Демократия и эффективность в системе местного управления зарубежных стран
(Черкасов А. И.) ("Конституционное и муниципальное право", 2013, N 7) Текст документаДЕМОКРАТИЯ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН <*>
А. И. ЧЕРКАСОВ
Черкасов Александр Игоревич, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
Данная статья посвящена анализу таких конфликтующих ценностей в деятельности современного местного управления, как демократия и эффективность. В ней рассматриваются проблемы оптимизации территориальной структуры местного управления в зарубежных странах и межмуниципального сотрудничества как средства укрепления автономии местных сообществ. Автор также анализирует проблему кризиса представительной демократии на местном уровне и пути ее решения.
Ключевые слова: демократия; эффективность; местные сообщества; муниципальные услуги; укрупнение коммун; межмуниципальное сотрудничество; муниципальные советы; соседские советы; местные референдумы; публичная политика; "новый локализм"; гражданские наблюдательные советы; консультации.
The article deals with the analysis of such conflicting values in the activities of modern local government as democracy and effectiveness. The problems of optimization of local government territorial structure in foreign countries and intermunicipal cooperation as a means of strengthening local communities' autonomy are scrutinized. The author analyses as well the problem of crisis of representative democracy at local level and means of its solution.
Key words: democracy; effectiveness; local communities; municipal services; enlargement of communes; intermunicipal cooperation; municipal councils; neighborhood councils; local referendums; public politics; "new localism"; citizen review boards; consultations.
В деятельности современного местного управления находит отражение ряд конфликтующих ценностей, что определяется его диалектической природой. Такими ценностями, в частности, являются демократия и эффективность, свобода и равенство, развитие и стабильность, народовластие и власть профессионалов. Проблема состоит в том, что "граждане ценят одновременно и демократию, и эффективность", и конфликт этих ценностей определяет некую напряженность в системе местного управления, с которой приходится считаться местным властям <1>. Стремление последних сбалансировать конфликтующие ценности зачастую приводит к принятию половинчатых решений. Развитие местного самоуправления и местной демократии предполагает наличие небольших территориальных единиц, в рамках которых возможно действительное участие населения в решении различных вопросов местной жизни. Логика рациональной организации публичной власти, однако, диктует необходимость укрупнения административно-территориальных единиц в целях повышения управляемости территорий и экономии сил и средств. Парадокс местной демократии, таким образом, состоит в том, что "чем меньше территориальная единица, тем менее значимыми становятся принимаемые в ее рамках политические решения, а чем она крупнее, тем менее значимыми становятся голос каждого отдельного избирателя и его влияние на принимаемые решения" <2>. -------------------------------- <1> Forms of Local Government: A Handbook on City, County and Regional Options / Ed. by R. L. Kemp. Jefferson, 2007. P. 269. <2> Agranoff R. Local Governments and Their Intergovernmental Networks in Federalizing Spain. Montreal, 2010. P. 33.
Основной упор в рамках реформ местного управления в последние десятилетия был сделан на повышение эффективности и выравнивание качества оказываемых местными властями услуг, снижение их себестоимости, создание более широкой налоговой базы для финансирования этих услуг. Важнейшим средством решения данных задач стало укрупнение низовых административно-территориальных единиц. Так, достаточно радикальные реформы местного управления были проведены в целом ряде европейских стран. В Австрии, например, число общин сократилось с 4000 после Второй мировой войны до 2350 в середине 90-х годов XX в., а в Дании после административной реформы 1970 г. осталось 14 округов (амтов) вместо 25 и 275 коммун вместо 1391. Еще одна крупная муниципальная реформа в Дании была проведена в 2007 г., когда функционировавшие на тот период 270 коммун (несколькими годами ранее пять коммун слились в одну) были преобразованы в 98. В неизменном виде продолжали функционировать 32 коммуны, в то время как остальные были преобразованы в 66 новых коммун. Задачей реформы явилось создание более жизнеспособных коммун, которые были бы в состоянии оказывать услуги населению более эффективно и экономично. Если до реформы 2007 г. средняя численность жителей коммуны не превышала 20 тыс. человек, то в настоящее время она составляет 55 тыс. человек. При этом число коммун с населением менее 10 тыс. человек было сокращено со 141 до 4, а с населением от 10 тыс. до 20 тыс. человек - вообще до 3 <3>. -------------------------------- <3> Changing Government Relations in Europe: From Localism to Intergovernmentalism / Ed. by M. J. Goldsmith, E. C. Page. L., 2010. P. 48.
