Конституционное государство в Европейском союзе
(Хольцингер Г.) ("Журнал конституционного правосудия", 2014, N 2) Текст документаКОНСТИТУЦИОННОЕ ГОСУДАРСТВО В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ <1>
Г. ХОЛЬЦИНГЕР
Хольцингер Герхарт, Председатель Конституционного Суда Австрии, доктор права, профессор.
Статья посвящена вопросам конституционного государства в Европейском союзе с точки зрения Австрии. Автор затрагивает вопросы конституционализации международного права и наднационального права на примере права ЕС и его воздействия на национальное право. Делается вывод, что основная правовая структура объединенных в Союзе государств определяется "двойной конституцией", т. е. конституционным дуализмом, состоящим из объединения обоих правопорядков, как национального, так и европейского. Оба правопорядка, хотя и различным образом, связаны и соотнесены друг с другом, но остаются самостоятельными.
Ключевые слова: конституционное государство, конституционализация международного права, Европейский союз.
Constitutional state in the European union G. Holzinger
Holzinger Gerhardt - President of Constitutional Court of Austria, Doctor of Law, Professor Contacts: please contact through the editors.
The article focuses on the Austrian vision of the issues of constitutional State in the European Union. The author deals the matter of constitutionalization of international law and supranational law, on the example of EU law, and its impact on the national law. The conclusion is made that the essential legal structure of states united by the Union is determined by "double constitution", that is, constitutional dualism following from the junction of two legal orders - national and European. Both legal orders are interconnercted and interdependent, although in different ways, but at the same time remain independent.
Key words: constitutional State, constitutionalization of international law; European Union.
Понятием конституционного государства обозначают государственное сообщество, основной правовой порядок которого обладает определенным содержанием. "Конституция" в этой связи означает государственный правопорядок, который в основном основывается на двух тесно взаимосвязанных принципах: с одной стороны, на идее разделения властей, т. е. дифференциации высших государственных органов, обеспечивающей укрощение государственной власти и контроль за ней в интересах свободы отдельного человека, с другой - на идее основных прав, т. е. правовом обеспечении определенных областей индивидуальной свободы, свободных от государства. Обе идеи - разделение властей и основные права - составляют понятие конституции современного конституционализма. В XIX и XX вв. данная конституционная модель распространялась во всем мире и стала сегодня стандартом, по которому государства измеряют свою политико-правовую реальность. В XX и XXI вв. конституционализм получил новое измерение в связи с отделением понятия конституции от национального государства: с конца Второй мировой войны начался процесс конституционализации международного права. Под этим термином имеется в виду ограничение государств вышестоящими обязательными правовыми принципами (ius cogens), которые основываются на элементах национального конституционализма, т. е. на "общих конституционных традициях" государств. К этим принципам относятся прежде всего права человека. Эта конституционализация охватывает также наднациональные сообщества государств, в частности Европейский союз. Хотя проект "Конституции для Европы" в 2005 г. пока потерпел неудачу, действующие "Договоры о ЕС" содержат элементы "Европейской конституции": с одной стороны, право Союза имеет приоритет в отношении конституций отдельных государств, с другой - оно в явном виде признает принципы конституционного государства (основные права, свободу, демократию, равенство, правовую государственность), составляющих масштаб правомерности всего права, созданного органами ЕС. Обеспечить сохранение права ЕС и тем самым преимущество права ЕС в отношении правового порядка отдельных стран призван Суд Европейского союза, осуществляющий в этом смысле ключевую функцию в европейском союзе конституций. Австрия является членом Европейского союза с 1 января 1995 г. Заключая договор о вступлении, Австрия переняла и признала все элементы права Европейского союза (acquis communautaire) <2>. Этот acquis охватывает также судебную практику Суда ЕС, которая обладает очень большим значением для соотношения государственного права и права Союза. -------------------------------- <2> Acquis communautaire (дословно "то, что достигнуто в рамках сообщества"; прим. переводчика: в силу того, что термин крайне трудно перевести, во всех языках используется французский вариант) - это свод общих нормативных правовых актов, которые являются обязательными для всех стран-членов внутри ЕС. Он постоянно пересматривается и включает в себя следующее: тексты, принципы и политические цели договоров; законодательство, принятое во исполнение договоров, и судебную практику Европейского суда; декларации и резолюции, принятые Союзом; меры в области общей внешней политики и политики безопасности; меры в области правосудия и внутренних дел; международные соглашения, заключенные Сообществом, а также соглашения, заключенные между странами - членами ЕС в рамках компетенции Союза. URL: http://n-europe. eu/glossary/term/3443.
