Международное право и проблемы правового регулирования положения внутриперемещенных лиц
(Воронина Н. А.) ("Юрист-международник", 2005, N 3) Текст документаМЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛОЖЕНИЯ ВНУТРИПЕРЕМЕЩЕННЫХ ЛИЦ
Н. А. ВОРОНИНА
Н. А. Воронина, кандидат юрид. наук.
В последние годы перемещение лиц внутри страны стало одной из серьезных проблем гуманитарного и политического характера, а также насущной проблемой в области прав человека, стоящей перед мировым сообществом. По оценкам специалистов в настоящее время в мире насчитывается до 25 млн. лиц, вынужденно перемещенных внутри своих стран в результате вооруженных конфликтов и нарушений прав человека. Термин "внутриперемещенные лица" (далее - ВПЛ) - то есть лица, которые были вынуждены покинуть места своего проживания и которые не пересекали международно признанных государственных границ, - вошел в обращение только в последнее десятилетие XX века, когда международное сообщество впервые обратилось к данной проблеме. После Второй мировой войны предпринимались попытки на международном уровне создать законодательные механизмы для защиты лиц, которые, спасаясь от преследований, пересекали государственные границы. В 1951 году была принята Конвенция ООН о статусе беженцев и образован Верховный Комиссариат по делам беженцев. Однако механизмы, созданные для решения проблем беженцев, не учитывали тех, кто был вынужден перемещаться внутри собственной страны и, таким образом, не подпадал под "международный зонт защиты". Определением понятия "вооруженный конфликт внутри страны" занимался Международный Комитет Красного Креста (далее - МККК), но делал это исключительно при условии открытого доступа в страну. В большинстве же случаев ВПЛ не входили в компетенцию международного сообщества. Кроме того, выходу рассматриваемой проблемы на международный уровень мешало традиционное представление о государственном суверенитете. Правительства оставляли за собой исключительное право решать вопросы, связанные с положением своих граждан. В 90-х гг. прошлого столетия в связи с резким увеличением числа ВПЛ данная проблема привлекла внимание ООН. Если в 1982 году количество ВПЛ составляло 1,2 млн. в 11 странах, то к 1997 г. в 40 странах было зафиксировано уже более 20 млн. ВПЛ. Причиной такого роста явились, в первую очередь, гражданские войны, разделившие страны по расовому, религиозному, этническому или языковому признакам. Но когда геополитическая борьба пошла на убыль, гуманитарная проблема в Анголе, Афганистане, Мозамбике, Руанде, Сальвадоре, Сомали и др. выдвинулась на передний план и породила чувство международной ответственности за судьбы людей в названных государствах. Во многих странах, опустошенных гражданскими войнами, было насильственно переселено от одной трети до трех четвертей всего населения. Восстановление и развитие общества стало невозможным без решения проблем возвращения и интеграции как беженцев, так и лиц, перемещенных внутри страны. Гуманитарные организации стали настаивать на том, что правительства должны отвечать за невыполнение своих обязательств, перечисленных в Хартии ООН и международных договорах по правам человека. Защита ВПЛ стала осознаваться как политическая и стратегическая цель, требующая международного сотрудничества. Определенный интерес в защите людей на территории их собственного государства был также обусловлен стремлением западных стран ограничить приток беженцев. С начала 90-х гг. XX века правительства указанных стран вводят всевозможные ограничения на прием беженцев, что соответственно приводит к росту числа внутриперемещенных лиц. Учитывая кризисное положение, сложившееся в мире с перемещенными внутри страны лицами, Генеральный Секретарь ООН по просьбе Комиссии по правам человека назначил в 1992 г. своего представителя по вопросам перемещенных лиц и поручил ему разработать нормативные рамки для обеспечения их правовой защиты. Этот представитель исследовал вопрос о том, в какой мере нормы международного права предоставляют защиту перемещенным внутри страны лицам. Анализ юридических норм показал, что хотя во многих сферах действующее международное право содержит достаточную защиту особых потребностей лиц, перемещенных внутри страны, тем не менее, оно не составляет всеобъемлющего правового поля для этой категории лиц. Имеется ряд нечетких положений и пробелов в правовом регулировании, а нормы фрагментарно содержатся в большом количестве актов. Было рекомендовано подготовить единый сводный документ, который бы еще раз обозначил и зафиксировал международные