В ФРГ после объединения в 1990 г. функционировало 16 070 муниципалитетов (общин), а к настоящему времени их осталось 13 157. Сокращение произошло благодаря изменениям в восточной части Германии, где число общин было уменьшено более чем на 38% (с 7564 в 1990 г. до 4642 в 2003 г.). В западной части число общин осталось практически неизменным (радикальное его сокращение имело место в начале 70-х годов XX в. - более чем на 60%). Несмотря на проведенные реформы общины в западной части Германии остаются более крупными, чем в восточной. Так, в западной части ФРГ на одну общину в среднем приходится 8100 жителей, в то время как в восточной - 2700 жителей, при этом менее 1 тыс. жителей проживают более чем в 60% общин на востоке Германии и лишь в 1/3 на западе. С момента объединения Германии количество жителей на территории бывшей ГДР сократилось на 10%, в то время как в западной части страны оно выросло на 9% <4>. -------------------------------- <4> Ibid. P. 90.
В Новой Зеландии радикальная реформа административно-территориального деления была осуществлена в 1989 г. Количество территориальных единиц среднего уровня - регионов - здесь было сокращено с 22 до 12, а количество территориальных единиц низового уровня (округов и городов) с 205 до 74 (60 округов и 14 городов) <5>. В соседней Австралии основной пик реформ пришелся на 1991 - 1998 гг., когда при финансовой поддержке федеральных властей количество низовых территориальных единиц было сокращено на 24% - с 826 до 626. Интересно, что предыдущее аналогичное сокращение здесь растянулось на целых 80 лет: с 1908 по 1988 г. число низовых территориальных единиц было сокращено с 1066 до 826 <6>. Первым на путь укрупнения своих территориальных единиц встал штат Тасмания, где в течение двух лет (1992 - 1993) их количество было сокращено с 46 до 29. В штате Квинсленд число соответствующих единиц в 1993 - 1995 гг. сократилось со 134 до 125, в штате Южная Австралия - со 118 до 72 (1995 - 1997 гг.). Наиболее же радикальным реформам местные органы власти подверглись в штате Виктория, наиболее последовательно реализующем принципы нового публичного менеджмента. Число низовых территориальных единиц в 1993 - 1995 гг. здесь было сокращено с 210 до 78. Соответствующие реформы вызвали и сокращение общего числа членов местных советов. Так, в штате Квинсленд оно сократилось на 30%, в штате Южная Австралия - на 31%, в штате Тасмания - на 37%, а в штате Виктория - на целых 73% <7>. -------------------------------- <5> Bush G. W.A. A. New Zealand: A Quantum Leap Forward? // Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L. E. Rose. Houndmills, 2005. P. 175. <6> Local Government in a Global World: Australia and Canada in Comparative Perspective / Ed. by E. Brunet-Jailly, J. F. Martin. Toronto, 2010. P. 84 - 85. <7> Ibid. P. 85 - 86.
Серьезное сокращение числа муниципалитетов в последние десятилетия имело место и в отдельных провинциях Канады. Наиболее радикальная реформа была осуществлена в самой крупной провинции страны - Онтарио, где с 1995 по 2000 г. число муниципалитетов было сокращено с 815 до 445. В провинции Квебек число муниципалитетов в 2000 г. было сокращено с 1306 до 1115 <8>. -------------------------------- <8> Ibid. P. 114 - 116.
