Контрольно-правовой механизм в рамках Межамериканской Комиссии по борьбе со злоупотреблением наркотиками (СИКАД)
(Мишаков А. А.) ("Юрист-международник", 2004, N 3) Текст документаКОНТРОЛЬНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ В РАМКАХ МЕЖАМЕРИКАНСКОЙ КОМИССИИ ПО БОРЬБЕ СО ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕМ НАРКОТИКАМИ (СИКАД)
А. А. МИШАКОВ
Мишаков А. А., 3-й секретарь Генсекретариата МИД России.
Международный контроль - сравнительно новый институт международного права; его значение для обеспечения правопорядка и законности стало возрастать во второй половине XX столетия. По определению это основанная на общепризнанных принципах и нормах современного международного права деятельность субъектов международного права или созданных ими органов, заключающаяся и проверке соблюдения государствами международно-правовых обязательств и в принятии мер по их выполнению <*>. -------------------------------- <*> См.: Валеев Р. М. Контроль к современном международном праве. Казань, 2001. С. 32.
Следует отметить, что система современного международного контроля в целях достижения эффективных результатов также направлена на предупреждение нарушений международного права и не сводится лишь к проверке выполнения субъектами международного права их обязательств <*>. -------------------------------- <*> См.: Кривчикова Э. С. Международный контроль - важное средство достижения эффективного и международного права // Московский журнал международного права. 2002. N 2. С. 216.
Одной из сфер современного международного контроля является борьба со злоупотреблением наркотиками, в том числе на региональном уровне. В качестве примера осуществления такого контроля в настоящей статье рассматривается деятельность Межамериканской Комиссии по борьбе со злоупотреблением наркотиками (СИКАД). Генеральная Ассамблея Организации Американских Государств (далее - ОАГ) в Резолюции AG/RES.699(XIV-0/84) от 17 ноября 1984 г. <*> продекларировала созыв Межамериканской Специализированной Конференции по борьбе с торговлей наркотиками, проведение которой было намечено на первый квартал 1986 г. -------------------------------- <*> http://www. cicad. org
В январе 1985 г. Генеральный Секретарь ОАГ Жоао Клементе Баена Соареш назначил координатора ad hoc по вопросам наркоторговли. В апреле 1986 г. Специализированная Конференция прошла в Рио-де-Жанейро, в ходе работы которой была выработана Межамериканская Программа действий Рио-де-Жанейро по борьбе с незаконным использованием, производством и торговлей наркотическими веществами и психотропными препаратами (в дальнейшем - Межамериканская Программа действий Рио-де-Жанейро). Этот документ рекомендовал создать Межамериканскую Комиссию по борьбе со злоупотреблением наркотиками (CICAD), в состав которой вошли бы представители государств-членов ОАГ. Очередная Генеральная Ассамблея ОАГ, проведенная в ноябре 1986 г. в Гватемале, учредила СИКАД (CICAD) и приняла ее Устав (Резолюция AG/RES.813(XVI-0/86) <*>. -------------------------------- <*> Там же.
Согласно следующей Резолюции Ассамблеи AG/RES.814(XVI-0/86) в качестве основы деятельности СИКАД участники утвердили Программу действий Рио-де-Жанейро. В Резолюции подчеркнуто, что главной целью СИКАД является ликвидация незаконного производства и торговли наркотиками. Согласно Уставу СИКАД создана как технически независимая структура в системе ОАГ и осуществляет свои функции в рамках Программы действий Рио-де-Жанейро в соответствии с решениями Генеральной Ассамблеи ОАГ. Первоначально СИКАД состояла из 11 государств-членов, избираемых Генеральной Ассамблеей каждые три года. В настоящее время членами СИКАД являются 34 государства. На XXII очередной сессии Межамериканской Комиссии по контролю за злоупотреблением наркотиками (СИКАД) в ноябре 1997 г. в Лиме делегация Гондураса предложила создать многосторонний механизм оценки, призванный на постоянной основе разрабатывать рекомендации странам-членам СИКАД по укреплению их усилий в борьбе с наркотиками. Второй "Саммит Америк", прошедший в апреле 1998 г. в Сантьяго-де-Чили, в своем итогом документе одобрил инициативы стран-членов СИКАД и рекомендовал Межамериканской Комиссии создать, разработать и развивать механизм многосторонней государственной оценки в отношении проблемы наркотиков. Уже в мае 1998 г. в Вашингтоне было проведено первое совещание межправительственных рабочих групп по многостороннему оценочному механизму. В том же году и начале следующего продолжались интенсивные встречи, консультации и обсуждения по данной проблеме в рамках рабочих групп <*>. -------------------------------- <*> См. подробнее: Мишаков А. А. Устав Межамериканской Комиссии по контролю за злоупотреблением наркотиками // Московский журнал международного права. 2002. N 2. С. 253.
