Будущее Европейского Суда по правам человека: тупик или смена концепции
(Травников М. А.) ("Журнал российского права", N 6, 2002) Текст документаБУДУЩЕЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА: ТУПИК ИЛИ СМЕНА КОНЦЕПЦИИ
М. А. ТРАВНИКОВ
Травников Максим Александрович - второй секретарь Постоянного представительства РФ при Совете Европы.
Не прошло и двух лет после вступления в силу Протокола N 11 к Конвенции по защите прав человека и основных свобод 1950 г., как здание Суда по правам человека в Страсбурге было "завалено" заявлениями, хлынувшими непрерывным потоком <*>. -------------------------------- <*> В своем выступлении на пресс - конференции 24 января 2000 года Председатель ЕСПЧ Л. Вильдхабер фактически признал, что Суд не справляется с количеством поступающих заявлений. Позднее он повторял это неоднократно.
Эта проблема потребовала незамедлительного решения на уровне государств - членов, и уже на юбилейной Конференции по защите прав человека и основных свобод в Риме в ноябре 2000 года министрами иностранных дел была принята резолюция, где выражалась "обеспокоенность по поводу испытываемых Судом трудностей в связи с постоянно увеличивающимся объемом заявлений". Ценой вопроса Резолюция назвала эффективность применения Конвенции по правам человека <*>. В этом же документе Комитету министров Совета Европы (КМСЕ) было поручено "обозначить без промедления наиболее срочные меры, направленные на оказание помощи Суду в выполнении его функций", а также "как можно скорее инициировать доскональное исследование различных возможностей и вариантов обеспечения эффективности деятельности Суда". -------------------------------- <*> Следует напомнить, что главной идеей Протокола N 11 было ускорение прохождения заявлений посредством упразднения Европейской комиссии по правам человека при одновременном снятии барьеров для повторяющихся заявлений.
Сразу же после принятия Резолюции создается Специальная рабочая группа по рассмотрению дополнительных финансовых потребностей Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ) на 2001 год, которые были удовлетворены. Однако уже тогда стало ясно, что разовыми денежными вливаниями проблему перегруженности Суда решить невозможно. Возникла необходимость провести комплексное исследование его работы и определить, что конкретно будет нужно Суду в ближайшие годы, а также спланировать способы максимально эффективного удовлетворения его потребностей. В сущности, это и имелось в виду в римской Резолюции министров иностранных дел. 7 февраля 2001 года Комитет министров Совета Европы учредил Группу по оценке возможных мер по обеспечению эффективности Европейского Суда по правам человека. В состав Группы вошли Председатель ЕСПЧ Л. Вильдхабер и заместитель Генерального секретаря Г. Х. Крюгер. Председателем стал постоянный представитель Ирландии при Совете Европы Д. Харман, являвшийся председателем Комитета КМСЕ по связям с Судом и ранее председательствовавший в Специальной рабочей группе по изучению дополнительных финансовых потребностей Суда на 2001 год. Согласно мандату, Группа должна была представить предложения Комитету министров к 30 сентября 2001 года, что и было сделано. Каковы же итоги работы, проделанной Группой? Для начала были запрошены мнения наиболее известных неправительственных правозащитных организаций, профессиональных адвокатских объединений, а также видных экспертов (таких, например, как бывший судья ЕСПЧ от России и бывший Председатель Конституционного Суда России В. А. Туманов). Были также использованы наработки Руководящего комитета СЕ по правам человека (CDDH) и заключение Внутреннего аудитора Совета Европы. С учетом этого Группа выработала три основных принципа работы. Во-первых, объем прав, гарантируемых Конвенцией, не должен быть уменьшен. Во-вторых, следует сохранить право подачи индивидуальных заявлений. В-третьих, Суд обязан иметь возможность рассматривать дела в разумные сроки и выносить по ним качественные решения. Последний принцип требует отдельного разъяснения. За минувшие десять лет средняя динамика прироста количества зарегистрированных заявлений составляла две тысячи в год (с учетом ранее поступавших в Европейскую комиссию по правам человека). В итоге в 2000 г. количество заявлений превысило 10000 в год. При этом число