Несмотря на все усилия, проблема небольших административно-территориальных единиц, не способных оказывать своим жителям необходимый спектр услуг, продолжает оставаться актуальной для отдельных государств. Так, во Франции функционирует более 36 тыс. коммун, 98% из которых насчитывает менее 10 тыс. жителей, причем во многих французских коммунах проживает менее 200 жителей. Муниципальный уровень представляет собой важную политическую опору для многих членов французского парламента (особенно его верхней палаты - Сената), опасающихся, что укрупнение низовых территориальных единиц негативно скажется на их связях с избирателями и соответственно будущих электоральных перспективах. В Италии, несмотря на проводимые реформы, число коммун на протяжении длительного времени остается практически неизменным (8086 в 1986 г., 8101 в настоящее время). Небольшим коммунам удается достаточно успешно противостоять попыткам их слияния, и предусмотренные законодательством финансовые стимулы здесь особо не действуют. Это, в свою очередь, не дает преодолеть характерную для страны высокую степень фрагментации местного управления. В половине итальянских коммун в настоящее время все еще проживает менее 3 тыс. жителей. Число же провинций в Италии даже растет (95 в 1986 г., 110 в настоящее время). Это происходит во многом под давлением средних городов, стремящихся таким образом повысить свой статус. Значительное число муниципалитетов с небольшим числом жителей является "одной из исторических проблем местного управления" <9> в Испании. Количество муниципалитетов за последнее время здесь несколько увеличилось (с 8056 в 1986 г. до 8108 в 2002 г.). В большинстве из них (4944) проживает менее 1 тыс. жителей. Общины никогда серьезно не укреплялись в Швейцарии. В 60% муниципалитетов Швейцарии проживает менее 1 тыс. жителей. -------------------------------- <9> Changing Government Relations in Europe. Op. cit. P. 180.
Особенно чувствительна данная проблема в отдельных странах Восточной Европы, где на волне демократизации и идеи местного самоуправления, поддержанной конституционными судами, было образовано слишком большое количество мелких территориальных единиц, отстаивающих свои права, но не способных должным образом оказывать услуги населению. Так, в Чехии в настоящее время функционирует 6244 общин (муниципалитетов), многие из которых являются достаточно мелкими. После перехода к демократии в 1990 г. число общин увеличилось вдвое, поскольку многие поселения в рамках открывшихся новых возможностей решили сформировать свои собственные муниципалитеты. Подобные решения "были не только продиктованы теми финансовыми преимуществами, которые дает статус муниципалитета, но и явились реакцией на насильственное укрупнение муниципалитетов при социалистическом режиме" <10>. Фрагментация муниципального управления в конечном итоге ослабила его административные возможности и снизила эффективность оказываемых населению услуг, и теперь уже правительству демократической Чехии пришлось стимулировать межмуниципальную интеграцию. Показательно, что в 2000 г. был принят закон, удвоивший число жителей, требуемых для создания муниципалитета (с 500 до 1 тыс.). -------------------------------- <10> Ibid. P. 31.
Аналогичным образом в Венгрии число общин с собственными органами управления увеличилось с 1600 до 3174 (во многом за счет выделения новых общин из состава уже имеющихся), что явилось своеобразной компенсацией местным сообществам за присущие бывшему социалистическому режиму централистские тенденции и насильственное укрупнение общин в 70-е годы XX в. В итоге Венгрия получила одну из наиболее фрагментированных систем местного управления в Европе, и не случайно в 1994 г. был принят закон, запрещающий создание новых общин, в которых бы проживали менее 100 жителей <11>. -------------------------------- <11> Целый ряд общин, образованных в 1990 г., из-за демографического кризиса уже опустился ниже этой планки, при этом в ряде общин число жителей, имеющих право голоса, не превышает 20.
Определенной альтернативой укрупнению местных сообществ и важным средством, призванным сбалансировать ценности демократии и эффективности, является расширение форм межмуниципального сотрудничества. Создаются различные целевые квазирегиональные организации для совместного решения отдельных общих задач на договорных началах, а также развивается среднее, промежуточное звено местного управления, способное предоставлять необходимые услуги мелким территориальным единицам, особенно тем, которые расположены в сельской местности. В штатах Австралии, например, формируются так называемые региональные организации советов (regional organizations of councils - ROCs), рассматривающиеся в качестве реальной альтернативы слиянию низовых территориальных единиц. Подобная форма сотрудничества позволяет последним сохранять свою самостоятельность, участвуя в реализации отдельных задач регионального и местного значения. Первая региональная организация советов была создана в 1922 г. в штате Тасмания, а в последующие десятилетия данная практика распространилась и на другие субъекты австралийской федерации. К концу XX в. насчитывалось около 50 подобных объединений, в состав которых входили 45% местных советов и на территории которых проживали 75% населения страны <12>. Федеральное правительство рассматривало региональные организации советов как важный инструмент регионального экономического развития и реализации своей политики на местах, оказывая им соответствующую финансовую поддержку, однако в последнее время к ним несколько охладело, поскольку многим таким организациям явно не хватало должной инфраструктуры и ресурсов для реализации соответствующих программ. -------------------------------- <12> Local Government in a Global World. Op. cit. P. 90.
