Реформирование универсального механизма правового регулирования кредитно-денежных и расчетных отношений
(Сафина О. А.) ("Юрист-международник", 2004, N 4) Текст документаРЕФОРМИРОВАНИЕ УНИВЕРСАЛЬНОГО МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КРЕДИТНО-ДЕНЕЖНЫХ И РАСЧЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
О. А. САФИНА
О. А. Сафина, преподаватель и аспирант кафедры международного права и правоведения Ростовского государственного университета.
Деятельность двух специализированных учреждений ООН - Международного валютного фонда (МВФ) и Международного банка реконструкции и развития (МБРР) - в настоящее время неоднозначно оценивается юристами-международниками. Высказываются различные точки зрения относительно дальнейшего регулирования международных кредитно-денежных и расчетных отношений в рамках названных организаций. Некоторые ученые (как правило, это представители развивающихся стран) предлагают упразднить <1> данные учреждения, поскольку они, по их мнению, "имеют безграничную власть навязывать угодную узкой группе развитых стран политику беднейшим государствам, без необходимости оправдывать свои действия и нести за них ответственность" <2>. МВФ и МБРР обвиняются также в "проведении политики, подрывающей роль государства в социальной и экономической сферах" <3>, которая в конечном итоге ведет к усилению инфляции, повышению безработицы и бедности и, как следствие, к подчинению государств "третьего мира" развитым странам. С другой стороны, выдвигается предложение о расширении полномочий МВФ и МБРР. В частности, признается, что для более эффективного выполнения своих функций МВФ должен быть наделен полномочиями в сфере либерализации движения капиталов <4>. Некоторые ученые ставят на обсуждение вопрос о слиянии двух рассматриваемых институтов <5>. Например, известный профессор Парижского университета Доминик Карро пишет: "Почему бы ни осуществить слияние Международного валютного фонда с Международным банком реконструкции и развития? И этот вопрос не следует относить к области интеллектуальной провокации. Развитие деятельности МВФ и ВБ с момента их образования около полувека назад оправдывает постановку вопроса о целесообразности их раздельного существования, не говоря уже о чрезмерной стоимости международной бюрократии, которая может быть сокращена в результате слияния этих двух специализированных учреждений ООН" <6>. -------------------------------- <1> Francis Harris, We've Won, Say Prague Protesters The IMF and World Bank Meeting Ends a Day Early After Violence in the Czech Capital // The Daily Telegraph (London). September 28, 2000 P. 19; Cathy Young, The Fuzzy Goals of Antiglobalization Activists // The Boston Globe. 2000. October 1. <2> Cramer C. Can Africa Industrialize by Processing Primary Commodities? The Case of Mozambican Cashew Nuts. //World Development. 1999. vol. 27. no 7. <3> Boonthan Sakanond, Development-Asia: IMF and World Bank, Twins in Trouble. Inter Press Service, Jan. 25, 1999. <4> Michelle M. Mulvena. Developments in International Financial Institutions// New England International and Comparative Law Annual. 2000 N 6. P. 151. <5> Clark Jr. Let's Merge the World Bank and the IMF // Wall Street Journal. 1990. Jan. 4. <6> Carreau D. Why not merge the International Monetary Fund (IMF) and the International Bank for Reconstruction and Development (World Bank)? // Fordham Law Review May. 1994. P. 1989.
Задачей настоящей статьи является формулирование подхода к назревшей проблеме реформирования МВФ и МБРР. Мы стараемся ответить на вопрос о том, каким образом слияние этих институтов повлияет на эффективность правового регулирования кредитно-денежных и расчетных отношений. Для определения путей совершенствования деятельности МВФ и МБРР необходимо проследить эволюцию ключевых направлений их практики и оценить, как с процессом развития международных финансовых отношений изменились потребности в их правовом регулировании и каким образом универсальный правовой механизм был модифицирован под воздействием таких изменений. Важно подчеркнуть, что изначально Всемирный Банк (ВБ) и Валютный Фонд были задуманы в качестве организаций, функционирующих в тесном сотрудничестве друг с другом, что подтверждается разд. 1 ст. II Устава МБРР, согласно которому обязательным условием членства в Банке является членство в МВФ <*>. Вероятно, это во многом продиктовано стремлением ВБ иметь доступ к данным об экономическом положении стран-заемщиков и их финансовой политике, что обеспечивает информированность о тенденциях развития мировых кредитно-денежных и расчетных отношений. МВФ (по сравнению с ВБ) наделен более широкими правами, обеспечивающими ему доступ к подобной информации. Так, в разд. 5 ст. VIII Устава Фонда закрепляется его право требовать от государств-членов предоставления ему такой информации, которую он "считает необходимой для ведения его дел" <**>, а государства-члены обязуются предоставлять ее в такой подробной и точной форме, "насколько это представляется практически осуществимым" <***>. -------------------------------- <*> Статьи Соглашения Международного банка реконструкции и развития от 12.12.1945 // Международное частное право. Сборник документов. М.: БЕК, 1997. <**> Статьи Соглашения МВФ // Статьи Соглашения Международного валютного фонда (1944). Вашингтон, Округ Колумбия, США: Международный валютный фонд 1994. <***> П. в) Р. 5. Ст. VIII Статей Соглашения МВФ // Статьи Соглашения Международного валютного фонда (1944). Вашингтон, Округ Колумбия, США: Международный Валютный Фонд 1994 г.
