Место международного права в правовой системе Российской Федерации
(Мяснянкин В. Н.) ("Право и политика", 2004, N 9) Текст документаМЕСТО МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. Н. МЯСНЯНКИН
Мяснянкин Владимир Николаевич - адвокат Адвокатской палаты Курской области, член Российской ассоциации международного права (г. Курск).
1. Понятие "правовая система". После принятия Конституции 1993 года, которая ввела международное право в правовую систему Российской Федерации, прошло немало времени, и соответствующие положения Основного закона уже неоднократно становились объектом доктринального толкования, иногда и критического разбора. С момента вступления в силу Конституции российские ученые обратили внимание на термин "правовая система" и указывали на его неопределенность. Профессор Е. Т. Усенко писал: "Правовая система" - это научное понятие, нормативно не урегулированное и потому едва ли уместное в Конституции. Достаточно было сказать: "является частью права Российской Федерации" <*>. Заметим, однако, что и термин "право" не имеет нормативного регулирования. -------------------------------- <*> Усенко Е. Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. N 2. С. 18.
Г. В. Игнатенко придерживается мнения, что авторы Конституции исходили из широкой трактовки термина "правовая система", не ограничивая ее совокупностью юридических норм, то есть правом. Не случайно использовавшаяся в нескольких проектах Конституции формула, согласно которой принципы и нормы международного права, международные договоры рассматривались как "часть права" Российской Федерации, была заменена при отработке окончательного текста <*>. По его мнению, понятие "правовая система" отличается от понятия "право", будучи более насыщенной категорией, вмещающей в себя наряду с правом как совокупностью юридических норм правоприменительный процесс и, очевидно, складывающийся на их основе правопорядок. -------------------------------- <*> Игнатенко Г. В. Понятие международного права // Международное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 1999. С. 13.
И. И. Лукашук считает употребление термина "правовая система" оправданным: "Термин "правовая система" использован для того, чтобы избежать приравнивания всех международных норм к законодательству. В отличие от законодательства в правовой системе страны международные нормы могут занимать различное положение" <*>. Как показала практика осуществления части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, такое различное положение действительно отмечается. -------------------------------- <*> Лукашук И. И. Конституция России и международное право // Московский журнал международного права. 1995. N 2. С. 33.
В последнее время проблеме определения понятия "правовая система" уделил некоторое внимание Б. Л. Зимненко. Он подчеркивает, что правовую систему нельзя путать с системой национального законодательства <*>, поскольку под системой законодательства понимается совокупность национальных правовых норм, включающих конституционные нормы, нормы закона, а также правила поведения, содержащиеся в подзаконных актах <**>. Таким образом, заключает Б. Л. Зимненко, международно-правовые нормы, включая договорные нормы, являются элементом именно правовой системы России, а не системы национального законодательства <***>. -------------------------------- <*> Зимненко Б. Л. Международные договоры в судебной системе Российской Федерации // Московский журнал международного права. 1999. N 2. С. 104. <**> Теория государства и права / Под ред. проф. Г. Н. Манова. М., 1995. С. 179 - 180. <***> Зимненко Б. Л. Цит. соч. С. 105.
Принятые во многих государствах конституционные формулировки отражают неоднозначные подходы к проблеме. Так, согласно ст. 25 Основного закона Федеративной Республики Германии 1949 года "общие нормы международного права являются составной частью права Федерации"; согласно п. 1 ст. 28 Конституции Греции 1975 года общепризнанные нормы международного права, а также международные договоры после их ратификации и вступления в силу "являются составной частью внутреннего греческого права"; согласно ч. 4 ст. 5 Конституции Республики Болгарии 1991 года ратифицированные, опубликованные и вступившие в силу международные договоры "являются частью внутреннего права страны". В Конституции Испании международные договоры квалифицируются как "часть ее внутреннего законодательства" (ч. 1 ст. 96). Большинство конституций стран Содружества Независимых Государств также содержат упоминания международного права в той или иной форме. Так, в Конституции Киргизии (ч. 3 ст. 12) говорится: "Ратифицированные Кыргызской Республикой межгосударственные договоры и иные нормы международного права являются составной и непосредственно действующей частью законодательства Кыргызской Республики". В Конституции Украины действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, объявлены "частью национального законодательства Украины". В некоторых конституциях стран СНГ международное право не вводится ни в право, ни в правовую систему страны. Согласно ст. 6 Конституции Туркменистана просто признается приоритет общепризнанных норм международного права. В немного расширенном варианте почти такая же формулировка включена в ст. 8 Конституции Белоруссии: "Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства". Таким образом, формулировка части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации выглядит гораздо более широкой, чем в приведенных примерах. В последнее время оба термина в российской литературе употребляются зачастую равнозначно. Ни в международном праве, ни в российском юридического определения понятия "правовая система" не существует <*>. -------------------------------- <*> Подробный обзор см.: Сандуца Г. И. Применение общепризнанных принципов и норм международного права в правовой системе России // Международное публичное и международное частное право. 2001. N 3. С. 8.