юристов, обрабатывающих дела, на тот момент не превышало 90 человек (включая практикантов и временных сотрудников). Несложный подсчет в принципе дает понять, почему, по мнению специалистов, в последние годы наблюдается относительное снижение качества юридической проработки дел ЕСПЧ при одновременном росте сроков обработки заявлений. Дополнительные сложности создают недостаточно четко сформулированные в Конвенции критерии подбора кандидатов в судьи и определенная политизация селекционного процесса со стороны Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ). Наиболее очевидными внешними проявлениями неспособности Суда "переварить" весь массив поступающих заявлений можно считать превратившуюся в норму практику группирования так называемых однотипных дел и исключительно активное одобрение заключения мировых соглашений. Естественной защитной реакцией Суда стало широкое применение концепции толкования Конвенции по правам человека как "живого, развивающегося организма" <*> и концепции выработки новых прецедентов на основе индивидуального подхода к каждой стране (margin of appreciation) <**>. К сожалению, обе концепции не слишком удачно сочетаются с прецедентным методом работы Суда. -------------------------------- <*> См. впервые в решении по делу Тайрер против Великобритании от 15 марта 1978 года, затем использовалось неоднократно, в частности в деле Ферраццини против Италии от 12 июля 2001 года. <**> См. решение по делу Хэндисайд против Великобритании от 7 декабря 1972 года, Девин против Великобритании от 30 октября 2001 года и другие.
Сама идея учета ситуации в стране представляется целесообразной. Однако индивидуальный подход может очень легко привести к относительному толкованию объема прав человека, в зависимости от политических, географических и социально - экономических условий конкретной страны, а также практики функционирования конкретных государственных институтов. Иными словами, при последовательной реализации индивидуального подхода существует риск создания нескольких параллельных "плавающих" систем прав человека, что, в итоге, будет являться нарушением самой Конвенции по защите прав человека. Наконец, возвращаясь к вышеприведенным цифрам, следует отметить, что, избрав путь более тщательной проработки конкретных дел и поэтому затрачивая больше времени на каждое дело, Суд рискует вступить в противоречие с собственной практикой в отношении соблюдения разумных сроков судебного разбирательства и реализации права на эффективное средство правовой защиты (ст. ст. 6 и 13 Конвенции). Очевидно, таким образом, что достижение баланса на основе третьего принципа, выбранного Группой, невозможно без изменения существующего положения дел в Европейском Суде по правам человека. Каковы же результаты работы Группы по оценке возможных мер по обеспечению эффективности Европейского Суда по правам человека? В сентябре 2001 года Группа представила в Комитет министров обобщенный анализ ситуации в ЕСПЧ и подборку различных по значению рекомендаций, условно разбитых на пять групп: меры, принимаемые на национальном уровне; меры по исполнению решений Суда; меры организационного характера; ресурсы; конвенционные изменения. Меры, которые, по замыслу членов Группы, должны быть приняты на национальном уровне, являются очень важными и одновременно чрезвычайно сложными для реализации. Если называть вещи своими именами, то истинная причина нынешних сложностей в работе Суда заключается как раз в "недоработках" на национальном уровне. Нарушения продолжаются, а фильтры национальных судебных систем с ними не справляются. Но насколько быстро можно изменить ситуацию в каждой стране с точки зрения обеспечения соблюдения прав человека? Ответить на этот вопрос, не впадая в философствование, весьма непросто. В рамках принятия национальных мер Группа предлагает ввести более жесткий мониторинг со стороны Совета Европы деятельности государств по совершенствованию функционирования судебных систем (включая повышение доверия к судебным институтам со стороны граждан), по постоянной проверке соответствия национального законодательства положениям Конвенции и практике Суда, по организации курсов переподготовки сотрудников правоохранительных органов, по информированию национальных судов о практике Суда, по обеспечению возможности