Соотношение между национальным правом и правом ЕС характеризуется принципами автономного действия, а также преимуществом союзного права перед государственным правом <3>. -------------------------------- <3> Ohlinger/Potacs, EU-Recht und staatliches Recht4 (2011) 55 ff.
Автономное действие означает, что право Союза образует самостоятельный правовой порядок, адресатами которого выступают не только государства-члены, но и отдельные граждане <4>. В этом смысле право Союза действует по своим собственным правилам для государств-членов и в них и для этого не требуется государственного акта восприятия. К этой самостоятельности союзного права относится и то, что оно само регулирует свои действия. Таким образом, право Союза действует на территории государств-членов наряду с государственным правом и независимо от него. -------------------------------- <4> EuGH Rs. 26/62, Van Gend en Loos, Slg. 1963, 3(25).
Следствием автономного действия союзного права является его непосредственная применимость. Право Союза, независимое от национального правопорядка, способно придавать отдельному гражданину права и накладывать на него обязанности. В этом своем свойстве оно должно применяться национальными ведомствами именно в этом качестве. И это так называемое self-executing-действие, таким образом, полностью независимо от национального права. Оно наступает, не нуждаясь в конкретизации в национальном праве. Особое действие права Союза дополняется так называемой ответственностью государства: если государство-член квалифицированным образом нарушило некоторое право Союза, оно отвечает перед гражданином за весь ущерб, возникший в результате данного нарушения. И эта ответственность вытекает непосредственно из права Союза, оно не может никоим образом ограничиваться государственным правом. Автономное действие права Союза и его непосредственная применимость требуют наличия некоторого правила на тот случай, что одно и то же положение дел по-разному регулируются правом Союза и государственным правом. Суд Европейского союза исходит из того, что право Союза - как право, вытекающее из автономного правового источника, - обладает преимуществом перед противоречащим ему государственным правом <5>. Каждый национальный суд, в который обратились в рамках его компетенций, обязан неограниченно применить союзное право и защищать те права, которое оно предоставляет отдельному гражданину, посредством неприменения противоречащего положения национального права, независимо от того, было ли оно принято раньше или позже нормы права Союза <6>. -------------------------------- <5> EuGH Rs. 6/64, Costa/ENEL, Slg. 1964, 1253(1270). <6> EuGH Rs. 106/77, Simmenthal, Slg. 1978, 629(644).
Преимущество права Союза имеет своим последствием то, что противоречащие нормы национального права становятся неприменимыми, но действие этих положений не затрагивается. Данное так называемое преимущество применения права Союза - лишь "минимальная гарантия" <7>. Преимущественное применение союзного права в отдельном случае не освобождает государства-члены никоим образом от своей обязанности формально - актом законодательства или конституционного правосудия - приспосабливаться к требованиям права ЕС. -------------------------------- <7> EuGH Rs. 102/79, Kommission/Belgien, Slg. 1980, 1473(1487).