По нашему мнению, для целей определения того места, которое законодатель отводил международному праву внутри Российской Федерации, право не может быть сведено к законодательству, поскольку в любом государстве действуют не только нормы, изложенные законодателем в законах и подзаконных нормативных актах. Кроме этих норм, в любом государстве действуют также и иные правовые нормы, например торговые обычаи. Поэтому нормы международного права влияют именно на правовую систему государства в целом. Поскольку право и законодательство составляют часть правовой системы, международное право становится регулятором правоприменительного процесса и, таким образом, одной из основ правопорядка в целом. Такой подход позволяет нормам международного права взаимодействовать с российским законодательством в правоотношениях, в правоприменительном процессе, в структуре правопорядка. 2) Международное право в Конституции России. Конституция любого государства есть основополагающий правовой акт, обладающий высшей юридической силой по отношению ко всем прочим правовым актам. Именно об этом говорится в ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации: "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации". Конституция Российской Федерации 1993 года впервые в истории нашего государства допустила широкое применение международного права внутри страны. Все предыдущие Конституции - и РСФСР и СССР - жестко ограничивали возможность воздействия международно-правовых норм на регулирование отношений между государством и гражданином. В официальном Комментарии к Конституции Российской Федерации говорится, что "отличительной особенностью новой российской Конституции является то, что в отличие от прежних Основных законов СССР и РСФСР она решает вопрос о соотношении норм международного и внутригосударственного права" <*>. -------------------------------- <*> Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 78.
Часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации гласит: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Это общее положение в дальнейшем конкретизируется в некоторых других статьях Конституции. В части 3 статьи 46 говорится: "Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты". Часть 1 статьи 62 гласит: "Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации". В части первой статьи 63 сказано: "Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права". Часть 2 статьи 67: "Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права". В статье 69 говорится: "Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации". Как видим, статьи 62, 63 и 69 касаются прав человека и потому могут иметь непосредственное регулирующее воздействие на гражданский процесс, поскольку цель этого процесса - защита прав граждан и юридических лиц. Ст. 67 не затрагивает права человека, но может иметь непосредственное применение в гражданском процессе в тех случаях, когда разбирательство касается имущественных отношений. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в своем информационном письме от 20 декабря 1999 года "Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие" специально обращал внимание на то, что "компетенция арбитражных судов по рассмотрению имущественных споров и компетенция Европейского суда по рассмотрению жалоб на нарушение имущественных прав взаимосвязаны. Эта связь базируется на необходимости решения единой задачи международного и внутригосударственного судопроизводства - защите имущественных прав частных лиц при надлежащей охране общественного порядка". Что касается положений международного права, относящихся к правам человека, то им в Конституции Российской Федерации отведено особое место. Согласно Конституции "в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией" (п. 1 ст. 17). О том же свидетельствует и положение, согласно которому "перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина" (п. 1 ст. 55). Из этого следует, что и сама Конституция не может ограничить общепризнанные права и свободы, главным источником которых является международное право. Расширение комплекса общепризнанных прав и свобод на международном уровне влечет за собой соответствующие перемены в национальном праве без необходимости издания каких-либо актов. Однако в целом преимущественная сила Конституции Российской Федерации перед всеми правовыми нормами, в том числе нормами международного права, бесспорна. Теоретически если Конституция - это закон, то договор должен иметь приоритет перед Конституцией. С точки зрения общей теории права можно утверждать, что Конституция РФ 1993 г. является Основным законом. Однако с позиций системы и структуры национального законодательства Конституция РФ представляет собой именно конституцию, а не закон. Конституция РФ 1993 года является особым источником российского права, обладающим высшей юридической силой на всей территории России. Более того, текст Конституции РФ разделяет понятия Конституции и федеральных законов. Например, в силу п. 2 ст. 4 "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации". Поэтому Конституция не может быть поставлена на один уровень с законом. В п. 1 ст. 1 Федерального закона о международных договорах Российской