пересмотра национальных решений на основании вердиктов Суда и т. п. Предлагается включить преподавание практики Суда в учебные программы вузов, организовать соответствующую просветительскую работу в обществе, разработать способы активного взаимодействия Суда и национальных судебных учреждений. С такими предложениями можно только согласиться. Но проблема заключается в том, что на самом деле большинство названных мер уже давно реализуется Советом Европы, однако на практике они (кроме отдельных случаев) быстрых результатов не приносят. Это никоим образом не умаляет значения самих мер, служащих важным стимулятором для государств в деле совершенствования национальных систем. Но в этом, если хотите, и заключается главная задача Совета Европы как международной организации, и поэтому с трудом можно представить себе, как в ближайшее время общие меры смогут спасти Суд от перегруженности делами, если ситуацию в корне не удалось переломить за все предыдущие 50 лет. Кроме того, вряд ли следует призывать национальные суды непосредственно руководствоваться в своей деятельности решениями ЕСПЧ, минуя стадию имплементации соответствующих стандартов в национальное законодательство. Такой подход потенциально грозит отрывом национальной судебной практики от действующего в стране законодательства, что не только не послужит укреплению авторитета судебной власти, а напротив, введет в замешательство граждан, не видящих связи между писаными нормами и решениями судов. Речь здесь, по-видимому, должна идти исключительно о корректировке практики применения зафиксированных в национальных нормах стандартов с толкованием этих стандартов Европейским Судом по правам человека. А для такой корректировки активного взаимодействия национальных судов и ЕСПЧ не требуется. Среди общих мер, рекомендуемых Группой для принятия на национальном уровне, следует тем не менее отметить одно дельное предложение сугубо практического характера. Имеется в виду создание системы информирования населения о формальных требованиях, предъявляемых к подаваемым в ЕСПЧ заявлениям. Как справедливо отмечается в докладе Группы, "будь истцы более информированы об условиях подачи жалоб, немалое количество заявлений никогда не было бы отправлено в Страсбург". Именно поэтому Группа предлагает организовать постоянную работу по соответствующему информированию населения. Такая функция может быть придана информцентрам Совета Европы, а также одновременно делегирована некоторым авторитетным правозащитным неправительственным организациям и адвокатским объединениям. Нет сомнения, что при правильной организации дела, включая проведение "рекламных" кампаний, выработку и распространение единообразного списка формальных требований и т. п., поток трудоемких, но бесперспективных заявлений мог бы быть существенно уменьшен. Теперь остановимся на исполнении решений ЕСПЧ. Этот блок предложений Группы состоит, по сути, из трех частей: активизация действий КМСЕ по обеспечению выполнения решений Суда, повышение степени взаимодействия между Судом и КМСЕ в отношении выявления типичных нарушений Конвенции, а также решение проблемы политизации со стороны КМСЕ и ПАСЕ так называемых трудных дел. Прежде всего, следует отметить, что в этой части доклада прослеживается смешение двух главных функций Европейского Суда по правам человека. Первая, как известно, заключается в восстановлении справедливости или предоставлении компенсации в конкретных делах, вторая (но, возможно, главная) - "в том, чтобы стимулировать процесс совершенствования национального законодательства, его эволюции вслед за прогрессивным развитием европейского права и его надлежащее применение в соответствии с высокими международными стандартами защиты прав человека компетентными национальными органами" <*>. Первая функция играет очень небольшую роль с точки зрения изменения количества исковых заявлений, поскольку быстрое исполнение правительствами решений Суда само по себе вряд ли существенно уменьшит число поступающих жалоб. Скорее можно будет наблюдать обратное. Вдохновленные выгодным решением по аналогичному делу, граждане ринутся писать в Суд, невзирая на формальные требования. -------------------------------- <*> Энтин М. Л. Международные гарантии прав человека. Опыт Совета Европы. М.: МНИМП, 1997. С. 70.
