Обеспечение реализации в Российской Федерации постановлений Европейского суда по правам человека
(Матвеев Д. Ю.) ("Юрист-международник", 2004, N 4) Текст документаОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСТАНОВЛЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
Д. Ю. МАТВЕЕВ
Матвеев Д. Ю., кандидат юридических наук.
Присоединение России в 1996 г. к Уставу Совета Европы <*> и в 1998 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод <**> актуализировало задачу приведения российской правовой системы в соответствие с правовыми стандартами Совета Европы, а также обозначило ряд проблем, связанных с осуществлением Россией принятых на себя договорных обязательств. -------------------------------- <*> Устав Совета Европы (ETS N 1) (принят в г. Лондоне 5 мая 1949 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 12. Ст. 1390. <**> Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ETS N 5) (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 2. Ст. 163.
Статьей 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней" <*> предусмотрено, что Российская Федерация признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека (далее - Суд, Европейский суд). Эта норма является реализацией договорного обязательства, принятого на себя Российской Федерацией в соответствии со ст. 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) и заключающегося в том, что "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами". Надзор за исполнением постановлений Суда при этом осуществляет Комитет Министров. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 14. Ст. 1514.
Названный Суд является одним из международных правозащитных органов, которые весьма многочисленны и различаются статусом и структурой, а также своей доступностью и эффективностью. Создание таких органов предусмотрено рядом международно-правовых актов в области прав человека на универсальном и региональном уровнях. Заслуживают упоминания Комитет по правам человека, созданный во исполнение Пакта о гражданских и политических правах <*>, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, предусмотренный Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации <**>? и ряд других. Однако широко признано, что наиболее эффективным является именно установленный Конвенцией механизм рассмотрения индивидуальных жалоб на нарушения прав человека Европейским судом. -------------------------------- <*> Международный Пакт о гражданских и политических правах 1966 г. // СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М.: Международные отношения, 1989. С. 302 - 320. <**> Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. // Ведомости ВС СССР. 1969. N 22. Ст. 219.
Следует отметить, что возможность обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека вследствие исчерпания всех внутригосударственных средств является формой реализации права каждого на судебную защиту его прав и свобод, предусмотренного ст. 46 Конституции Российской Федерации <*>. -------------------------------- <*> Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря. N 237.
Данная норма, в свою очередь, представляет собой одно из конституционных положений, опосредующих включение России в мировое сообщество и устанавливающих механизм взаимодействия правовой системы нашей страны и международного правопорядка. Указанная норма напрямую взаимосвязана с нормой п. 4 ст. 15 Конституции РФ, предусматривающей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, конституционное право на обращение российских граждан и иных лиц в межгосударственные правозащитные органы находит свое логическое продолжение в норме закона, в соответствии с которой государство признает для себя юрисдикцию важнейшего, пожалуй, из таких органов. Следующим по значимости вопросом в данном контексте является порядок исполнения в Российской Федерации решений указанных органов вообще и Европейского суда в частности. На желательность принятия специального федерального закона, посвященного регулированию этого вопроса, неоднократно указывалось в правовой литературе <*>, однако отсутствие подобного закона не означает фактическое отсутствие соответствующего механизма. Исследованию некоторых аспектов действия такого механизма посвящена настоящая статья. -------------------------------- <*> См.: Колосова Н. М. Конституционно-международная ответственность российского государства // Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия: материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 2002 года) / Под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой и А. В. Сычевой. М., 2004.
