Правовые последствия применения экономических санкций Совета Безопасности Организации Объединенных Наций для исполнения частноправовых договоров международного характера
(Крючкова И. Н.) ("Международное публичное и частное право", 2005, N 5) Текст документаПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ПРИМЕНЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ САНКЦИЙ СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ ДЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ ЧАСТНОПРАВОВЫХ ДОГОВОРОВ МЕЖДУНАРОДНОГО ХАРАКТЕРА
И. Н. КРЮЧКОВА
Крючкова И. Н., аспирантка кафедры международного частного права Московской государственной юридической академии.
На сегодняшний день мировое сообщество, в частности в лице универсальной международной организации - Организации Объединенных Наций (далее - ООН, Организация), стремится к разрешению совместными усилиями современных глобальных проблем, таких, как безопасность человечества и устранение угрозы ядерной или обычной войны. В арсенале международного сообщества есть меры принуждения экономического характера, именуемые экономическими санкциями и находящиеся "где-то посередине между чисто словесным осуждением и применением вооруженной силы" <*>. Уставом ООН главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности возложена на Совет Безопасности (далее - СБ, СБ ООН), который вправе принимать обязательные решения в соответствии со ст. 39 и 41 Устава о мерах, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. При этом требуется указать, что применение экономических санкций СБ ООН, несомненно, наносит серьезный экономический ущерб государствам и их национальным лицам, включая субъектов внешнеэкономической деятельности. В Декларации тысячелетия ООН выражена решимость свести к минимуму неблагоприятные последствия экономических санкций ООН, обеспечить регулярный пересмотр режимов санкций и исключить неблагоприятные последствия санкций для третьих стран <**>. В целях сведения к минимуму отмеченных последствий применения экономических санкций СБ ООН для субъектов внешнеэкономической деятельности представляется насущным и актуальным предварительное рассмотрение правовых последствий экономических санкций и их видов. -------------------------------- <*> Доклад Генерального секретаря ООН. Документ ООН А/54/200. <**> Декларация тысячелетия ООН. Утверждена Резолюцией Генеральной Ассамблеи 55/2 от 8 сентября 2000 г.
В резолюциях СБ ООН об экономических санкциях, как правило, указывается на необходимость для всех государств и международных организаций "действовать в строгом соответствии с положениями резолюции независимо от существования любых прав или обязательств, предоставленных или установленных любым заключенным международным соглашением или любым контрактом или любой лицензией или разрешением, выданным до даты принятия резолюции". При этом устанавливается, какие ограничения вводятся за действия государства, создающего угрозу миру или нарушающего международный мир и безопасность. Полный анализ последствий экономических санкций СБ обусловливает детальное рассмотрение различных видов таких последствий для субъектов внешнеэкономической деятельности третьих стран и государства, против которого вводятся санкции. Считается общепризнанным, что в случае введения экономических санкций полностью или частично приостанавливается исполнение обязательств по существующим частноправовым договорам международного характера, а заключенные после введения санкций соглашения будут признаваться недействительными. Многочисленные обращения в судебные учреждения подтверждают законность приостановления коммерческой деятельности и иных видов сотрудничества с лицами, находящимися под юрисдикцией государства-нарушителя, против которого применяются экономические санкции, в том числе решениями арбитражных судов РФ <*>. Так, введение санкций против Югославии (далее - СРЮ) приостановило исполнение многих контрактов подряда, заключенных с югославскими строительными организациями. Распоряжением Президента РФ "О мерах, связанных с выполнением Резолюции Совета Безопасности ООН 757 от 30 мая 1992 года" государственным и частным страховым компаниям предписано с 30 мая 1992 г. и до принятия СБ решения об их отмене прекратить выплаты по новым заявлениям в рамках существующих договоров страхования и новое прямое страхование летательных аппаратов СРЮ <**>. Требование незаключения новых контрактов означает, что вновь заключенные договоры будут являться ничтожными в силу прямого указания нормативного правового акта. Запрет на осуществление выплат по существующим контрактам в течение указанного периода не влечет автоматического признания последних недействительными, а свидетельствует лишь о том, что вследствие введения экономических санкций действует отсрочка исполнения, а именно осуществления фактического перечисления денежных средств. -------------------------------- <*> См. об этом: Кох Х., Магнус У., Винклер фон Моренфельс П. Международное частное право и сравнительное правоведение. М., 2001. С. 159. <**> Распоряжение Президента РФ от 14 июля 1992 г. N 362-рп "О мерах, связанных с выполнением резолюции Совета Безопасности ООН 757 от 30 мая 1992 года" // САПП РФ от 20 июля 1992 г. N 3. Ст. 106.