Гораздо большее значение может иметь принятие виновными государствами мер общего характера, ликвидирующих, с одной стороны, причины будущих нарушений, с другой стороны, заставляющих граждан, уже подавших свои заявления в Страсбург, вновь вернуться к защите своих прав в рамках национальной судебной системы. В этой связи идея Группы о более тесном взаимодействии Суда и КМСЕ с целью выявления типичных нарушений выглядит здравой. Суть ее заключается в приостановлении рассмотрения ЕСПЧ аналогичных дел в отношении конкретного государства вплоть до принятия этим государством мер общего характера по первому решению Суда. Однако принятие мер общего характера часто требует реализации длительных законодательных процедур, в ходе которых нарушения прав человека по значительному количеству аналогичных дел могут продолжаться. Это тем более серьезно, если речь идет о нарушении таких прав, как право на свободу и личную неприкосновенность или запрет на применение унижающего человеческое достоинство обращения или наказания. Требование же к государствам принимать меры по таким делам до вынесения вердикта ЕСПЧ представляется в правовом смысле сомнительным. Более того, сам факт предсудебного группирования различных дел по неким схожим внешним признакам может вполне рассматриваться строгим наблюдателем как умаляющий беспристрастность Суда в отношении этих дел в будущем. Что касается идеи более активного использования политического ресурса для ускорения выполнения решений Суда, включая влияние КМСЕ и ПАСЕ, то к ней, по-видимому, следует отнестись с большой осторожностью. Во-первых, высокая степень политизации вопроса о выполнении решения по конкретному делу ничего не меняет с точки зрения сокращения количества поступающих в Суд заявлений или скорости рассмотрения дел, но серьезно увеличивает вероятность политических злоупотреблений. Во-вторых, в случаях, когда правительство не выполняет решение Суда по причине предсказуемого отрицательного внутриполитического резонанса, мощный международный акцент может только помешать исполнению такого решения. Правительство будет просто вынуждено занять радикальную позицию. В связи с этим активное политическое давление на государства с целью обеспечения выполнения решений Суда может быть эффективным лишь в отношении мер общего характера и только в том случае, если они соотносятся с общественными настроениями в конкретном государстве. Посмотрим теперь на предложения Группы об изменении организационного порядка работы Суда. В докладе этот блок именуется "мерами, принимаемыми в Страсбурге и не требующими конвенционных изменений". Строго говоря, Группа здесь сама ничего не изобретала, поскольку практическая организация деятельности Суда есть прерогатива самого Суда. Следует при этом отдать должное ЕСПЧ, уже реализовавшему на практике несколько концепций, позволяющих экономить время при подготовке и проведении слушаний дел. Во-первых, разработаны схемы обработки документов, сокращающие объемы переписки между юристами Суда и сторонами по делу. Во-вторых, слушания на предмет приемлемости на практике совмещаются со слушаниями по существу. Какие же еще дополнительные идеи зреют в ЕСПЧ? Прежде всего, предлагается максимально упростить процедуру принятия решений о приемлемости дел. Проекты таких решений будут готовиться юристами Суда, санкционироваться судьей - докладчиком и приниматься пакетом по умолчанию на заседании Палаты. При этом правительствам будет дана последующая возможность направлять в письменном виде свои возражения на предмет приемлемости вместе с позицией по существу. Таким образом, первоначальная передача исковых заявлений правительствам для представления комментариев в форме меморандума будет применяться лишь при наличии серьезных сомнений. В последнем случае действует существующая ныне процедура. При этом предполагается, что представление сторонами письменных соображений по делу будет иметь место только после принятия решения о приемлемости, а слушания Суда будут проходить исключительно для рассмотрения дел по существу. Еще одно предложение дополняет первое, но идет дальше: санкция судьи - докладчика на стадии рассмотрения дела на предмет приемлемости заменяется на санкцию ответственного сотрудника Секретариата Суда (секретаря секции). Судья - докладчик при этом не будет назначаться вплоть до принятия решения о приемлемости дела. Предлагаемая схема может, как представляется, реально уменьшить объемы переписки Суда и сторон, существенно сократив время прохождения дел. Известно, что на обмен комментариями уходит не один месяц, а в