Проблемы и перспективы правового регулирования миграции в России
(Кручинин А. С.) ("Государственная власть и местное самоуправление", N 5, 2004) Текст документаПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИИ В РОССИИ
А. С. КРУЧИНИН
Кручинин Алексей Сергеевич, доцент кафедры государственно-правовых наук НГАЭиУ (Новосибирской государственной академии экономики и управления).
1. Проблема соотношения международных обязательств и национального законодательства о миграции в России
В России процесс формирования национального миграционного законодательства тесно связан с межгосударственными (международными) отношениями. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы". Российская Федерация является участником множества международных актов, в той или иной степени затрагивающих сферу миграции и права на свободу передвижения. Такими актами являются: Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах и Факультативные протоколы к нему. Эти документы образуют основу для признания и соблюдения прав человека в контексте международного права, включающего в себя принцип гуманного обращения с беженцами, вынужденными переселенцами и лицами, ищущими убежище. Кроме этого, существуют обязательства России в рамках СНГ, которые сформировались в целях решения проблем, сложившихся в связи с ростом числа переселенцев и беженцев на территории бывшего Союза ССР, для создания единого для государств СНГ правового поля. В 1993 г. было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Этим документом были определены термины "беженец", "вынужденный переселенец" и была установлена правовая основа для решения проблем вынужденной миграции. Россией были сделаны шаги по упрощению порядка перемещения мигрантов через государственную границу. Со всеми странами СНГ заключены многосторонние и двусторонние соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан. При этом ограничения на передвижение существуют только с Туркменистаном и Грузией. Однако, несмотря на значимость сделанных Россией шагов по международному сотрудничеству в области правового регулирования проблем миграции, часть ее внутренних нормативных актов не соответствует международным обязательствам. Также проблемой для России является отсутствие во внутреннем законодательстве многих норм, которые содержатся в ее международных обязательствах. В связи с этим часть норм, содержащихся в вышеперечисленных международных договорах и соглашениях, до сих пор не востребована правоприменителем. Это можно показать на следующих примерах: 1. Декларация ООН о правах человека 1985 г. в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, провозглашает, что "каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности, все люди равны перед законом и имеют право без всякого различия на равную защиту закона". Аналогичное положение присутствует в Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. Этими международными договорами предусматривается обязанность государств обеспечить защиту прав и свобод лиц, не являющихся гражданами государства проживания, однако в России Законы "О милиции" <1>, "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (2003 г.), Указ Президиума ВС СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" <3> предусматривают исключительную возможность обращения за защитой прав в органы государственной власти и органы местного самоуправления только для граждан России. При этом о праве на обращение для иностранных граждан и лиц без гражданства умалчивается. Такие же нарушения существуют в ряде законов субъектов Российской Федерации, в т. ч. в законах об обращениях граждан <4>. -------------------------------- <1> Статья 39 Федерального закона "О милиции". "Право обжалования неправомерных действий сотрудников милиции. Гражданин, считающий, что действие либо бездействие сотрудника милиции привело к ущемлению его прав, свобод и законных интересов, вправе обжаловать это действие или бездействие вышестоящим органам или должностному лицу милиции, прокурору или в суд". <2> Статья 32 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". "Обращения граждан в органы местного самоуправления. Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления". <3> Указ Президиума ВС СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан". "Обращения граждан в государственные и общественные органы с предложениями, заявлениями, жалобами - важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением". "1. Все государственные и общественные органы должны обеспечивать гражданам необходимые условия для осуществления провозглашенных и гарантируемых Конституцией и законами прав, вносить в письменной и устной форме в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе, обращаться с заявлениями, обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов". <4> Статья 5 Закона Новосибирской области "Об обращениях граждан к депутатам, должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, руководителям предприятий и организаций в Новосибирской области". "Право граждан на обращение с письмом или личный прием. Любой гражданин вправе обратиться к депутатам, должностным лицам и руководителям с индивидуальным, коллективным письмом, жалобой, заявлением, предложением, прийти на личный прием к депутату, должностному лицу или руководителю непосредственно или к вышестоящему в порядке подчиненности руководителю".