Тесное сотрудничество рассматриваемых организаций предполагает наличие главной, общей для рассматриваемых организаций цели, которую возможно вывести из анализа их уставов. Она состоит в обеспечении устойчивого экономического роста и развития стран-членов. Однако способы ее достижения, нашедшие свое отражение в уставных документах указанных институтов, были различными. Так, Всемирный Банк непосредственно после его создания уделял основное внимание осуществлению "финансовой помощи, направленной на перестройку Европейских экономик" <1>, а Фонд - "надзору и стимулированию открытой и стабильной валютно-финансовой системы" <2>. Важно подчеркнуть, что в первых статьях уставов этих международных финансовых институтов под названием "Цели" формулируются не столько сами цели, сколько задачи, при помощи которых Фонд и Банк стремятся к достижению единой цели. В то время как цель представляет собой идеальное, мысленное предвосхищение результата деятельности <3>, некорректно представлять, к примеру, оказание помощи в реконструкции и развитии, поддержание упорядоченного валютного режима или оказание содействия частным инвестициям целями, как таковыми. Можно сделать вывод, что задачи МВФ и МБРР изначально частично совпадали, и они (с момента их учреждения) дополняли друг друга в достижении одной и той же цели, содействуя сбалансированному росту международной торговли и поддерживая равновесие платежных балансов стран-членов <4>. -------------------------------- <*> Reisman К. The World Bank and the IMF: at the forefront of world transformation // Fordham Law Review. 1992. May. P. 350. <2> Ibid. <3> Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М., 1979. С. 1480. <4> См. Ст. I (ii), (v) Статей Соглашения МВФ и Ст. I (iii) Статей Соглашения МБРР.
Изучение специальной литературы подтверждает тезис, согласно которому суть всех аргументов, выдвигаемых в пользу слияния двух рассматриваемых организаций, сводится к тому, что при создании на июльской конференции в Бреттон-Вудсе в 1944 г. Международного валютного фонда и Всемирного Банка, государства-учредители наделили эти институты четко определенными функциями, которые нашли отражение в их учредительных документах и впоследствии претерпели серьезные изменения (лишь частично нашедшие отражение в поправках к уставам). Это и явилось поводом к дискуссии об объединении Бреттон-Вудских "близнецов". Так, американские юристы И. Мэсон и Р. Ашер пишут: "В действительности, хотя Всемирный Банк и Международный валютный фонд были учреждены для выполнения различных, но дополняющих друг друга задач, по истечении длительных лет их функционирования, деятельность, осуществляемая этими организациями, стала совпадать" <*>. Для того чтобы сделать обоснованные выводы относительно того, действительно ли названные финансовые учреждения дублируют друг друга в своей деятельности, необходимо провести сравнительный анализ статей Соглашений МВФ и ВБ и сопоставить их с практикой данных институтов. Прежде всего необходимо выявить, какими полномочиями были наделены Фонд и Банк их учредителями (то есть, какими они были задуманы изначально государствами-членами в момент их образования). -------------------------------- <*> Е. Mason, R. Asher, The World Bank Since Bretton Woods. W., 1973. P. 545.
Обратимся сначала к деятельности МВФ, который был учрежден в качестве организации, основанной на принципе сотрудничества между государствами (по своей сути тождественной другим специализированным учреждениям ООН), осуществляющей деятельность в сфере международных финансов. Это подтверждается ст. 1-й Устава МВФ, согласно которой главная задача Фонда "обеспечить международное валютно-финансовое сотрудничество" <*>, которое во многом поддерживается задачей МВФ создавать у государств-членов "состояние уверенности" <**>, при помощи осуществления надзора за их финансовой политикой, в целях предотвращения диспропорций платежных балансов. -------------------------------- <*> См.: Ст. 1 Статей Соглашения МВФ // Статьи Соглашения Международного валютного фонда (1944). Вашингтон, Округ Колумбия, США: Международный Валютный Фонд 1994 г. <**> См. там же. Ст. I.
