Концепция "ответственности за защиту" как проект Кодекса проведения гуманитарных интервенций
(Котляр В. С.) ("Международное публичное и частное право", 2005, NN 3, 4) Текст документаКОНЦЕПЦИЯ "ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ЗАЩИТУ" КАК ПРОЕКТ КОДЕКСА ПРОВЕДЕНИЯ ГУМАНИТАРНЫХ ИНТЕРВЕНЦИЙ
/"Международное публичное и частное право", 2005, N 3/
В. С. КОТЛЯР
Котляр В. С., руководитель Центра безопасности, контроля над вооружениями и миротворчества Института актуальных международных проблем Дипломатической академии МИД России, кандидат юридических наук.
1. Появление концепции "ответственности за защиту" в ответ на призыв Генерального секретаря ООН К. Аннана установить правовые рамки осуществления силовых гуманитарных интервенций
Концепция "ответственности за защиту" была введена в научно-практический оборот с появлением в 1999 г. доклада Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета, назначенной Правительством Канады и состоявшей из видных дипломатов, политических деятелей, ученых и представителей неправительственных организаций во главе с бывшим министром иностранных дел Австралии Гаретом Эвансом и Специальным советником Генерального секретаря ООН Мохаммедом Сахнуном <*>. -------------------------------- <*> От России в состав Комиссии вошел один из тогдашних лидеров партии "Яблоко" и бывший Посол России в США В. Лукин.
К тому времени на фоне целого ряда гуманитарных катастроф с самыми тяжелыми последствиями в Африке, Азии и Европе в результате гражданских войн, военных переворотов или краха государственных структур и власти стали отчетливо выявляться два обстоятельства. Первое - это беспокойство, прежде всего влиятельных политических кругов и неправительственных организаций в США и Европе, по поводу неспособности Совета Безопасности ООН принимать меры для предотвращения или ликвидации этих катастроф в случае расхождений во мнениях среди его постоянных членов. Второе - это не менее реальное и широкое беспокойство в мире в связи с линией США и других стран НАТО на осуществление вооруженных вторжений в другие страны в обход ООН, часто под "гуманитарным" предлогом, закрепленной в стратегической концепции НАТО 1999 г. и продемонстрированной на практике в том же году против Югославии. В качестве "теоретического подкрепления" этой линии США и НАТО на Западе стала тиражироваться масса квазиюридических теорий о "противоречиях" между положениями Устава ООН об "уважении к правам человека и основным свободам для всех" (ст. 1), с одной стороны, и о неприменении силы "против территориальной неприкосновенности и политической независимости любого государства", а также о невмешательстве во внутренние дела другого государства (ст. 2) - с другой. Говорилось и о необходимости в новых условиях "после победы Запада в холодной войне" с целью ликвидации этого противоречия предоставить приоритет принципу уважения прав человека перед принципом уважения суверенитета государств; о "праве" отдельных государств брать на себя инициативу и проводить силовые операции против другого государства в случае неспособности Совета Безопасности принять решение с целью остановить происходящую на его территории гуманитарную катастрофу. К сожалению, практически ту же точку зрения высказал в 1999 г. тогдашний заместитель Генерального секретаря ООН по юридическим вопросам швед Х. Корелл, который - в отличие от более трезвой позиции К. Аннана - фактически оправдывал осуществление гуманитарных интервенций в обход ООН: "Я уверен, что члены Совета Безопасности согласятся, что в подобных ситуациях (т. е. в случае гуманитарных катастроф. - В. К.) они должны будут поступать таким образом, который будет вызывать доверие, иначе они могут не оставить другим иного выбора как действовать по собственной инициативе, игнорируя букву Устава ООН. И будут ли их действия, при условии, что они будут соразмерными, выглядеть в глазах мирового общественного мнения как нарушение духа Устава? Я думаю, что не будут!" <*>. -------------------------------- <*> Address by Mr. Hans Corell, Under-Secretary General for Legal Affairs, the Legal Counsel of the United Nations at the Canadian Council of International Law 1999 Annual Conference "From Territorial Sovereignty to Human Security", Chateau Lauriel Hotel, Ottawa, Friday, 29 October 1999. P. 9. http://www. un. org.