В соответствии с Конвенцией Европейский суд, вынося решения по индивидуальным жалобам физических и юридических лиц, вправе заявить об имеющемся нарушении Конвенции или протоколов к ней. В этом случае, если внутреннее право государства, против которого вынесено решение, допускает возможность лишь частичного устранения последствий такого нарушения, Суд при необходимости присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне. Так, например, в решении по делу "Калашников против Российской Федерации" (жалоба N 47095/99) от 15 июля 2002 г. <*> Суд заявил о нарушении ст. 3, п. 3 ст. 5, п. 1 ст. 6 Конвенции, а также частично удовлетворил требования заявителя о выплате справедливой компенсации (возмещение морального вреда в размере 5 тыс. евро и возмещение судебных расходов и издержек в размере 3 тыс. евро). -------------------------------- <*> Решение Европейского суда по правам человека от 15 июля 2002 г. "Калашников против Российской Федерации" // Российская газета. 2002. 17 октября, 19 октября.
Вероятно, не должно возникать проблем при исполнении решений Европейского суда в части выплаты справедливой компенсации. Правовой основой для осуществления государством таких выплат служит положение п. 1 ст. 46 Конвенции, имеющее прямое действие на территории Российской Федерации и не требующее издания соответствующих внутригосударственных законодательных актов. Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. N 310 "Об уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека" <*> предписано Правительству РФ в процессе разработки проектов федеральных законов о федеральном бюджете на 2000 г. и последующие годы предусматривать отдельной строкой расходы на защиту интересов Российской Федерации в Европейском суде и на выплату денежных компенсаций истцам в случае вынесения соответствующих решений Европейским судом (п. 3). -------------------------------- <*> Указ Президента Российской Федерации от 29 марта 1998 г. N 310 (ред. от 22 декабря 1999 г.) "Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 14. Ст. 1540.
Необходимо указать на некорректность терминологии названного Указа, поскольку лицо, обращающееся с индивидуальной жалобой в Европейский суд, в соответствии с Конвенцией именуется не "истцом", а "заявителем". В частности, Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2004 год" <*> установлены ассигнования на выплату соответствующих компенсаций в размере 60 млн. руб. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ (ред. от 28.07.2004) "О Федеральном бюджете на 2004 год" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 52 (часть I). Ст. 5038.
Следует также иметь в виду, что, в соответствии со ст. 252 Бюджетного кодекса РФ <*>, финансирование расходов федерального бюджета осуществляется Федеральным казначейством, которому, по-видимому, заинтересованным лицам и следует адресовать требование о выплате соответствующих сумм компенсаций. -------------------------------- <*> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 23.12.2003, с изм. от 17.06.2004) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.
Думается, что более затруднительным является исполнение решений Европейского суда в той части, в которой устанавливается нарушение государством-ответчиком положений Конвенции. Сама Конвенция, предусматривая требование к государству исполнять постановления Суда (ст. 46), не содержит указаний на конкретный перечень мер, которые должны быть предприняты государствами для исполнения решений в указанной части. С одной стороны, это означает, что каждое из государств вправе самостоятельно устанавливать соответствующий порядок своим внутренним законодательством. Но, с другой - определенные соображения на данный счет были высказаны Комитетом Министров, на который возложен контроль за исполнением постановлений Суда (ст. 46 Конвенции). Этому вопросу посвящена Рекомендация Комитета Министров Совета Европы N R (2000) 2 от 19 января 2000 г. "По пересмотру дел и возобновлению производства по делу на внутригосударственном уровне в связи с решениями Европейского суда по правам человека" <*>, на ряд положений которой следует обратить внимание. -------------------------------- <*> Рекомендация N R (2000) 2 Комитета Министров Совета Европы "По пересмотру дел и возобновлению производства по делу на внутригосударственном уровне в связи с решениями Европейского суда по правам человека" (Вместе с "Пояснительной запиской к рекомендации") (Принята 19.01.2000 на 694-м заседании представителей министров) // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 61 - 64.
