Трудная судьба судебных решений
(Деменева А.) ("Бизнес-адвокат", 2005, N 18) Текст документаТРУДНАЯ СУДЬБА СУДЕБНЫХ РЕШЕНИЙ
А. ДЕМЕНЕВА
Анна Валентиновна Деменева, юрист, координатор программ Уральского центра конституционного центра конституционной и международной защиты прав человека Общественного объединения "Сутяжник".
Исполнение решений национальных судов в соответствии с международными стандартами - неотъемлемая часть права на судебную защиту. Российская Федерация, являющаяся участницей Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, за 3 года практики вынесения против нее решений Европейским судом по правам человека все еще не предприняла никаких мер по приведению своего законодательства и правоприменительной практики в соответствие с международными нормами.
История проигрышей Российского государства в Европейском суде началась с дела "Бурдов против России" (от 7 мая 2002 г.). Решением Европейского суда было установлено, что Российская Федерация не исполняет решения национальных судов, что противоречит принципам справедливого судебного разбирательства (нарушение ст. 6.1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод) и нарушает право собственности заявителя, гарантированное ст. 1 Протокола 1 к Конвенции. В решении Европейского суда по делу "Бурдов против России" указано: "Не принимая на протяжении нескольких лет необходимые меры по исполнению вступивших в законную силу судебных решений по данному делу, власти Российской Федерации лишили положения ч. 1 ст. 6 Конвенции какого-либо полезного смысла". Кроме того, Европейский суд по правам человека установил в отношении заявителя нарушение права собственности, защищаемого ст. 1 Протокола 1 к Конвенции, поскольку "невозможность для заявителя добиться исполнения указанных судебных решений... является нарушением его права на уважение своей собственности, как оно изложено в первом предложении первого абзаца статьи 1 Протокола 1 к Конвенции. Не исполнив решения Шахтинского городского суда, власти государства-ответчика лишили заявителя возможности взыскать денежные средства, которые он разумно рассчитывал получить. Власти государства-ответчика не выдвинули никаких оснований для такого вмешательства в реализацию права заявителя; при этом Суд полагает, что нехватка средств не может служить тому оправданием.. ". В настоящий момент, когда в отношении России Европейским судом по правам человека рассмотрено по существу 63 дела (информация по состоянию на 23 августа 2005 г.), почти четвертая часть всех решений касается вопросов неисполнения государством решений национальных судов и, соответственно, нарушения ч. 1 ст. 6 Конвенции и ст. 1 Протокола 1 - как в отношении граждан, так и юридических лиц <*>. Причем основные прецедентные нормы, которые Европейский суд использовал для защиты прав человека в данных делах, сводятся к уже процитированным из дела "Бурдов против России": -------------------------------- <*> Постановления Европейского суда о нарушении сроков исполнения национальных решений: Тимофеев против России от 23 октября 2003 г., Вассерман против России от 18 ноября 2004 г., Гиззатова против России от 13 января 2005 г., Петрушко против России от 24 февраля 2005 г., Кольцов против России от 24 февраля 2005 г., Гасан против России от 24 февраля 2005 г., Плотниковы против России от 24 февраля 2005 г., Макарова и другие против России от 24 февраля 2005 г., Познахирина против России от 24 февраля 2005 г., Горохов и Русяев против России от 17 марта 2005 г., Русатоммет против России от 14 июня 2005 г., Тетерины против России от 30 июня 2005 г., Шпаковский против России от 7 июля 2005 г., Малиновский против России от 7 июля 2005 г., Яворивская против России от 21 июля 2005 г., Наталья Герасимова против России от 21 июля 2005 г.