Официально принято считать, что Механизм многосторонней оценки вклада государств в противодействие угрозе наркотиков (далее - МЕМ), в рамках СИКАД, функционирует с января 2000 г. Первый раунд функционирования МЕМ прошел в 1999 - 2000 гг. Участники проекта многосторонней оценки договорились, что национальные доклады будут готовиться на основании ответов правительств соответствующих государств на своеобразный "вопросник" по ключевым параметрам оценки (всего 82 позиции). Доклад по региону в целом включает в себя следующие разделы: - институционное строительство / национальные антинаркотические стратегии (антинаркотические планы и национальные комиссии, участие в международных соглашениях, национальные системы информации); - сокращение предложения (предотвращение, лечение, реабилитация, социальная реинтеграция, новые тенденции в использовании наркотиков); - сокращение спроса (сокращение производства, альтернативное развитие, фармацевтические средства и контролируемые субстанции); - контрольный механизм (коррупция, незаконная торговля огнестрельным оружием и боеприпасами, "отмывание" денег, международное сотрудничество и выдача). Основными принципами Механизма многосторонней оценки (или контрольного механизма СИКАД) являются: уважение суверенитета, территориальной юрисдикции и внутренних законов государств; взаимность, общая ответственность и интегрированный, сбалансированный подход к проблеме изучения; антинаркотическая стратегия полушария и действующие международные соглашения. Главные цели указанного механизма представляют собой: достижение всеобъемлющего осуществления Антинаркотической стратегии Полушария; укрепление взаимного доверия, диалога и внутрирегионального сотрудничества в целях эффективного противостояния негативным составляющим общемировой проблемы наркотиков; продолжение индивидуальных и коллективных усилий государств региона, участвующих в МЕМ (отмечая как достигнутые позитивные результаты, так и возникающие препятствия); формирование дальнейшей политики на основе результатов оценки в формате СИКАД. Эта политика включает в себя: поддержку государств в реализации их национальных антинаркотических планов; помощь в решении данной проблемы; содействие в оказании технической помощи и продвижении обучающих программ, а также обмен опытом в соответствии со спецификой каждой страны-участницы; подготовка периодических докладов о положении в странах и в регионе в целом; усиление многостороннего сотрудничества для объективной оценки усилий государств в борьбе со злоупотреблением наркотиками; укрепление сотрудничества и координации с другими регионами мира, ООН и иными международными организациями <*>. -------------------------------- <*> Evaluation of Progress in Drug Control 2001 - 2002. General Secretariat of the OAS, Washington, 2002. P. 5.