нормы, специально отвечающие нуждам лиц, перемещенных внутри страны, а также прояснил нечеткие места и заполнил пробелы. По поручению Генеральной Ассамблеи ООН и Комиссии по правам человека были разработаны и в 1998 г. приняты "Руководящие принципы по вопросам о перемещении лиц внутри страны" (далее - "Руководящие принципы"), регулирующие вынужденное перемещение лиц внутри страны и служащие руководством к действию для правительств, международных и неправительственных организаций (НПО). В качестве концептуальной основы для подходов к данной проблеме была сформулирована доктрина "суверенитет как ответственность", исходящая из того, что в случаях, когда государство не в состоянии обеспечить физическую защиту и предоставить помощь своим гражданам, оно должно обращаться за помощью и принимать ее извне. При этом международное сообщество имеет право и несет ответственность настаивать на своем вмешательстве. Исходя из действующих норм по правам человека, норм международного гуманитарного права и права беженца, в тридцати принципах определены права лиц, перемещенных внутри страны, и обязанности правительств и вовлеченных сторон по отношению к такому населению. Они применяются ко всем фазам перемещения и предусматривают защиту в период, предшествующий перемещению (то есть запрет от произвольного перемещения), защиту и помощь во время перемещения, при возвращении и в период интеграции. Хотя, в отличие от договора, "Руководящие принципы" не имеют обязательной силы, они основываются на законах, обязательных для соблюдения. За относительно короткий срок они завоевали международное признание и авторитет. Региональные организации в Европе, Африке и на Американском континенте взяли их на вооружение; их стали использовать в своей работе многие неправительственные организации для мониторинга и оценки национальной политики и законодательства. Во вступлении к "Руководящим принципам" дается широкое определение ВПЛ как лица или группы лиц, "кого заставили или вынудили бросить или покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности, в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушений прав человека, природных или техногенных катастроф, и кто не пересекал международно-признанных государственных границ". Слова "в частности" предполагают, что причины перемещения не ограничиваются перечисленными в списке. Перемещенные внутри страны лица являются гражданами своих стран и обладают всей полнотой экономических, социальных, культурных, гражданских и политических прав. Они имеют право на физическую защиту, материальную помощь (продовольственную, медицинскую и т. д.), на свободу передвижения и проживания и должны быть обеспечены всеми документами гражданина. В "Руководящих принципах" говорится о защите от произвольного перемещения, приводятся процессуальные гарантии, которые необходимо соблюдать, если все же перемещение имеет место. Перемещение запрещается, если оно основано на принципах апартеида, этнической чистки или практики, направленной на изменение этнического, религиозного или расового состава населения. Рассматриваются также случаи перемещения, связанные с осуществлением крупных промышленных проектов, когда они не оправданы и идут вразрез с насущными интересами людей. В "Руководящих принципах" подчеркивается, что лица, перемещенные внутри страны, не могут быть насильственно возвращены или вновь поселены в местах, где их жизни, безопасности, здоровью или свободе что-либо грозит. Семьи, разделенные в результате перемещения, должны быть воссоединены как можно быстрее. Лицам, перемещенным внутри страны, власти должны выдавать все документы, необходимые для того, чтобы они могли пользоваться своими юридическими правами, а также производить замену документов, утерянных в ходе перемещения. Особое внимание в "Руководящих принципах" уделено женщинам и детям - самым беззащитным и бесправным категориям граждан. Лица, перемещенные внутри страны, имеют право обращаться за гуманитарной помощью, право международных организаций предлагать эту помощь, а обязанность государств - принимать ее. Последний раздел "Руководящих принципов" закрепляет за перемещенными лицами право добровольно вернуться - если ничто не угрожает их жизни и достоинству - в свои дома или места постоянного жительства либо добровольно переселиться в другую часть страны. При этом предусматривается возвращение имущества и собственности, утерянных во время перемещения, или компенсация за него (контрибуция), если возвращение имущества невозможно. Проблема ВПЛ актуальна и для Российской Федерации. Опасения людей за собственную