МВФ был наделен полномочием устанавливать нормы-принципы валютно-финансовой политики государств-членов, что явилось вехой в правовом регулировании международных финансовых отношений <1>. В качестве одной из главных целей МВФ было признано "установление многосторонней системы текущих платежей" <2>. Фонд был также призван обеспечивать исполнение "кодекса надлежащего валютно-финансового поведения государств-членов", основные принципы которого нашли отражение в его Уставе и который в целом отличается закреплением системы стабильных паритетов валют, основанной на запрещении обесценения национальных расчетных единиц в целях конкуренции <3>. Без сомнения, яркий отличительный аспект рассматриваемого "кодекса" состоял в создании международного режима обменных курсов, который находился под контролем МВФ. "Никогда в прошлом государства не принимали жестких обязательств относительно определения и имплементации паритетов их валют" <4>. Данный тезис подтверждается и решением Постоянной Палаты Правосудия по известному делу о сербских и бразильских займах, в котором указано: "Является общепризнанным принципом то, что государства наделены правом самостоятельно регулировать вопросы, касающиеся его валюты" <5>. Таким образом, до момента учреждения МВФ государства были абсолютно свободны в определении ценности соответствующей валюты, что подразумевало суверенное право обращаться к ее девальвации или ревальвации. Принятие в 1944 г. статей Соглашения Фонда изменило данный принцип правового регулирования кредитно-денежных и расчетных отношений. Ратифицировав так называемую "валютно-финансовую Конституцию", государства согласились: во-первых, в ст. IV разд. 1(а) первоначальной редакции Устава оценить их валюты в золотом эквиваленте; во-вторых, в ст. IV разд. 2 закрепить установленную ценность валют в строгих пределах (плюс минус один процент); в-третьих, не изменять в одностороннем порядке установленную систему паритетов без уведомления и достижения согласия с МВФ <6>. Следовательно, Бреттон-Вудская система официально оформила обязательный режим стабильных обменных курсов под контролем МВФ. -------------------------------- <1> См. там же. Ст. IV. Р. 3 b). <2> См. там же. Ст. I (iv). <3> См. там же. Ст. I (iii). <4> Carreau D. Why not merge the International Monetary Fund (IMF) and the International Bank for Reconstruction and Development (World Bank)? // Fordham Law Review May 1994, P. 1995. <5> Brazilian Loans (Fr. v. Braz.), 1929 P. C.I. J. (ser. A/B) Nos. 14/15 July 12); Serbian Loans (Fr. v. Serb.), 1929 P. C.I. J. (ser. A/B) Nos. 14/15 July 12). 1929 r. <6> Articles of Agreement of the International Monetary Fund, W., 1944.
Всесторонний анализ статей Соглашения МВФ позволяет выделить три основные уставные функции Фонда: функцию кредитования государств-членов на определенных условиях, функцию сотрудничества между государствами-членами Фонда и функцию установления норм-принципов валютно-финансовой политики государств или иными словами нормативную функцию. Делегировав последние две функции МВФ, государства-члены выразили свою волю на ограничение их суверенной власти в финансовой сфере, взяв на себя конкретные обязательства согласно Уставу, однако в обмен они были наделены этим же документом правом на соответствующую финансовую поддержку в случае проблем, возникающих в связи с платежными балансами. Доминик Карро в данном контексте отмечает, что "частичная потеря финансового суверенитета (monetary sovereignty) государством-членом была компенсирована правом получения помощи" <*>. Таким образом, необходимо сделать важный вывод, что главное назначение МВФ при его учреждении состояло именно в регулировании крайне неустойчивых платежных балансов его государств-членов и в предоставлении помощи странам-членам с краткосрочными проблемами, возникающими с их платежными балансами. Следует согласиться, что в отличие от МБРР, "МВФ не является Банком, а представляет собой своего рода клуб, в котором его члены оплачивают определенные суммы по подписке и соглашаются на взаимовыгодной основе придерживаться определенных правил в их финансовом поведении"<**>. -------------------------------- <*> Carreau D. Why not merge the International Monetary Fund (IMF) and the International Bank for Reconstruction and Development (World Bank)? // Fordham Law Review. 1994. May. P. 1991. <**> Reisman K. The World Bank and the IMF: at the forefront of world transformation // Fordham Law Review. 1992. May. P. 354.