Американский юрист Р. Коэн, один из западных теоретиков неоконсервативной политико-правовой концепции международной безопасности, который преподает этот предмет в Европейском центре исследований в области безопасности им. Дж. Маршалла для слушателей из стран НАТО, России и СНГ, идет еще дальше и прямым текстом разъясняет, что вообще ключевая роль в деле сохранения мира и соблюдения прав человека другими странами должна принадлежать НАТО, а отнюдь не Совету Безопасности ООН, поскольку "соблюдение и защиту прав человека в самом широком смысле этого слова можно доверить только либерально-демократическим государствам"; зато "для решения определенных краткосрочных задач... в ограниченных областях" (т. е. в роли пушечного мяса) НАТО может вполне привлекать войска "далеко не либеральных демократий", как это было в Боснии и Косове, пишет Р. Коэн <*> (и можно добавить, как это происходит сейчас в Ираке). Для тех, кто еще не до конца понял этот подход, М. Михалка, коллега Р. Коэна по упомянутому Центру, окончательно расставляет все точки над i, доводя его до полного абсурда. "НАТО начала свою операцию (против Югославии в 1999 г. - В. К.), обосновывая ее проведение необходимостью срочного гуманитарного вмешательства", - пишет М. Михалка, потому что "некоторые страны считали, что Совет Безопасности ООН не обладал достаточной легитимностью для того, чтобы санкционировать гуманитарное вмешательство, так как он не был коалицией либерально-демократических государств" <**>. -------------------------------- <*> Коэн Ричард. Безопасность на базе сотрудничества: от индивидуальной безопасности к международной стабильности. В сборнике: "Безопасность на базе сотрудничества: новые перспективы международного порядка". Публикация N 3 Центра им. Маршалла. Гармиш - Партенкирхен, 2001. С. 10 - 12, 15 - 16. <**> Михалка Майкл. Безопасность на базе сотрудничества: от теории к практике. В сборнике: "Безопасность на базе сотрудничества: новые перспективы международного порядка". Публикация N 3 Центра им. Маршалла. Гармиш - Партенкирхен, 2001. С. 61.
Ссылаясь на то, что с 1945 г. после принятия Устава ООН было более десятка случаев применения силы под "гуманитарным" предлогом без санкции ООН, сторонники натовского толкования концепции гуманитарной интервенции делают вывод, что поскольку, по их мнению, эти случаи вооруженной интервенции "были, видимо, сочтены международным сообществом дозволительными или, в крайнем случае, были встречены им лишь с приглушенным несогласием" <1>, то можно исходить из того, что "Устав ООН может быть модифицирован совпадающей практикой ее государств-членов, создающей новый принцип обычного права" <2>. Или, во всяком случае, как считает британский юрист А. Роджерс, можно исходить из того, что параллельно с Уставом ООН существуют нормы обычного права, предназначенные для регулирования ситуаций, которые не были предусмотрены или не регулируются в достаточной степени положениями Устава ООН. <3> Для полной ясности профессор Майкл Гленнон Флетчерского факультета международного права и дипломатии при Университете Тафтса, где готовятся кадры американских дипломатов, делает еще один шаг: если после 1945 г. было уже много случаев вооруженного вторжения в обход содержащегося в Уставе ООН принципа неприменения силы, говорит он, следовательно "эта норма права стала чисто бумажной и не обязательной для выполнения", а ее нарушение теперь "можно рассматривать как обычай, создающий новую норму на замену устаревших договорных норм, которая разрешает поведение государств, считавшееся ранее нарушением норм (международного права. - В. К.)" <4>. -------------------------------- <1> Wheatley S. Chechnya and Humanitarian Interventions // New Law Journal. 2000. 14 January. <2> Dixon M., McCorquodale R. Cases and Materials on International Law. 4-th edition. Oxford University Press, 2003. P. 551. <3> Rogers A. P.V. Указ соч. P. 730. <4> Michael J. Glennon. Why the Security Council Failed // Foreign Affairs. Vol. 82. 2003 N 3. May - June. P. 16 - 35. Это, видимо, постоянная тема у М. Гленнона. См. также его статью "The Fog of Law: Self-Defence, Inherence, and Incoherence in Article 51 of the United Nations Charter" // Harvard Journal of Law and Public Policy. Vol. 25, 2002. P. 540 - 541.
