Уголовно - правовая политика и ее влияние на формирование уголовного законодательства
(Шмаров И. В.) ("Журнал российского права", N 6, 1998) Текст документаУГОЛОВНО - ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА ФОРМИРОВАНИЕ УГОЛОВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
И. В. ШМАРОВ
Шмаров Игорь Викторович - заведующий отделом проблем уголовного законодательства и исполнения наказаний НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки России.
Уголовно - правовая политика и новый Уголовный кодекс России. Оценивая осуществление правовой реформы, проводимой в сфере законодательной регламентации борьбы с преступностью, следует подчеркнуть принципиальное значение принятых в ходе ее новых законодательных актов - Уголовного и Уголовно - исполнительного кодексов. Они пришли на смену действовавшим ранее кодексам, которые не только уже не соответствовали, но и во многом противоречили социально - политическим, экономическим и криминологическим реалиям, сложившимся в России в 90 годы, и призваны обеспечить успешную деятельность правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Столь крупное событие, как принятие в 1996 г. базовых законодательных актов, знаменует собою реализацию важнейшего этапа правовой реформы, проводимой в России. В новом Уголовном кодексе должна быть реализована стратегия уголовно - правовой политики как составной части политики в сфере борьбы с преступностью. Однако уже в 1997 г. появились публикации, в которых, по существу, признается отсутствие в России цельной концепции государственной политики в этой сфере. Так, в достаточно крупной работе "Основы государственной политики борьбы с преступностью. Теоретическая модель" отмечается, что предложенная модель после ее обсуждения может быть трансформирована в официальный проект основ государственной политики борьбы с преступностью в России <*>. -------------------------------- <*> См.: Основы государственной политики борьбы с преступностью. Теоретическая модель. М.: Норма, 1997.
Что касается периодически принимавшихся Правительством РФ федеральных целевых программ борьбы с преступностью (1993, 1995, 1997 гг.), то они, с нашей точки зрения, не содержали четкой концепции государственной политики в этой области. Анализ показывает, что в них присутствуют лишь отдельные ее фрагменты, не дающие основания говорить о системном характере. В указанных программах нет даже раздела, посвященного уголовно - правовой политике. Очевидно, также документы должны приниматься Правительством России на основе общей долговременной концепции политики государства в указанной сфере. Сказанное выше подтверждает и тот факт, что только 23 декабря 1997 года "Межведомственная комиссия Совета Безопасности при Президенте РФ по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией" впервые обсудила и одобрила проект "Основ государственной политики борьбы с преступностью в России", базой которого стала упомянутая теоретическая модель. Спустя два дня "Секция проблем защиты прав граждан и общественной безопасности" Совета Безопасности с учетом одобренного проекта Основ определила приоритеты развития уголовно - правовой политики. В принятых документах сформулированы цели, задачи и этапы реализации государственной политики в указанной сфере, принципы и основные направления ее реализации, правовой механизм их осуществления. Таким образом, впервые в истории России были предприняты серьезные шаги по формированию основных положений государственной политики борьбы с преступностью и ее составной части - уголовно - правовой политики. Очевидно, после их одобрения Президентом РФ и Федеральным Собранием РФ законотворческая работа в данной сфере будет поставлена на твердую концептуальную и организационно - правовую основу. Однако до их официального утверждения пройдет еще некоторое время. Если на государственном уровне такая концепция еще не принята, то в теоретических разработках, посвященных этой проблеме <*>, многие положения получили достаточно глубокое развитие и в целом стали общепризнанными в науке уголовного права и криминологии. Прежде всего это относится к целям, задачам, принципам политики в этой сфере. Несомненно, что новый Уголовный кодекс в своей основе отражает ряд доктринальных ее положений, в том числе уголовно - правовой политики (в