Что касается Всемирного Банка, то анализ его Устава показывает, что он задумывался в качестве института, ставящего перед собой менее сложные задачи и обладающего более ограниченными полномочиями (по сравнению с МВФ). Из статьи 1-й Устава МБРР следует, что главной целью при его учреждении было создание банка, чья роль сводилась бы к деятельности в качестве посредника на рынке капиталов между потенциальными инвесторами и заемщиками <*>. Другими словами, МБРР, аналогично другим коммерческим банкам во всем мире, должен был играть посредническую роль, имея главной целью перераспределение полученных ресурсов его государствам-членам, а также предоставляя гарантии или участвуя в займах или иных капиталовложениях частных инвесторов. Следовательно, он (в отличие от МВФ) должен был работать в гораздо более тесной связи с субъектами международного частного права: с корпорациями частного бизнеса различных направлений деятельности, в том числе с транснациональными банками. МБРР не отличается от других банков, обладая одним исключением, которое выражается в том, что его членами и держателями акций могут быть исключительно государства. -------------------------------- <*> Ст. I (i) , (ii) Статей Соглашения Международного банка реконструкции и развития от 12.12.1945 // Международное частное право. Сборник документов. М.: БЕК, 1997.
С юридической точки зрения отличительной чертой кредитных операций ВБ является оформление их в форме международных договоров, а также их подчиненность международному праву <1>. Защита исполнения таких договоров также осуществляется международно-правовыми, а не национальными средствами. В противном случае МБРР рассматривался бы как ничем не отличающийся от других банк. И хотя его кредиты должны направляться на реконструкцию и развитие "производственных механизмов и ресурсов в наименее развитых государствах" <2>, они (согласно ст. III разд. 5 Устава ВБ) должны выдаваться только на прибыльные операции, обусловленные исключительно "соображениями экономии и эффективности" <3>. Финансируя частных лиц, имеющих национальность государств-членов МБРР, он преследует прежде всего цель оказания помощи в реконструкции и развитии территорий соответствующих государств <4>. Говоря об МВФ, преследующего уставную цель корректировки платежных дисбалансов стран-членов, необходимо отметить, что с правовой точки зрения он, в отличие от Банка, не осуществляет кредитование как таковое. С государством, желающим осуществить заем, превышающий 25% его квоты, как правило, подписывается двустороннее соглашение, согласно которому МВФ продает требуемую валюту или СДР <5> за национальную валюту заемщика. Возврат же кредита осуществляется путем выкупа национальной валюты страной-должником, а его предоставление не преследует цели извлечения прибыли. -------------------------------- <1> Carreau D. Op. cit. P. 1991. <2> Ст. I (i) Соглашения Международного банка реконструкции и развития от 12.12.1945 // Международное частное право. Сборник документов. М.: БЕК, 1997. <3> См. там же. Ст. III Р. 5). <4> См. там же. Ст. I (i). <5> Special Drawing Rights (CDR) - специальные права заимствования (СПЗ).
В отличие от МВФ, МБРР не был наделен учредившими его членами полномочием на создание каких-либо норм. Статьи Соглашения МБРР не имеют никаких признаков Кодекса надлежащего финансового поведения, принятого его членами, применительно к регулированию иностранного инвестирования. Отсутствие такого рода правил в статьях указанного Соглашения может быть объяснено двумя причинами. Первая (и главная из них) состоит в том, что собственно регулирующее воздействие, то есть поощрение или обязывание его клиентов к определенному типу поведения, не входит обычно в полномочия банка, будь он национальным или международным, или даже, как в случае с Всемирным Банком, межгосударственным. Принимая решение о предоставлении кредита, единственное в чем должны быть уверены банки заключается в том, что финансовые средства будут возвращены надлежащим образом, то есть на ранее оговоренных и закрепленных в договоре условиях и что выплаты будут гарантированы в случае невозможности государства отвечать по своим финансовым обязательствам вследствие финансового кризиса. Следует подчеркнуть, что с точки зрения права, любой банк, который вмешивается в управление делами своего клиента, подвергается серьезному риску несения ответственности в случае возникновения у последнего финансовых трудностей. Поэтому функция определения принципов поведения в какой-либо сфере изначально нетипична и чужеродна для деятельности банков и банковского кредитования. Исследование свидетельствует, что изначально рассматриваемые международные кредитно-финансовые организации учреждались как способствующие установлению стабильных экономических межправительственных связей и упрочению валютно-финансового положения стран-членов различными методами, сосуществуя параллельно, не дублируя функции друг друга. При этом МБРР был нацелен на извлечение прибыли, в то время как МВФ прежде всего