Следует упомянуть и другой аргумент в поддержку натовского толкования концепции гуманитарной интервенции, приводимый ее сторонниками на примере войны НАТО против Югославии, а именно, что "угроза НАТО применить силу усиливала и поддерживала давление со стороны Совета Безопасности ООН в результате принятия им Резолюций 1160 и 1199, поэтому можно сделать осторожный вывод, что она носила если не законный, то, во всяком случае, правомерный характер ("legitimate, if not legal"), следуя в русле этих решений ООН" <*>. -------------------------------- <*> Simma B. NATO, the UN and the use of force: legal aspects // 10 European Journal of International Law. P. 1. Как известно, эта же "логика" была использована в 2003 г. для оправдания вторжения США и Великобритании в Ирак.
Совершенно очевидно, что подобные теории западных юристов были направлены не только на оправдание односторонних силовых акций США и НАТО, но и на принижение роли ООН вообще и прежде всего ее Совета Безопасности. Отражая беспокойство, которое вызвала эта линия США во многих странах мира, и стремясь установить международно-правовые рамки легитимных действий международного сообщества по прекращению гуманитарных катастроф, Генеральный секретарь ООН К. Аннан дважды - в 1999 г., после вторжения войск стран НАТО в Югославию, и в 2002 г., на фоне провозглашенного Вашингтоном намерения в одностороннем порядке принимать решения о проведении вооруженных операций, в т. ч. превентивных, против других государств, - призвал Совет Безопасности обсудить вопрос о том, "как можно наилучшим образом ответить на угрозы геноцида или сравнимых с ним массовых нарушений прав человека". Говоря о первых трех масштабных случаях вооруженного вмешательства Индии, Вьетнама и Танзании по гуманитарным соображениям в 1970-х гг. <*>, К. Аннан выразил мнение, что "...в глазах всего мира их акции оправдывались характером режимов, против которых они были направлены", но одновременно выразил опасение, что они создали "тревожный прецедент", т. к. "эти интервенции были односторонними" и "никто не уполномочивал эти государства предпринять эти акции". "Если "гуманитарная интервенция" действительно является неприемлемым ударом по суверенитету, - вернулся К. Аннан еще раз к этой теме в Докладе тысячелетия на сессии Генеральной Ассамблеи ООН, обращаясь прежде всего к членам Совета Безопасности ООН, - то как нам следует... реагировать на грубые и систематические нарушения прав человека, которые противоречат всем заповедям человеческого бытия?" <**>. -------------------------------- <*> К. Аннан имел в виду вмешательство Индии в гражданскую войну в Восточной Бенгалии в 1971 г., когда она нанесла поражение пакистанской армии, что привело к провозглашению независимости Бангладеш; ввод вьетнамских войск в Кампучию в 1978 г. и ликвидацию кровавого режима Пол Пота; ввод войск Танзании на территорию Уганды и ликвидацию одиозного режима Иди Амина в 1979 г. / Независимая газета. 2003. 7 апреля. <**> Там же.
В то время Совет Безопасности ООН не дал внятного ответа на этот вопрос, но зато сразу откликнулись те западные страны, которые были настроены более умеренно, чем США. И создание комиссии Эванса-Сахнуна Правительством Канады и было, таким образом, их реакцией на призыв К. Аннана.