Далее представляется интересным проследить (в схематичном виде) формирование подходов и разделов Механизма многосторонней оценки для достижения его базовых целей. Важнейшей целью реализации рассматриваемого проекта является оптимизация национальных стратегий борьбы со злоупотреблением наркотиками, для чего устанавливаются рамки для координации всей антинаркотической деятельности, включающие в себя следующие индикаторы: наличие национального антинаркотического плана, содержащего предложения, направленные на уменьшение предложения, сокращение спроса, а также контрольные механизмы, институциональную структуру, бюджет и систему оценки; наличие Национального координирующего организма, охватывающего вопросы сокращения спроса; уменьшения предложения; контрольные механизмы; информационный центр; наличие отдельного бюджета для координирующего организма в целях его независимого функционирования; ратифицированные международные соглашения; наличие национального законодательства в соответствии с международными соглашениями/договорами и модельным регулированием СИКАД в сфере контроля за химическими субстанциями, "отмыванием" денег и торговлей оружием. Одним из ключевых элементов (в контексте достижения указанной цели) является наличие национальной системы хранения и анализа информации по незаконному обороту наркотиков, включающей в себя статистические данные по следующим направлениям: уменьшение предложения; сокращение спроса (включая национальную стандартизированную систему эпидемиологических исследований о потреблении наркотиков); контрольные механизмы; оценку социального вреда от незаконной торговли наркотиками. Не менее важным представляется существование общенациональной системы распространения информации и документации по вопросам, связанным с незаконной торговлей наркотиками. Второй основной целью является предотвращение потребления наркотиков и лечение наркоманов. Для достижения результатов в этой области, в первую очередь, необходимо выработать национальную стратегию, направленную на уменьшение спроса на наркотики, а также создать национальную систему предотвращения употребления наркотиков. Следует отметить, что весьма необходимо наличие программ "борьба с наркотиками на рабочем месте", включающих в себя превентивное обучение и программы помощи работникам, а также существование профилактических программ, реализуемых при помощи СМИ. Особо надо отметить актуальность участия частного сектора (коммерческие организации, университеты, некоммерческие организации) в программах по сокращению спроса на наркотики. В правовом отношении настоятельно рекомендуется принятие Руководящих принципов по уменьшению спроса на наркотики (из Политической декларации ООН, одобренной в июне 1998 г.) и Плана действий, одобренного в марте 1999 г., при выработке и выполнении указанных программ. Кроме того, механизм предусматривает создание национальной системы лечения, реабилитации и социальной реинтеграции наркоманов. Для этого, во-первых, необходимы выработка и реализация стратегии, ориентированной на минимальные стандарты лечения наркотической зависимости, принятые каждым государством-членом (под "минимальными стандартами" в данном контексте понимаются регулирование статуса мест лечения наркозависимости для обеспечения соответствующего лечения и защита прав человека), а также наличие программ по раннему вмешательству, лечению, реабилитации, реинтеграции в общество. Механизм также отмечает необходимость наличия профессионального специализированного обучения в предотвращении и лечении наркотической зависимости. Главным показателем уровня такого обучения является количество лиц, специализирующихся в области предотвращения и лечения наркотической зависимости. Обучение может проводиться на национальном или субрегиональном уровне. МЕМ устанавливает критерии оценки эффективности программ предотвращения, лечения и реабилитации после наркозависимости, среди основных параметров которых находятся: наличие обычной диагностики наркозависимости среди населения и методологии диагностики, исследований по профилактике наркозависимости и оценок программ предотвращения наркозависимости, использование данных "скорой помощи" для сбора данных о наркозависимости. Кроме того, существуют специальные параметры, такие как: средний возраст первого приема наркотиков, появление за год нового числа наркоманов, процент подростков, оценивающих потребление наркотиков как негативное явление и выражающих несогласие с незаконным потреблением наркотиков, наличие исследований для оценки различных программ по предотвращению и реабилитации в целях понимания их эффективности. Третья основная цель - уменьшение производства наркотиков. Данная проблема является комплексной и поэтому в качестве начальной задачи выделяется сокращение выращивания / производства наркотических веществ. В этой сфере МЕМ устанавливает следующие показатели, определяющие общую стратегию борьбы: площади культивирования (в гектарах) и потенциальная производительность (в метрических тоннах) в год (по типу растения). Под "площадью культивирования" понимаются те площади, которые незаконно используются как традиционные места выращивания, исключая выращивание в помещениях. "Потенциальная производительность" исчисляется, используя показатели площади культивирования (в