Роль договорных органов в деле поощрения и защиты прав человека (на примере Комитета по правам человека)
(Панова Е. В.) ("Юрист-международник", 2005, N 2) Текст документаРОЛЬ ДОГОВОРНЫХ ОРГАНОВ В ДЕЛЕ ПООЩРЕНИЯ И ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА (НА ПРИМЕРЕ КОМИТЕТА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА)
Е. В. ПАНОВА
Е. В. Панова, соискатель кафедры международного права Российского университета дружбы народов.
Характеризуя существующие универсальную и региональные системы защиты прав человека, специалисты главным образом отмечают эффективность региональных механизмов <*>, преимущество которых предопределяется, в частности, наличием в них контрольных механизмов в виде комиссии или суда по правам человека, рассматривающих межгосударственные жалобы и петиции, поступающие от индивидуумов или юридических лиц в случае нарушения их прав со стороны соответствующих государств. -------------------------------- <*> См., напр.: Туманов В. А. Европейский Суд по правам человека. М., 2001; Абашидзе А. Х. Межамериканская система защиты прав человека и проблема защиты прав коренных малочисленных народов // Московский журнал международного права. 2004. N 1. С. 55 - 75.
Вместе с тем, на наш взгляд, незаслуженно мало внимания исследователями уделено деятельности контрольных органов в области защиты прав человека, образованных на договорной основе (именуемые как договорные органы) <*>. В докладе Генерального секретаря ООН отмечается, что система договорных органов по-прежнему является малоизвестной <**>. -------------------------------- <*> Единственное фундаментальное исследование в отечественной доктрине международного права, касающееся деятельности договорных органов по правам человека, было проведено почти 20 лет назад (См.: Манов Б. Г. ООН и содействие осуществлению соглашений о правах человека. М.. 1986.) В последнее время появились две научные статьи по данной проблематике. Решетов Ю. А. О рассмотрении частных жалоб конвенционными органами ООН // Московский журнал международного права. 2002. N 2; Лукьянцев Г. Е. О некоторых тенденциях развития международного сотрудничества и международного контроля в области прав человека (теоретические и практические аспекты) // Юрист-международник-International Lawyer. 2004. N 3. С. 10 - 18. <**> См.: Док. ООН А/59/2005 от 21 марта 2005. С. 50 - 51.
Создание договорных органов по правам человека впервые было задумано в рамках Международного билля о правах человека в качестве единого контрольного механизма. Впоследствии лишь Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. был обеспечен контрольным органом в виде Комитета по правам человека. Их в настоящее время, кроме Комитета по правам человека, еще шесть: Комитет по ликвидации расовой дискриминации, Комитет по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Комитет против пыток, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по правам ребенка и Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Представляется, что в обобщающем плане наиболее наглядной будет демонстрация роли указанных договорных органов в деле поощрения и защиты прав человека на примере деятельности Комитета по правам человека (далее - Комитет), который начал свою деятельность с 1977 г. Комитет осуществляет контроль за выполнением государствами-участниками положений Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. <*> (далее - Пакт) и Второго факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах (направленном на отмену смертной казни) <*>. -------------------------------- <*> См.: Права человека. Сборник международных договоров. Том I (часть первая). Универсальные договоры. Организация Объединенных Наций. Нью-Йорк и Женева, 2002. С. 18 - 41. <**> См. Указ. док. С. 42 - 47.
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. является универсальным международно-правовым актом в системе ООН, закрепляющим основные гражданские и политические права и свободы человека. Он вступил в силу 23 марта 1976 г. <*>, и по состоянию на 1 апреля 2005 г. данный Пакт ратифицировали 154 государства <**>. -------------------------------- <*> В соответствии с пунктом 1 ст. 49 Международный пакт о гражданских и политических правах вступает в силу спустя три месяца со дня депонирования у Генерального секретаря ООН тридцать пятой ратификационной грамоты или документ о присоединении. <**> See: United Nations Treaty Series. Vol. 999. P. 171.