В Дании различаются три основных типа организации межмуниципального сотрудничества. Первым из них является кооперация ряда небольших муниципалитетов с одним крупным с целью покупки ими услуг, предоставляемых последним. Подобное сотрудничество обычно оформляется платежными соглашениями. Его примером могут служить соглашения об образовании общей пожарной команды, общей службы школьной психологической помощи или же центра неотложной помощи для женщин, подвергшихся насилию. В рамках такого вида кооперации, как правило, создается общий координационный орган, в котором представлены участники от всех муниципалитетов. Другой вид сотрудничества предполагает формирование единого руководящего органа (совета директоров) с участием всех заинтересованных муниципалитетов, который отвечает за разработку общего бюджета. Подобное сотрудничество имеет место в таких областях, как контроль за пищевыми продуктами, реализация мер по созданию рабочих мест для молодежи, создание свалок, организация общественного транспорта. Третий вид межмуниципальной кооперации осуществляется в форме различного типа компаний и считается предпочтительным в технических областях, а также в сфере коммунальных услуг. Примерами такого сотрудничества являются образование пожарных бригад и отрядов спасателей, снабжение природным газом и электроэнергией, создание очистных сооружений, организация работы межмуниципальных аэропортов <13>. -------------------------------- <13> См.: Местное самоуправление / Отв. ред. Х. Пиндт. М., 1995. С. 79 - 80.
Межмуниципальные объединения формируются и в Финляндии (в 90-х годах XX в. функционировало около 300 таких объединений, в настоящее время - немногим более 200). Они считаются определенным "функциональным эквивалентом региональным органам управления" <14> и специализируются в таких областях, как здравоохранение, экономическое развитие и образование. В Австрии их аналогами выступают "административные союзы" и ассоциации общин, в том числе для совместного управления школами, общественным транспортом, коммунальным хозяйством, госпиталями, водоснабжением и т. п. -------------------------------- <14> Rose L. E., Stahlberg K. The Nordic Countries: Still the "Promised Land"? // Comparing Local Governance. Op. cit. P. 84.
В Испании также создаются межмуниципальные объединения (mancomunidades). Они занимаются преимущественно такими вопросами, как уборка мусора (создано 542 подобных объединения), оказание социальных услуг (309 объединений) и водоснабжение (292 объединения) <15>. История межмуниципальных объединений уходит своими корнями еще в Средние века, и первое такое объединение, возможно, появилось в 1409 г. в Стране Басков, когда 13 муниципалитетов объединили свои усилия в целях более эффективного использования лесных ресурсов. В настоящее время в межмуниципальные объединения вступают преимущественно небольшие города с населением менее 5 тыс. жителей (они составляют 87,3% всех участников таких объединений). В среднем в состав одного межмуниципального объединения входят восемь муниципалитетов. Примерно половина таких объединений являются одноцелевыми. -------------------------------- <15> См.: Changing Government Relations in Europe. Op. cit. P. 181.