в своих решениях руководствовался соображениями валютно-финансовой стабильности государств-членов, а не коммерческими интересами. Далее необходимо проследить, какие изменения в международных валютно-финансовых отношениях стали причиной переориентации уставной деятельности МВФ и МБРР и сближению осуществляемых ими функций. Рассматривая в этой связи деятельность Фонда, следует подчеркнуть, что "в течение первых лет своей деятельности, деятельность МВФ не привлекала всеобщее внимание вследствие того, что большинство его крупнейших членов - Европейские государства - проводили свою реконструкцию и получали поддержку США согласно "Плану Маршала". Когда же экономики западных государств стали крепнуть, что подтверждается их возвращением к конвертируемости валют в начале 60-х гг. XX века, МВФ начал играть активную роль на международной финансовой сцене" <1>. Бесспорно, с принятием первой поправки к Уставу МВФ в 1969 г., на основе которой он получил полномочие самостоятельно осуществлять эмиссию первой международной расчетной единицы "специальных прав заимствования" (Special Drawing Rights) - СДР <2>, значение этой организации в регулировании международных платежно-расчетных отношений значительно повысилось. Однако резко возросшая нестабильность валютных курсов стран-членов, игравших ключевую роль в Фонде (в первую очередь США), явилась причиной принятия второй поправки в 1976 г., суть которой заключалась в установлении "мультивалютного стандарта" <3>, который реализуется через право страны поддерживать стоимость своей валюты к любой валюте страны-члена МВФ, группе валют, СДР, другому эквиваленту, исключая золото, или практиковать "плавающие" валютные курсы. В настоящее время подавляющая часть развитых стран, включая США, Великобританию, Японию, Канаду, Австралию, Швейцарию, предпочитают режим "плавающих" валютных курсов <4>. Можно утверждать, что вторая поправка к Уставу МВФ повлекла за собой практически потерю считавшейся изначально основной функции - обеспечения исполнения "кодекса надлежащего валютно-финансового поведения государств-членов", следствием чего явилось ослабление роли МВФ в качестве учредителя основополагающих принципов поведения его членов в сфере международных валютно-финансовых отношений. -------------------------------- <1> Carreau D. Why not merge the International Monetary Fund (IMF) and the International Bank for Reconstruction and Development (World Bank)? // Fordham Law Review May 1994. P. 1994. <2> Amendment of the Articles of Agreement of the International Monetary Fund, July 28, 1969, art. XXI, 20 U. S.T. 2775, 2781. <3> Second Amendment of the Articles of Agreement of the International Monetary Fund, Apr. 1, 1978, art. VI, 29 U. S.T. 2203, 2208. <4> Кузнецов B. C. Международный валютный фонд и мирохозяйственные связи. М., 2001. С. 27.
С формированием параллельной частной международной финансовой системы претерпела существенное изменение и функция кредитования МВФ. Американский ученый Л. Гомс отмечает, что появление и стремительный рост Еврорынков вообще "подорвали" эту функцию <1>. На повышение роли рынка частных капиталов по отношению к государствам и их органам в значительной степени повлиял нефтяной кризис 1973-74 гг., который выразился в массовых профицитах платежных балансов стран-экспортеров нефти и соответственно в массовых дефицитах балансов стран-импортеров нефти вследствие резкого повышения цен на нефть <2>. Д. Карро обусловливает популярность Еврорынков тем фактом, что они имели больше возможностей (чем МВФ) для обеспечения адекватной помощи государствам в случае их финансовых кризисов, в то время как реакция МВФ, выразившаяся в учреждении небольшого по размерам "нефтяного фонда", была недостаточной альтернативой достижениям Еврорынков <3>. Думается, успешное развитие частной финансовой системы объясняется также и тем, что финансы МВФ всегда предоставляются под выполнение каких-либо социально-экономических и политических условий <4>. Следовательно, роль МВФ как кредитора снижалась также и причине того, что государства-члены старались избежать ситуации, которая напоминала бы колониальное прошлое. Кредитование же частных банков на Еврорынке базируется исключительно на оценке кредитором способности заемщика возвратить кредит, и имеет чисто финансовую природу. Представляется, что различие в подходах в значительной степени повлияло на роль Фонда как международного кредитно-финансового института. -------------------------------- <1> Gomes L. The International Adjustment Mechanism: From the Gold Standard to the EMS, 1993- P. 265 - 66. <2> Solomon R. The International Monetary System, 1945-1981, Ed. 1982. P. 316. <3> Carreau D. Why not merge the International Monetary Fund (IMF) and the International Bank for Reconstruction and Development (World Bank)? // Fordham Law Review. May. 1994. P. 1996. <4> Ст. V P. 3 Статей Соглашения МВФ // Статьи Соглашения Международного валютного фонда (1944). Вашингтон, Округ Колумбия, США: Международный валютный фонд 1994 г.
