и существенного расширения круга полномочий Экономический Суд не может выполнять роль подлинно межгосударственного Суда Содружества.
Название документа