Федерации указано: "Международные договоры Российской Федерации заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями самого договора, настоящим Федеральным законом". Однако тот факт, что Конституция указана после общепризнанных норм и договоров, ни в коей мере не означает ограничения ее статуса в правовой системе страны. Сохраняет свое значение общий принцип - Конституция "имеет высшую юридическую силу". Законы и иные правовые акты, включая те, что содержат международные нормы, не должны противоречить Конституции, как это закреплено в п. 1 ее ст. 15. Следует учитывать, что Конституция установила не общий приоритет норм международного права, а приоритет применения. Общий приоритет означал бы, что в случае противоречия международной норме закон прекращает свое действие. Приоритет применения означает, что в случае противоречия в данном конкретном случае применяется международная норма, но это не лишает закон юридической силы, и он применяется в иных случаях. Указанный вывод также подтверждается действующим российским законодательством, предусматривающим законодательные меры, связанные с недопустимостью появления в правовой системе России международных договоров, положения которых противоречили бы Конституции РФ. В силу ст. 22 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" <*> "если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотр ее положений в установленном порядке". В Комментарии к Конституции РФ отмечено: из части четвертой статьи 15 вытекает, что договоры обладают приоритетом только в отношении законов и не могут превалировать над положениями самой Конституции". -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
Таким образом, формальное и буквальное толкование п. 4 ст. 15 Конституции РФ дает нам возможность утверждать, что в случае возникновения коллизии между конституционными положениями и международным договором РФ правоприменитель в силу Конституции РФ обязан отдать приоритет в применении исключительно конституционным нормам. Основополагающие нормы Конституции отражены в таких важных для российского судопроизводства документах, как кодексы: Гражданско-процессуальный, Арбитражно-процессуальный, Исполнительный, а также в некоторых законах. В Гражданском кодексе РФ (п. 2 ст. 7) содержится отсылка к международным договорам: "Международные договоры РФ применяются к гражданским отношениям непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта". В Гражданско-процессуальном кодексе Российской Федерации основное правило изложено также весьма лаконично: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила гражданского судопроизводства, чем те, которые предусмотрены законом, применяются правила международного договора" (часть 2 статьи 1). ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 05.05.1995 N 70-ФЗ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 24.07.2002 N 96-ФЗ "О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации". ------------------------------------------------------------------ Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает, что арбитражные суды применяют международные договоры, содержащие как материальные, так и процессуальные нормы. Согласно п. 3 ст. 11 АПК РФ 1995 года, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В силу ст. 3 АПК РФ "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила судопроизводства, чем те, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, то применяются правила международного договора". Федеральный закон об исполнительном производстве от 21 июля 1997 года N 119-ФЗ <*> в части 3 статьи 2 говорит: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве, то применяются правила международного договора". -------------------------------- <*> В редакции Федерального закона от 10.01.2003 N 8-ФЗ, с изменениями, внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 30.07.2001 N 13-П, Федеральным законом от 24.12.2002 N 176-ФЗ.
Таким образом, Кодексы Российской Федерации предусматривают гораздо более узкое по сравнению с Конституцией применение международного права: они устанавливают только приоритет международных договоров перед законами. Относительно остальных частей международного права кодексы умалчивают. Очевидно, применение международного права, кроме договоров, должно определяться непосредственно Конституцией. 3) Международное право как регулятор отношений внутри Российской Федерации. Одним из важных вопросов в проблеме взаимодействия двух правовых систем является вопрос о том, превращаются ли нормы международного права в нормы внутреннего права. Означают ли выражения "являются частью правовой системы" или даже "являются частью права", что весь конгломерат принципов, норм и договоров превращается в положения внутреннего права России? Важность этого вопроса определяется тем, что именно от отнесения норм к той или иной правовой системе зависит, какие принципы будут применяться к их толкованию. Еще в 1995 году Е. Т. Усенко назвал "одиозным" положение части четвертой статьи 15 нашей Конституции о том, что и общепризнанные нормы, и международные договоры являются "составной частью" правовой системы России <*>. -------------------------------- <*> Усенко Е. Т. Цит. соч. С. 18.