Вступая в ЕС, Австрия открыла свой правопорядок для данных специальных свойств права ЕС и переплела его, таким образом, с правом Союза. Тем самым конституционно-правовой основной порядок Австрии испытал глубинные изменения. В существенной степени были затронуты прежде всего демократический принцип и принцип правового государства. Демократический принцип затронут в том смысле, что действия Союза не зависят только от воли австрийского народа, более того, могут наступать без или вопреки воле Австрии и тем не менее иметь свои последствия и для Австрии - с преимуществом перед национальным правом. С момента вступления в ЕС действующее в Австрии право исходит уже не только из австрийского народа, но и из органов Союза, демократическая легитимация которых обеспечена не в той же мере, как это относится к правотворчеству в рамках национальной конституции. В этом смысле говорят об определенном дефиците демократии ЕС. Посредством парламентской ответственности представителей государств-членов в Совете Европейского союза и Европейского Совета, который состоит из глав государств и правительств государств-членов, а также участия национальных парламентов в правотворчестве Европейского союза и, наконец, прямых выборов Европейского Парламента предпринимается попытка противодействовать этому дефициту демократии Европейского союза. Под углом зрения правового государства особо весомым является то обстоятельство, что действия органов ЕС - в соответствии с автономным действием права Союза - могут проверяться только при помощи масштаба права Союза. Конституции отдельных государств поэтому не являются масштабом правомочности действий Союза. Только Суду ЕС подлежит право объявлять ничтожными действия Союза из-за противоправности. Если у национального суда возникают сомнения относительно правомерности действия ЕС, он обязан обратиться в Суд Европейского союза для предварительного решения вопроса. Членство в ЕС затронуло также идентичность самой государственной конституции. Из-за автономного действия права Союза, его прямого действия и его превосходства над национальным правом национальные конституции в ЕС - в том числе и австрийская - утратили свою функцию нормы высшего ранга, которая стоит над всеми остальными правовыми нормами и из которой могут выводиться все остальные правовые нормы. В Австрии преимущество союзного права даже перед государственной конституцией наталкивается на свои границы перед основными принципами (демократия, республика, федеральное государство и правовое государство). Референдумом от 12 июня 1994 г. о вступлении Австрии в ЕС, составляющим конституционно-правовую основу данного вступления, данные основные принципы были модифицированы лишь в той мере, в которой того требовал существующий на тот момент Acquis. С этим измененным содержанием основные принципы сохранили, однако, свою функцию масштаба всех дальнейших изменений союзного права. Любое развитие союзного права поэтому, с точки зрения Австрии, следует измерять масштабом основных принципов Федеральной конституции с измененным референдумом от 12 июня 1994 г. содержанием и, если затронуты основные принципы, проводить по нему референдум. Однако независимо от этих положений австрийской Федеральной конституции и Союз признает, что национальные конституции выполняют важные функции. Данное понимание отражается прежде всего в статье 4, абзац 2, согласно которой Союз уважает "национальную идентичность" государств-членов, как она воплощается в "основополагающих политических и конституционно-правовых структурах, включая региональное и местное самоуправление". Данное положение также подтверждает, что государства-члены и в дальнейшем обладают основополагающими государственными функциями, среди них сохранение территориальной целостности, сохранение общественного порядка и обеспечение национальной безопасности. Таким образом, основная правовая структура объединенных в Союзе государств определяется "двойной конституцией", т. е. конституционным дуализмом, состоящим из объединения обоих правопорядков, как национального, так и европейского. Оба правопорядка, хотя и различным образом, связаны и соотнесены друг с другом, но остаются самостоятельными. Функциональная связь союзного права и права отдельного государства обнаруживает себя при применении союзного права. Центр тяжести деятельности Союза находится в области правотворчества, т. е. создания предписаний общего действия. Исполнение данных положений, т. е. их перевод в национальное право, и применение в отдельном случае - за немногими исключениями дело государств-членов в соответствии с их национальным правопорядком. Ввиду отсутствия собственных ведомств на уровне государств-членов Союз и не смог бы взять на себя исполнение союзного права в отдельных государствах-членах. Союз поэтому вынужден ограничиться тем, чтобы управлять мерами государств-членов по исполнению посредством соответствующих предписаний и следить за их эффективностью. Вместе с тем автономная сила регулирования и простор для усмотрения национального конституционного права ограничиваются в связи с союзным правом. Данное ограничение находит свое выражение в "двойной привязанности" национальных органов при исполнении союзного права в государственной области: в той мере, в которой на государственном уровне применяется союзное право, компетентные национальные органы точно так же привязаны к союзному праву, как и к национальному конституционному праву. Национальная конституция обладает значением при исполнении союзного права лишь в той мере, в которой она не воспрепятствует действенному исполнению союзного права. В этом смысле национальная конституция модифицируется в своей функции источника правового основного порядка государства, масштаба правомочности государственной деятельности <8>. -------------------------------- <8> Adamovich/Funk/Holzinger/Frank, Osterreichisches Staatsrecht. Band 1: Grundlagen. 2. Aufl. (2011) 20.