В этой стране образуются также консорциумы - вертикальные партнерства органов публичной власти различных уровней территориального деления. Чаще всего их участниками являются провинции и муниципалитеты (относительно крупные города). Консорциумы являются преимущественно одноцелевыми и осуществляют такие функции, как экономическое развитие, урбанизация, водоснабжение, уборка мусора, развитие культуры и туризма, управление театрами, больницами, организация общественных работ. В настоящее время функционирует более 900 подобных консорциумов. Число консорциумов растет, и это "является реакцией отчасти на некоторый дефицит муниципальных бюджетов, а отчасти на требования Европейского союза, касающиеся объединения услуг и финансовых ресурсов" <16>. Некоторые автономные области, правда, тормозят развитие консорциумов, нацеливая муниципалитеты в большей степени на горизонтальную интеграцию и вступление в межмуниципальные объединения. Это объясняется тем, что областям сложнее контролировать деятельность консорциумов, "имеющих высокую степень юридической и операционной самостоятельности". Кроме того, ориентация консорциумов на профессиональный менеджмент несколько "подрывает роль демократически избранных муниципальных советников" <17>. -------------------------------- <16> Agranoff R. Local Government in Spain's Multilevel Arrangements // Spheres of Government: Comparative Studies of Cities in Multilevel Governance Systems / Ed. by H. Lazar, Ch. Leuprecht. Montreal, 2007. P. 33. <17> Ibid. P. 33 - 34.
В ряде автономных областей (Каталония, Страна Басков, Арагон, Кастилия и Леон) с одобрения местного парламента создаются специальные округа - камарки (camarcas), используемые в целях межмуниципального сотрудничества и планирования. Наибольшую активность в указанном направлении проявляет Каталония, в которой создан 41 такой округ. Здесь роль камарок более значительна, и они также координируют услуги, оказываемые небольшим сельским муниципалитетам, и способствуют развитию культуры. Камарки в Каталонии наделены также полномочиями в таких сферах, как планирование и зонирование, здравоохранение, социальное обслуживание населения, образование взрослых, спорт, охрана окружающей среды. Властями Каталонии им могут быть также делегированы и иные полномочия. Наиболее гибкие и развитые формы межмуниципальное сотрудничество имеет во Франции. В целях его упорядочения в 90-е годы XX в. был принят ряд законов, наиболее значимым из которых явился Закон о межкоммунальном сотрудничестве 1999 г. Он закрепил три вида межкоммунальных объединений: сообщество коммун (communaute de communes), предназначенное для небольших, как правило, сельских, коммун, агломерация коммун (communaute d'agglomeration), включающая в себя основную коммуну с населением не менее 15 тыс. жителей, а также прилегающие к ней пригороды, и городское сообщество (communaute urbaines), включающее в себя крупный город и его пригороды (минимальная численность жителей такого сообщества - 500 тыс.). Предполагается, что все ранее существовавшие механизмы межкоммунального сотрудничества будут трансформированы в одну из предложенных форм. В настоящее время во Франции функционирует 2400 сообществ коммун, 174 агломерации коммун и 16 городских сообществ. Проведенная реформа была определена во французской литературе как "межмуниципальная революция", благодаря которой "местное управление во Франции постепенно превращается во все более сложную и дифференцированную систему, в рамках которой несколько тысяч межмуниципальных органов управления играют все более значимую роль" <18>. -------------------------------- <18> Borraz O. Le Gales P. France: The Intermunicipal Revolution // Comparing Local Governance. Op. cit. P. 28.
В Италии основной формой межмуниципального сотрудничества являются ассоциации муниципалитетов - консорциумы (consorzi), которые носят специализированный характер и выполняют какую-либо одну функцию (уборка и утилизация мусора, транспорт, социальное благосостояние и т. п.). Большинство итальянских муниципалитетов в настоящее время входят в состав по крайней мере одного такого консорциума. В последнее время в актах центральных и областных властей определяются специальные районы (ambiti), по территории обычно несколько меньшие, чем провинция, муниципалитеты которых обязаны участвовать в деятельности таких консорциумов либо иных специализированных органов. Кроме того, с 1971 г. все коммуны, расположенные в горных районах (как правило, весьма небольшие), должны входить в состав одного из 356 горных сообществ (comunita montane), границы которых устанавливаются областными правительствами. Горные сообщества управляются советами, в состав которых входят члены расположенных на их территории муниципальных советов. Подобным сообществам обычно передаются такие функции, как транспорт, инфраструктура и экономическое развитие. С учетом особенностей географии Италии сегодня половина всех коммун являются членами таких сообществ. В соответствии с законом, принятым в 1999 г., соседние коммуны в целях совместного осуществления отдельных служб могут также образовывать союз коммун (unione di comuni), без какого-либо ущерба для своей идентичности. Данный шаг был признан успешным, и сегодня функционирует 269 таких союзов, в состав которых входят 1217 небольших коммун <19>. -------------------------------- <19> Changing Government Relations in Europe. Op. cit. P. 128.