жизнь вследствие имевших место конфликтов на юге России (в первую очередь, чеченского), социальная напряженность, связанная с низким уровнем доходов населения и прочими проблемами, сорвали с насиженных мест многотысячные массы людей, вынужденных устремиться в поисках лучшей доли в более благополучные районы. В целях анализа проблем ВПЛ в Российской Федерации и в мире в целом 25 - 26 апреля 2002 г. в Москве состоялась Международная конференция по проблемам перемещенных внутри страны лиц. Организаторами конференции явились Институт государства и права РАН, Региональная общественная организация "Партнерство по миграции" (Россия) и Институт Брукингса-Кьюни - Проект по перемещенным лицам (США). В работе названной конференции участвовали Представитель Генерального Секретаря ООН по перемещенным лицам, представители международных и гуманитарных организаций, зарубежные ученые-юристы, специализирующиеся в этой области. Конференция констатировала, что положение с внутренним перемещением в России представляет собой серьезную гуманитарную проблему в области прав человека. На форуме были даны рекомендации государственным и законодательным органам и намечена программа действий, направленная на защиту, содействие в обустройстве, возвращении и реинтеграции перемещенных внутри страны лиц. К сожалению, за прошедшие после Конференции три года проблема ВПЛ в Российской Федерации не нашла своего всестороннего разрешения. Более того, в чем-то ситуация даже ухудшилась. Характерной чертой внутрироссийского политического дискурса в настоящий момент стала усиливающаяся этнизация на всех уровнях. Общественное восприятие все больше определяется этническими соображениями. В этой связи люди оказываются уже не гражданами России, а ингушами, чеченцами, армянами и т. д. Такое развитие ситуации таит в себе потенциальную опасность, поскольку в таком контексте люди рассматриваются не как равные между собой человеческие существа, а как отличные друг от друга существа этнические. Если мы ставим своей целью создание подлинно гражданского общества, то такие ценности, как равные гражданские права и равные возможности, должны стать базовыми - нельзя допустить, чтобы этому мешала растущая этнизация. Следует переориентировать общество с выделения отличительных черт его членов на поиск общих для них ценностей и свойств. Наиболее масштабной категорией ВПЛ в России являются выходцы из Чечни. Общая численность граждан, временно покинувших места постоянного проживания на территории Чеченской Республики и находящихся в местах размещения на территории России, на конец 2001 года составляла 422 тыс. человек. В настоящее время в связи с процессом возвращения их численность сократилась до 250 тыс. человек. Наибольшее число ВПЛ, размещенных в пунктах временного размещения, местах компактного проживания и в частном секторе, находится в Республике Ингушетия и Чеченской Республике. Положение ВПЛ, независимо от того, перемещены ли они внутри самой Чечни или за ее пределами, остается тяжелым. Нередко их права - прежде всего, право на жизнь, на собственность, на свободу передвижения, право быть документированным и прочие - нарушаются. Другую категорию ВПЛ в Российской Федерации составляют лица, перемещенные в связи с осетино-ингушскими вооруженными столкновениями, произошедшими в Пригородном районе Северной Осетии в октябре-ноябре 1992 г., в результате которых часть ингушского населения, ранее проживавшая на территории Северной Осетии, была вынуждена покинуть Республику и оказалась на территории соседней Республики Ингушетия. Таким образом, в Ингушетии есть две огромные проблемы: ВПЛ из Чечни и ВПЛ из Северной Осетии - граждане ингушской национальности. Осетинское население Пригородного района Северной Осетии, который в основном покинули ингуши, не готово в данный момент принять ингушское население. Порог этнического неприятия остается весьма высоким. Затрудняет процесс возвращения ингушей и отсутствие какой-либо деятельности, направленной на оздоровление морально-психологического климата в Пригородном районе, а также отсутствие каких-либо социальных гарантий в местах прежнего проживания. Так, например, 98% жителей городка вынужденных мигрантов "Майский" упомянутого ранее Пригородного района, где живут ингушские семьи, находятся за крайней чертой бедности. По результатам социального исследования, проведенного ПЦ "Мемориал" в ноябре 2004 г., 99% жителей городка являются безработными. По данным госкомитета Республики Ингушетия, из 1235 человек, проживающих в лагере, трудоустроены лишь 17 человек. В "Руководящих