гектарах) и плотность растений (количество растений на гектар). В случае марихуаны средний вес растения (установленный государством) используется для исчисления общего производственного потенциала в метрических тоннах. В случае коки и опийного мака площадь культивирования и плотность растений используется вместе со средним фактором (определенным государством), относительно количества окончательного наркотического средства, которое может быть произведено из одного растения; количество растений, конфискованных при выращивании в помещениях, и потенциальная продуктивность в год (по виду растений). В случае выращивания марихуаны в помещениях потенциальная производительность высчитывается, используя общее количество растений и средний вес растения (определяется государством); в результате получается величина, выражающаяся в метрических тоннах; площади, высвобожденные от незаконного выращивания наркосодержащих растений в год (по виду растений). Существует понимание, что различные методы могут привести к достижению уменьшения выращивания, что включает в себя уничтожение, опыление, оставление; новые площади незаконного выращивания (в гектарах, по виду растений); уменьшение производства синтетических наркотиков, произведенных при помощи химических субстанций. Под "синтетическими наркотиками" понимаются наркотики, произведенные на основе синтеза с использованием химикатов или прекурсоров; незаконные лаборатории, уничтоженные за год (по видам органических и синтетических наркотиков), и объемы наркотических средств, которые могли производиться в таких лабораториях. Термин "лаборатория" относится к местам и помещениям, в которых наркотики производятся (включая производственные ямы). Указанные наркотики включают в себя не только органические (кокаин, героин, гашиш) и синтетические (амфетамины, метаамфетамины), но и так называемые "дизайнерские наркотики". МЕМ считает основополагающим в целях борьбы со злоупотреблением наркотиками наличие программ альтернативного развития для дополнения правоохранительных действий и продвижение новых законных производственных возможностей. С точки зрения экспертов СИКАД, "альтернативное развитие" - это процесс предотвращения и уничтожения незаконного выращивания наркосодержащих растений путем специально выработанных мер сельского развития в контексте попыток устойчивого национального экономического развития в государствах, предпринимающих усилия по борьбе с наркотиками, принимая во внимание специфические социокультурные особенности сообществ и групп, в рамках постоянного и беспристрастного решения проблемы незаконных наркотиков <*>. -------------------------------- <*> См.: http://www. cicad. org.
При этом МЕМ выделяет следующие основные параметры: количество проектов экономического развития, скоординированных и проведенных и районах альтернативного развития (в год); количество семей, получающих субсидии по программам альтернативного развития (в год). Данный показатель позволяет судить об эффективности таких программ и их социальном значении; увеличение законной экономической деятельности в районах действия проектов альтернативного развития (в год). Следует подчеркнуть, что не менее важным является предотвращение распространения "лекарственных средств" и контролируемых химических субстанций, используемых для незаконного производства наркотиков. Для чего, во-первых, необходимо наличие национального органа в сфере контроля и предотвращения распространения лекарственных средств и контролируемых субстанций. Названный орган может состоять из одной или двух организаций, отвечающих соответственно за лекарственные средства и контролируемые субстанции. Такой орган координирует работу национальной системы контроля за химическими веществами и лекарственными средствами, которая включает в себя реестр компаний, систему экспортно-импортных лицензий и контроль за транспортными потоками. Также необходимо существование системы обоснованных годовых потребностей страны в лекарственных средствах и контролируемых химических субстанциях. Обоснованные годовые потребности страны относятся к субстанциям, необходимым для производства психотропных лекарственных препаратов в целях терапевтического (медицинского) использования, и к химикатам, применяемым в промышленных, торговых или производственных целях. В данном контексте имеются также в виду транзит и реэкспорт. Важным является наличие механизма контроля над лицами, имеющими дело с использованием и распространением лекарственных средств, под которыми подразумеваются фармацевты, терапевты, стоматологи и ветеринары. Необходим и механизм для осуществления оперативного обмена информацией и сотрудничества между национальными органами, ответственными за контроль в сфере оборота лекарственных средств и контролируемых химических субстанций. Такой механизм может включать в себя обычные оперативные контакты и мероприятия, выполнение совместных операций, а также систему взаимодействия между органами, осуществляющими упомянутый контроль. Весьма желательно существование централизованного агентства, реализующего обмен информацией и взаимодействие между странами в области оборота лекарственных средств и контролируемых химических субстанций. МЕМ устанавливает необходимость наличия национальных законов и/или регулирования для уголовной, гражданской