Союзы коммун (общин) в последние десятилетия также активно формируются в Швейцарии. На немецком языке они именуются zweckverbande либо gemeindeverbande. После 1980 г. было создано 216 таких союзов, причем 93% швейцарских коммун входят в состав как минимум одного союза <20>. Союзы коммун являются юридическими лицами публичного права и в отдельных кантонах наделяются правом взимать подоходный и поимущественный налоги. В принципе союзы коммун могут реализовывать любые функции местного значения, но в некоторых кантонах их деятельность ограничивается строго определенными задачами, такими, как школьное образование, обеспечение населения электричеством, газом и водой, а также уличное освещение. Аналогичные союзы общин функционируют также в ФРГ, где они отличаются значительным разнообразием с точки зрения количественного состава их участников и масштабов деятельности. -------------------------------- <20> Bachtiger A., Hitz A. The Matrix Extended: Federal-Municipal Relations in Switzerland // Spheres of Government. Op. cit. P. 78.
Специфика межкоммунального сотрудничества в Бельгии состоит в том, что оно реализуется строго в рамках конкретных регионов в силу как определенных правовых проблем, так и ограничительного подхода со стороны региональных властей, осуществляющих соответствующее регулирование. Как отмечают бельгийские исследователи Ф. Де Ринк и Э. Ваенберг, муниципалитеты Бельгии будут сотрудничать скорее с муниципалитетами соседних государств, чем иных регионов страны <21>. Во Фландрии в настоящее время функционирует 99 органов межмуниципального сотрудничества (intercommunales), в Валлонии - 116, а в Брюсселе - только 7. Они занимаются такими вопросами, как уборка мусора и коммунальные услуги (в Валлонии они оказывают также медицинские услуги) <22>. Кроме того, в Валлонии функционирует 10 городских сообществ (communautes de ville), включающих в себя крупные города (Льеж, Монс, Намюр, Шарлеруа и др.) и окружающие их пригороды. -------------------------------- <21> Changing Government Relations in Europe. Op. cit. P. 16. <22> Ibid.
Усиливающийся акцент на эффективности местного управления и укрупнении административно-территориальных единиц, внедрение принципов нового публичного менеджмента, повышение роли исполнительных органов как гарантов местного экономического развития и проводников инноваций, введение прямых выборов мэра - все это объективно снижает роль самих муниципальных советов, приводит к сокращению их количества. Как отмечают американские исследователи Т. Христенсен и Т. Хоген-Эш, в настоящее время члены, как правило, малочисленных по своему составу муниципальных советов чаще всего работают по совместительству, их работа не очень хорошо оплачивается, и они весьма зависимы от исполнительных органов с точки зрения информации и руководящих импульсов. Ситуация, таким образом, совсем иная, чем, например, в XIX в., когда советы при наличии слабой и раздробленной исполнительной власти доминировали в городской политике, будучи наделенными городскими хартиями весьма значимыми полномочиями в бюджетной и административной сферах <23>. -------------------------------- <23> Christensen T., Hogen-Esch T. Local Politics: A Practical Guide to Governing at the Grassroots. Armonk, 2006. P. 154.