Несущими опорами современного конституционного государства являются демократия и правовое государство. Европейский союз также основывается на этих принципах. Связь (социальной) демократии и (либерального) правового государства отнюдь не является само собой разумеющейся, ведь данные принципы находятся в напряженном взаимоотношении: если государство берет на себя ответственность за социальные услуги (например, образование, система здравоохранения, обеспечение по старости), то для обеспечения предоставления данных услуг требуется соответствующее государственное вмешательство. Тем не менее демократия и правовое государство могут существовать наряду друг с другом, если не затрагиваются выводимые из основных прав границы государственного вмешательства в личные свободы, прежде всего фундаментальные требования равенства и соразмерности <9>. -------------------------------- <9> Ibid. 147.
1. Идея демократии заключается в том, чтобы как можно в большей мере преодолеть противоположность между господством и личной свободой, между чужим и самоопределением. Каждая социальная система - в том числе государства - создает формы господства. Демократия базируется на представлении о том, что данное господство основывается, осуществляется и контролируется самими затронутыми людьми, так что господствующие и управляемые становятся единым целым. Для демократической структуры принцип равенства является существенным. Этот принцип выходит за рамки равного положения всех участников как обладателей прав голосования. Он включает также и материальное равенство, т. е. прежде всего равный доступ к индивидуальным и коллективным благам (собственность, образование, социальная защищенность, медицинское обслуживание) и их справедливое распределение. Во многих государствах - в том числе и в Австрии - избирательное право для избрания законодательных органов согласно конституции принадлежит гражданам государства. Иностранцы, которые выбрали Австрию в качестве центра своих жизненных отношений, не приобретая австрийское гражданство, таким образом, исключаются из всякого участия в формировании высших органов государства. Данное ограничение можно обосновать таким образом, что только и исключительно статус гражданства, рассчитанный на продолжительное время и, как правило, приобретаемый только после отказа от прежнего гражданства, выражает ту меру привязанности к государству, которая оправдывает политическое участие в решении вопросов, обладающих принципиальным значением. В результате растущей свободы перемещения (как внутри Европейского союза, так и в отношении третьих государств) данная связь политических прав политического участия и гражданства ставится постепенно под вопрос. В зависимости от системы формирования воли различают прямую (плебисцитарную) и косвенную (представительную) демократию. Прямые демократические процедуры отличаются тем, что формирование воли осуществляется всеми гражданами, обладающими правом голоса. При косвенных демократических процедурах уполномоченные (депутаты) действуют как представители (репрезентанты) граждан. Во всех демократиях современности - в том числе в Европейском союзе - верх одержал принцип представительной демократии. Ведь территориальное государство фактически не было бы в состоянии рационально обсуждать многочисленные вопросы, которые подлежат решению в обществе, со всеми своими членами и принимать решения на основе подобной дискуссии. Лишь представительная демократия трансформирует демократическую идею самодержавия и самоуправления в дееспособную форму, способную принимать решения <10>. -------------------------------- <10> Ohlinger, Direkte Demokratie: Muglichkeiten und Grenzen, Osterreichische Juristen-Zeitung 2012, 1054(1061).