и административной ответственности за незаконное распространение лекарственных средств и контролируемых химических субстанций. МЕМ устанавливает следующие специальные критерии: количество предэкспортных уведомлений (в год), направленных компетентным контрольным властям страны-экспортера и страны транзита. Такие уведомления используются в качестве средства идентификации конечных получателей груза; процент предэкспортных уведомлений, получивших ответ (в течение 15 дней), по отношению к общему количеству предэкспортных уведомлений, полученных за год; количество начатых расследований и принятых мер за год как последствие предэкспортных уведомлений о контролируемых химических субстанциях и по докладам о грузах, оформленных с нарушениями действующих правил; количество конфискаций лекарственных средств и контролируемых химических субстанций (включает субстанции, перечисленные в Модельном регулировании СИКАД, и лекарственные средства); количество конфискованных лекарственных средств и контролируемых химических субстанций (по субстанции и объему - за год); количество наркотических средств, которые могли бы быть произведены при помощи контролируемых химических субстанций; количество запросов о сотрудничестве за прошедший год, основанных на международных соглашениях о химическом контроле, и количество ответов на них. Четвертой целью является улучшение антинаркотического контроля. Во-первых, необходимо затруднить и/или прекратить незаконную торговлю наркотиками. Для чего весьма важным оказывается наличие административных, судебных и правоохранительных органов, специально ответственных за расследование, контроль и борьбу с незаконной торговлей наркотиками (под "правоохранительными органами" понимается полиция, таможня и т. д.), а также комплекса мер, закрепленных законодательно, позволяющих осуществлять расследование (операции "под прикрытием", контрольные поставки, использование осведомителей) и уголовное преследование (закрепление в качестве уголовных преступлений сговора и всех видов соучастия, попыток совершения противоправного поступка, а также законодательное оформление "сделок со следствием"). Не менее важным является реализация мер по укреплению системы уголовного преследования, предполагающих, среди прочего, защиту сотрудников, а также лиц, сотрудничающих с властями, а также функционирование механизма эффективной координации, взаимодействия и обмена информацией между национальными правоохранительными органами. Такой механизм включает в себя обычные оперативные контакты, совместные операции, в также систему взаимодействия между соответствующими органами. МЕМ считает обязательным наличие централизованного органа, осуществляющего координацию, взаимодействие и обмен информацией между странами в соответствии с международными соглашениями. МЕМ выделяет следующие специальные показатели: количество конфискаций наркотических средств (в год); количество конфискованных наркотических средств по субстанциям, объему (в год); количество лиц, арестованных за незаконную торговлю наркотиками, по виду преступления, в год (кроме лиц, задержанных за хранение наркотиков для личного использования); количество лиц, подвергнутых судебному преследованию за незаконную торговлю наркотиками, по виду преступления, в год (кроме лиц, подвергнутых судебному преследованию за хранение наркотиков для личного использования); количество лиц, осужденных за незаконную торговлю наркотиками, по виду преступления, в год (кроме лиц, осужденных за хранение наркотиков для личного использования); с учетом международных соглашений, за последний год, количество запросов для международного сотрудничества по борьбе с незаконной торговлей наркотиками и количество ответов на них. МЕМ рассматривает в качестве одной из основных задач уменьшение незаконной торговли огнестрельным оружием, связанной с незаконной торговлей наркотиками. Для этого необходимо наличие национального законодательства, которое: преследует в уголовном порядке незаконное изготовление и незаконную торговлю огнестрельным оружием, боеприпасами, взрывчатыми веществами и другими аналогичными материалами; устанавливает административный контроль в целях предотвращения перечисленных ранее деликтов; устанавливает "замораживание" или наложение ареста на огнестрельное оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества и другие аналогичные материалы; устанавливает конфискацию огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других аналогичных материалов, упомянутых в предыдущем пункте. А также наличие механизма (или механизмов) и органа, которые: поддерживают базу данных, классификацию-описание и количество огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других похожих материалов, произведенных, импортированных, экспортированных или находящихся транзитом в стране; перед разрешением экспорта груза огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других аналогичных материалов требуют, чтобы страны импорта или транзита выдали все необходимые лицензии или разрешения; осуществляют межведомственную координацию на национальном уровне; являются центральным пунктом межстрановой координации и обмена информацией. МЕМ устанавливает специальные показатели: количество лиц: обвиняемых в незаконном изготовлении и торговле огнестрельным