В условиях усиления мобильности населения, разрыва прежних социальных связей, утраты субъективного чувства местного сообщества и общей технократизации местного управления население все больше теряет интерес к тому, что происходит на местном уровне, перестает ощущать сопричастность к принятию тех или иных управленческих решений. Ситуацию усугубляют структурная фрагментация местного управления и более размытые механизмы ответственности за оказываемые населению услуги. Падает явка на местных выборах, что снижает легитимность и представительность местных органов власти. Сокращается также число желающих занять выборные должности. Показательно, например, что в Австралии на выборах в органы власти в сельской местности на состязательной основе замещается лишь 30% вакантных мест, в городах эта цифра в 2 раза выше <24>. В Австралии, как и во многих других странах, более активному участию населения в деятельности местных советов препятствует невысокий уровень вознаграждения за депутатскую работу на местном уровне. Подобное положение дел, с одной стороны, снижает эффективность деятельности местных советников и заставляет совмещать ее с какой-то иной работой, приносящей доход, а с другой - делает подобную деятельность не слишком привлекательной для граждан с более высоким уровнем дохода. -------------------------------- <24> Gerritsen R., Whyard M. The Challenge of Constant Change: The Australian Local Government CEO // The Anonimous Leader / Ed. by K. K. Klausen, A. Magnier. Odense, 1998. P. 42.
Аналогичной является ситуация в Великобритании, где политические партии зачастую неспособны выдвинуть необходимое число кандидатов на местных выборах, что снижает их состязательность и приводит к фактическому отсутствию конкуренции в отдельных избирательных округах. Подобная ситуация, по мнению Дж. Морфет, не может не вызывать "беспокойства относительно демократической легитимности местного управления" <25>. -------------------------------- <25> Morphet J. Modern Local Government. L., 2008. P. 15.
С учетом вышесказанного предпринимаются попытки "легитимировать публичную политику" <26> и оживить политический процесс на местном уровне, сделать муниципальную систему более привлекательной для населения, расширить формы непосредственного участия граждан в решении местных вопросов. Как отмечается в современной научной литературе, "не вызывает сомнений, что без партисипационной демократии (базирующейся на непосредственном участии со стороны населения. - А. Ч.) одной лишь представительной демократии уже недостаточно" <27>. Процесс управления на местах посредством традиционных форм представительной демократии все больше дополняется разнообразными механизмами консультаций с населением как основы для принятия решений. Вносятся изменения в законодательство о местном управлении, направленные на расширение форм непосредственной демократии, усиление гласности в деятельности местных властей (в том числе с использованием Интернета), закрепляющие проведение регулярных встреч с мэром и членами местного совета, открытие специальных телефонных линий для связи с представителями местной администрации, вовлечение потребителей в процесс оказания услуг и установление соответствующих местных стандартов (так называемое интерактивное управление). -------------------------------- <26> John P. Local Government in Western Europe. L., 2006. P. 16. <27> Sullivan H. Modernisation, Democratisation and Community Governance // Local Government Studies. L., 2001. Vol. 27. N 3. P. 8.
Расширяется практика проведения заседаний местных советов (например, в Великобритании), посвященных какой-либо определенной теме, в рамках которых населению даются ответы на интересующие его вопросы. Усиливается роль территориальных комиссий местных советов, отвечающих за развитие отдельных территорий, расположенных в рамках соответствующих муниципалитетов. В рамках таких комиссий с участием представителей населения рассматриваются вопросы сугубо местного характера, имеющие значение для данных территорий, и эти комиссии считаются важным "инструментом влияния граждан на процесс принятия решений на соответствующем уровне" <28>. Активизируется институт народной инициативы на местном уровне (в том числе посредством петиций). Проводятся местные референдумы, которые могут носить как консультативный (Нидерланды, Скандинавские страны, канадские провинции), так и императивный характер (земли ФРГ). -------------------------------- <28> Local Government in a Global World. Op. cit. P. 67 - 68.
Одной из форм децентрализации власти и вовлечения населения в решение вопросов местного значения является создание (как правило, на уровне отдельных кварталов и районов города) так называемых соседских советов (neighborhood councils) <29>. В состав последних включаются местные жители, владельцы собственности, предприниматели, представители церкви, различных благотворительных организаций. В США в качестве выразителей интересов местного сообщества соседские советы могут наделяться контрольными полномочиями за осуществлением отдельных муниципальных служб на соответствующей территории (Бостон, Нью-Йорк). Могут им делегироваться и иные полномочия, например, в области землепользования (Лос-Анджелес, в рамках которого функционирует 90 таких советов). Эти полномочия носят преимущественно совещательный характер, но иногда соседским советам предоставляется и право принятия окончательных решений по ограниченному кругу вопросов, непосредственно затрагивающих интересы местных жителей. Соседские советы могут формироваться городским либо школьным советом. В ряде городов (Бирмингем, Дейтон, Нью-Йорк, Портленд) они избираются непосредственно населением. -------------------------------- <29> Могут они носить и иное наименование, например комиссии по районному планированию (area planning commissions).