тех его статьях, в которых сформированы задачи и принципы УК (ст. 2 - 7 УК)). Вместе с тем нельзя не признать, что отсутствие к моменту принятия этого закона официально одобренной концепции государственной политики борьбы с преступностью отрицательно отразилось на его формировании <**>. Нескоординированная позиция двух ветвей власти - Президента и Государственной Думы - по основным вопросам уголовно - правовой политики привела к тому, что в Комитете по законодательству парламента находились на рассмотрении альтернативные проекты Уголовного кодекса, которые различались между собою по многим принципиальным положениям уголовной ответственности и наказания, относящимся как к Общей (понятие преступления, системы наказаний и т. д.), так и к Особенной частям УК (ее структура, виды преступлений против личности, общества и государства). Кропотливая и сложная работа по созданию единого варианта проекта УК не смогла устранить противоречивость двух его вариантов. В результате еще до вступления в силу нового УК в 1996 г. была создана межведомственная комиссия по подготовке поправок к этому закону, а для рассмотрения содержащихся предложений в комитете по законодательству Государственной Думы РФ в феврале 1997 года начала работать комиссия по подготовке изменений и дополнений к нему. -------------------------------- <*> См.: Уголовное право: Библиографический справочник. СПб., 1996. С. 37 - 41. <**> См.: Скуратов Ю. И., Лебедев В. М., Побегайло Э. Ф. Новый уголовный кодекс нуждается в совершенствовании // Журнал российского права. 1997, N 1.
Таким образом, сложившаяся ситуация с новым Уголовным кодексом свидетельствует не столько о его недостатках и технико - юридических проблемах, сколько об отсутствии современной концепции государственной уголовно - правовой политики, непоследовательности и противоречивости политических решений, расплывчатости ее стратегии. Это, в частности, подтверждают неоднократно принимаемые Федеральным Собранием и отклоняемые Президентом РФ законы по борьбе с коррупцией и организованной преступностью. Уголовно - правовая политика и ее реальное влияние на формирование уголовного законодательства. Отсутствие концепции государственной уголовно - правовой политики не означает, что в сложившейся ситуации уголовное законодательство формируется стихийно. Напротив, на него оказывают влияние мировоззренческие, идеологические и правовые представления о целях, задачах и уголовно - правовых средствах борьбы с преступностью. В целом по многим позициям субъекты законодательной инициативы, прежде всего депутаты Государственной Думы, эксперты, привлекаемые к подготовке законодательных актов, имеют общие взгляды на стратегию уголовно - правовой политики и приоритетные направления развития уголовного законодательства. Значительное влияние на нормотворческий процесс оказывают положения Конституции РФ о защите прав и свобод человека и международные правовые акты. Однако общие позиции о приоритетах уголовно - правовой защиты интересов личности, общества и государства, их сбалансированности на уровне разработки конкретных институтов и норм уголовного законодательства могут существенно различаться, что в конечном счете и повлияло на формирование нового Уголовного кодекса и, несомненно, оказывает воздействие на подготовку изменений и дополнений к нему. Противоречивость правовых взглядов касается таких узловых вопросов содержания уголовно - правовой политики, как криминализация и декриминализация деяний, оценка их наказуемости. В таких случаях общие позиции могут отступать на второй план. Подобных примеров можно привести немало. В новом УК исключены, в частности, нормы, содержавшиеся в УК 1960 г., которые обеспечивали уголовно - правовую защиту трудовых прав граждан, работающих по найму, и предупреждали нарушение законных прав профсоюзов (ст. 137), законодательства о труде (ст. 138). Между тем сейчас весьма широко распространены, особенно в негосударственных организациях, грубые нарушения трудовых прав граждан - незаконные увольнения и неисполнение решений суда о восстановлении на работе. Воспрепятствование законной деятельности профсоюзов стало распространенным явлением. В ущерб интересам общества и государства исключена уголовная ответственность, установленная только в 1996 г. (ст. 167.3 - 167.8), обеспечивающая