2. В Федеральном законе "О беженцах" имеет место отход от императивных норм Конвенции о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.) и Протокола (1967 г.), касающихся статуса беженцев. Например, подпункт 1 п. 1 ст. 9 Закона не соответствует разделу "С" ст. 1 Конвенции. Поскольку получение беженцем разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации не может служить основанием для утраты статуса беженца, т. к. раздел "С" ст. 1 Конвенции содержит исчерпывающий перечень оснований прекращения статуса беженца, также подпункт 1 п. 2 ст. 9 не соответствует разделу "С" ст. 1 Конвенции. Осуждение беженца за совершение преступления на территории Российской Федерации не может служить основанием лишения лица статуса беженца. Статья 42 Конвенции о статусе беженцев специально запрещает оговорки к ст. 1 Конвенции. В пп. "d" п. 1 ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. указано: "Оговорка означает одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договоров в их применении к данному государству". Таким образом, в ст. ст. 1, 2, 3, 9 Федерального закона "О беженцах" содержатся формулировки, частично исключающие или частично изменяющие юридический смысл ст. 1 Конвенции о статусе беженцев. 3. Соглашение 1993 г. о помощи беженцам и вынужденным переселенцам регулирует такие аспекты вынужденной миграции, как: - определение статуса вынужденных мигрантов; - обеспечение беженцев и вынужденных переселенцев необходимыми социально-бытовыми условиями и содействие в трудоустройстве; - гарантии жителям зон вооруженных и межнациональных конфликтов на эвакуацию; - возмещение беженцам и вынужденным переселенцам стоимости оставленного или утраченного ими на его территории жилья и другого имущества и компенсации ущерба здоровью и потери заработка. Несмотря на то что Соглашение было принято еще в 1993 г., его положения до сих пор в целом не реализованы в законодательстве России. Так, сохранились: - несоответствия понятий "беженец" и "вынужденный переселенец" в федеральных законах Российской Федерации и Соглашении; - в законодательстве России отсутствуют процедуры, предусмотренные ст. 7 Соглашения, в рамках которой государство "выезда" должно возместить беженцам и вынужденным переселенцам стоимость оставленного или утраченного ими на его территории жилья и другого имущества, компенсировать ущерб здоровью и потерю заработка. 4. Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. декларирует право законно находящихся на территории мигрантов и иностранцев на свободу мысли, совести и вероисповедания, равенство перед судом, личную неприкосновенность, свободу мирных собраний, свободу ассоциаций, право на социальное обеспечение, на свободное передвижение и свободу выбора места жительства и другие права. В соответствии с Конвенцией иностранцы, законно находящиеся на территории России, могут быть высланы только во исполнение законно принятого решения и должны иметь возможность представить доводы против высылки. Однако в Законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" такая процедура не предусмотрена. Учитывая приведенные примеры, можно утверждать о том, что трансформация международных норм в России происходит медленно и выборочно, что приводит к неисполнению международных обязательств и ущемлению прав мигрантов. В федеральных законах отсутствует часть принятых международным правом терминов. Отсутствие таких понятий, как иностранец, мигрант, вызывает противоречия и затруднения в применении норм международных договоров в России как на федеральном, так и на региональном уровне. При этом на региональном уровне попытки использования этих понятий вызывают множественные конфликты с контрольными и надзорными органами.
2. Проблема правового регулирования миграции на федеральном уровне
Попытки упорядочения и демократизации правового регулирования миграции на федеральном уровне в России осуществлялись неоднократно. В настоящее время этот процесс усилился в связи с проведением реформ, направленных на достижение устойчивого социально-экономического и демографического развития, национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала. В связи с этим для реформирования миграционного законодательства появилась необходимость внесения ряда дополнений и изменений в действующие законы Российской Федерации. Сегодня базовые нормы, законодательно регулирующие в России миграционные процессы, уже существуют. К ним относятся: 1. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации", которым определены принципы гражданства Российской Федерации, правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации. Однако этот Закон не имеет процедур регулирования динамики миграции и является статусным актом, определяющим процедуру приобретения и утраты гражданства. 2. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", которым определяется правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности. 3. Федеральный закон от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", который определяет право граждан и лиц, не обладающих гражданством России, находящихся на территории Российской Федерации, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и устанавливает режим их регистрации. 4. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", который определяет правила и порядок пересечения Государственной границы Российской Федерации. 5. Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. "О вынужденных переселенцах", который определяет статус вынужденных переселенцев, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации. 6. Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. "О беженцах", который определяет основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев. Несмотря на видимое многообразие перечисленных Законов, они не способны в целом решить множественные проблемы в области миграции, которые появляются на практике, и закрыть пробелы в этой области. Так, по данным статистики, иммиграция в Российскую Федерацию, в том числе из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, носит масштабный характер. Количество въехавших в Россию иностранных граждан постоянно превышает количество выехавших граждан, причем в приграничных районах интенсивно формируются иностранные общины. Как внутренние, так и внешние миграционные потоки направлены преимущественно в южные и центральные регионы европейской части России. Это приводит к стихийному и неконтролируемому росту населения и ухудшению криминогенной обстановки в данных регионах. Отсутствует эффективный государственный контроль над миграционными процессами. Массовый приток вынужденных мигрантов (вынужденных переселенцев, беженцев и лиц, ищущих временное убежище), достигший пика в первой половине 1990-х годов, постепенно снижается. Медленно решаются долгосрочные проблемы многих вынужденных мигрантов, которые решили остаться в Российской Федерации. Часто они сталкиваются с серьезными проблемами в плане социальной защиты. Не уделяется должного внимания решению задач организованного расселения вынужденных мигрантов, перехода от оказания им первой чрезвычайной помощи к созданию условий для нормальной жизни, обеспечению занятости и соблюдению прав человека. Сохраняется проблема социально-экономической адаптации мигрантов, не имеющих статуса вынужденных переселенцев или беженцев. Сокращается количество беженцев и лиц, получающих временное или политическое убежище в Российской Федерации, в том числе из-за усиливающейся угрозы проникновения на территорию России террористических организаций. Продолжает сокращаться позитивная, необходимая для развития экономики социально-экономическая миграция населения внутри Российской Федерации. Это вызвано несбалансированностью между оплатой труда в легальном секторе экономики и рыночной стоимостью жилья, передачей объектов ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность, отсутствием механизмов обеспечения рабочей силой производств за счет территориального перераспределения внутренних трудовых ресурсов. Все это создает трудности для обеспечения рабочей силой новых и возрождающихся производств, не способствует экономическому росту. Интенсивный отток населения в последнее десятилетие из северных, восточных и приграничных районов страны приводит к сокращению его численности на этих территориях, богатых сырьевыми ресурсами. В результате оттока населения изменяется его этническая структура в ряде субъектов Российской Федерации. Эмиграция на постоянное место жительства в экономически развитые страны квалифицированных специалистов, молодежи с высоким уровнем образования ведет к ослаблению научного, творческого и экономического потенциала страны. Сохраняется внутренняя миграция населения, связанная с неблагоприятной экологической обстановкой и стихийными бедствиями. Природные и техногенные катастрофы вызывают экстренное массовое переселение людей, что требует дополнительных усилий государства по решению их проблем. Сокращается прирост постоянного населения России. За счет миграции все меньше восполняется естественная убыль населения. Во многих регионах Российской Федерации уменьшение миграционного прироста населения происходит на фоне значительного сокращения численности населения в результате роста смертности и снижения рождаемости. По прогнозу начиная с 2006 г. ожидаются значительные изменения в структуре населения, будет сокращаться численность населения трудоспособного возраста - основного источника формирования трудовых ресурсов. Указанная миграционная ситуация требует новых подходов, с тем чтобы миграционные процессы в Российской Федерации стали фактором, способствующим позитивному развитию российского общества, исходили из потребностей экономики, интересов национальной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения при строгом соблюдении международных обязательств Российской Федерации <*>. -------------------------------- <*> Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (одобрена Правительством РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р).
Современная миграционная ситуация в Российской Федерации требует более детального регулирования на федеральном уровне, которое должно иметь достаточное количество средств, позволяющих конкретизировать права отдельных лиц, чьи интересы затрагиваются при миграции. Для решения проблем в области миграции представляется необходимым применение принципов федеративного устройства с целью упорядочения миграционных потоков на территории отдельных субъектов, определить полномочия субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования миграционных процессов на их территории и создать ряд бланкетных норм для возможности правового регулирования вопросов миграции органами государственной власти Российской Федерации по направлениям их деятельности. Такие шаги возможно реализовать путем принятия ряда нормативных актов на федеральном уровне: 1. Федерального закона, целями которого должны быть: управление миграционными потоками, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации. При этом должны быть учтены потребности российского законодательства в унификации внутренних норм с международным правом, климатические особенности, социально-экономическое развитие и экологическая обстановка в регионах, национальная совместимость, специфика психологии мигрантов. За счет такого закона возможно решить ряд выше обозначенных проблем путем: - включения в законопроект понятий, применяемых в международном праве (миграция; внешняя, внутренняя миграция; добровольная миграция; вынужденная миграция; внешняя трудовая миграция; незаконная миграция; мигрант; иностранец; апатрид; эмигрант), которые необходимы для формирования терминологии законодательства в сфере правоотношений, связанных с выделением различных субъектов миграции; - определения принципов государственной миграционной политики для стабилизации существующих в области правового регулирования миграции правоотношений; - конкретизации уполномоченных государственных органов, компетентных в области миграционных правоотношений, с определением перечня их полномочий; - предоставления конкретных полномочий рамочного характера по правовому регулированию миграции субъектам Российской Федерации; - определения системы правовых гарантий для отдельных категорий мигрантов; - предоставления социальных гарантий для лиц, являющихся вынужденными мигрантами, с определением процедур реализации их прав на