В приведенном выше распоряжении даны четкие указания не совершать определенные действия, а именно не заключать договоры и не осуществлять выплаты по существующим контрактам. Однако не всегда нормативно выраженные требования являются четкими и однозначными. Указ Президента РФ "О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1478 от 6 мая 2003 г. " устанавливает запрет на ввоз определенного вида товаров в течение точных хронологических рамок. Тем не менее представляется, что контракт на поставку запрещенного товара может быть заключен и в указанный период. Думается, это не будет квалифицироваться как не соответствующее предписаниям акта Президента, если согласно условиям поставки ввоз в РФ должен иметь место после снятия запрета, т. е. по истечении даты 7 мая 2004 г. В таком случае условия контракта не будут нарушать положения Указа Президента, вследствие чего контракт будет признаваться действительным. Недействительными могут быть признаны лишь положения контракта, противоречащие требованиям внутригосударственного акта о введении экономических санкций. Таким образом, важно подчеркнуть, что, во-первых, нет автоматического признания контракта недействительным или ничтожным, и, во-вторых, может иметь место частичная недействительность контракта. Представляется, что подобные контракты, заключенные на предварительных условиях снятия запрета, должны признаваться действительными. Л. А. Лунц указывает, что вопрос о юридической силе условий контракта, не соответствующих межправительственному акту, следует разрешать не посредством простой формулы о недействительности ввиду несоответствия таких условий гражданско-правовой сделки (или, наоборот, об их действительности, невзирая на указанное несоответствие), а в порядке специального обсуждения отдельных видов условий контрактов <*>. Автор в данном примере поддерживает общий принцип, сформулированный В. С. Поздняковым: "Внешнеторговый контракт... является тем юридическим фактом, который влечет за собой возникновение гражданско-правовых отношений между сторонами" <**>. -------------------------------- <*> Лунц Л. А. Курс международного частного права: В 3 т. М.: Спарк, 2002. С. 451. <**> Поздняков В. С. Межгосударственные соглашения СССР о товарообороте с другими социалистическими государствами - членами СЭВ и контракты на поставку товаров // Ученые записки: Ученые записки ВНИИСЗ. М.: Изд-во ВНИИСЗ, 1973. С. 93.
Кроме того, для надлежащего понимания правовых последствий введения экономических санкций СБ немаловажно рассмотреть вопросы заключения и юридической действительности договоров, исполнения контрактных обязательств. Помимо отдельных видов договоров и контрактных условий существуют различные юридические обстоятельства, которые могут быть затронуты введением санкций, такие, как свободное распределение товаров, а следовательно, право собственности и т. д. Запреты и ограничения, выражаемые в решениях об экономических санкциях, могут быть подразделены по направленности их действия на прямые и косвенные. Такая классификация важна для определения сферы действия экономических санкций. При этом необходимо помнить, что целью ограничений является осуществление действий, которые будут являться препятствием для успешной реализации задач экономических санкций, а не невыполнение сторонами своих контрактных обязательств. Прямые запреты резолюций СБ выражаются в запрете осуществления действий, являющихся наиболее характерными для определенного вида частноправового договора, не называя сам договор, или в запрете заключения и исполнения определенного вида частноправового договора. На запрет осуществления наиболее характерного для контракта действия указывают, например, запреты на импорт или экспорт поставок определенных товаров, запрет на предоставление "разрешения любому летательному аппарату на взлет со своей территории, посадку на ней или пролет над ней", на "транзит" определенных товаров <*>, "ограничение доступа всем коммерческим речным судам в порты" <**>, а также запрещение въезда и выезда любых грузовых автомобилей и железнодорожного транспорта и наложение ареста или конфискации в отношении всех судов, грузовых автомобилей, железнодорожных составов или летательных аппаратов <***>, что, несомненно, повлияет на возможность исполнения договоров купли-продажи (поставки), транспортировки (перевозки). -------------------------------- <*> См. об этом документы ООН S/RES/757 (1992) от 30 мая 1992 г., S/RES/1267(1999) от 15 октября 1999 г., S/RES/1127(1997) от 28 августа 1997 г. <**> Документ ООН S/RES/942(1994) от 23 сентября 1994 г. <***> Документ ООН S/RES/820(1993) от 17 апреля 1993 г.