В дальнейшем многие российские авторы подчеркивали, что международное право является самостоятельной правовой системой и обладает автономностью по отношению к внутреннему праву государств. "Механизм действия национального права непригоден для регулирования международных отношений так же, как международное право не способно регулировать внутриобщественные отношения", - пишет И. И. Лукашук <*>. -------------------------------- <*> Лукашук И. И. Цит. соч. С. 239.
В литературе нередко проявляется подход, позволяющий объявить международное право вообще и международные договоры в особенности источником внутреннего права России. Так, В. В. Вандышев и Д. В. Дернова пишут: "Источниками гражданского процессуального права нужно считать международные договоры и соглашения, определяющие взаимную правовую помощь государств по гражданским делам" <*>. -------------------------------- <*> Вандышев В. В., Дернова Д. В. Гражданский процесс. М., 2003. С. 15
Это противоречит принципу самостоятельного существования правовых систем (международной и внутригосударственной), действующему законодательству Российской Федерации, которое говорит, что международные договоры и обычаи есть часть правовой системы, но не права России. Некоторые авторы предпочитают подходить к делу с практической точки зрения. Так, С. В. Черниченко считает, что для практики важно не то, образуют ли международное и внутригосударственное право единую правовую систему или же являются двумя самостоятельными правовыми системами, а то, может ли какой-либо государственный орган, включая суд, или должностное лицо при решении конкретного дела, относящегося к их компетенции, для обоснования своего решения сослаться непосредственно на международный договор или международный обычай <*>. -------------------------------- <*> См.: Глава 7. Соотношение международного и внутригосударственного права // Международное право / Отв. ред. В. И. Кузнецов. М., 2001. С. 153.
Подобной же позиции придерживается известный немецкий ученый Д. Раушнинг <*>. Он пишет: "Выражение "являются составной частью права Федерации" может ввести в заблуждение. Это положение не означает, что нормы международного права становятся нормами национального права ФРГ. Они остаются нормами международного права. Смысл данной статьи Конституции в том, что она предписывает применять такие нормы в рамках правовой системы ФРГ". И далее Д. Раушнинг проводит аналогию с применением иностранного права: "Мы применяем подобную конструкцию и в международном частном праве. Если норма, регулирующая конфликт права, предписывает немецкому судье применять иностранное право, применяемая норма не становится нормой немецкого права. Немецкий закон предписывает применять нормы иностранного права без изменения национального характера последнего". Статья 25 Основного закона устанавливает соответствующие правила для немецких правоприменителей: международные обычаи применяются непосредственно. Но эти нормы применяются как нормы международного публичного права, и нет необходимости в их трансформации или инкорпорации в немецкое право. -------------------------------- <*> Раушнинг Д. Применение норм международного публичного права в рамках национальной правовой системы // Российский ежегодник международного права 1998 - 1999. С. 279.
Б. Л. Зимненко уточняет: "Будучи включенными в правовую систему страны, международные нормы не утрачивают связи с международно-правовой системой. Они продолжают оставаться элементами международной нормативной системы, однако в силу вышеупомянутого положения Конституции России нормы, содержащиеся в международном договоре Российской Федерации и международном обычае, могут быть применены соответствующими государственными и муниципальными органами" <*>. -------------------------------- <*> Зимненко Б. Л. Цит. соч. С. 105.
Его дополняет С. Ю. Марочкин <*>: "По своей природе эти нормы (нормы международного права. - Автор) занимают обособленное положение в нормативном массиве правовой системы РФ, функционируют наряду с российским правом, должны толковаться и применяться в свете целей и принципов международного права и конкретного договора, с установленными в нем временными, пространственными и субъектными пределами действия, в контексте значения используемых в нем терминов, а не с точки зрения соответствующих ориентиров внутреннего права. А это, в свою очередь, предопределяет и особые правила соотношения юридической силы норм российского и международного права. Эти правила не ограничиваются только установленным в ч. 4 ст. 15 Конституции приоритетом договоров над законами". -------------------------------- <*> Марочкин С. Ю. Применение судами России норм международного права // Российский ежегодник международного права. 2003. С. 64.