охрану интересов России на континентальном шельфе. Между тем эти уголовно - правовые нормы были приняты во исполнение международной конвенции. Статья 253 действующего УК, к сожалению, не восполняет положения, содержавшиеся в старом Кодексе. В результате государство несет огромные убытки из-за незащищенности его экономических интересов. Исключена уголовная ответственность за самовольную добычу янтаря (ст. 167.2, введенная в 1992 г.), хотя в уголовном законодательстве Латвии и Литвы такая ответственность предусмотрена и даже усилена по сравнению со старым УК. Это привело к тому, что самовольная добыча янтаря в Калининградской области приняла массовый характер и наносит большой ущерб государству. Ежегодно на таможне конфискуется за попытку контрабанды несколько тонн янтаря. Никакими нравственными, правовыми и криминологическими соображениями не может быть обосновано снижение санкции в Уголовном кодексе (ч. 1 ст. 222) за незаконное приобретение, передачу, сбыт, перевозку или ношение оружия. Таких примеров необоснованной декриминализации и депенализации деяний в новом УК можно привести немало. Социальные факторы, определяющие стратегию уголовно - правовой политики. Успешное осуществление цели и задач, принципов и приоритетных направлений уголовно - правовой политики предполагает всесторонний учет комплекса социальных факторов, определяющих стратегию ее развития. Основными из них являются: социально - политические и социально - нравственные ценности; уровень общественного правосознания и правовой культуры населения; состояние и динамика преступности. Определенное влияние на нее оказывают международные акты о борьбе с преступностью и ее предупреждении, а также деятельность международных организаций. Наконец, нельзя не учитывать воздействие доктринальных положений различных отраслей общественных наук, прежде всего уголовного и уголовно - исполнительного права и криминологии. Указанные факторы должны влиять на формирование стратегии уголовно - правовой политики взаимосвязанно, что будет препятствовать приоритетности какого-либо одного из них. Социально - политическая стабильность общества, высокий уровень нравственного и правового сознания населения, четкость политических и идеологических целей, которые ставит перед собою государство, отсутствие крупномасштабных социальных конфликтов создают в целом благоприятные предпосылки для реализации задач и принципов уголовно - правовой политики. Особую значимость для ее формирования приобретает высокий уровень правового сознания граждан, уважение к закону органов власти всех уровней, их правовая культура. Все это в конечном счете способствует гуманизации мер уголовно - правового воздействия на преступность. В истории России общество не достигало, к сожалению, такого уровня политической стабильности, нравственного и правового сознания. Вместе с тем необходимо отметить, что гуманистические тенденции государства в определенной мере проявлялись в уголовно - правовой политике, хотя недостаточно последовательно и весьма кратковременно. Об этом свидетельствуют изменения в уголовном законодательстве в середине 50 и начале 60 годов (кратковременная отмена смертной казни, значительное снижение предельных сроков лишения свободы, акцент в уголовном законодательстве на применении мер общественного воздействия и т. д.). Такого рода тенденции имели место и в начале 90 годов. Однако направление уголовно - правовой политики зачастую резко менялось, как это было, например, в середине 60 и 90 годов. В условиях дестабилизации социально - политической обстановки, роста социальной напряженности, межэтнических конфликтов, неясности и противоречивости целей развития общества уголовно - правовая политика становится такой же непоследовательной и противоречивой. Это, естественно, не могло не отразиться на уголовном законодательстве, принятом в 1992 - 1995 гг. В частности, оно не обеспечило своевременную уголовно - правовую защиту проведения экономической реформы. Такое отставание имело определенную политическую базу, поскольку ряд политических деятелей, стоявших у власти в те годы, открыто высказывались "за допустимость в условиях перехода к рынку наживы любым способом" <*>. -------------------------------- <*> Основы государственной политики борьбы с преступностью в России. С. 13.