принципах" дается перечень тех конкретных прав и свобод, которые должны быть предоставлены перемещенным лицам. Среди основных прав следует выделить, прежде всего, право на адекватный уровень жизни, на адекватное питание, жилье и другие услуги, которые необходимы для выживания каждого перемещенного лица. При этом с учетом экстремальных условий, ВПЛ должны обладать дополнительной системой гарантий, которая давала бы им доступ ко всем основным конституционным и иным правам и обеспечивала бы достойное человеческое существование. Ряд гарантий, содержащихся в "Руководящих принципах", уже зафиксирован в действующем российском законодательстве (в частности, в Законе РФ о вынужденных переселенцах), другие еще предстоит разрабатывать и внедрять в практику. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и обороноспособности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Право на жилище не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения (ч. 3 ст. 56 Конституции РФ). Однако практический доступ к конституционным правам часто ставится в России в зависимость от наличия у ВПЛ регистрации. Не имеющие регистрации по месту жительства остаются "за бортом" государственной поддержки. Нередко "временная регистрация" вынужденных переселенцев, не имеющих постоянного местожительства на территории РФ, закрывает им возможность получения помощи от органов социальной защиты (пособия по безработице, уходу за детьми), затрудняет прием на работу, паспортизацию подросших детей и т. п. При этом значительная часть перемещенных лиц из Чечни не имеет статуса вынужденного переселенца и находится в еще более тяжелом положении. Многие из них из-за проживания без регистрации лишены возможности получения пенсий. На настоящий момент в мире перемещение лиц внутри страны является масштабным явлением как с точки зрения количества самих перемещенных лиц, так и задействованных гуманитарных средств. Так, на Балканах, на Кавказе, в юго-восточной Турции (по оценкам специалистов) насчитывается не менее 3,5 млн. ВПЛ <*>. В отличие от беженцев, на которых распространяется специальный юридический статус в рамках международного права - международная система защиты, предусмотренная Конвенцией 1951 г. о статусе беженцев, внутриперемещенные лица - в силу того, что они остаются в своей стране - не имеют аналогичной системы международной защиты, соответствующей их потребностям. На них распространяются лишь общие нормы международных договоров по правам человека и - в период военных действий - нормы международного гуманитарного права. При этом во многих странах ВПЛ находятся в ситуациях, схожих с положением беженцев: они бежали в массовом порядке, их разместили в лагерях или временных убежищах, они лишены возможности вернуться в свои дома. Изгнанные с родных мест, они, как правило, имеют ограниченный доступ к здравоохранению, образованию, экономическим возможностям и правовой защите. -------------------------------- <*> OSCE-PC. SHDM/DEL/31/04. 4 November 2004.
Согласно Принципу 3 основная ответственность за защиту гражданских и личных прав внутриперемещенных лиц возлагается на государственные власти стран, гражданами которых они являются. Однако при необходимости международным организациям должен предоставляться доступ к внутриперемещенным лицам для оказания им гуманитарной помощи (Принцип 25) и в целях содействия их возвращению или переселению и интеграции (Принцип 30). В целях улучшения совместных действий, направленных на решение проблем ВПЛ в глобальном масштабе, в структуре Управления по координации гуманитарных вопросов ООН был создан Межучережденческий отдел по проблемам внутриперемещенных лиц. Однако согласно утверждению Д. МакНамара, Директора Межучережденческого отдела и специального советника Координатора ООН по оказанию чрезвычайной помощи, трагичность ситуации заключается в том, что, к сожалению, международное сообщество не имеет в своем арсенале адекватных механизмов, ресурсов и, в особенности, желания должным образом ответить на такого рода вызовы <*>. -------------------------------- <*> OSCE Supplementary Meeting. PC. SHDM. GAL/13/04. 3 November 2004.
Как отмечал представитель делегации Республики Азербайджан на совещании ОБСЕ по человеческому измерению в Вене в ноябре 2004 г., такие организации, как: УВКБ, ПРООН, Всемирная продовольственная программа и другие оказывали большую гуманитарную помощь беженцам и ВПЛ в Азербайджане. Однако в данный момент "донорская усталость" сказалась на ее размерах <*>. -------------------------------- <*> OSCE-PC. SHDM. DEL/38/04. 5 November 2004.