Приведенная аргументация убедительна. Действительно, международное право всегда сохраняет свою автономность и целостность и служит источником российского права в такой же мере, как договор или обычай служат источником международного права. В тех случаях, когда норма международного права применяется как регулятор межгосударственных отношений, она не покидает тот источник международного права, составной частью которого является. Каждая норма выступает в двух качествах: будучи частью договора или обычая, норма служит всеобщим мерилом поведения субъектов; в случае применения к конкретному правоотношению норма действует в узком кругу заданных, заранее определенных обстоятельств и фактов. Такая же ситуация создается и в случае применения норм международного права к правоотношениям, возникающим в пределах правовой юрисдикции Российской Федерации. Однако любой источник права служит не только как резервуар норм, из которого берутся измерители для конкретных отношений. Нормы, составляющие тот или иной договор либо обычай и одобряемые теми субъектами международного права, которые ранее не выразили своего отношения к этим нормам, могут заимствовать их из первоначального источника и включать в другие договоры или обычаи. Таким образом, расширяется круг одобрения для соответствующих норм. Подобное заимствование облегчает процесс поиска правовых регуляторов для новых областей сотрудничества. Определенная аналогия этому процессу прослеживается в случае применения международного права во внутренней правовой системе государства: нормы международного права могут заимствоваться из их чисто международно-правовых источников для регулирования внутригосударственных отношений. Нормы международного права могут становиться нормами внутреннего права только в случае включения их в нормативные акты государства. Именно в этом случае и только в этом случае можно говорить о трансформации норм международного права в нормы внутреннего права. Г. В. Игнатенко, отрицающий возможность трансформации международно-правовых норм в национально-правовые <*>, приводит три основания для своей позиции: - трансформация означает прекращение существования "трансформируемого" предмета, явления, но международным договорам такая судьба не присуща; - на стадии правоприменения взаимодействие двух правовых систем должно заменяться единоличным действием правовой системы государства, "поглотившей" международные нормы; - традиционно в ряде отраслей национального права допускается применение норм иностранного законодательства, однако не высказывается предположение о "трансформации" этих норм в национальное законодательство. -------------------------------- <*> См.: Глава 8. Международное право и внутригосударственное право // Международное право: Уч. для вузов. М., 2002. С. 153.
В. Г. Игнатенко безусловно прав в том, что никакой трансформации не происходит при простом применении норм международного права к внутренним правоотношениям. Трансформация, то есть изменение, приспособление норм международного права, происходит только в случае включения их в нормативные акты внутреннего законодательства. Опираясь на мнение ученых и практиков о самостоятельности двух правовых систем - международной и внутренней, можно с уверенностью сделать вывод о том, что международное право не является источником российского внутреннего права. Справедливой представляется точка зрения В. А. Канашевского, который пишет: "Категория "источник права" не может быть использована для объяснения действия на территории государства норм иных правовых систем... Международная норма не может рассматриваться в отрыве от своей формы, поскольку в этом случае она утрачивает качество правовой нормы. В признании качества правовой нормы за международными нормами данное государство участвовало совместно с другими государствами. Следовательно, они не могут рассматриваться в качестве источников права данного государства и занимают обособленное положение в правовой системе страны" <*>. -------------------------------- <*> Канашевский В. А. Международные нормы и гражданское законодательство России. М., 2004. С. 14 - 15.
В. А. Канашевский считает, что для нормы международного права, действующей во внутренней правовой системе, более всего подходит характеристика "правовой регулятор". При этом он опирается на данные теории права. Он пишет: "Наряду с источниками (формами) права в науке принято выделять категорию "правовой регулятор". Она не заменяет категорию "источник права" и не тождественна ей. Ее существование обусловлено тем, что в правовой системе государства действуют и применяются не только его собственные правовые нормы, но также нормы иных правовых систем: международные правовые нормы и нормы иностранного права... Качество, которое сближает характеристику международных и иностранных норм, - это их автономное, самостоятельное по отношению к нормам данного государства положение в его правовой системе". Действительно, положения любой иной правовой системы, будучи применяемыми во внутренней правовой системе, наделяются качеством регулятора. Однако следует учесть, что в качестве регуляторов могут выступать не только нормы международного права и нормы иностранного права, но и иные нормы, действующие в международных отношениях. "Все формы общественного сознания в значительной мере нормативны в том смысле, что утверждают определенные цели, принципы, представления о должных правилах поведения, об организации общества, государства. Каждая форма сознания обладает собственным механизмом воздействия на общественные отношения", - пишет И. И. Лукашук <*>. -------------------------------- <*> Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. Издание 3-е. М., 2002. С. 151.