социальную помощь; - определения должностных лиц и органов, ответственных по проведению конкретных мероприятий, связанных с реализацией социальных гарантий в пользу вынужденных мигрантов; - установления процедуры формирования отдельных гарантий для вынужденных мигрантов; - установления процедуры проведения необходимых санитарно-эпидемиологических мер в отношении мигрантов; - создания программы научного обеспечения миграционной политики в Российской Федерации. В целях создания надлежащих условий расселения и обустройства вынужденных мигрантов в законе должна быть определена процедура учета складывающейся в регионах межнациональной обстановки, плотности населения, наличия целевого земельного фонда, климатических особенностей, экологической обстановки и перспектив развития инфраструктуры и создания рабочих мест. 2. Принятия поправок к действующим федеральным законам с целью приведения их в соответствие с международными обязательствами России и соотнесения их с потребностями России. При этом необходимо сохранить институциональный баланс в регулировании отношений, связанных с миграцией, осуществляя правовое регулирование: - вынужденной внутренней миграции федеральным законодательством о вынужденных переселенцах; - вынужденной миграции граждан Российской Федерации из мест катаклизмов природного либо техногенного характера, а также зон экологических бедствий законодательством о чрезвычайном положении; - переселения семей военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы в связи с проведением военной реформы, передислокацией либо расформированием воинских частей в соответствии с программами, утвержденными Правительством Российской Федерации, по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с соблюдением гарантий, установленных Федеральным законом "О статусе военнослужащих"; - переселения населения из районов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока с соблюдением социальных гарантий, предусмотренных Законом Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". Федеральным законодателем могут быть решены многие задачи путем внесения в миграционные законы поправок, связанных с введением уведомительной системы регистрации по месту пребывания, которая в перспективе может пресечь коллизии, связанные с реализацией прав граждан и других лиц, законно находящихся на территории России, на свободу передвижения и внести достоверность в сведения, предоставляемые мигрантами о месте их проживания. А для пресечения незаконной миграции возможно введение более строгих мер административной ответственности.
3. Региональный аспект правового регулирования миграции
При формировании правовой позиции в отношении правотворчества субъектов в области правового регулирования вопросов миграции необходимо учитывать конституционные принципы, связанные с федеративным устройством России. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ "защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон", административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции субъекты Российской Федерации обладают полномочиями по их правовому регулированию. При этом осуществление правового регулирования миграции связано в отдельных случаях с необходимостью ограничения прав и свобод различных категорий лиц. Конституция устанавливает особый режим, связанный с возможностью ограничения прав человека. В соответствии с требованиями ст. 55 Конституции такие ограничения возможны лишь: 1) в случае определения их федеральным законом; 2) в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; 3) только в той мере, в какой это необходимо в указанных целях. При необходимости исполнения положений Конституции, с учетом проблем, связанных с неурегулированностью на федеральном уровне множества отношений, возникающих вследствие миграции, субъекты Федерации и органы местного самоуправления встречаются с потребностью регулирования этих правоотношений на своей территории и вынуждены компенсировать недостатки федерального законодательства собственным нормотворчеством. При осуществлении правового регулирования субъектами Федерации применяются меры ограничительного и ужесточающего характера - сокращение количества мигрантов на своих территориях, повышение ответственности за нарушение правил регистрационного режима, ущемление прав, в том числе имущественных, и др., которые входят в противоречие с Конституцией России и федеральным законодательством, нарушая порой установленную законом компетенцию Российской Федерации. Такая ситуация требует вмешательства со стороны органов конституционного контроля на федеральном уровне. Кроме этого, представляется возможным конкретизировать законодательно те полномочия, которые предоставлены субъектам Российской Федерации в области правового регулирования миграции. Также актуальной задачей, требующей разрешения, является создание стабильной государственной программы, оформленной законодательно (так как потребуются поправки в бюджет), по формированию в регионах миграционной инфраструктуры с центрами по размещению мигрантов и специализированными органами "миграционной полиции". При этом, с учетом существующих особенностей проживания в отдельных регионах России, представляется возможным предоставить региональному законодателю внести поправки в законы о минимальной социальной норме жилья, касающиеся прав мигрантов, которые обеспечат возможность выполнения санитарно-эпидемиологических норм при осуществлении заселения мигрантов. Отдельного внимания заслуживает проблема отсутствия инициативы со стороны законодательных органов субъектов Российской Федерации по правовому регулированию прав мигрантов. Такая позиция со стороны законодательных органов субъектов Российской Федерации обусловлена незаинтересованностью депутатов решением проблем мигрантов, т. к. они в большинстве не имеют политических прав. А представители народа вынужденно защищают права избирателей, которыми являются коренные жители. Подводя итог вышесказанному, представляется, что сегодня России требуется взвешенный подход на федеральном уровне к правовому регулированию проблем миграции с общими для всех регионов, четко сформулированными нормативно-правовыми предписаниями.
Название документа