ряде случаев такая переписка не содержит ни новых аргументов, ни обстоятельств. Кроме того, предлагаемый вариант позволит судьям - докладчикам сосредоточить основное внимание на подготовке качественных проектов решений. Еще одним плюсом такого предложения является отсутствие необходимости привлечения дополнительного финансирования. Удачной можно также назвать идею об издании на периодической основе обзоров практики ЕСПЧ. Обозначая основные тенденции в развитии права Суда, они могли бы быть полезными КМСЕ и ПАСЕ с точки зрения совершенствования стандартов в области прав человека, а также оказывать немалую помощь национальным судам и практикующим адвокатам. Именно посредством широкого распространения такого издания можно было бы реализовать идею корректировки практик национальных судов и ЕСПЧ, о которой упоминалось выше. Не исключено, что такая мера в некоторой степени способствовала бы снижению количества дел при одновременном повышении качества поступающих в Страсбург исковых заявлений. Кроме описанных выше организационных рецептов Группа по оценке возможных мер по обеспечению эффективности ЕСПЧ предлагает активнее стимулировать достижение мировых соглашений между сторонами в приемлемых делах. Предлагается даже принять соответствующую резолюцию или рекомендацию КМСЕ. На первый взгляд, такая идея целесообразна. Кстати, усилия по достижению мировых соглашений являются обязательством Суда по ст. 38 Конвенции. Вместе с тем чрезмерное увлечение этим инструментом потенциально грозит Суду размыванием собственной прецедентной базы. Более того, правительства будут стремиться к достижению мировых соглашений именно по делам, представляющим для них наибольшую опасность с точки зрения возможного образования негативного прецедента. Поэтому, как представляется, использовать мировые соглашения следует преимущественно по отношению к так называемым повторяющимся делам, когда решение Суда, по сути, предопределено содержанием дела, а длительность законодательных изменений пока не позволяет государствам ликвидировать почву для нарушений. Несколько слов о ресурсах, то есть о финансах и кадрах. Не хотелось бы комментировать подробно этот блок предложений, тем более что, как справедливо отмечается в самом докладе, выделение финансовых средств и определение штатных потребностей в итоге зависит от той модели работы, которая будет выбрана в отношении Суда. Поэтому ограничимся лишь несколькими общими замечаниями. Необходимо, видимо, разграничить проблемы деятельности Суда как такового и работу подразделений секретариата СЕ, контролирующих исполнение вердиктов ЕСПЧ. Как уже отмечалось, решение проблем Суда зависит от нахождения ответов на два вопроса: как уменьшить количество поступающих заявлений и как ускорить прохождение дел? Таким образом, этап контроля за исполнением решений, хотя и является важным с точки зрения принятия мер общего характера по прекращению нарушений прав человека в государствах - членах, по ныне действующей схеме непосредственно не связан с деятельностью Суда. Поэтому было бы некорректно увязывать затраты на ЕСПЧ с увеличением финансирования соответствующих подразделений Совета Европы. Именно поэтому идея о выделении самостоятельного бюджета Суда и представляется разумной. Реализация ее, однако, скорее всего потребует изменения ст. 50 Конвенции. В любом случае выделение новых финансовых ассигнований (будь то расширение штата или строительство нового здания) должно производиться под конкретные мероприятия, вписывающиеся в последовательно реализуемый план, который еще только предстоит разработать. Наконец, рассмотрим самую важную часть доклада - изменения, которые предлагается внести в Конвенцию по защите прав человека и основных свобод. Следует сразу оговориться, что Группа отказалась от наиболее радикальных предложений по изменению существующей системы. В частности, были отклонены идеи о создании региональных судов по правам человека, о простом увеличении количества судей, передаче квазисудебных функций ответственным сотрудникам аппарата Суда и некоторые другие. Вместе с тем Комитет министров, по мнению членов Группы, должен уже на данном этапе приступить к разработке проекта Дополнительного протокола к Конвенции, во-первых, предусматривающего расширение оснований для отклонения поступающих заявлений по формальным признакам; во-вторых, позволяющего ЕСПЧ отклонять или отправлять на пересмотр в национальные суды повторяющиеся и несущественные дела; в-третьих, увеличивающего срок полномочий судей до девяти лет без права переизбрания; в-четвертых, выносящего за