Указание на действие, являющееся наиболее характерным для определенного вида договоров, чаще всего позволяет определить само существо таких договоров и выявить их виды. Запрет осуществления отдельных видов частноправовых договоров встречается редко и, как правило, применяется в области купли-продажи и оказания услуг страхования в авиации. В международной практике наблюдается общая тенденция к введению частичного эмбарго в области вооружения или авиации или всеобщего и полного эмбарго на осуществление любых внешнеэкономических связей с государством-нарушителем и его национальными лицами <*>. В связи с этим можно констатировать, что для СБ намного проще и удобнее вводить полный запрет, а затем предоставлять разрешения в виде отдельных исключений, чем вводить частичное эмбарго. -------------------------------- <*> См. об этом Conlon, Paul. United Nations sanctions management: a case study of the Iraq Sanctions Committee, 1990 - 1994. Transnational publishers, Inc. Ardsley, New York. The procedural aspects of International law monograph series. P. 6; Cisse, Abdoullah. Les effets des sanctions economiques de l'Organisation des nations Unies sur les contrats. Forlati L. Picchio, Sicilianos L. A. Economic sanctions in international law. Hague Academy of international law. Martinus Nijhoff Publishers. Leiden/Boston. 2004. P. 690 - 691.
Исключения могут быть продиктованы различными целями. К примеру, программа "Нефть в обмен на продовольствие" в отношении Ирака предусматривала обязательным условием заключения договоров на поставку нефти согласие на это Комитета по санкциям ООН, что в итоге привело к контролю за заключением и исполнением договоров на поставку нефти, одобрению каждой закупки и согласованию условий о закупочной цене, экспортном маршруте, открытии аккредитива <*>. Следовательно, вступление в силу договора при необходимости переносится: "Договор должен будет содержать условие отсрочки, одобрения Комитетом санкций, за исключением оговорки об отменительном условии вступления в силу, при желании покупателя гарантировать безопасность обеспечения" <**>. -------------------------------- <*> Документ ООН S/RES/986(1995) от 14 апреля 1995 г. <**> Bencheneb, A. Petrole contre nourriture: l'ONU et les contrats internatiounaux d'assouplissement de l'embargo cobsecutif a la guerre du Golf // JDI, 124. 1997. P. 949.
Ограничения и запреты, наиболее характерные для определенных видов частноправовых отношений или отдельных видов договоров, оказывают прямое воздействие на частноправовые договоры международного характера. Однако существуют и способы оказания косвенного влияния. Представляется, что определенные его формы, несмотря на то что они являются косвенными, в любом случае влекут не меньшее число вредоносных последствий для международных коммерческих контрактов. "Фактически, - указывает в этой связи А. Циссе, - они оказывают воздействие на свободу заключения договоров двумя способами: путем ущерба, наносимого самому содержанию договоров, посредством ограничения экономической деятельности и путем ущерба, наносимого свободе платежей и денежных переводов, посредством замораживания имущества" <*>. -------------------------------- <*> Cisse, Abdoullah. Les effets des sanctions economiques de l'Organisation des Nations Unies sur les contrats. Forlati L. Picchio, Sicilianos L. A. Economic sanctions in international law. Hague Academy of international law. Martinus Nijhoff Publishers. Leiden/Boston. 2004. P. 695 - 701.
Резолюцией N 942(1994) всем государствам предписывалось не допускать любую "экономическую деятельность", что означает "любую деятельность экономического характера", "осуществление прав, связанных с имуществом или имущественными интересами" и "создание любого нового образования или изменение в управлении существующим образованием" <*>. -------------------------------- <*> Документ ООН S/RES/942(1994) от 23 сентября 1994 г.