Как отмечалось, стратегия уголовно - правовой политики во многом зависит от уровня нравственного и правового сознания населения, от реальной политики государства в указанной сфере. Государство может декларировать, даже законодательно закреплять высокие нравственные и правовые принципы, но если оно в своей практической деятельности не реализует провозглашенные им социальные ценности, то это создает своеобразный духовный, нравственный вакуум, неизбежно заполняемый аморальными антисоциальными установками, правовым нигилизмом. Подобное происходило в России в начале 90 годов на фоне обнищания населения, его криминализации, развала системы профилактики преступности. Уголовно - правовая политика и правоприменительная практика оказались неспособными противостоять такого рода негативным тенденциям, утратили свою целеустремленность и наступательность. Многие нормы уголовного законодательства, прежде всего призванные защищать имущественные интересы общества и государства, его экономическую безопасность, трудовые права граждан, несмотря на их несовершенство, активно не применялись. Принцип уголовно - правовой политики о неотвратимости ответственности и наказания за содеянное приобрел декларативный характер, а в новом Уголовном кодексе он вообще не был закреплен. Государство в лице субъектов формирования уголовно - правовой политики вынуждено было с большим опозданием реагировать на столь неблагоприятную криминальную ситуацию. Но поскольку к середине 90 годов система общей и специальной профилактики была разрушена <*>, одним из немногих средств противостояния со стороны государства валу преступности оказалось усиление уголовной репрессии, что наглядно отразилось в новом Уголовном кодексе. По сравнению со старым УК он стал за некоторым исключением более жестким, с точки зрения системы наказаний и санкций, предусмотренных в Особенной его части. В нем предусмотрены три вида наказания, связанные с изоляцией от общества. Максимальный срок лишения свободы увеличен до 20 лет, при назначении наказаний по совокупности приговоров - до 30 лет. Как альтернатива смертной казни предусмотрено пожизненное лишение свободы. Следует заметить, что такая тенденция сохраняется и после принятия действующего Уголовного кодекса. Анализ предлагаемых изменений и дополнений УК, поступающих в Комитет по законодательству Государственной Думы, показывает, что многие из них содержат предложения по дальнейшему ужесточению уголовной репрессии. -------------------------------- <*> См.: Пономарев П. Г. Россия: криминал и рецепты от страха // Москва. 1997, N 11.
Таким образом, разрушение профилактики преступлений стимулировало репрессивность уголовно - правовой политики, усилило общепревентивную роль уголовного закона, хотя ни в задачах уголовного законодательства (ст. 2 УК), ни в целях наказания (ст. 43 УК) об этом не говорится. По существу, в сложившейся ситуации отвергается общепринятое положение о том, что уголовный закон выполняет вспомогательную функцию в системе средств борьбы с преступностью. Наконец, при сохранении в дальнейшем этих тенденций в развитии уголовно - правовой политики весьма сложно будет реализовать такой ее принцип, как гуманизм. Поэтому восстановление социальной профилактики преступности является важнейшей задачей государства при формировании концепции политики борьбы с преступностью. Уголовно - правовая политика, основные направления ее реализации должны соответствовать экономическим возможностям общества. В условиях экономического кризиса и социальной напряженности закреплять в уголовном законе материально - затратные формы означает, что они заведомо будут обречены на неудачу. Именно такая судьба ожидала некоторые виды наказаний, которые были включены в проект нового УК. Несмотря на возражения правоохранительных органов и ряда ученых о нереальности применения в существующих экономических условиях таких наказаний, как арест, ограничение свободы и обязательные работы ввиду ограниченности средств для строительства, а затем и организации деятельности арестных домов, исправительных центров и органов, исполняющих обязательные работы, они были все же внесены в проект и приняты. Однако уже в первый вариант Закона "О введении в действие УК" пришлось включить положение о том, что обязательные работы и арест будут применяться начиная с 2001 года. Затем, поняв, что такая же ошибка была допущена и в отношении ограничения свободы, в текст второго варианта этого закона срочно внесли соответствующую дополнительную поправку, и указанный вид наказания также был отложен в применении. Между тем, учитывая прогнозы экономического развития, нет