Государства-члены МВФ, которые сталкиваются с дефицитами платежных балансов и нуждаются в финансовой помощи, могут быть классифицированы на две категории. К первой относятся государства, которые кредитоспособны в финансовой сфере и рассматриваются международными банками как потенциально хорошие дебиторы, вследствие чего имеют легкий доступ на международные рынки капиталов. Данная категория государств широко представлена членами Организации Экономического Сотрудничества и Развития <*>, которая представляет собой клуб 24 самых богатых государств в мире и новые индустриальные страны, включая относительно богатые: Бразилию, Мексику, Южную Корею, Тайвань. Названные страны способны обойти МВФ и его условия, они не нуждаются в "выпрашивании" финансовой помощи. Следовательно, еще в 70-е гг. XX века развитые государства отказались от обращения к Фонду за финансовой помощью. Последними среди таких стран были Великобритания и Италия. Как замечает В. С. Кузнецов, указанные государства предпочли переплачивать за более дорогие ресурсы частным банкам, нежели получать относительно дешевые кредиты у МВФ, при этом главной причиной такого отношения явился тот факт, что социально-экономические издержки программ, под которые Фонд выдает кредиты, в конечном итоге превышают переплаты за дорогие рыночные финансовые ресурсы <**>. -------------------------------- <*> Richard W. Edwards, Jr. International Monetary Collaborations. 1991. P. 68 - 74. <**> Кузнецов В. С. Указ. соч. С. 88 - 89.
Следствием таких процессов явилась вынужденная переориентация кредитной деятельности МВФ на развивающиеся государства и ограничение его роли контролированием экономик стран-членов, у которых нет альтернативы внешнего финансирования. Именно для адаптации к нуждам развивающихся государств МВФ создал специальные финансовые механизмы, которые имели общей целью более гибкое обслуживание нужд развивающихся государств, а именно: компенсационное и чрезвычайное финансирование, фонд расширенного финансирования, механизм структурной перестройки, улучшенный механизм структурной перестройки. В апреле 1993 г. был образован новый "Механизм системной трансформации" для расширенной финансовой помощи странам, столкнувшимся с трудностями платежного баланса как следствие перехода от командно-административной к рыночной экономике. Необходимо подчеркнуть, что вместе с тем с начала 80-х гг. прошлого столетия была существенно усилена роль МВФ в решении проблемы всемирного долга, которая возникла с момента, когда Мексика отказалась выплачивать по своим долгам в августе 1982 г., что повлекло за собой цепь аналогичных кризисов и в других странах. Это также стало фактором, трансформирующим механизм кредитования Фонда, поскольку МВФ, был вовлечен в управление долгосрочной экономической политикой его развивающихся и находящихся в переходном периоде государств-членов (что с момента учреждения являлось задачей исключительно МБРР), тогда как изначально его помощь ограничивалась финансированием краткосрочных проектов. Официально об изменении основных направлений сотрудничества между Бреттон-Вудскими институтами в регулировании кредитно-денежных и расчетных отношений, а также о том, что впредь МВФ будет концентрироваться на программах реструктуризации, было заявлено в 2000 г. Исполнительным директором X. Кохлером <*>. В свете реформы МВФ, начавшейся в 1999 г., в официальном источнике (Руководствах по совершенствованию деятельности МВФ, принятого Фондом 15 января 2000 г.) отмечается, что Фонд будет постепенно вовлекаться в работу с частным сектором, а именно будет консультировать его представителей по вопросам управления в условиях финансовых кризисов, избегая резких и непредсказуемых перетоков капиталов, которые обостряют такие кризисы <**>. Налицо сближение функций, осуществляемых соответственно МВФ и МБРР. Более того, в том же документе указывается, что МВФ прилагает усилия в целях укрепления взаимоотношений между кредиторами и дебиторами, способствуя диалогу между ними, в свете того, что такая деятельность была эффективной в Мексике, Аргентине и Южной Африке <***>. В данном случае видно, что МВФ постепенно стал играть посредническую роль, изначально присущую исключительно МБРР. -------------------------------- <*> IMF-World Bank Meetings end After Violent Protests, Business world (Philippines). 2000. September 29. <**> A Guide to Progress in Strengthening the Architecture of the International Monetary Fund (visited Jan. 15, 2000) // http://www. imf. org/external/np/exr/facts/arch. htm. <***> Ibid.
Рассматривая трансформацию деятельности МБРР, можно констатировать, что одним из определяющих факторов в изменении направлений его деятельности явилось завершение процесса реконструкции в Европе, в результате чего соответствующие государства перестали быть получателями кредита, а развивающиеся государства-члены стали единственными клиентами Банка. Как замечает Ю. А. Арсентьев, "МБРР на первых порах был призван с помощью аккумулированных им средств стран-членов и привлекаемых капиталов американских инвесторов стимулировать частные инвестиции в западноевропейские страны, хозяйство которых было подорвано Второй мировой войной. Тем самым он содействовал экономической и политической стабилизации в этих странах и распространению влияния американского капитала на их экономику. В результате деятельность МБРР дополняла политику, которую США проводили посредством "плана Маршалла", служившего финансово-экономической поддержкой их политического курса в послевоенной Западной Европе. С середины 50-х гг. прошлого века, когда положение в западноевропейских странах стабилизировалось и начался распад колониальной системы, МБРР меняет направление своей деятельности. Его основной целью становится сохранение освободившихся государств в рамках мировой системы хозяйства путем развития в этих государствах рыночных отношений" <*>. -------------------------------- <*> Арсентьев Ю. А. Внешняя задолженность государств и международные кредитно-финансовые институты. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 54 - 55.