Прежде всего отмечается, что обязательства государств, в соответствии со ст. 46 Конвенции, при определенных условиях могут повлечь за собой принятие мер, обеспечивающих восстановление той ситуации, в которой находилось лицо до нарушения Конвенции (restitutio in integrum). Оставляя на усмотрение государств определение мер, наиболее соответствующих достижению restitutio in integrum, Комитет Министров, исходя из практики осуществления контроля за исполнением решений Суда, указывает, что существуют обстоятельства, при которых пересмотр дел или возобновление производства по делу оказываются самыми эффективными, если не единственными мерами для достижения названного эффекта. Следовательно, Комитет Министров ориентирует государства на то, чтобы предусматривать в своих правовых системах адекватные возможности для пересмотра дел. Представляется, что действующее российское законодательство содержит в себе механизм, соответствующий положениям приведенной рекомендации. Статья 311 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) <*> устанавливает основания для пересмотра судебных актов арбитражных судов по вновь открывшимся обстоятельствам. Пунктом 7 указанной статьи в качестве одного из таких оснований предусматривается установленное Европейским судом нарушение положений Конвенции в процессе рассмотрения арбитражным судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский суд. -------------------------------- <*> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3012.
В свою очередь, ст. 413 Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее - УПК РФ) <*> устанавливает основания для возобновления производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств. Подпунктом 2 п. 4 данной статьи к новым обстоятельствам отнесено установленное Европейским судом нарушение положений Конвенции при рассмотрении судом Российской Федерации уголовного дела, связанного: -------------------------------- <*> Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4921.
- с применением федерального закона, не соответствующего положениям Конвенции; - с иными нарушениями положений Конвенции. Следует заметить, что ст. 392 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ) <*>, предусматривающая основания для пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам, аналогичной нормы не содержит. -------------------------------- <*> Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532.
Говоря о регулировании данного вопроса арбитражным процессуальным законодательством (многие из поставленных вопросов равно актуальны и для уголовного процесса), необходимо отметить, что процедура пересмотра судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам фактически состоит из двух этапов: - принятие решения об отмене ранее принятого судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам; - повторное рассмотрение дела в общем порядке, установленном АПК РФ. Приведенная формулировка п. 7 ст. 311 АПК РФ предоставляет заинтересованному лицу возможность на первом этапе добиться отмены судебного акта, но отнюдь не гарантирует ему того, что на втором этапе при рассмотрении дела суд вновь не вынесет решение, по существу совпадающее с отмененным. Думается, что такая ситуация не будет считаться нормальной, с точки зрения реализации Российской Федерацией своих обязательств по исполнению решений Европейского суда, и оставит заинтересованному лицу возможность предпринять иные шаги, направленные на защиту его интересов. Рассматриваемая норма АПК РФ не дает ответа еще на два вопроса: исчерпываются ли возможности заинтересованного лица по защите его интересов возможностью требовать пересмотра соответствующего судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам и не могут ли те же обстоятельства быть использованы, например, в качестве основания для пересмотра судебного акта в порядке надзора (с учетом того, что ст. 304 АПК РФ подобного основания для отмены судебного акта не содержит)? Кроме того, п. 7 ст. 311 АПК РФ предоставляет определенные возможности именно лицам, являющимся участниками дел, послуживших основанием для обращения в Европейский суд. Могут ли воспользоваться этим механизмом иные лица, по делам которых допущены нарушения, аналогичные установленным Европейским судом? Для ответа на данные вопросы может быть полезным обращение к регулированию аналогичной проблемы в связи с пересмотром судебных актов в случаях признания Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ закона, примененного арбитражным судом. Целесообразность сравнения ситуаций с пересмотром судебных актов с учетом выводов соответственно Европейского суда и Конституционного Суда РФ обусловлена рядом обстоятельств. Прежде всего, оба названных судебных органа при всех своих различиях могут фактически приходить к выводу о нарушениях, допущенных теми или иными судами Российской Федерации и являющихся основанием для пересмотра решений таких судов. При этом нормы о данных основаниях пересмотра "соседствуют" в рассмотренных ст. 311 АПК РФ и ст. 413 УПК РФ, что также подтверждает схожую природу соответствующих режимов. Вопросы, посвященные пересмотру судебных актов в процессе установления определенных нарушений Конституционным Судом РФ, регулируются нормами специального закона, а также находят отражение в формирующейся судебной практике. Вырабатываемые при этом подходы заслуживают пристального внимания и применительно к проблемам, рассматриваемым в настоящей публикации. Необходимо отметить, что ст. 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <*> содержит общее положение об обязательности решений Конституционного Суда на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. В развитие приведенной нормы ст. 79 названного Закона устанавливает, что "решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях". Кроме того, в соответствии с частью второй ст. 100 указанного Закона "в случае, если Конституционный Суд Российской Федерации признал закон, примененный в конкретном деле, не соответствующим Конституции Российской Федерации, данное дело во всяком случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке". -------------------------------- <*> Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 13. Ст. 1447.