В большинстве представительных демократий, в том числе и в Австрии, господствует система парламентаризма, т. е. представительства народа депутатами, избранными на определенный срок, которые при осуществлении своего мандата независимы от поручений со стороны избирателей. Данная система создает выгодные предпосылки рациональных процессов принятия решений, но включает в себя опасность неверного развития. Оно прежде всего обусловлено отчуждением между избирателями и избранными и может благоприятствовать популистским тенденциям, которые являются потенциально антипарламентскими. Этим опасностям можно противодействовать различным образом. Возможными способами реформы парламентской демократии являются усиление личностных элементов в избирательном праве и расширение инструментов прямой демократии. 2. Правовым государством называют государственное образование с эффективным законным порядком, в котором государственное господство осуществляется в соответствии с положениями закона. Краеугольным камнем правового государства является закон. В демократическом конституционном государстве закон обладает двойной функцией: он имеет целью не только ограничение исполнительной государственной власти, но вообще и создает ее. Закон не просто граница государственной деятельности, но и его предпосылка. Исполнительная государственная власть, таким образом, находится под оговоркой закона. Этот так называемый принцип легальности выступает одновременно несущим элементом демократического принципа. Если исходить из того, что в представительной парламентской демократии закон является выражением воли народа, то привязанность всего государственного исполнения к закону является гарантией того, что исполнительная государственная власть может осуществляться только согласно воле народа. Сущность правового государства заключается также и в том, что есть механизмы, обеспечивающие преимущество закона и конституции, т. е. их функцию масштаба осуществления государственной власти, и которые также отличаются минимумом фактической эффективности. В этой связи судебная власть обладает решающей ролью. Государственные конституции в этом пункте придерживаются той же концепции, как, например, Европейская конвенция о правах человека (ст. 6) и Хартия основных прав Европейского союза (ст. 47): каждый человек, права или свободы которого затрагиваются актом государственного исполнения, имеет право на проверку правомочности этого акта беспристрастным судом, основанным на законе. Членство в ЕС привело к росту роли судебной власти. Данное развитие основывается на децентрализованном (государствами-членами) исполнении союзного права. Согласно Договору о ЕС Суду Европейского союза надлежит сохранение права при толковании и применении союзного права. Но так как исполнение союзного права в области государств-членов поручается уполномоченным национальным ведомствам и их решения нельзя оспаривать в Суде Европейского союза, то ответственность за должное использование союзного права ложится на национальные суды, которыми подлежит применение союзного права в полном объеме. С этой целью национальные суды имеют полномочия проверки национального права масштабом союзного права, и в случае противоречия между положениями национального и союзного права заботятся о полном действии союзного права, будь то посредством истолкования национального права в соответствии с союзным правом или неприменением судом положений национального права, противостоящих союзному праву. В смысле обеспечения единства действий союзного права в государствах-членах каждый суд, в котором происходит правовой спор о союзном праве и которому неясны его смысл или пределы, обязан обратиться в Суд ЕС с вопросами по истолкованию положений союзного права, которые подлежат применению, для предварительного решения. Тесное переплетение национального права и союзного права - и вытекающая оттуда комплексность права - существенно изменило положение судов в устройстве разделения властей, в частности в отношении законодательства и закона, особенно правотворческая функция, присущая каждому правосудию, явно приобрела большее значение по сравнению с простым определением права, подлежащего применению. Национальные суды превращаются из органов государственного исполнения, действующих в жестко установленных правовых рамках, в место, где отыскивается решающее в отдельном случае правовое положение <11>. -------------------------------- <11> Об этой "американизации" европейского права см.: Ohlinger, Gesetz und Richter unter dem Einfluss des Gemeinschaftsrechts, in: Festgabe fur Thomas Fleiner (2003) 719 (732 ff.).
Ползучей перестройке "государства закона" в "государство юстиции" противостоит замечательная "гиперактивность" законодательных органов как на национальном, так и на европейском уровне. Вытекающий оттуда "поток норм" представляет серьезную угрозу правовому государству, а именно в том случае, если правовой порядок достигнет такой меры комплексности, что он становится необозримым для затронутых граждан и не может эффективно исполняться государственными ведомствами. Общая проблема вытекает из того, что национальные ведомства вынуждены осуществить все более объемные и сложные задачи, не обладая для этого необходимыми кадровыми ресурсами. Вытекающая отсюда структурная перегрузка государственного исполнительного аппарата является одним из самых больших вызовов для современного правового государства.
Название документа