Определение термина "экономическая деятельность" в международных документах отсутствует, и толкование подобной резолюции будет представлять собой весьма затруднительный процесс. Как правило, под экономической деятельностью будет подразумеваться деятельность по производству, перераспределению или обслуживанию. В резолюциях не указывает, является ли экономической деятельность, связанная с получением выгоды, или данное понятие будет включать в себя и осуществление экономической деятельности в социальной и иных сферах, когда получение прибыли не будет являться конечным результатом ее осуществления. В случае с СРЮ понятие экономической деятельности было привязано СБ к дополнительному критерию национальности предприятия: "...все предприятия, которые принадлежат или контролируются, прямо или косвенно, любым лицом, которое находится на территории Сербии вне зависимости от применимого к нему права". Косвенное влияние экономических санкций СБ ООН объясняется тем, что в данной ситуации запрещается не осуществление определенных обязательств или договоров частноправового характера, а запрещается осуществление деятельности, поскольку "такая деятельность содержит в себе определенные интересы страны, которая является объектом санкции" <*>. -------------------------------- <*> Cisse, Abdoullah. Ibid. P. 697.
Способом косвенного влияния является и замораживание финансовых активов и денежных средств <*>, парализующее исполнение обязательств по оплате и использование финансовых активов, контролируемых государством-нарушителем или его национальными лицами. -------------------------------- <*> Burdeau, Genevive. Le gel d'avoirs etragers. JDI N 124 (1997). P. 10.
Замораживание финансовых средств обнаруживает две проблемы. Первая заключается в действительности договора банковского счета, заключенного до введения экономических санкций. Представляется, что замораживание денежных средств является основанием законного отказа владельцу счета в праве пользования и распоряжения денежными средствами на период действия санкций. Однако собственник не может быть лишен своих денежных средств и с момента отмены санкций владельцу должен быть незамедлительно предоставлен доступ к владению, пользованию и распоряжению средствами, а также накопившейся сумме процентов за вклад. В случае если в течение времени действия экономических санкций в соответствии с условиями договора банковского счета срок такого договора истекает, то на банк должна быть возложена обязанность хранения денежных средств до момента прекращения экономических санкций. Второй проблемой, связанной с замораживанием денежных средств, является оплата услуг и товаров, как правило, продовольственных, медицинских и иных товаров первого назначения, разрешенных к поставке государству-нарушителю, поставщик может обнаружить себя в ситуации, когда товар и услуги не могут быть оплачены в связи с замораживанием денежных средств контрагента. Возникает и такая трудноразрешимая проблема, как дополнительные соглашения: влечет ли за собой временная приостановка действия основного договора отсрочку исполнения дополнительных, связанных с ним соглашений? Единого решения данной проблемы не существует, оно может меняться в зависимости от ситуации. Важное место для распределения ответственности и убытков должно отводиться предмету дополнительного соглашения и осведомленности контрагента по дополнительному соглашению о существовании основного договора. В юридической литературе приводится интересное решение Арбитражной палаты Милана от 20 июля 1992 г. в отношении основного договора между итальянской компанией и министерством Ирака и дополнительного договора, заключенного между итальянским поставщиком и итальянским субподрядчиком. Поставщик по основному договору приостановил в связи с введением санкций исполнение дополнительного договора, что, по мнению контрагента, было несправедливо. Арбитры приняли во внимание тот факт, что контрагент по дополнительному договору знал о назначении груза, а следовательно, о том, что груз подлежал поставке в Ирак. В конечном счете арбитры определили, что в сложившихся условиях является справедливым разделить ответственность за неисполнение между контрагентом по основному и контрагентом по дополнительному договору <*>. -------------------------------- <*> Genevieve Burdeau. Les effets juridiques des resolution du Conseil de Securite sur les contracts prives. United Nations sanctions and international law. V. Gowlland-Debbas (Ed.). Kluwer Law International. The Hague, London, Boston 2001. P. 283.
С точки зрения правовых последствий во времени экономические санкции поднимают вопрос и своевременного исполнения. Поскольку, как правило, принятие резолюций СБ влечет принятие актов национального права, возникает вопрос, могут ли частные лица оспаривать внутренние меры, выходящие за рамки применения резолюции, на основании нарушения регулирования или принципов внутреннего законодательства, таких, как принцип свободной торговли. Иным остро стоящим вопросом, указывают ученые, является вопрос возможного контроля законности издания нормативных правовых актов об экономических санкциях <*>. -------------------------------- <*> Genevieve Burdeau. Ibid. P. 271.