2. Основные положения концепции "ответственности за защиту"
В своем докладе, опубликованном в 2001 г. под названием "Ответственность за защиту", комиссия Эванса-Сахнуна указывает на то, что противоречия по вопросу о применении силы в гуманитарных целях возникли вследствие существования "опасной бреши" между реально существующими страданиями людей и действующими правовыми нормами и механизмами регулирования международных отношений. Комиссия предложила заполнить эту брешь, сформулировав новый принцип международного права - "ответственность за защиту", - который обязывал бы международное сообщество вмешиваться в дела других государств с целью предотвращения или прекращения гуманитарных кризисов. Предложенная комиссией концепция корректирует традиционное понимание государственного суверенитета, подчеркивая, что он означает не только права, но и обязанности государства. По мнению комиссии, суверенитет означает, что "государственные власти несут ответственность за то, каким образом они осуществляют функции защиты безопасности и жизни своих граждан и повышения их благосостояния", что "национальные политические власти отвечают перед своими гражданами во внутриполитическом плане и перед международным сообществом - через ООН" и что "представители государства несут ответственность за свои действия, то есть они могут быть призваны к ответу как за свои поступки, так и за упущения". Однако комиссия идет дальше и выдвигает тезис о том, что предложенная ею концепция "ответственности за защиту" накладывает обязательства не только на отдельные государства, но и на международное сообщество в целом. В первую очередь ответственность за защиту своих граждан лежит на властях самого государства. Но, как считает комиссия, если государство не выполняет ее, то как бы во вторую очередь функция выполнения этой ответственности, даже если это потребует нарушения государственного суверенитета, переходит к международному сообществу, которое действует через ООН. Таким образом, делает вывод комиссия, "в тех случаях, когда населению наносится серьезный ущерб в результате гражданской войны, мятежа, репрессий или недееспособности государства, а само это государство не хочет или неспособно остановить или предотвратить нанесение такого ущерба, то принцип невмешательства отступает перед международной ответственностью за защиту" <*>. -------------------------------- <*> Lee Feistein and Anne-Marie Slaughter. A Duty to Prevent // Foreign Affairs. Vol. 83 N 1. January / February 2004. P. 140 - 141.
В то же время, допуская в принципе возможность гуманитарной интервенции по решению ООН, комиссия Эванса-Сахнуна считает при этом необходимым следующее: - установить более четкие правила, процедуры и критерии определения того, является ли вмешательство необходимым, а также того, когда и как его осуществлять; - определить правомерность военного вмешательства, если оно необходимо, и только после того, как все другие подходы не принесли успеха; - обеспечить, чтобы военное вмешательство, коль скоро оно предпринимается, осуществлялось только в объявленных целях, было эффективным и при этом уделялось должное внимание сведению к минимуму причиняемых в результате его человеческих жертв и ущерба для государства; - помочь устранить, где это возможно, причины конфликта, одновременно укрепляя перспективы установления прочного и справедливого мира. Нельзя не сделать вывод, что в принципе комиссия Эванса-Сахнуна предлагает довольно сбалансированную концепцию гуманитарной интервенции. С одной стороны, государствам дают понять, что, в случае проведения ими, вопреки их конституциям, незаконных репрессий или силовых акций против групп собственного населения с массовыми жертвами либо их неспособности или нежелания положить конец незаконному преследованию таких групп, международное сообщество может осуществить вмешательство, в том числе и вооруженное, во внутренние дела таких государств в гуманитарных целях, для исправления создавшегося положения. С другой стороны, понимая, что предлагаемая корректировка важнейших международно-правовых принципов невмешательства во внутренние дела государств, уважения государственного суверенитета и неприменения силы может открыть широкие возможности для злоупотребления силой государствами в собственных эгоистических интересах, комиссия подчеркивает, что решение о вооруженной гуманитарной интервенции может быть принято только через ООН, то есть согласно Уставу ООН, через ее Совет Безопасности. Очевидно, что комиссия справедливо исходит из того, что только в случае достижения консенсуса между постоянными членами Совета Безопасности при решении этого вопроса международное сообщество может быть гарантировано от злоупотребления силой той или иной из великих держав путем осуществления гуманитарных интервенций.
3. Доклад "Группы высокого уровня" 2004 г. и концепция "ответственности за защиту"
Основные тезисы вышеизложенной концепции нашли подтверждение в опубликованном в декабре 2004 г. докладе "группы мудрецов" на высоком уровне, созданной К. Аннаном в 2002 г., для поисков ответов на новые вызовы и угрозы XXI в. и выработки предложений по реформе ООН и ее Устава в этой связи <*>. При этом следует отметить, что обе комиссии были совершенно различными по составу и уровню и эти выводы были ими сделаны с интервалом в пять лет. -------------------------------- <*> Текст доклада см. в документе ООН А/59/565 от 2 декабря 2004 г. От России в состав Группы входил бывший председатель Правительства Е. М. Примаков.