рамки Конвенции положения организационного характера, быстрое и возможно частое изменение которых могло бы позволить оперативно реагировать на меняющуюся ситуацию в Суде. Кроме того, Группа предлагает создать дополнительную инстанцию, которая будет являться частью Суда и заниматься исключительно вопросами приемлемости. Разберем все эти концепции по порядку. Предложение о расширении оснований для отклонения поступающих заявлений заслуживает дальнейшего изучения. Действительно, существующие критерии отказа в приемлемости несколько размыты. Отклонению подлежат, например, "явно необоснованные" заявления (ст. 35 Конвенции). Вместе с тем Суд вынужден рассматривать немалое количество жалоб, которые не носят, может быть, откровенно необоснованного характера, но являются необоснованными по существу. Логичным продолжением этой идеи является принятие к рассмотрению исключительно дел, затрагивающих новые и существенные аспекты реализации прав человека в конкретных государствах. Однако такой принцип на деле опускает планку индивидуальной защиты прав человека. По сути, речь идет о ревизии подхода, провозглашенного Протоколом N 11, по созданию системы восстановления справедливости в конкретных делах. Это необходимо признать. Тот аргумент, что формально объем прав по Конвенции не будет сокращен, поскольку государства все равно останутся главными ответственными за реализацию положений Конвенции, представляется неубедительным. Исходя из такой логики, можно вообще упразднить Суд, поскольку это не отменит обязательства стран - участниц Конвенции. Но есть ли выход из наметившегося тупика? Судя по всему, нет. Надежды на то, что спрямление пути для заявлений, осуществленное Протоколом N 11, существенно сократит сроки прохождения дел, не оправдались. Красивая идея общеевропейской справедливости оказалась утопией. В любом случае принципиальное изменение подхода в этом вопросе потребует весьма тщательной проработки на предмет избежания побочных эффектов. Например, при такой схеме существует определенная вероятность, что Суд займется преимущественно делами против новых членов Совета Европы, в отношении которых еще не сформирована прецедентная база. Сомнительно, чтобы эти государства были довольны такой "однобокостью". Кроме того, как известно, некоторые дела, не представляющие особого интереса с точки зрения образования нового прецедента, вскрывают тяжелейшие факты массовых нарушений прав человека. В качестве примера можно привести поток исковых заявлений против Турции с жалобами на нарушение ст. 2 (право на жизнь) и ст. 3 (запрещение пыток) Конвенции. Направление таких дел на пересмотр в национальные инстанции вряд ли приведет к изменению ситуации. Что касается идеи создания новой инстанции, рассматривающей дела исключительно на предмет приемлемости, то она вызывает определенные сомнения. Ведь даже сами авторы доклада не скрывают, что главная проблема кроется не в дефиците времени у судей для проведения заседаний, а в неспособности юристов Суда справиться с объемом поступающих заявлений. Напротив, предложение об увеличении сроков полномочий судей до девяти лет без права переизбрания представляется обоснованным, поскольку обеспечивает, с одной стороны, преемственность, а с другой стороны, позволяет судьям игнорировать фактор предстоящего переизбрания при вынесении решений. Положительной оценки заслуживает и идея вынесения за рамки Конвенции положений организационного характера (количество и составы Палат и Комитетов). Подводя итоги анализа доклада Группы по оценке возможных мер по обеспечению эффективности Европейского Суда по правам человека, следует констатировать отсутствие какого-либо плана вывода Суда из кризиса. Многие изложенные в докладе меры заслуживают более детального изучения в рамках соответствующих экспертных комитетов, и, возможно, некоторые из них найдут свое применение. Все будет зависеть от выбранной модели. Однако уже сейчас все больше складывается впечатление, что Суд не может и не хочет играть роль дополнительной вышестоящей инстанции по отношению к национальным судебным институтам. И для этого есть объективные причины. Наивно рассчитывать, что один орган способен справиться с нарушениями прав человека на целом континенте. Поэтому Суду рано или поздно придется отказаться от стремления восстановить справедливость в каждом конкретном случае попрания прав, сосредоточив основное внимание на работе по созданию системы единообразного понимания и реализации стандартов в области прав человека. Совмещение двух задач представляется более невозможным.
Название документа