Так, МБРР начинает предоставлять кредиты под проекты, которые не могли рассматриваться в качестве ориентированных на получение прибыли, но которые внесли бы значительный вклад в общее развитие государства-члена. Таким образом, Банк согласился финансировать проекты в новых, социальных областях, таких, как: образование, здоровье, планирование семьи, урбанистическое развитие. Существенную роль Банк стал играть и в проектах, направленных на защиту окружающей среды. При этом важной целью кредитной политики Банка постепенно становится борьба с бедностью. Так появились кредиты, официально признанные как имеющие "ненакопительный статус", что является важной переориентацией деятельности МБРР, которая выразилась в принятии в 80-х гг. XX века решения предоставлять кредиты для целей урегулирования в соответствующих секторах (кредиты для урегулирования соответствующего сектора экономики) или для национальных экономик в целом (кредиты для структурного регулирования). В результате Банк взял на вооружение иной подход в своей кредитной политике, который был сконцентрирован уже не на решении вопроса о том, является ли проект прибыльным, а стал ориентированным на политику государств-членов. Открытие кредитной линии зависело уже от решения органами МБРР вопроса о том, является ли операция достаточно эффективной для развития экономики. Для ответа на этот вопрос Банк (совместно с получателями кредита) разрабатывал специальные программы развития. Так, появилось новое явление в кредитной стратегии МБРР, который аналогично МВФ стал предоставлять кредиты на структурную адаптацию в соответствии с программой экономических реформ и перехода страны-заемщика к рыночной экономике. Таким образом, концепция "обусловленности", которая является основным элементом кредитной политики МВФ, постепенно стала частью практики МБРР. Условия, вводимые Банком, в большей степени похожи на те, которые преобладали для стран-членов МВФ. Анализ показывает, что, исключая незначительные различия, условия, налагаемые Бреттон-Вудскими "близнецами", в основном равнозначны. Так, для получения помощи, странам-членам ВБ и МВФ предписывают уменьшить темпы инфляции, способствовать внешнеторговой и валютно-финансовой либерализации, провести земельную и налоговую реформы, упрочить гарантии прав иностранных инвесторов и т. д. Подобно МВФ, МБРР играет существенную роль в решении проблем мирового долга. В мае 1989 г. Исполнительным директоратом Банка были утверждены "Основные принципы использования ресурсов Банка для сокращения объемов коммерческой задолженности и сумм по обслуживанию долга развивающихся государств-членов", в соответствии с которыми Банк оказывает поддержку, направленную на снижение размера долга и обязательств по его обслуживанию развивающимся государствам-членам, которые обременены крупной внешней задолженностью и которые приняли удовлетворяющую Банк среднесрочную программу реформ <*>. -------------------------------- <*> Александровский Е. А. Правовые аспекты операций Всемирного Банка // Право и экономика. 1997. N 17 - 18. С. 49.
Проведенное исследование показывает, что со временем границы между двумя рассматриваемыми организациями постепенно становились все более "прозрачными", а функции - тесно переплетенными. Этот факт позволяет некоторым ученым утверждать о превращении их фактически в соперничающие друг с другом институты <*>, что не может способствовать прогрессу в развитии международных кредитно-финансовых отношений, а лишь замедляет процесс их развития. Одним из самых веских доводов в пользу целесообразности слияния Бреттон-Вудских институтов является тот факт, что в настоящее время они делят между собой одну и ту же сферу деятельности, а именно специализируются на кредитовании развивающихся государств и государств с переходной экономикой. -------------------------------- <*> Жюйар П., Карро Д. Международное экономическое право. 2001. С. 518.