Обязательства государств-участников ОБСЕ, прямо касающиеся вопросов беженцев и перемещенных внутри страны лиц, были впервые разработаны в 90-х гг. прошлого столетия и закреплены в Хельсинском документе СБСЕ 1992 г. и документе Стокгольмской встречи Совета СБСЕ 1992 г. В частности, в заключительном Хельсинском документе государства-участники, среди прочего, выразили свою озабоченность в отношении проблемы беженцев и перемещенных лиц, указали на важность предотвращения ситуаций, которые могут привести к их массовым потокам и признали необходимость международного сотрудничества и поиска долговременных решении по оказанию помощи таким лицам <*>. -------------------------------- <*> Четвертая встреча на высшем уровне, 1992. Решения, глава VI, § 39 - 45.
В документе Стокгольмской встречи Совета СБСЕ 1992 г. отмечалось, что нарушения международного гуманитарного права, принципов и обязательств в рамках ОБСЕ, такие, как "этнические чистки" или массовая депортация, ставят под угрозу сохранение мира, безопасность и демократию и являются недопустимыми. Министры выразили сожаление в связи с тяготами гражданского населения, наиболее пострадавшего в результате подобных конфликтов, и обратились с призывом ко всем государствам-участникам внести вклад в согласованные усилия по разделению этого бремени. Правительства всех стран "несут ответственность друг перед другом за свое поведение в отношении своих граждан ", - отмечалось в документе <*>. -------------------------------- <*> Документ Третьей встречи Совета СБСЕ, Стокгольм, 1992. "СБСЕ как система общих ценностей", § 5 и 7.
В последующие годы данная проблема обсуждалась на многих международных форумах и нашла свое отражение в целом ряде документов. Так, участники Будапештской встречи 1994 г. выразили свою озабоченность в связи с происходящей в эти годы в регионе СБСЕ массовой миграцией, в том числе с появлением миллионов беженцев и перемещенных лиц главным образом в результате войн, вооруженных конфликтов, социальной вражды и грубых нарушений прав человека <*>. -------------------------------- <*> Будапештский итоговый документ, 1994. Решения, глава VIII, § 32.
В Декларации Встречи на высшем уровне в 1996 г. в Лиссабоне государства приняли на себя обязательства создавать условия для безопасного и достойного возвращения беженцев и ВПЛ в соответствии с международными нормами. Была отмечена необходимость добиваться их социальной реинтеграции в местах первоначального проживания на недискриминационной основе <*>. Участники Стамбульской встречи 1999 г., принявшие Хартию европейской безопасности, еще раз подтвердили в ней свою приверженность содействию добровольному, достойному и безопасному возвращению беженцев и внутриперемещенных лиц <**>. -------------------------------- <*> Лиссабонский документ, 1996. Декларация Встречи на высшем уровне, § 9 и 10. <**> Стамбульский документ, 1999. Хартия европейской безопасности, § 22.
В сентябре 2000 г. проблема ВПЛ была вынесена на широкое обсуждение с участием всех государств-участников ОБСЕ. Дополнительное совещание 2000 г. по человеческому измерению было посвящено обсуждению вопросов миграции и перемещения лиц внутри страны. В рамках названного совещания был подготовлен ряд предложений государствам-участникам и органам ОБСЕ, направленных на поиск решений проблемы перемещенных внутри страны лиц. В частности, было предложено принять специальное решение на уровне Совета министров ОБСЕ о применении Руководящих принципов ООН в качестве основополагающего документа в деятельности ОБСЕ. 27 октября 2003 г. Нидерланды, исполняющие в то время функцию действующего председателя ОБСЕ, совместно с Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека, организовали неформальное совещание по обмену информацией, касающейся роли государственных и международных механизмов защиты перемещенных внутри страны лиц. В документе Маастрихтского Совета министров ОБСЕ по вопросам толерантности и недискриминации было установлено, что Руководящие принципы ООН по вопросу о перемещении лиц внутри страны должны стать "полезной основой для работы ОБСЕ и усилий государств-участников по решению проблем внутреннего перемещения" <*>. -------------------------------- <*> Документ Маастрихтского Совета министров ОБСЕ, 2003. Решение N 4/03 по вопросам толерантности и недискриминации, § 13.