Доклад "Группы высокого уровня" поддерживает достаточно умеренный подход комиссии Эванса-Сахнуна к вопросу о гуманитарной интервенции, заложенный в концепции "ответственность за защиту", и тем самым тоже отвергает наступательный, агрессивный подход американских неоконсерваторов и администрации Дж. Буша к этому вопросу. Доклад исходит из того, что "принцип невмешательства во внутренние дела не может использоваться для прикрытия актов геноцида или других злодеяний, таких, как широкомасштабные нарушения норм международного гуманитарного права или массовые этнические чистки, которые могут обоснованно рассматриваться как угроза международной безопасности и в силу этого считаться основанием для принятия мер Советом Безопасности" (п. 200). Но одновременно в докладе подчеркивается, что речь идет не о "праве (какого-либо государства) вмешиваться", а об "ответственности за защиту", лежащей на каждом государстве, когда дело касается людей, страдающих в результате катастроф, которых можно было бы избежать, - массовых убийств и изнасилований, этнической чистки, выражающейся в изгнании и запугивании людей, и умышленного создания условий, в которых люди голодают и подвергаются воздействию болезней. И все более широкое признание, говорится в докладе, находит мнение о том, что, хотя правительства несут главную ответственность за защиту своих собственных граждан от таких катастроф, в тех случаях, когда они не могут или не желают обеспечить такую защиту, ответственность за это должно взять на себя международное сообщество и эта ответственность предусматривает принятие целой серии мер, включая превентивные меры, реагирование на насилие, если это необходимо, и восстановление разрушенного общества. Главное внимание следует уделять содействию прекращению насилия с помощью посредничества и других инструментов и защите людей с помощью таких мер, как направление гуманитарных, правозащитных и полицейских миссий. Сила, если она требуется, должна применяться в качестве крайнего средства, подчеркивают авторы доклада (п. 201). Таким образом, отмечается в докладе, его авторы "поддерживают формирующуюся норму, предусматривающую, что существует коллективная международная ответственность за защиту, реализуемая Советом Безопасности, санкционирующим военное вмешательство в качестве крайнего средства в случае, когда речь идет о геноциде и других массовых убийствах, этнической чистке или серьезных нарушениях международного гуманитарного права, которые суверенные правительства не смогли или не пожелали предотвратить" (п. 203). Обращает на себя также внимание, что доклад Группы, как и доклад комиссии Эванса-Сахнуна, выступает за то, что любая гуманитарная интервенция может быть осуществлена лишь с санкции Совета Безопасности ООН. Надо сказать, однако, что эта позиция несколько ослабляется тем, что в разделе о региональных операциях в пользу мира (под категорию которых при большом желании можно подогнать и силовые гуманитарные интервенции) допускается, что "в некоторых безотлагательных ситуациях такая санкция может быть запрошена после начала операции" (п. 272-а). При этом авторы доклада обращаются к постоянным членам Совета Безопасности с просьбой не применять право вето при рассмотрении случаев геноцида и крупномасштабных нарушений прав человека (п. 256). Они предлагают также проводить предварительное индикативное голосование без права вето, результаты которого не будут окончательными, однако при этом от членов Совета Безопасности можно будет потребовать объяснений мотивов их голосования (п. 257). Предложение комиссией Эванса-Сахнуна и Группой высокого уровня о принятии новой правовой нормы о "коллективной международной ответственности за защиту" было поддержано Генеральным секретарем ООН К. Аннаном в его докладе к 60-й сессии Генеральной Ассамблеи. "Хорошо осознавая чувствительность, присущую этому вопросу, - пишет Аннан, - я твердо согласен с этим подходом. На мой взгляд, нам надлежит взять на себя эту ответственность за защиту и в случае необходимости принимать необходимые меры". Не вдаваясь в подробности вопроса о процедуре принятия соответствующих решений Советом Безопасности и о применении или неприменении права вето, поставленного в докладе Группы, К. Аннан, однако, также выступает за то, чтобы в случае необходимости принятия принудительных мер международным сообществом соответствующее решение принималось Советом Безопасности <*>. -------------------------------- <*> Документ ООН А/59/2005. С. 135.