Оценивая положения названного Пакта в целом, специалисты отмечают, что многие из закрепленных в нем прав носят характер jus cogens и должны соблюдаться всеми государствами, независимо от того, являются ли они участниками данного Пакта. Более того, в замечании общего порядка (N 26, 1997 г.) Комитет заключает, что Пакт не относится к числу договоров, которые в силу своего характера предполагают право государств-участников на его денонсацию. Рассматриваемый Комитет функционирует на основе собственных Правил процедуры (пункт 2 ст. 39 Пакта). Временные правила процедуры были первоначально приняты Комитетом на его первой и второй сессиях и впоследствии изменены на его третьей, седьмой и тридцать шестой сессиях. 26 июля 1989 г. Комитет постановил окончательно принять свои правила процедуры, исключив из их названия слово "временные". Современный вариант Правил процедуры был принят Комитетом в марте 2001 г. <*> -------------------------------- <*> See: UN doc. HRI/GEN/3/Rev.1 P. 31 - 32; Текст Правила процедуры Комитета по правам человека на русском языке опубликован в Московском журнале международного права. 1/2005/57. Приложение.
Полномочия Комитета определены самим Пактом и Факультативным протоколом к Пакту, который был принят 16 декабря 1966 г. Протокол открыт для подписания любым государством - участником Пакта. В соответствии с п. 1 ст. 28 Пакта Комитет состоит из 18 членов, которые избираются и работают в личном качестве (п. 3 ст. 28 Пакта). В состав Комитета входят лица, являющиеся гражданами участвующих в Пакте государств и обладающих высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в области прав человека. При избрании членом Комитета принимается во внимание полезность участия в нем нескольких лиц, обладающих юридическим опытом. Согласно Правилу 2 процедуры, как правило, Комитет проводит ежегодно три очередные сессии. На основании Правила 3 процедуры специальные сессии Комитета созываются по его решению. В соответствии со ст. 40 участвующие в Пакте государства обязуются представлять доклады о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в Пакте, и о прогрессе, достигнутом в пользовании указанных прав. Все доклады представляются Генеральному секретарю ООН, который направляет их в Комитет для рассмотрения. В докладах указываются факторы и затруднения, влияющие на проведение в жизнь настоящего Пакта. Комитет изучает доклады. Он препровождает государствам-участникам свои доклады и такие замечания общего порядка, которые он сочтет целесообразными. Участвующие в Пакте государства могут представлять Комитету свои соображения по любым замечаниям Комитета по докладу. На основе ст. 3 Второго факультативного Протокола к Пакту, направленной на отмену смертной казни, государства - участники этого Протокола включают в доклады, которые они представляют Комитету в соответствии со ст. 40 Пакта, информацию о мерах, принятых ими для осуществления Протокола. Участвующие в Пакте государства приняли на себя обязательства представлять доклады в течение года после вступления в силу Пакта (в отношении соответствующих государств-участников) и после этого во всех случаях, когда того потребует Комитет. К настоящему моменту, например, Российская Федерация представила пять периодических докладов. Пятый доклад <*> Комитет рассмотрел в 2003 г. <**> По представленным российским докладам Комитет высказал замечания. В частности, после рассмотрения четвертого доклада РФ Комитет отметил, что в России сохраняется дискриминация в отношении женщин, а также отсутствуют надлежащие механизмы за условиями содержания осужденных. Комитет рекомендовал Правительству РФ сократить перечень преступлений, за которые предусмотрена смертная казнь, а также полностью отменить институт прописки. -------------------------------- <*> Объем доклада - 73 стр. <**> See: UN doc. CCPR/C/RUS/2002/5. 2 December 2002.
Опираясь на опыт рассмотрения аналогичных докладов, Комитет с 36-й (своей сессии) принимает замечания общего порядка, касающиеся тех или иных аспектов осуществления положений Пакта. В частности, в замечании общего порядка, принятом Комитетом 19 мая 1989 г., подтверждается желание Комитета помочь государствам - участникам Пакта в выполнении их обязательств по предоставлению упомянутых докладов. Комитет подчеркивает, что в таких замечаниях общего порядка обращается внимание на некоторые аспекты выполнения государствами положений Пакта, "но при этом эти замечания не предполагаются ограничительными или устанавливающими степень важности различных аспектов выполнения Пакта". Далее Комитет отмечает, что за указанными замечаниями будут следовать другие замечания по мере того, как это будет позволять накопленный опыт. В упомянутом замечании (от 19 мая 1989 г.) приводится статистика: к тому моменту Комитет рассмотрел 77 первоначальных докладов, 34 вторых периодических доклада и в некоторых случаях дополнительную информацию и дополнительные доклады. Деятельность Комитета в данном отношении охватывала 87 государств - участников Пакта. В заключении Комитет отмечает, что цель таких замечаний общего порядка заключается в том, чтобы ознакомить все государства-участники с полученным опытом, с тем чтобы содействовать дальнейшему претворению ими в жизнь Пакта; обратить их внимание на недостатки, отмеченные в большом числе докладов; предложить меры по улучшению процедуры представления докладов и стимулировать деятельность указанных государств и международных организаций в области содействия осуществлению и защиты прав человека <*>. -------------------------------- <*> See: UN doc. HRI/GEN/1/Rev. 6. P. 165 - 166.