Известный американский юрист Д. Голд, длительное время проработавший в МВФ, пишет о том, что "вторжение в компетенцию и деятельность друг друга, само собой разумеется, предполагает тесное сотрудничество между МВФ и Всемирным Банком, что не всегда имело место в прошлом" <*>. Фактически практика деятельности МВФ и ВБ сложилась таким образом, что компетенции этих двух универсальных организаций во многом пересекаются, в то время как официально в их учредительных документах закрепляется более широкая сфера их деятельности, не предусматривающая их функционирование в тех же самых областях с аналогичными целями. К примеру, предоставление финансовой помощи МВФ не ограничивается странами с определенным уровнем развития, главным же критерием при кредитовании является нарушение платежного баланса любого его государства-члена <**>. Исходя из проведенного анализа, необходимо также констатировать, что сущность сближения деятельности Фонда и Банка состоит в том, что в настоящее время МВФ является более чем просто валютно-финансовым институтом и трансформировался в организацию развития, каковой является ВБ. Последний же, в свою очередь, все чаще стал вовлекаться в разрешение проблем платежных балансов и ориентировать выдачу своих кредитов на помощь странам в стабилизации их валютных курсов, что изначально относилось к компетенции Фонда. -------------------------------- <*> Gold J. The relationship between the International Monetary Fund and the World Bank. Selected Essays. Vol. II. 1983. P. 453. <**> Ст. I (v) Статей Соглашения МВФ // Статьи Соглашения Международного валютного фонда (1944). Вашингтон, Округ Колумбия, США: Международный валютный фонд 1994.
Думается, крайне опасным в сложившейся практике регулирования кредитно-денежных и расчетных отношений на глобальном уровне является то, что в связи с дублированием МВФ и МБРР функций друг друга неизбежно наступит ситуация, при которой ни один из этих институтов не будет нести ответственность за свои действия, что повлечет за собой существенное снижение авторитета Бреттон-Вудских "близнецов", и, как следствие, значительное уменьшение их роли в механизме правового регулирования международных финансовых отношений. По-нашему мнению, упразднение таких гигантских по масштабам деятельности международных финансовых институтов нецелесообразно, поскольку их роль по-прежнему остается значительной. Следует признать, несмотря на то, что их функции существенно сблизились, они не стали всецело тождественными. Вместе с тем их слияние вряд ли возможно, главным образом из-за того, что они учреждены как международные организации различной природы: МБРР как коммерческая и МВФ как некоммерческая международная организация. Безусловно, важно избежать ситуации, когда на универсальном уровне функционировали бы две аналогичные международные финансовые организации, что в конечном итоге существенно повысило бы издержки государств-членов обеих организаций на поддержание их функционирования при одновременном снижении эффективности регулирования. Однако, в данный момент такая ситуация отсутствует, поскольку МБРР руководит деятельностью филиалов, занимающихся и другими проблемами, например, разрешением международных инвестиционных споров, и напрямую не может ни при каких обстоятельствах регулировать вопросы конвертируемости валют государств-членов. Представляется, что рассматриваемые организации должны взаимодополнять друг друга в их деятельности. В этих целях необходимо упорядочить их практику на предмет соответствия уставной компетенции, поскольку во многом в настоящее время рассматриваемые организации самостоятельно и необоснованно выходят за ее пределы. При возникновении же необходимости расширить масштабы деятельности и влияния какой-либо из рассматриваемых организаций необходимо ставить вопрос об увеличении их уставного капитала и тем самым повышении их финансовой мощи. В случае объективной необходимости нужно поднять и вопрос о расширении их компетенции, но исключительно путем внесения поправок в их уставы. В этой связи следует присоединиться к рекомендациям комиссии при Конгрессе США, которая под руководством экономиста Мельцера в конце 90-х гг. прошлого столетия провела всесторонний анализ деятельности МВФ и МБРР на предмет определения их эффективности. Комиссия рекомендовала провести сокращение обоих институтов и сфокусировать их усилия на изначально согласованных основных уставных обязанностях. В частности, МВФ было рекомендовано вернуться к кругу своих первоначальных обязанностей: обеспечению макроэкономической стабильности за счет предоставления краткосрочных займов, находящихся в критическом положении правительствам стран-членов МВФ <*>. В документах, подготовленных указанной Комиссией, отмечалось: "Чтобы сократить свои полномочия и вновь сконцентрироваться на поставленных задачах, МВФ должен прекратить навязывать себя десяткам бедных государств" <**>. Что касается деятельности МБРР, то заслуживающим внимания является предложение Комиссии Мельцера сократить деятельность данного финансового института, направленную на предоставление кредитов богатым развивающимся государствам и сосредоточить внимание на ситуации в бедных государствах с их неотложными нуждами. Подчеркивалось, что "в кредитах ВБ также должно быть отказано странам, в которых доход на душу населения превышает 4 тыс. дол. США" <***>. Представляется, следствием этой меры было бы сокращение операций Банка в государствах, которые уже способны привлекать частный капитал для своего развития. Думается, рекомендации Комиссии Мельцера могут сыграть существенную роль в повышении эффективности деятельности МВФ и МБРР, а также в упорядочении правового регулирования кредитно-денежных и расчетных отношений на универсальном уровне. -------------------------------- <*> См.: Арсентьев Ю. А. Международные организационно-правовые механизмы кредитования и финансирования и Российская Федерация. Дис. на соиск. степ. канд. юрид. наук. М., 2000. С. 14. <**> Там же. <***> Там же.
Название документа