Возможность делегирования отдельных функций на субмуниципальный, "соседский", уровень предусматривает и Закон о местном управлении 2000 г. в Великобритании. Подобное делегирование укладывается в получившую здесь распространение концепцию "нового локализма" ("new localism"), в определенном смысле представляющую собой "ребрендинг принципа субсидиарности" <30>. Данная концепция предусматривает, в частности, так называемую двойную деволюцию, в рамках которой полномочия передаются не только с национального уровня на муниципальный, но и с муниципального на соседский <31>. Предполагается институциализация субмуниципальных единиц в качестве приходов, которые будут создаваться не только в сельской, но и в городской местности и оказывать местным жителям определенные услуги, будучи максимально приближенными к их потребителю. -------------------------------- <30> Morphet J. Op. cit. P. 131. <31> См.: Miliband D. Double Devolution // The Guardian. L., 2006, February 21.
В некоторых американских городах функционируют также гражданские наблюдательные советы (citizen review boards), которые рассматривают жалобы граждан на действия местных органов власти. Они формируются местными советами и специализируются по какому-либо конкретному направлению муниципальной деятельности (чаще всего - деятельности городской полиции). В отдельных странах (например, в Дании, Швеции) по определенным направлениям деятельности местных властей создаются советы потребителей, мнение которых должно учитываться при принятии тех или иных решений. Такие советы считаются определенной школой демократии, важным "дополнительным каналом вовлечения населения в местные дела" <32> и "позволяют осуществлять децентрализацию не только между государством и муниципалитетами, но и в рамках самих муниципалитетов" <33>. Так, в Дании советы потребителей создаются по таким вопросам, как организация школьного образованная, помощь на дому, уход за пожилыми людьми. Подобные советы избираются потребителями соответствующей услуги на основе функционального представительства (в их состав могут входить, например, пожилые люди либо представители национальных меньшинств). -------------------------------- <32> Rose L. E., Stahlberg K. Op. cit. P. 96. <33> Changing Government Relations in Europe. Op. cit. P. 63.
Институт консультаций с населением при принятии местными властями отдельных решений вводится и в других странах. В Польше, например, такие консультации обязательны при принятии планов землепользования и должны быть проведены до итогового голосования в муниципальном совете. В Бельгии консультации с населением (напоминающие консультативный референдум) проводятся по инициативе местного совета или не менее 10% жителей соответствующей коммуны, обладающих правом голоса. После того как решение принято, действуют различные механизмы отчетности перед населением о его реализации. Еще одной формой взаимодействия местных властей с населением являются опросы общественного мнения относительно качества оказываемых услуг. Важной инновацией является внедрение на местном уровне института так называемого электронного правительства (e-government). Так, в США более 90% местных органов власти имеют свои веб-сайты, качество которых, по признанию самих американцев, пока весьма неоднородно. Есть сайты, которые не очень хорошо загружаются, предоставляют весьма скудную информацию и не позволяют войти в прямой контакт с избранными должностными лицами и муниципальными служащими. Иные же сайты дают весьма большой объем информации и предоставляют возможность получить прямой доступ к отдельным муниципальным услугам <34>. -------------------------------- <34> Streib G. D., Willoughby K. G. Local Governments Becoming E-Government: Getting the Sizzle, Avoiding the Fizzle // The Future of Local Government Administration / Ed. by H. G. Frederickson, J. Nalbandian. Washington, 2002. P. 199 - 208.
В заключение следует отметить, что муниципальный уровень в настоящее время все больше ассоциируется с управленческими функциями, реализацией на местах политического и экономического курса вышестоящих властей и рассматривается как неотъемлемая часть единого механизма публичной власти. При этом вопросы самоуправления и местной демократии "уходят" на субмуниципальный, "соседский", уровень, который представляется более адекватным с точки зрения учета интересов местных жителей и их самоорганизации.
Название документа