Характерная черта современности, по его мнению, - наличие глобальной нормативной системы, сложившейся на базе целей и принципов Устава ООН. В нее в качестве подсистем входят политические, правовые, моральные и другие международные нормы. Каждая из них выполняет свои функции при помощи присущего ей механизма, дополняя друг друга. Наличие такого рода нормативной системы - признак весьма высокого уровня развития международного сообщества. Эти нормы также оказывают влияние на формирование правового порядка в России, и государственные органы не могут избежать их применения. Хотя в Конституции Российской Федерации говорится о применении только норм международного права, на самом деле к регулированию общественных отношений внутри государства применяются и политические, и моральные нормы. Поэтому можно сделать вывод о том, что различные нормы международной нормативной системы являются регуляторами общественных отношений внутри Российской Федерации. При этом нормы международного права являются регуляторами правоотношений. Выражение "является составной частью правовой системы" означает, что законодатель допускает нормы международного права к действию во внутригосударственной системе, наделяет их новым качеством, без которого они не могут применяться к отношениям, складывающимся внутри Российской Федерации. Международное право становится регулятором отношений внутри Российской Федерации двумя путями. Во-первых, подавляющее большинство норм международного права, которые Россия признала обязательными для себя, воспроизведены в федеральных законах России, ее законах и подзаконных актах. Такое положение создается вследствие процесса принятия внутренних актов, необходимых для исполнения международного обязательства. Суд, используя такую норму, применяет норму национального права, и его не интересует и не может интересовать происхождение этой нормы, поскольку она освящена волей законодателя. В этом случае применение норм международного права в судебной практике происходит как бы в скрытой форме, без прямого указания в решении суда на конкретный международно-правовой акт. В решениях судов излагается содержание, раскрывается смысл соответствующих норм закона Российской Федерации, которые по существу совпадают либо имеют близкое сходство с теми или иными международно-правовыми актами. Поэтому истинные масштабы применения судами общей юрисдикции России норм международного права определяются, во-первых, тем, в какой мере эти нормы воспроизведены в российском законодательстве, и во-вторых, тем количеством дел, при разрешении которых суды в открытой (то есть со ссылкой в решении на международный акт или отдельные его части) либо в скрытой форме руководствуются положениями, закрепленными в международных договорах. Судья Верховного Суда Российской Федерации В. Н. Соловьев приводит такие данные. В 1997 году количество дел об оплате труда возросло в судах по сравнению с 1995 годом в десять раз. По этим делам было вынесено почти полтора миллиона решений, удовлетворено 99,1% исков о взыскании оплаты труда. Однако в этой огромной массе решений лишь в отдельных случаях делались ссылки на ст. 23 Всеобщей декларации прав человека или на ст. 12 Конвенции 1949 года об охране заработной платы, принятой Генеральной конференцией МОТ. При рассмотрении дел этой категории суды обычно руководствовались нормами Кодекса законов о труде РФ, в частности его ст. 96. Однако по своему содержанию нормы ст. 96 КЗОТ совпадают с нормами названных международно-правовых актов <*>. -------------------------------- <*> Соловьев В. Н. О некоторых вопросах практики применения норм международного права судами Российской Федерации // Российский ежегодник международного права 1998 - 1999. С. 267.
Все эти нормы вводятся во внутреннюю правовую систему потому, что международный нормативный акт обязывает Россию сделать это. Если международный договор или иной международный акт обязывает Россию ввести в ее внутреннее право какую-либо норму, то это значит, что такой акт содержит двоякое обязательство: материальное обязательство действовать определенным образом и процессуальное обязательство ввести данную норму во внутренний правопорядок. Во-вторых, применяются нормы, не трансформированные в национальное законодательство России, но составляющие ее международное обязательство. А. В. Батырь называет такое применение отсылкой и считает ее возможной лишь в том случае, когда те нормы, к которым отсылает применяющий орган, сформулированы достаточно конкретно и полно, то есть по своему характеру готовы к применению для регулирования отношений с участием субъектов внутригосударственного права <*>. Только такие нормы, по его мнению, могут применяться для регулирования отношений с участием субъектов внутригосударственного права без конкретизации их применительно к праву государства. Для имплементации таких норм нецелесообразно принимать в каждом случае нормы внутригосударственного права, повторяющие положения международного акта. -------------------------------- <*> Батырь В. А. Актуальные проблемы имплементации норм международного гуманитарного права в законодательстве Российской Федерации // Международный журнал международного права. 1999. Специальный выпуск. С. 198.