оружием, боеприпасами, взрывчатыми веществами и другими аналогичными материалами (по виду преступления, в год); осужденных, относительно количества обвиняемых (по виду преступления, в год); количество арестов огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других похожих материалов (в год); количество огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других аналогичных материалов, арестованных правоохранительными органами (по виду, в год); количество огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других аналогичных материалов, конфискованных правоохранительными органами (по виду, в год); определение происхождения и путей доставки, использованных для незаконной торговли огнестрельным оружием, боеприпасами, взрывчатыми веществами и другими аналогичными материалами; количество административных и/или иных санкций, наложенных соответствующими органами против юридических лиц, производящих, импортирующих или экспортирующих огнестрельное оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества и другие аналогичные материалы, а также количество судебных санкций; принимая во внимание международные соглашения, количество запросов для международного сотрудничества по делам о незаконном производстве и торговле огнестрельным оружием, боеприпасами, взрывчатыми веществами и другими аналогичными материалами и количество ответов. МЕМ параллельно устанавливает задачи по предотвращению, контролю и борьбе с "отмыванием" денег, для чего необходимо наличие национального законодательства, преследующего в уголовном порядке "отмывание" денег и дающего рычаги административного контроля для предотвращения "отмывания" денег; национального законодательства, регулирующего арест и конфискацию активов, связанных с "отмыванием" денег; центрального органа, ответственного за получение, запрос, анализ и уведомление компетентных властей, раскрытие информации, относящейся к финансовым операциям, который осуществляет обмен оперативной информацией и оперативное сотрудничество между национальными властями и с соответствующими центральными органами в других странах, а также существование национального законодательства, требующего от финансовых и других организаций сообщать о подозрительных или необычных операциях компетентным властям и следовать другим контрольным мерам в соответствии с национальным законодательством, механизма или органа для управления и/или распоряжения активов арестованных/конфискованных по делам о незаконной торговле наркотиками. В данной сфере МЕМ устанавливает следующие специальные критерии: количество лиц, арестованных за "отмывание" денег (в год); количество лиц, обвиняемых в "отмывании" денег (в год); количество лиц, осужденных за "отмывание" денег (в год); количество подозрительных операций, о которых было сообщено властям (в год); стоимость конфискованных активов (в год, по типу); количество административных и иных санкций, наложенных соответствующим органом на финансовые и другие организации, а также судебных санкций за неинформирование о подозрительных сделках и другие виды неисполнения своих обязанностей по контролю за "отмыванием" денег; принимая во внимание международные соглашения, количество запросов для международного сотрудничества по делам об "отмывании" денег и количество ответов на них (за последний год). Пятой целью является оценка стоимости, которую представляет для стран решение проблемы борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Для этого необходимо существование системы, позволяющей оценить гуманитарную, экономическую и социальную стоимость указанной проблемы. Страны, имеющие подобную систему, могут представить количественную информацию, относящуюся к: человеческим ресурсам, направленным на предотвращение и борьбу с незаконным оборотом наркотиков; используемым финансовым ресурсам и процент национального бюджета, направляемый на эти цели; объему международной, а также других видов помощи, прямо и косвенно используемой для названных целей; количеству погибших и потерявших трудоспособность; затратам на здравоохранение, таким как: смертность, заболеваемость, несчастные случаи (ДТП, на производстве); другим социальным затратам. Таким образом, на примере Механизма многосторонней оценки была рассмотрена структура оценки состояния борьбы со злоупотреблением наркотиками в странах-членах СИКАД. В отличие от достаточно большого числа сугубо декларативных документов в сфере антинаркотической деятельности, позитивно функционирующий МЕМ обладает реальными возможностями анализировать усилия государств по борьбе с данной социальной опасностью и потому в определенной степени содействует проведению оптимальных мероприятий в этой области. Конечно, МЕМ не идеален, являясь продуктом своего времени и отчасти преследуя политические цели, отличные от декларируемых им задач. Однако не следует забывать о трудностях создания такого механизма в непростых условиях латиноамериканского региона. Одним из слабых мест рассматриваемого механизма контроля на настоящий момент является отсутствие системы принудительных мер к странам, не предоставляющим соответствующую информацию в рамках МЕМ. Хотя именно в данном аспекте явно прослеживается желание государств Латинской Америки отойти от практики односторонней "сертификации" стран этого региона со стороны США.
Название документа