Говоря о политических рисках, нельзя не упомянуть и о таком большом пласте гражданско-правовых отношений в международной сфере, как договоры страхования. Приостановление действия договоров и запрет заключения новых договоров и, возможно, освобождение страховщика от ответственности в связи с наступлением обстоятельств непреодолимой силы с правовой точки зрения не вызывают сомнений. С другой стороны, решениями СБ ООН обычно запрещается осуществление выплат по новым заявлениям в рамках существующих договоров страхования, что не является равнозначным отказу в принятии соответствующих заявлений и начислению соответствующих сумм. Представляется, что заявления должны приниматься, а суммы, подлежащие к выплате, надлежит начислять в соответствии с условиями договоров страхования. С момента приостановления или отмены действия санкций страховые выплаты могут быть произведены на законных основаниях. Важно рассмотреть договоры страхования, заключенные лицами, находящимися под юрисдикцией третьих государств, связанные со страхованием рисков по основным договорам с участием лиц государства-нарушителя. Введение экономических санкций СБ можно рассматривать как наступление страхового случая по договору страхования политических рисков международно-правового характера. В таком случае страховщик будет обязан компенсировать страхователю понесенные им убытки, фактические расходы и ущерб в соответствии с условиями договора страхования в связи с введением санкций. С правовой точки зрения отсутствуют основания считать, что будет приостановлено действие такого договора, предусматривающего страховые выплаты в случае введения экономических санкций СБ ООН против третьего государства. Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о страховании риска введения экономических санкций СБ ООН при осуществлении внешнеэкономической деятельности против государства, национальным лицом которого является страхователь. Исходя из смысла подобного договора и специфического предмета договора страхования, а именно риска введения экономических санкций СБ ООН, представляется, что указанная проблема должна разрешаться комплексно, поскольку, с одной стороны, введение экономических санкций СБ ООН представляет собой временную фактическую невозможность осуществления страховщиком контрактных обязательств по производству выплат, а с другой - именно их введение обязывает страховщика выполнить свою договорную обязанность по выплате страхового возмещения. Швейцарскими учеными выделяются проблемы последствий введения экономических санкций в отношении договоров банковской гарантии, поскольку многие международные частноправовые договоры заключаются под банковскую гарантию, оформляемую в форме соглашения между банком и одной из сторон международного коммерческого контракта <*>. В случае, если гарантия была предоставлена стороне, принадлежащей государству-нарушителю, разумно исходить не только из положений договора, а также принять во внимание основные принципы и нормы законодательства государства банка, его общую позицию в отношении экономических санкций СБ ООН. В случае, если цели введения таких экономических санкций соответствуют законодательству страны банка и не находятся в противоречии с его внешней политикой, выполнение банком обязанностей должника будет являться нарушением если не внутригосударственных норм о санкциях, то положений резолюций СБ. -------------------------------- <*> Mathias-Charles Kraffe, Daniel Thurer and Julie-Antoinette Stadelhofer. Switzerland. National Implementation of United Nations Sanctions. V. Golland-Debbas (ed). A comparative study. 2004. Koninklijke Brill B. V. Printed in the Netherlands. Leiden/Boston.
В ситуации, когда банком предоставлена гарантия стороне договора, находящейся под юрисдикцией третьего государства, необходимо выяснить условия ее предоставления и принимались ли в расчет риски политического характера <*>. -------------------------------- <*> В науке отмечается, что многие известные международные кредитные агентства, такие, как "Гермес", "Финнвера" и прочие, в случае с Ираком потребовали от своих контрагентов обязательного предварительного обращения в Компенсационную Комиссию ООН для возможного удовлетворения своих финансовых претензий в ином порядке. См. об этом: Ulmer, Nicolas. Claimant's expectations from the United Nations Compensation Commission. Journal of international arbitration 1998. 15(1). P. 7 - 14.
Последствия экономических санкций затронут и иные существующие виды частноправовых договоров путем, например, внесения в обязательном порядке в контракты, заключаемые с иностранными лицами, оговорку, запрещающую реэкспорт товаров и услуг, прекращение действия заключенных договоров банковского счета, аренды, оказания услуг, осуществление взаиморасчетов национальных лиц с ликвидируемыми в принудительном порядке отделениями компаний государства-нарушителя. Указанные вопросы требуют дальнейшего освещения и разработки, что будет способствовать углублению в понимании их правовой природы и изысканию соответствующих мер и способов сведения к минимуму неблагоприятных последствий экономических санкций Совета Безопасности. В завершение статьи необходимо подчеркнуть, что в связи с возрастающим обращением Совета Безопасности ООН к использованию экономических санкций рассмотрение последствий применения экономических санкций и их видов для исполнения частноправовых договоров международного характера является важным и актуальным вопросом международного частного права.
Название документа