ОБСЕ располагает большим потенциалом для работы над данной проблемой. Защита ВПЛ стала частью повседневной деятельности большого числа миссий ОБСЕ. Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, со своей стороны, работает над поиском наиболее эффективных решений проблемы перемещения лиц внутри страны в регионе ОБСЕ, помогая государствам-участникам в разработке адекватного законодательства в данной сфере. В этой связи в ноябре 2004 г. в Вене (по линии ОБСЕ) было созвано Дополнительное совещание по человеческому измерению - "Внутриперемещенные лица", полностью посвященное этой проблеме. Целью данного совещания явился поиск практических решений, которые бы позволили органам ОБСЕ и государствам-участникам облегчить участь ВПЛ в регионе ОБСЕ с учетом различных стадий перемещения и наиболее уязвимых категорий населения. Участники совещания обсудили вопросы ответственности, которую несут государства в отношении ВПЛ, находящихся на их территории, а также защиты таких основных прав и свобод ВПЛ, как защита от принудительного возвращения в места, где может возникнуть угроза их жизни, безопасности, свободе и/или здоровью. На совещании также были обсуждены вопросы защиты собственности ВПЛ, включая случаи реституции и повторного вступления во владение собственностью. Особое внимание было уделено вопросу о том, каким образом "Руководящие принципы ООН", могут стать основой для практической деятельности государств-участников, органов и миссий ОБСЕ. В настоящее время сотни тысяч лиц являются внутриперемещенными в регионе ОБСЕ. Особую озабоченность вызывает тот факт, что большое количество ВПЛ имеют лишь слабую надежду вернуться в места своего первоначального проживания или найти долговременное решение для ситуации, в которой они оказались. Как отмечала Э. Расмуссон, руководитель представительства Норвежского Совета по беженцам в Женеве, на Дополнительном совещании по человеческому измерению в Вене в ноябре 2004 г., спустя многие годы после того, как они были вынуждены покинуть свои дома, около трех миллионов ВПЛ, находящихся в регионе ОБСЕ, не имеют возможности возвратиться. Большинство из них вынуждено существовать, не имея или имея лишь минимальный доступ к адекватным жилищным условиям, трудоустройству, здравоохранению и образованию. Их основные права и свободы повсеместно ограничиваются <*>. -------------------------------- <*> См.: OSCE Supplementary Meeting. PC. SHDM. GAL/13/04. 3 November 2004.
Международное право гарантирует каждому человеку право на свободу передвижения и выбор места жительства внутри страны. Согласно параграфу 1 Принципа 14 "Руководящих принципов ООН" "каждое перемещенное внутри страны лицо имеет право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства". ОБСЕ имеет многолетний опыт работы по вопросам свободного выбора места жительства в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии. Зачастую ВПЛ содержатся в условиях, схожих с лагерями беженцев, где их право передвижения значительно ограничивается, несмотря на то, что они являются гражданами страны, на территории которой находятся. Основываясь на праве человека свободно выбирать место жительства, компетентные государственные органы обязаны предоставить возможность для добровольного возвращения ВПЛ. В Декларации Лиссабонского саммита ОБСЕ, государства-участники обязались "создать условия для безопасного и достойного возвращения внутриперемещенных лиц в соответствии с международными договорами" и "добиваться их социальной реинтеграции в местах первоначального проживания на недискриминационной основе". Согласно параграфу 1 Принципа 28 "Руководящих принципов" это обязательство включает в себя "создание условий, а также предоставление средств, которые позволяют перемещенным внутри страны лицам добровольно, в безопасных условиях и с достоинством вернуться в свои дома или места постоянного проживания либо добровольно переселиться в какую-либо другую часть страны. Такие органы власти должны прилагать усилия для облегчения реинтеграции возвратившихся или переселившихся перемещенных внутри страны лиц". Добровольное возвращение ВПЛ является наиболее предпочтительным вариантом решения таких ситуаций. При этом решение о добровольном возвращении должно приниматься лицами осознанно и без какого бы то ни было давления или принуждения со стороны властей. Соблюдение указанного принципа держится под особым контролем со стороны международных и неправительственных организаций. Так, например, в докладе Международной Хельсинской Федерации по правам человека 2004 г. содержался призыв ко всем федеральным и республиканским структурам Российской Федерации отказаться от практики принудительного возвращения ВПЛ, обеспечить их благополучие, а также не устанавливать временные рамки окончательного срока их возвращения в Чечню <*>. -------------------------------- <*> Вынужденное возвращение чеченских переселенцев из Ингушетии. Международная Хельсинская Федерация по правам человека. Март 2004 г. С. 19.