Такие нормы в теории международного права называются самоисполнимыми. Число их относительно невелико, особенно по сравнению с теми нормами, которые требуют имплементации. Именно о таких нормах говорится в пункте 3 статьи 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации": "Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующих издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно". Самоисполнимые нормы существуют независимо от внутреннего права, составляют отдельный резервуар норм и никогда не входят во внутреннюю систему. Применение такой нормы - это акт государственного органа, который намерен применить ее к регулированию внутригосударственных отношений. Применение самоисполнимой нормы состоит из двух этапов. Сначала государственный орган, намереваясь применить ее, должен убедиться в том, что эта норма составляет действующее и действительное (валидитарное) обязательство России. Затем этот орган должен выяснить ее точное содержание и только после этого применить в качестве регулятора внутригосударственных отношений. При этом самоисполнимая норма не покидает международное право, применяющий государственный орган как бы делает ее копию и затем обращается с ней как с нормой внутреннего права. В обоих случаях процесс применения международного права определяется и внутренним, и международным правом. Поэтому нельзя придавать решающее значение внутреннему законодательству, что в целом пока характерно для специалистов по различным отраслям российского права. Вопрос о том, санкционирует ли внутреннее право применение международного права, а в более широком виде - вхождение его во внутреннюю правовую систему, отнюдь не нов. Дискуссия об этом имела место в литературе еще до принятия нынешней Конституции РФ, в связи с Конституцией СССР 1977 года, а точнее, в связи с ее статьей 29, в которой были перечислены принципы международного права, которыми государство собирается руководствоваться в своих международных отношениях. В то время Г. В. Игнатенко высказал мнение о том, что принцип добросовестного выполнения международно-правовых обязательств обеспечивает "государственное санкционирование" <*>. -------------------------------- <*> Игнатенко Г. В. Международное и советское право: проблемы взаимодействия правовых систем. С. 76.
Указанная точка зрения была подвергнута критике. По мнению, например, В. Я. Суворовой, постановка вопроса об исполнении международного договора государством-участником в зависимость от внутригосударственного права "противоречит статье 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года". Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. "Санкционирование, - отмечает автор, - предполагает как бы разрешение, дозволение применить международный договор и тем самым возможность определенного усмотрения государства" <*>. -------------------------------- <*> Суворова В. Я. Реализация норм международного права: Текст лекции. Екатеринбург: Свердловский юридический институт, 1992. С. 21.
Несколько с другой точки зрения подходит к анализируемой проблеме А. В. Батырь. Он задает вопрос: придает ли ратификация договору силу внутригосударственного закона? И отвечает: "Видимо, это не всегда так, поскольку договор регулирует отношения между государствами и другими субъектами международного права и не наделяет правами и не налагает непосредственно обязательств даже на отдельные органы государства, а тем более на граждан и юридических лиц". Тем не менее он опирается все-таки на внутреннее право. Обязательность договора, считает он, следует в силу указания ст. 32 Закона "О международных договорах Российской Федерации", на основании которой Президент, федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации должны обеспечить в пределах своих полномочий выполнение международных договоров Российской Федерации <*>. -------------------------------- <*> Батырь А. В. Цит. соч. С. 199.
Уклон в сторону примата внутреннего права мы находим даже в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 5 от 10 октября 2003 года. Во втором абзаце Постановления сказано: "Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" установлено, что Российская Федерация, выступая за соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств". Однако на самом деле этот принцип составляет императивное обязательство России вне любых внутренних законодательных актов и даже при отсутствии специального признания Россией этого принципа. Принцип pacta sunt servаnda возник вместе с международным правом. Без него невозможны ни существование международного права, ни международное сотрудничество. Долгое время принцип pacta sunt servаnda был обычно-правовой нормой. В 1871 году этот принцип впервые был сформулирован в многостороннем Лондонском протоколе европейских держав, где подчеркивалось, что ни одна держава не может освободить себя от договорных обязательств или изменить их иначе "как с согласия договаривающихся сторон, достигнутого посредством дружеского уговора" <*>. В настоящее время этот принцип закреплен в Уставе ООН и других важнейших документах международного права как один из принципов jus cogens. Принцип pacta sunt servanda распространяется не только на международные договоры, но и на все действующие принципы и нормы международного права и международные обязательства, вытекающие из международных договоров и других соглашений между государствами (обычаев, договоренностей), из обязательных решений международных организаций, например Совета Безопасности или Совета Европы. -------------------------------- <*> Лондонская конференция. СПБ., 1871. С. 9 - 10.
Название документа