- не исполняя решений национального суда, власти лишают пользование правом на судебную защиту какого-либо полезного смысла; - неисполнение решений о присуждении сумм или имущества влечет за собой нарушение права собственности; - государство не вправе ссылаться на недостаток средств в оправдание неисполнения решения суда. Постоянное появление так называемых "клоновых" дел, то есть дел, в которых продолжаются жалобы на нарушения, аналогичные тем, которые уже были установлены Европейским судом - явный признак того, что Российская Федерация не предприняла необходимых мер для устранения нарушений ст. 6.1 Конвенции и ст. 1 Протокола 1 к Конвенции. Дело в том, что исполнение решения Европейского суда - это достаточно сложный процесс, предполагающий не только выплату справедливой компенсации заявителю, но и, самое главное, принятие государством мер общего характера - законодательных, практических или организационных, - чтобы установленные нарушения более не повторялись. С выплатой справедливой компенсации, присужденной решением Европейского суда по правам человека, особых проблем в Российской Федерации не возникает, чему немало способствует ежегодное включение в расходную часть федерального бюджета серьезной суммы, специально предусмотренной для выплаты денежных компенсаций заявителям по решениям Европейского суда по правам человека. Так, в 2003 г. такая сумма составила 10 млн. руб., в 2004 г. - 60 млн. руб., в 2005 г. - 60 млн. руб. (см. Федеральные законы "О федеральном бюджете..." на 2003, 2004, 2005 гг.). Совсем иная ситуация с принятием государством общих мер, которые могли бы обеспечить предотвращение нарушений в сфере исполнения решений судов в России. Возникает вопрос: какие действия должно предпринять государство для исполнения постановлений Европейского суда, в которых фактически признается наличие в государстве структурной проблемы нарушения права лиц на справедливое судебное разбирательство и права собственности? Анализ законодательства в сфере исполнительного производства и правоприменительной практики с целью выявления возможных причин неэффективности исполнительного производства в стране показывает, что проблема содержит в себе оба аспекта - и законодательный, и организационный. Основные проблемы связаны с отсутствием эффективного механизма защиты прав взыскателя в законодательстве об исполнительном производстве. Если говорить о проблеме, возникающей при взыскании денежных средств с любого субъекта, будь это государственный орган или частное лицо, то это отсутствие в Федеральном законе "Об исполнительном производстве" сроков передачи исполнительных документов, поступивших в службу судебных приставов, конкретному судебному приставу-исполнителю, в то время как двухмесячный срок исполнения решения считается именно с момента поступления исполнительных документов конкретному сотруднику службы судебных приставов. Иными словами, исполнительный лист может находиться в службе судебных приставов сколь угодно долго, а сроки ведения исполнительного производства формально не будут нарушены, поскольку срок имеет значение только тогда, когда исполнительные документы переданы конкретному судебному приставу-исполнителю. Вторым источником проблемы является отсутствие действенных санкций за неисполнение решений суда в отношении должника и в отношении судебного пристава-исполнителя, допустившего нарушение прав взыскателя. И, наконец, наиболее распространенный источник проблемы - отсутствие гарантий для взыскателя в случае, если его должником является казна или государственный орган. Внешне это обычно выглядит так: средства на счетах должника отсутствуют, в связи с чем исполнение решения откладывается на неопределенный срок, до поступления средств на счета. Получается какой-то парадокс: средства для исполнения решений российских судов в российском бюджете отсутствуют, однако если уж такое нарушение в сфере неисполнения решений национальных судов будет установлено Европейским судом, на этот случай в бюджете России всегда найдется строка на 60 млн. руб. - "Выплата денежных компенсаций истцам в случае вынесения соответствующих решений Европейским судом по правам человека". На самом деле источники проблемы гораздо глубже - и они снова в нормативном регулировании. Для требований по исполнительным документам к казне РФ и получателям федерального бюджета установлен специальный порядок, не обладающий признаками принудительного исполнения, как это предусмотрено Федеральным законом "Об исполнительном производстве". Государство надежно застраховало себя от сумевших отсудить у него денежные суммы: Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. N 143 (в ред. от 24 февраля 2005 г.) утверждены Правила исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, а Постановлением Правительства от 9 сентября 2002 г. N 666 (в ред. от 2 марта 2005 г., с изм. от 14 июля 2005 г.) установлены Правила исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне РФ на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти. Разница между этими актами лишь в том, что первый документ говорит о порядке взыскания с государственных органов и учреждений, которые финансируются из федерального бюджета, и решением суда на них возложена обязанность выплатить гражданину или организации сумму, а второй - о взыскании денежных сумм в качестве компенсации вреда, которое изначально судебным решением возлагается на казну РФ. Между тем специальный порядок взыскания денежных средств в обоих документах практически один и тот же: - судебные приставы не обладают полномочиями по контролю за ведением исполнительного производства в случае взыскания денег с государственных органов или с казны; - взыскатель не обладает традиционными правами и гарантиями, которые предоставлены ему Федеральным законом "Об исполнительном производстве"; - исполнительный документ по денежному обязательству должника предъявляется в орган Федерального казначейства; - взыскатель должен представить вместе с исполнительным листом заверенную копию решения суда, заявление с реквизитами счета, на которые должны направляться средства, подлежащие взысканию; - отсутствуют гарантии выплат, поскольку в случае недостаточности средств должника предусмотрена только сложная процедура уведомления главного распорядителя средств, направления запросов о выделении средств распорядителю; в бюджете нередко отсутствуют денежные средства на исполнение обязательств по исполнительным документам. Более того, государство, установив такой