никаких гарантий, что и к 2001 году такие условия будут созданы. В результате в Особенной части действующего Уголовного кодекса нарушен принцип сбалансированности альтернативных санкций за преступления небольшой и средней тяжести. Сложившаяся ситуация в системе санкций может повлечь за собой более широкое применение лишения свободы на краткие сроки как альтернативы аресту и ограничению свободы. Это в свою очередь может привести к переполнению следственных изоляторов обвиняемыми, а исправительных учреждений - осужденными, ухудшению условий их содержания. И вновь Россия станет объектом критики со стороны Совета Европы. На состояние уголовно - правовой политики негативно влияет конъюнктурность принятия решений. Попытки политического влияния на ее реализацию, независимо от того, с какого фланга они предпринимаются, отрицательно влияет на нормотворчество в сфере уголовного законодательства. Особенно это отразилось на сфере уголовно - правовой защиты интересов государства, его экономической безопасности. Так, контрабанда, незаконный экспорт технологий и научно - технической информации, используемой при создании вооружения и военной техники, которые достигли угрожающих размеров и посягают на экономическую безопасность и обороноспособность страны, отнесены в новом УК к преступлениям в сфере экономики. Между тем, эти деяния обладают всеми признаками преступлений против экономической безопасности государства. Как видим, здесь явно возобладали деструктивные взгляды на роль государства в экономической сфере. С учетом дальнейшей интеграции России в мировое и европейское сообщество особое значение в формировании уголовно - правовой политики приобретает обеспечение соответствия национального уголовного законодательства международно - правовым актам, прежде всего Всеобщей декларации прав человека (1948), Международного пакта о гражданских и политических правах (1966), Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984). Эти акты подлежат обязательному учету в уголовном законодательстве. Здесь, кстати, надо иметь в виду, что многие иные акты носят рекомендательный характер, поэтому их реализация возможна лишь при наличии необходимых экономических и социальных возможностей. К сожалению, в уголовном законодательстве, в отличие от уголовно - исполнительного (ст. 3 УИК), это важнейшее положение не нашло достаточно развернутого закрепления. В ст. 1 УК РФ содержится весьма общая декларативная норма о том, что Уголовный кодекс основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права. Поэтому необходимо более взвешенно учитывать декларации и рекомендации. Целесообразно делать это без поспешности, неоправданного забегания вперед, учитывать состояние экономики, национальные традиции, особенности основных положений российского уголовного законодательства, сформировавшегося еще в середине XIX века, уровень правосознания и правовой культуры населения, специфику переходного периода. Нельзя игнорировать и такой важный фактор, влияющий на формирование и развитие уголовно - правовой политики, как состояние правовой науки, прежде всего ее отраслей, изучающих преступность и разрабатывающих меры борьбы с нею. Особая роль, несомненно, принадлежит науке уголовного права, формирующей цели, задачи, принципы, основные формы и направления развития уголовно - правовой политики и уголовного законодательства. Она влияет на формирование уголовно - правовой политики и уголовного законодательства как непосредственно, так и опосредованно. Это отчетливо проявилось в конструкции новых институтов и норм Уголовного кодекса: действии уголовного закона во времени, нормах, определяющих виды множественности преступлений, видах наказаний и системы их построения, структуре Особенной его части, формулировках многих составов преступлений. О приоритетных направлениях развития уголовной политики и уголовного законодательства. Криминальная ситуация в России постоянно изменяется, и изменяется в худшую сторону. Анализ структуры преступности за последние три года (1995 - 1997, I половина) показывает, что происходит постоянный рост тяжких и особо тяжких преступлений, прежде всего насильственного характера (против жизни и здоровья). Определяющими являются преступления в сфере экономики и собственности, незаконного оборота наркотиков и оружия, экологии. Преступность поразила многие сферы деятельности государственного аппарата, становится все более профессиональной и организованной. Структурные изменения в преступности, ее динамика в значительной мере предопределяют приоритеты государственной политики борьбы с преступностью. Она должна обеспечить правоохранительные