В данном контексте на Дополнительном совещании ОБСЕ по человеческому измерению 2004 г. было предложено включить в мандат ОБСЕ деятельность, касающуюся подпункта (d) Принципа 15 "Руководящих принципов". Указанный принцип закрепляет право перемещенных внутри страны лиц на защиту от принудительного возвращения или расселения в любом месте, где может возникнуть угроза их жизни, безопасности, свободе и/или здоровью, и рассматривается в качестве признания одного из фундаментальных прав человека <*>. -------------------------------- <*> Statement on State Responsibility towards Internally Displaced Persons - Fundamental Rights and Freedoms of IDPs. United States Mission to the OSCE. PC. SHDM. DEL/35/04. 5 November 2004.
В последние годы многие международные организации были всесторонне задействованы в решении проблем возвращения и интеграции ВПЛ. Так, например, находящиеся в Хорватии делегации Европейской Комиссии, Управления Верховного комиссара по правам человека и миссия ОБСЕ предоставляют правительству Хорватии правовые и практические консультации, основывающиеся на европейских и международных стандартах в области прав человека и Конституции Хорватии, направленные на решение жилищных проблем ВПЛ и беженцев. В октябре 2001 г. главы трех миссий ОБСЕ в Боснии и Герцеговине, в Хорватии, Сербии и в Черногории представили вниманию Постоянного совета ОБСЕ "Общие принципы по вопросу возвращения и уважения приобретенных прав", одновременно содействуя названным странам в их реализации, исходя из "Совместного плана действий". Что касается решения жилищных вопросов ВПЛ и беженцев в Хорватии, правительство, при поддержке международного сообщества, осуществляет деятельность по возвращению частной жилой собственности; предупреждению грабежей и предоставлению жилищной помощи (строительные материалы, помощь в строительстве и т. п.) владельцам разграбленной собственности. Как показал опыт Хорватии, первостепенной необходимостью является равное обращение с перемещенными и лишенными собственности лицами, независимо от их этнического происхождения. Соблюдение данного принципа может стать достаточно сложной задачей с точки зрения политических аспектов, однако, этот принцип должен неукоснительно соблюдаться <*>. -------------------------------- <*> Из выступления А. Йенике, главы Отдела по вопросам возвращения и интеграции миссии ОБСЕ в Хорватии, на Дополнительном совещании ОБСЕ по человеческому измерению. Вена, 5 ноября 2004 г.
Руководящие принципы ООН по вопросу о перемещении лиц внутри страны провозглашают право ВПЛ на возврат "их имущества и собственности, которые они оставили или которые у них были изъяты после их перемещения". Данный принцип идет в русле последних тенденций в области международного права и международной практики. Все большее число мирных договоров, заключенных в последние годы, отражает в своих условиях идею о том, что реституция собственности ключевым образом способствует процессу возвращения ВПЛ, компенсируя произвольное изъятие их домов, и способствует созданию благоприятных условий для политической стабилизации. Со времен конца "холодной войны" международным правом все больше поддерживается идея, согласно которой существует право на "постконфликтную реституцию собственности". Самые значительные примеры реального применения данного права имели место в регионе ОБСЕ, нередко в ходе осуществления мониторинга. По мнению Р. Уилльямса, бывшего советника по правовым вопросам, касающимся собственности, в Департаменте прав человека миссии ОБСЕ в Боснии и Герцеговине (в данный момент эксперта БДИПЧ/ОБСЕ) зарождающееся право на постконфликтную реституцию собственности основывается на эволюции понимания международным сообществом некоторых правовых принципов: - право возвращения лиц, перемещенных внутри страны вследствие конфликтов, понимается в настоящее время как включающее в себя право на возвращение в свои родные дома, что влечет за собой необходимость реституции собственности; - применение принципа, согласно которому лица, перемещенные внутри страны вследствие конфликта, должны иметь право на "долговременные решения", все более основательно отражает предпочтение реституции над убежищем; в данном контексте реституция собственности может облегчить стабильное возвращение. - реституция собственности все более рассматривается в качестве необходимого решения в случае произвольного или дискриминационного нарушения прав человека, повлекшего за собой вынужденное перемещение и изъятие собственности <*>. -------------------------------- <*> OSCE Supplementary Meeting. PC/SHDM/GAL/13/04. 3 November 2004.