специальный порядок исполнения решений о взыскании средств, так до сих пор и не справилось с приведением деятельности своих органов в соответствие даже с этим порядком. Пример - многочисленные исполнительные листы граждан, которые проходили службу в "горячих точках": изначально государство добросовестно не рассчиталось с множеством из них по "боевым" деньгам, то есть не выплатило денежные средства за участие в боевых действиях, в частности, в контртеррористических операциях на территории Чеченской Республики. Ввиду невыплаты этих средств добровольно, участниками боевых действий предъявлялись иски в суды по всей стране, судами выносились решения, которые вступили в законную силу, на взысканные суммы выдавались исполнительные листы. После этого граждане, по привычке направляя исполнительные листы в службы судебных приставов, получали возвращенные исполнительные документы с разъяснением, что служба судебных приставов не имеет полномочий по принудительному взысканию средств с распорядителей федерального бюджета, специальный порядок установлен Постановлением Правительства N 143, и заявителю следует предъявить исполнительные листы в территориальный орган Федерального казначейства. Однако в некоторых случаях предъявить исполнительные листы в территориальный орган Федерального казначейства взыскатели не имели возможности, как в случае со взыскателями средств с военных частей Северо-Кавказского военного округа: заявителям отвечали, что, поскольку в 2003 - 2004 гг. и до настоящего времени войсковая часть, проходящая ответчиком по делу, не была переведена на казначейскую систему исполнения бюджета, Главным управлением федерального казначейства Министерства финансов РФ не решен вопрос открытия федерального казначейства в гарнизоне Ханкала, исполнительные листы судебных органов по взысканию средств федерального бюджета следует предъявлять по месту нахождения должника, то есть войсковой части. Таким образом, исполнительные документы в массовом порядке направлялись непосредственно должнику, который до сих пор их не исполнил, ссылаясь на отсутствие средств. В настоящий момент сложилась ситуация, когда указанные Постановления Правительства блокируют принудительный порядок исполнения, требуя от взыскателя представления исполнительных документов в Минфин РФ, однако даже этот установленный порядок исполнения решений не реализуется, и взыскатели вынуждены направлять исполнительные документы непосредственно должникам - ответчикам по иску, где принудительный элемент взыскания отсутствует полностью. Постановление Правительства N 666, которым утверждены Правила исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне РФ на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, стало предметом рассмотрения на предмет его соответствия Конституции РФ. Однако Постановление Конституционного Суда РФ N 8-П, вынесенное 14 июля 2005 г., не привносит радикальных изменений в порядок исполнения государством решений о взыскании с него денежных средств. Конституционный Суд РФ признал отдельные положения данного акта не соответствующими ст. ст. 10, 19, 45, 46, 114, 115 Конституции (нарушение принципа разделения властей, нарушение равенства всех перед законом и судом, нарушение права на государственную защиту прав и свобод, нарушение права на судебную защиту), указав, что Правительство РФ превысило свои полномочия, регулируя вопросы, отнесенные к исключительному ведению законодателя, "возложило непосредственно на взыскателя обязанность направлять в Министерство финансов Российской Федерации заверенную в установленном порядке копию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист, допустило возможность возврата исполнительного листа взыскателю без исполнения по чисто формальным основаниям; кроме того, оно не предусмотрело механизм ответственности за несвоевременное или ненадлежащее исполнение Министерством финансов Российской Федерации возложенной на него публичной функции. Тем самым Правительство Российской Федерации создало легальную возможность как для блокирования исполнения судебных решений, так и для исполнения их с нарушением установленных сроков...". Однако Конституционным Судом признано, что особый порядок исполнения решений по искам к государству оправдан, поскольку он призван обеспечивать те же требования международных стандартов, когда отсутствие у государства средств не должно являться препятствием к исполнению решения: "Государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации (как и по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета), во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (решения и действия которых стали причиной вынесения судебного решения) и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина". (См.: п. 3.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П.) В такой ситуации законодатель, видимо, руководствуясь Постановлением Конституционного Суда РФ, основное внимание уделит порядку "перераспределения средств", а интересы взыскателей фактически так и не будут обеспечены. Исходя из всего вышесказанного можно предположить, что и организационные просчеты государства по невключению в бюджет соответствующих расходов, и неудовлетворительное состояние нормативного регулирования в сфере исполнительного производства складываются в единую картину несоответствия практики и законодательства Российской Федерации статье 6 Европейской конвенции, предусматривающей полное и своевременное исполнение решения суда в качестве гарантии судебной защиты, и статье 1 Протокола 1 к Европейской конвенции, защищающей полномочия собственника по свободному пользованию и распоряжению своим имуществом. Как уже неоднократно подтверждалось исследуемыми международными нормами и практикой, государство обязано предпринять не просто формальные меры, а меры действенные и эффективные для исполнения своих обязательств в сфере прав человека. В настоящий же момент напрашивается пока один вывод. Платить государство по своим обязательствам будет. Но пока только по решениям Европейского суда или при реальной угрозе вынесения такового, и с традиционной добавкой тысячи в три евро - компенсации морального вреда заявителю. Остается загадкой, почему государство готово раз за разом проигрывать и выплачивать жертвам баснословные суммы в евро в типичных ситуациях, при этом не предпринимая никаких усилий для уменьшения количества жертв нарушения путем внесения структурных изменений в правоприменительное законодательство и практику.
Название документа