органы организационными, экономическими и правовыми средствами борьбы в первую очередь с преступлениями в сфере экономики (отмыванием нелегальных доходов) и должностными преступлениями (коррупционной деятельностью); в сфере незаконного оборота наркотиков и оружия, эффективно противодействовать профессиональной и организованной преступности, экологическим преступлениям, терроризму. Нет необходимости приводить детальные статистические данные, отражающие динамику этих видов преступлений - они общеизвестны. Неутешителен и прогноз. По данным МВД РФ, ожидается значительный прирост к 2000 году насильственных и насильственно - корыстных преступлений (соответственно на 12% и 16%), преступлений в сфере экономики - в 1,5 - 2 раза, незаконного оборота наркотиков и оружия - более чем в два раза. С учетом структуры преступности и динамики наиболее опасных для граждан, общества и государства преступлений планируется принять отдельные федеральные программы борьбы с ними, в частности с незаконным оборотом наркотиков, терроризмом, коррупцией, организованной преступностью, экологическими преступлениями, по противодействию отмыванию доходов, полученных незаконным путем. Эти преступления имеют транснациональный характер и поэтому привлекают внимание правоохранительных органов государств - участников СНГ, Интерпола. Приоритетными направлениями уголовно - правовой политики должны стать обеспечение развития уголовного законодательства в указанных правоохранительных сферах. Именно с этой целью Президентом РФ и Федеральным Собранием подготавливаются соответствующие программные политико - правовые документы, одновременно имеющие правовой характер: "О борьбе с коррупцией"; "О борьбе с терроризмом"; "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем"; "О наркотических средствах и психотропных веществах". Готовятся также документы по борьбе с незаконным оборотом оружия. Характеризуя проекты этих актов, следует подчеркнуть, что в целом они предусматривают систему управленческих, организационных и экономических мер как на федеральном, так и на региональном уровнях и направлены на совершенствование деятельности прежде всего правоохранительных органов по борьбе с указанными видами преступлений. Перечисленные выше политико - правовые документы и предопределят приоритетные направления уголовного законодательства. Оно должно адекватно и своевременно закрепить в нормах уголовного закона меры по обеспечению деятельности правоохранительных органов. В этой связи возникает вопрос: в каких формах должны закрепляться соответствующие уголовно - правовые нормы - непосредственно в специальных законах, то есть стать законами прямого действия, или одновременно с их принятием должны вноситься изменения и дополнения в Уголовный кодекс? С нашей точки зрения, ответ должен быть однозначный - никаких норм уголовно - правового характера вне Уголовного кодекса России быть не должно, что, кстати, прямо вытекает из ст. 1 УК РФ. И совершенно правильно, что одновременно разрабатываются изменения к Уголовному кодексу по таким его разделам, главам и статьям, которые предусматривают ответственность: - за преступления против интересов государственной власти и государственной службы и службы местных органов самоуправления; против правосудия; за преступления против интересов службы в коммерческих организациях, которые должны найти отражение в проекте Закона "О борьбе с коррупцией"; - за преступления террористического характера в соответствии с проектом Закона "О борьбе с терроризмом"; - за преступления в сфере экономической деятельности, заложенные в проекте Закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем"; - за преступления, совершенные организованной группой (проект Закона "О борьбе с организованной преступностью"); - за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ (проект Закона "О наркотических средствах и психотропных веществах"); - за преступления, связанные с незаконным хранением, изготовлением оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств и их хищения (проект Закона "О борьбе с незаконным оборотом оружия"). Перечисленные законопроектные работы, несомненно, станут важными направлениями дальнейшего развития уголовного законодательства. Однако этим дело не исчерпывается. Его приоритеты будут определяться изменениями в криминальной ситуации России, в динамике и структуре преступности, а также иными социальными, политическими и экономическими факторами. Важным индикатором оценки нового Уголовного кодекса и соответственно - определяющим стимулом его дальнейшего изменения станет правоприменительная практика.
Название документа