Для анализа конкретных замечаний общего порядка необходимо рассмотреть замечания (под N 21, принятые Комитетом в 1992 г.), касающиеся ст. 10 Пакта <*>. В данном контексте в первую очередь необходимо полностью привести положения ст. 10 Пакта: -------------------------------- <*> Этими замечаниями были заменены замечания общего порядка N 9, принятые в 1982 г.
"1. Все лица, лишенные свободы, имеют право на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности. 2. а) Обвиняемые в случаях, когда отсутствуют исключительные обстоятельства, помещаются отдельно от осужденных и им предоставляется отдельный режим, отвечающий их статусу неосужденных лиц; б) обвиняемые несовершеннолетние отделяются от совершеннолетних и в кратчайший срок доставляются в суд для вынесения решения. 3. Пенитенциарной системой предусматривается режим для заключенных, существенной целью которого является их исправление и социальное перевоспитание. Несовершеннолетние правонарушители отделяются от совершеннолетних, и им предоставляется режим, отвечающих их возрасту и правовому статусу" <*>. -------------------------------- <*> См.: Международные акты о правах человека: Сборник документов / Сост. докт. юрид. наук В. А. Карташкин, докт. юрид. наук, проф. Е. А. Лукашева. 2-е изд., доп. М., 2002. С. 55 - 56.
В замечании общего порядка Комитет отмечает, что п. 1 ст. 10 Пакта применим в отношении любых лиц, лишенных свободы в соответствии с законами и властью государства, которые содержатся в тюрьмах, больницах (например, психиатрических больницах), лагерях для интернированных лиц и исправительных учреждениях или в других местах. Указанный пункт налагает на государства - участников Пакта позитивное обязательство по отношению к лицам, находящимся в условиях лишения свободы, и дополняет для них содержащиеся в ст. 7 Пакта положения, запрещающие пытки или иное жестокое, бесчеловечное или унижающее достоинство обращение или наказание. Достоинство этих лиц должно уважаться в той же степени, что и достоинство лиц, находящихся на свободе. Гуманное обращение со всеми лицами, лишенными свободы, при уважении их достоинства является основополагающим правилом универсального применения. Поэтому его применение, как минимум, не должно находиться в зависимости от материальных ресурсов, которыми располагает государство-участник. Государствам-участникам предлагается указывать в своих докладах, в какой степени они применяют соответствующие (установленные ООН) нормы, касающиеся обращения с заключенными: - минимальных стандартных правил обращения с заключенными (1957 г.); - свода принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (1988 г.); - принципов медицинской этики, относящихся к роли работников здравоохранения, в особенности врачей, в защите заключенных или задержанных лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1982 г.). Комитет постоянно напоминает, что в упомянутых докладах необходимо точно указывать конкретные меры, принятые компетентными органами для осуществления контроля за применением на практике правил, имеющих отношение к обращению с лицами, лишенными свободы. В таких докладах целесообразно уточнить, располагают ли задержанные эффективными средствами правовой защиты, позволяющими им обеспечивать соблюдение указанных правил, обращаться с жалобами (если они не соблюдаются) и получать соразмерную компенсацию в случае нарушения. Касаясь подпункта а) пункта 2 ст. 10 Пакта Комитет отмечает, что такое разграничение различных категорий заключенных требуется для того, чтобы подчеркнуть их статус неосужденных лиц, которые в то же время имеют право считаться невиновными, как об этом говорится в п. 2 ст. 14 Пакта. В докладах государств-участников следует указывать, каким образом осуществляется отделение обвиняемых от осужденных, и уточнить, в чем состоит отличие режима для обвиняемых от режима для осужденных. Анализ замечаний общего порядка, принятых Комитетом, показывает, что эти замечания не что иное, как толкование Комитетом положений Международного пакта о гражданских и политических правах. Вопрос возникает лишь по отношению к тому, какова юридическая сила этих замечаний. Там, где оно применяется, слово "должен" относится к принципу, который по своему характеру уже является обязательным для государства, то есть речь идет о констатации факта со стороны Комитета. Именно такие обстоятельства имел в виду российский ученый Р. А. Колодкин, утверждая, что сами по себе международные органы по рассмотрению споров не создают нормы международного права (если, конечно, их не наделяют этим правом государства). Поэтому деятельность международных органов, применяющих и толкующих международное право (прежде всего речь идет об органах, в которых представлены не государства, а судьи или эксперты в личном качестве), необходимо рассматривать и оценивать в контексте реакции на нее государств, их практики и opinio juris, следующими за решениями указанных органов <*>. Однако следует подчеркнуть, что положения замечаний общего порядка, относящихся к порядку предоставления докладов, следует рассматривать как руководящие принципы, ибо они уточняют формы и содержание докладов, которые в обязательном порядке периодически представляют государства - участники Международного пакта о гражданских и политических правах Комитету по правам человека. -------------------------------- <*> См.: Колодкин Р. Ф. Фрагментация международного права // Московский журнал международного права. 2005. N 2. С. 50.