Эти два доклада рассматриваются как основа для дискуссии о реформе ООН и ее Устава на 60-й юбилейной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2005 г. Можно предположить, что с учетом весьма большого авторитета и опыта членов "Группы высокого уровня" он во многом предопределит мнение достаточно большого числа государств при обсуждении вышеизложенной концепции, которое, по существу, выльется в обсуждение "правил" возможного проведения в будущем гуманитарных интервенций. Похоже, что лондонская газета "Файненшл Таймс" правильно подвела итог дискуссии по этому вопросу: "Мир пришел к определенному консенсусу в отношении того, что некоторые формы угнетения, такие, как геноцид, заслуживают более сильной внешней реакции, чем просто дипломатическое или экономическое давление. Но правильным механизмом для осуществления такой гуманитарной интервенции является ООН, а не один из ее членов, даже самый сильный" <*>. -------------------------------- <*> Bush rings the liberty bell // Financial Times. 2005. 22 - 23 January.
/"Международное публичное и частное право", 2005, N 4/
4. Возможные международно-правовые и политические принятия или непринятия концепции "ответственности за защиту"
В этой связи возникает вопрос, какую линию в отношении этой концепции следовало бы занять России на юбилейной 60-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Целесообразно рассмотреть возможные международно-правовые и политические последствия для России как принятия новой концепции с внесением соответствующих изменений в Устав ООН, так и ее непринятия. Начнем со второго.
А. Непринятие новой концепции
С позиции российских практических работников и ученых-правовиков первой рефлекторной реакцией России вполне может быть непринятие новой концепции. Ведь сейчас уже и так обсуждаются достаточно много проектов сложнейших поправок в Устав ООН (достаточно упомянуть вопрос о расширении Совета Безопасности), чтобы еще больше затруднить работу по пересмотру Устава ООН, открыв новый ящик Пандоры. С международно-правовой точки зрения вопрос тоже вроде бы ясен. Принципы неприменения силы, уважения суверенитета государств и невмешательства в их внутренние дела, закрепленные в Уставе ООН и других документах современного международного права, имеют универсальный характер и предусматривают лишь два исключения: применение силы в порядке самообороны и по решению Совета Безопасности ООН. Действующее международное право не предусматривает исключения из этих принципов для проведения вооруженных интервенций в обход ООН с целью прекращения гуманитарных катастроф. Следовательно, сегодня силовая гуманитарная интервенция может быть законным образом осуществлена лишь по решению Совета Безопасности, если он признает, что гуманитарная катастрофа, урегулирование которой является целью этой интервенции, создает угрозу международному миру и безопасности. Поэтому, строго говоря, в Уставе ООН и менять ничего не надо - Совет Безопасности уже сегодня имеет все необходимые полномочия для принятия такого решения, столкнувшись, например, с ситуацией, когда в государстве происходит масштабная этническая чистка с массовыми жертвами, вызвавшая волну нелегальной эмиграции в соседние страны или другие серьезные последствия. Это толкование действующего международного права подтверждается решениями Международного Суда в Гааге. Решение Суда по делу о проливе Корфу, в котором подчеркивается, что "уважение территориальной целостности является основным фундаментом для поддержания международных отношений" <*>, не оставляет места для какой-либо иной, "творческой" интерпретации п. 4 ст. 2 Устава ООН, предписывающего государствам - членам ООН воздерживаться от угрозы силой или ее применения как против территориальной целостности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями ООН. В другом решении - по делу Никарагуа против США - Международный Суд не поддержал тезис представителей США об использовании силы как о методе, позволяющем контролировать или обеспечивать осуществление прав человека <**>. -------------------------------- <*> The Corfu Channel Case, 1949 ICJ Reports 4. P. 35. <**> The Nicaragua Case, 1986 ICJ Reports 14. Рara. 199.