Вопрос о соотношении последних двух норм рассматриваемого Закона был разрешен Конституционным Судом РФ, в частности, в Определении от 14 января 1999 г. N 4-О <*> и Определении от 4 мая 2000 г. N 101-О <**> "По жалобе Открытого акционерного общества "Северные магистральные нефтепроводы" на нарушение конституционных прав и свобод частями первой и третьей ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". В общем виде сделанный вывод сводится к следующему: -------------------------------- <*> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 г. N 4-О "По жалобе гражданки Петровой Ираиды Валерьяновны на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. N 2. <**> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 мая 2000 г. N 101-О "По жалобе открытого акционерного общества "Северные магистральные нефтепроводы" на нарушение конституционных прав и свобод частями первой и третьей статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. N 6.
- часть вторая ст. 100 Закона касается пересмотра дела гражданина, оспорившего примененный в нем закон в Конституционном Суде РФ; такой пересмотр осуществляется безотносительно к истечению пресекательных сроков обращения за пересмотром и независимо от наличия оснований, предусмотренных иными законодательными актами; - на других граждан, не являвшихся участниками конституционного судопроизводства, но чьи дела также были разрешены на основании актов, признанных неконституционными, распространяется положение части третьей ст. 79 Закона, в соответствии с которым решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях, то есть с использованием закрепленных другим законодательством материально-правовых оснований и процессуальных институтов; применительно к арбитражному процессу к таким институтам относится пересмотр дел по вновь открывшимся обстоятельствам (поскольку это прямо предусмотрено ст. 311 АПК РФ) и в порядке надзора (поскольку ранее, в Постановлениях от 2 февраля 1996 г. и 3 февраля 1998 г., ограничение круга оснований пересмотра дел, препятствующее восстановлению нарушенных прав и законных интересов субъектов права, признано не соответствующим Конституции РФ). Думается, что аналогичные подходы могут быть использованы и при определении особенностей пересмотра судебных актов в связи с вынесением решений Европейским судом. Это означает, что лица - участники арбитражного и уголовного процессов, послуживших поводом для обращения в Европейский суд, безусловно, вправе требовать пересмотра судебных актов не только по новым и вновь открывшимся обстоятельствам, как это прямо предусмотрено АПК РФ и УПК РФ, но и в порядке надзора. Кроме того, все иные лица, полагающие, что в их делах были допущены нарушения, аналогичные установленным Европейским судом, также вправе обращаться с соответствующими заявлениями, однако при этом наличие или отсутствие подобных нарушений будет в каждом случае определяться Судом в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Наконец, участники гражданского процесса в судах общей юрисдикции также обладают соответствующими правами, несмотря на неурегулированность этого вопроса в ГПК РФ. В последних двух случаях заинтересованные лица могут основываться, в частности, на норме п. 1 ст. 46 Конвенции, имеющей прямое действие на территории России, а также на приведенных правовых позициях Конституционного Суда РФ. Таким образом, несмотря на отсутствие специального закона, регулирующего порядок исполнения решений Европейского суда по правам человека, в России существуют некоторые условия для реализации обязательств в соответствии со ст. 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Однако принятие такого Закона является не только желательным, но необходимым для совершенствования защиты прав российских граждан и безусловного выполнения решений Европейского суда по правам человека.
Название документа