Прогресс, достигнутый в сфере признания права на "постконфликтную реституцию собственности", наблюдался и в правоприменительной практике. Некоторые государства-участники ОБСЕ добились значительных результатов в реализации данного права в ситуациях массового предъявления требований по реституции собственности. Во многих из таких ситуаций важную роль по наблюдению за процессом играли миссии ОБСЕ. Как показала практика, реализация права на возвращение собственности позволяет достичь одновременно несколько целей. Реституция собственности всегда считалась главным элементом, позволяющим облегчить возвращение перемещенных внутри страны лиц и беженцев. Для тех лиц, кто отказывается от возвращения, продажа или обмен возвращенной собственности может содействовать их долговременному обустройству в других частях страны. Кроме того, возврат собственности, утраченной вследствие этнического конфликта, является важным элементом в достижении стабильности для обществ, находящихся в переходном периоде. Вместе с тем анализ опыта реализации права на реституцию свидетельствует о целом ряде трудностей, присущих обеспечению такого права, начиная от дискуссий о его целесообразности и заканчивая различными способами его практической реализации в пределах одного региона. Принимая во внимание большую территориальную близость к местам прежнего проживания, временный характер расселения, а также факт проживания в своей стране, принято считать, что ВПЛ более склонны возвратиться в свои дома, чем беженцы, которые, по определению, получили защиту другой страны. Подобные рассуждения (по иронии судьбы, дающие преимущество ВПЛ по сравнению с беженцами) могут стать предлогом для ограничения права реституции. В бывшей Югославии до момента политической реформы и приватизации форма собственности городского жилищного фонда часто оставалась неопределенной. Двусмысленная природа таких прав послужила причиной появления противоречивых схем реституции как между бывшими республиками Югославии, так и ограничений внутри самих республик, ставящих лиц, перемещенных за пределы страны, в невыгодное положение. В последнее время среди проблем международного публичного дискурса все большее внимание уделяется концепции человеческой безопасности <*>. "Безопасность" в данном случае понимается в самом широком значении, охватывающем не только физическую безопасность, но и совокупность факторов, влияющих на благосостояние людей: наличия необходимого продовольствия, жилища, работы, доступности медицинской помощи, образования. Человеческая безопасность предполагает отсутствие опасений лишиться всего этого в результате угроз конфликтов, природных катастроф, резкого ухудшения экономического положения и т. п. -------------------------------- <*> См.: "Человеческая безопасность сегодня". Доклад Комиссии по вопросам человеческой безопасности. Нью-Йорк, 2003 г.
Предметом особой заботы в рамках концепции безопасности человеческой жизни являются перемещенные внутри страны лица, бежавшие из районов конфликта. Применительно к ВПЛ концепция человеческой безопасности идет дальше удовлетворения их насущных потребностей; она стимулирует достижение более долговременных решений для тех, кто решил либо остаться за пределами прежнего района проживания, либо добровольно вернуться в родные места. Одновременно прилагаются усилия к смягчению условий, которые изначально вынудили их покинуть свои дома. Конечной целью является стабилизация обстановки в районе конфликта с тем, чтобы предотвратить новые миграционные потоки и создать условия для добровольного возвращения беженцев <*>. -------------------------------- <*> См.: Извлечения из Концепции человеческой безопасности для Северного Кавказа. Редакция 11 марта 2005 г. С. 3.
Претворение в жизнь концепции человеческой безопасности предполагает использование многих механизмов. Несомненно, важную роль играют правительства и органы государственной власти на всех уровнях. Но не только. Это - региональные и международные организации, обладающие опытом и ресурсами для осуществления социально-экономических программ. Это - развитие политических институтов, и проведение свободных и честных выборов, и создание институтов гражданского общества. При этом оперативная и правдивая информация, подкрепленная серьезными научными исследованиями, должна сыграть важную роль в плане принятия своевременных и эффективных мер по предупреждению и восстановлению нарушенных прав лиц, перемещенных внутри страны.
Название документа