Б. Принятие новой концепции
Все это так, но, к сожалению, внешняя политика России осуществляется не в условиях теоретической дискуссии, а в условиях реальной жизни. А в реальной жизни администрация США при поддержке ряда стран НАТО, прекрасно зная обо всей вышеизложенной правовой позиции и аргументации в ее поддержку, тем не менее, опираясь на свое подавляющее превосходство в военных возможностях, в обход ООН инициировала вторжение в Югославию в 1999 г. под "гуманитарным" предлогом и в Ирак в 2003 г. под предлогом недопущения создания оружия массового уничтожения, протащила в стратегическую концепцию НАТО 1999 г. тезис о "праве" НАТО осуществлять по всему миру силовую гуманитарную интервенцию без санкции Совета Безопасности, в "Стратегии национальной безопасности США" 2002 года объявила о своем "праве" наносить превентивные удары в порядке борьбы с международным терроризмом, а в 2005 г. заявила о том, что победа в войне с терроризмом может быть достигнута лишь при условии искоренения режимов тирании в ряде стран. При этом среди кандидатов, помимо Ирана и Сирии, уже называются Киргизия, Узбекистан и Белоруссия. По существу, с начала 1990-х гг. (но особенно с нападения на Югославию в 1999 г.) администрация США ведет дело к такой модели развития международных отношений, при которой она в обход ООН осуществляет в одностороннем порядке под различными предлогами силовые операции против государств, а затем, как только она сталкивается с серьезными трудностями, обращается в ООН за содействием в урегулировании ситуации. Конечно, теоретически принятие концепции могло бы помешать осуществлению подобного рода силового вмешательства самой Россией для защиты своих интересов - например, в странах ближнего зарубежья. Но, во-первых, такое вмешательство со стороны России, похоже, еще долго останется именно теоретической возможностью, и, во-вторых, принятие концепции не исключает полностью такое вмешательство - например, по просьбе правительств таких стран. Но в реальной жизни сегодня если не Россия, то дружественные ей страны ближнего зарубежья уже планируются в качестве объектов вмешательства со стороны западных стран. В условиях, когда силовые операции против государств под "гуманитарным" предлогом, несмотря на их противоправность, все равно осуществляются США как единственной сверхдержавой в обход ООН, причем со ссылкой на отсутствие ясных указаний в Уставе ООН на этот счет, внесение в Устав ряда дополнительных положений, жестко регулирующих проведение таких операций, могло бы быть использовано для того, чтобы остановить произвол, свидетелем которого мир был в 1999 и 2003 гг. Вопрос о поддержке Россией концепции "ответственности за защиту" следовало бы серьезно рассмотреть еще и потому, что наша негативная позиция в вопросе об ее принятии могла бы быть использована для очередной кампании обвинений в том, что России безразличны массовые нарушения прав человека и гуманитарные катастрофы. Однако нашу поддержку концепции следовало бы оговорить обязательным условием (которое упоминается, кстати, в обоих докладах): гуманитарная интервенция, которая предусматривается ею, может быть осуществлена только по решению Совета Безопасности ООН. Учитывая печальный опыт "гуманитарного" нападения стран НАТО на Югославию в обход ООН в 1999 г., никакой возможности действий региональных организаций без санкции Совета Безопасности и лишь с последующим информированием его о случившемся, которую упоминает доклад Группы высокого уровня, не следует допускать. Из вышеизложенного можно сделать несколько выводов. Прежде всего, фактом остается то, что в последние десятилетия участились гуманитарные катастрофы, в основе которых лежали серьезные, массовые нарушения прав человека. Эти нарушения являлись следствием либо гражданской войны, либо намеренной политики режимов отдельных государств, либо их неспособности или нежелания прекратить эти катастрофы, либо вмешательства извне, в том числе силового, во внутренние дела этих государств, с одной стороны, и неспособности Совета Безопасности ООН принять меры по их прекращению или предотвращению в результате раскола между его постоянными членами, с другой. Такого рода ситуации и отсутствие единой международно-правовой концепции гуманитарной интервенции были использованы в ряде случаев как оправдание применения отдельными странами НАТО или блоком в целом на самодельной "теоретической" основе военной силы под "гуманитарными" лозунгами вопреки Уставу ООН. И сложившаяся ситуация требует дополнительного международно-правового урегулирования для прекращения подобного незаконного применения силы. А то обстоятельство, что вышеприведенные выводы обеих - совершенно различных по составу и уровню - комиссий, сделанные с интервалом в пять лет, в том, что касается вопроса о гуманитарной интервенции, практически совпадают, лишь подтверждает, что изменение норм международного права по этому вопросу, видимо, действительно назрело. В этих условиях представляется, что сегодня интересам России в большей степени соответствовало бы принятие - с необходимой модификацией - концепции "ответственности за защиту", чем ее отклонение. Очевидно, далее, что действия международного сообщества по предотвращению или прекращению гуманитарных катастроф, то есть гуманитарные интервенции, часто могут носить характер принудительных мер (хотя и не всегда будут включать применение силы) и могут привести к жертвам среди населения страны, ради интересов которого они предпринимаются. С учетом этого представляется бесспорным, что принятие решений о них должно оставаться исключительной прерогативой Совета Безопасности ООН. Это необходимо потому, что лишь в случае совпадающего мнения его постоянных членов, которые располагают наиболее квалифицированными и осведомленными внешнеполитическими и разведывательными службами, о причинах, виновниках и всех обстоятельствах кризиса, у международного сообщества будет уверенность как в точности информации о происходящем кризисе и необходимости применения принудительных мер, так и в том, что отдельные государства или группы государств не будут преследовать при этом иные, отнюдь не "гуманитарные" цели. Хотя явно превалирует мнение, что Совет Безопасности уже сейчас имеет полное право принимать решения о проведении силовых гуманитарных интервенций, но, учитывая наметившуюся тенденцию ряда стран НАТО к односторонним силовым действиям со ссылкой на недостаточную проработанность этого вопроса в Уставе ООН, следовало бы осуществить вышеупомянутое дополнительное международно-правовое урегулирование этой проблемы путем включения в Главу VII Устава ООН новых положений о полномочиях Совета Безопасности по проведению силовых гуманитарных интервенций. В Уставе, как и предложила комиссия Сахнуна-Эванса, следовало бы также установить более четкие правила, касающиеся следующих вопросов (впрочем, выработку этих правил можно было бы также поручить самому Совету Безопасности): - процедуры и критерии определения того, является ли вмешательство необходимым, а также того, когда и как его осуществлять; - критерии определения правомерности военного вмешательства, которое, однако, может иметь место только после того, как все другие подходы не принесли успеха; - обеспечение того, чтобы военное вмешательство, коль скоро оно будет предпринято, осуществлялось только в объявленных целях, было эффективным и при этом уделялось должное внимание сведению к минимуму причиняемых в результате него человеческих жертв и ущерба для государства; - помощь в устранении, по мере возможности, причин конфликта, и в содействии созданию условий для установления прочного и справедливого мира. И, наконец, вряд ли целесообразно принимать предложение Группы высокого уровня о том, чтобы постоянные члены Совета Безопасности ООН отказались от применения вето при принятии решения о силовой гуманитарной интервенции, - необходимо сохранить механизм контроля, когда решается вопрос о применении силы. В то же время, учитывая, что гуманитарные интервенции будут предприниматься Советом Безопасности лишь в случае действительно серьезных и повторяющихся массовых нарушений прав человека, таких как геноцид или этнические чистки, вызывающих страдания больших групп населения, следовало бы рассмотреть возможность введения более жестких правил применения права вето при принятии Советом Безопасности решений об их проведении - ведь в принципе нельзя исключать, что кто-то из постоянных членов Совета Безопасности также может преследовать собственные геополитические цели, блокируя принятие Советом соответствующих решений. Поэтому при голосовании таких решений в Совете право вето должно вступать в силу лишь при условии, что как минимум двое из его постоянных членов проголосуют против них, а не один, как сейчас.
Название документа