Для достижения упомянутых ранее целей в рамках Комитета были разработаны методика составления замечаний общего порядка, которой руководствуется Комитет в своей деятельности, а также руководящие принципы представления докладов. После утверждения Комитетом предлагаемые руководящие принципы предназначаются для обеспечения того, чтобы доклады представлялись в единой форме и позволяли Комитету и государствам-участникам получать полное представление о положении в каждом государстве в области осуществления прав человека, закрепленных в Пакте. Комитет считает, что обязательство по представлению докладов должно охватывать не только соответствующие законы и другие нормы, относящиеся к обязательствам в соответствии с Пактом, но и деятельность судов и иных органов государства-участника и, кроме того, другие соответствующие факты, которые достоверно показывают степень действительной реализации прав, указанных в Пакте, достигнутый прогресс, а также факторы и трудности, возникающие при выполнении обязательств в соответствии с Пактом. К настоящему моменту замечания общего порядка, принятые Комитетом, охватывают в полной мере все положения Международного пакта о гражданских и политических правах и Второго факультативного протокола к нему. По некоторым положениям Пакта и названного Протокола замечания общего порядка были приняты Комитетом вторично. В соответствии с п. 1 ст. 41 участвующее в Пакте государство может в любое время заявить о своем признании компетенции Комитета получать и рассматривать сообщения о том, что какое-либо государство-участник утверждает, что соответствующее другое государство-участник не выполняет своих обязательств по настоящему Пакту. Такие сообщения могут приниматься и рассматриваться исключительно в том случае, если они представлены государством-участником, сделавшим заявление о признании для себя компетенции рассматриваемого Комитета. Комитет не принимает никаких сообщений, если они касаются государства-участника, не сделавшего такого заявления. Постановления пункта 1 ст. 41 Пакта вступают в силу, если десять участвующих в настоящем Пакте государств сделают заявление в соответствии с п. 1 указанной статьи. Такие заявления депонируются государствами-участниками у Генерального секретаря ООН, который препровождает их копии остальным государствам-участникам. Заявление может быть в любое время взято обратно (после уведомления об этом факте Генерального секретаря). Такое действие не препятствует рассмотрению любого вопроса, являющегося предметом сообщения, переданного в соответствии с упомянутой статьей; никакие последующие сообщения любого государства-участника не принимаются после получения Генеральным секретарем уведомления о взятии заявления обратно, если заинтересованное государство-участник не сделало нового заявления. Постановление пункта 1 ст. 41 Пакта вступило в силу 28 марта 1979 г. По состоянию на 1 апреля 2005 г. 48 государств, включая Россию, признали компетенцию Комитета по ст. 41 Пакта <*>. -------------------------------- <*> See: United Nations, Treaty Series, Vol. 1057. P. 407.
Согласно статье 42 Пакта, если какой-либо вопрос, переданный Комитету в соответствии со ст. 41 Пакта, не разрешен, Комитет может с предварительного согласия заинтересованных государств-участников назначить специальную Согласительную комиссию (далее - Комиссия). Добрые услуги Комиссии предоставляются заинтересованным государствам-участникам в целях полюбовного разрешения данного вопроса на основе соблюдения положений настоящего Пакта. До настоящего момента данная процедура не была применена государствами. В соответствии со ст. 1 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах: "Государство - участник Пакта, которое становится участником настоящего Протокола, признает компетенцию Комитета принимать и рассматривать сообщения от подлежащих его юрисдикции лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения данным государством-участником какого-либо из прав, изложенных в Пакте. Ни одно сообщение не принимается Комитетом, если оно касается государства - участника Пакта, которое не является участником настоящего Протокола". Факультативный протокол вступил в силу 23 марта 1976 г. По состоянию на 1 апреля 2005 г. 104 государства, включая Россию, являются участниками Протокола <*>. -------------------------------- <*> See.: United Nations, Treaty Series. Vol. 999. P. 171.
Согласно статье 2 Протокола при условии соблюдения положений ст. 1 лица, которые утверждают, что какое-либо из их прав, перечисленных в Пакте, было нарушено, и которые исчерпали все имеющиеся внутренние средства правовой защиты, могут представить на рассмотрение комитета письменные сообщения. В тех случаях, когда стороны представили информацию, касающуюся вопросов как приемлемости, так и существа, Комитет рассматривает сообщение в контексте всей письменной информации, предоставленной ему соответствующим лицом и государством-участником, и формулирует свои соображения по нему. Все рабочие документы, выпущенные Секретариатом для Комитета, рабочей группы или специального докладчика, включая краткие изложения сообщений, подготовленные до регистрации, перечень кратких изложений сообщений, а также все проекты, подготовленные для Комитета, его рабочей группы или специального докладчика, остаются конфиденциальными, если только Комитет не решит иначе. Комитет вправе принимать: промежуточные решения, в которых содержится просьба о принятии временных защитных мер; решение о совместном рассмотрении сообщений; решение о пересмотре решений о приемлемости; окончательное решение. Анализ деятельности комитета по правам человека дает нам основания отметить два следующих обстоятельства: - наблюдается тенденция увеличения количества особых мнений, прилагаемых членами Комитета. Отмеченную тенденцию следует расценивать в качестве позитивного изменения в деле прогрессивного развития международной защиты прав и основных свобод человека и международного права в целом; - произошли существенные изменения в подходе Комитета к собственной правовой практике. Они, в частности, проявляются во все большем ослаблении консенсуса в процессе принятия решений и в попытках совершенствования квазисудебного характера процедуры ее работы. В целом полномочия Комитета содержат в себе достаточный потенциал для улучшения ситуации в деле защиты гражданских и политических прав человека. В связи с этим он готов всячески поддерживать призыв Генерального секретаря ООН Кофи Аннана, содержащийся в упомянутом ранее докладе к тому, что "договорные органы по правам человека... должны быть более эффективными и более активно реагировать на нарушения прав, которые они призваны защищать" <*>. -------------------------------- <*> См.: Доклад Генерального секретаря "При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех". / А/59/2005 от 21 марта 2005 г. С. 50 - 51.
На наш взгляд, эффективность деятельности рассматриваемого Комитета возможно повысить, в частности, при помощи установления практики составления так называемого "черного списка" тех государств - участников Пакта, которые не предоставляют докладов вообще или же систематически нарушают сроки предоставления таких докладов Комитету. Более того, необходимо создать механизм, исключающий возможность избрания в Комитет в качестве члена гражданина того государства - участника Пакта, которое, по мнению Комитета, ненадлежаще выполняет обязательства по Пакту. Следует согласиться с мнением Генерального секретаря ООН Кофи Аннана о том, что настала необходимость разработать согласованные критерии предоставления докладов во всех семи договорных органах, с тем чтобы эти органы могли функционировать в качестве единой системы <*>. Для достижения данной цели, с нашей точки зрения, нужно взять за основу руководящие принципы, касающиеся предоставления докладов, которые были выработаны Комитетом. Ввиду координации деятельности всех договорных органов и избежания дублирования в их деятельности <**> было бы целесообразным учредить ежегодный форум председателей всех указанных органов. -------------------------------- <*> См. указ. документ. С. 51. <**> См.: Абашидзе А. Х. Новые тенденции в нормотворческой деятельности ООН в области защиты прав человека. // Московский юридический форум "Глобализация, государство, право, XX век": по материалам выступлений. М.: Городец, 2004. С. 24.
Название документа