Модельное законодательство СНГ
(Шестакова Е.) ("ЭЖ-Юрист", 2005, N 42) Текст документаМОДЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СНГ
Е. ШЕСТАКОВА
Екатерина Шестакова, юрисконсульт ФГУП "ХРСУ МИД РФ".
В конце 1991 г. в результате сложных и противоречивых процессов, приведших к распаду Союза ССР, появилось межгосударственное объединение - Содружество Независимых Государств. Среди нормативного массива Содружества особый интерес представляет модельное законодательство.
Модельный закон - это законодательный акт рекомендательного характера, содержащий типовые нормы и дающий нормативную ориентацию для законодательства. Он не является обязательным для законодательных органов и служит для них нормативно-ориентирующим стандартом. Создание единообразных модельных актов служит средством унификации и гармонизации законодательства. Главное свойство модельных актов - это то, что они являются своеобразным мостом между нормами международного и внутреннего права, вплетаются в ткань названных нормативных систем. Модельные законы непосредственно впитывают в себя принципы, нормы международного права, переводя их в нормативно-концентрированном виде в национальные законодательные акты. Им свойствен рекомендательный характер, не исключающий императивных норм, признаваемых в порядке добровольных самообязательств.
Эволюция модельного законодательства
Можно провести параллель развития интеграционных объединений в рамках Содружества с развитием норм модельного законодательства. Так, с 1991 г. в разное время было создано 5 объединений (СНГ, ЕврАзС, ЦАЭС - ЦАС, ГУУАМ и Союзное государство). Основной формой решения проблем и сближения законодательства являлись нормативные акты, в частности модельное законодательство. Сейчас в рамках СНГ существует три вида модельных законодательных актов: в рамках Союза России и Белоруссии, в рамках Договора "четырех", в рамках Межпарламентской Ассамблеи и еще в рамках СНГ в целом. Договор "четырех" (29 марта 1996 г. между Российской Федерацией, Республикой Белоруссией, Республикой Казахстан и Кыргызской Республикой) является качественно новым этапом в интеграционном объединении стран - участниц СНГ. В правовой области Стороны обязуются координировать законопроектную работу, создавать модельные законодательные акты, осуществлять обмен правовой информацией, оказывать правовую помощь по гражданским, семейным и уголовным делам. Можно также увязать развитие модельного законодательства с деятельностью Межпарламентской ассамблеи СНГ, которая была образована 27 марта 1992 г. на основе Алма-Атинского соглашения, подписанного главами парламентов Армении, Белоруссии, Казахстана, Кыргызстана, России, Таджикистана и Узбекистана. Наибольшее значение в деятельности Ассамблеи имеют вопросы, связанные со сближением и гармонизацией законодательных актов государств СНГ. Это направление осуществляется на основе принимаемых МПА модельных законодательных актов и рекомендаций. Можно выделить четыре этапа выработки модельного законодательства. Первый этап (1992 - 1995 гг.) можно охарактеризовать как "парад суверенитетов". Модельные акты и другие документы, принимаемые в этот период, носят декларативный характер. На выработку политики в сфере имплементации модельного законодательства существенное влияние оказывает политическая борьба. Второй этап (1996 - 1999 гг.) связан с детерминацией круга экономических, политических, социокультурных проблем и выработкой путей их решения. В программу модельного законотворчества входят такие вопросы, как: формирование правовой основы для экономической интеграции стран СНГ; создание целостной модельной правовой базы социальной политики, гуманитарного сотрудничества и экологии; первоочередная разработка модельных актов, имеющих базовое значение для определенной отрасли законодательства. На этом этапе внутри Содружества создаются интеграционные группы - ЕврАзС, ЦАЭС - ЦАС, Союзное государство, имеющие общие интересы <*>. -------------------------------- <*> Постановление Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ от 17 февраля 1996 г. N 7-21 "О разработке программы модельного законотворчества в СНГ" (г. Спб).
На третьем этапе (2000 - 2003 гг.) имела место дифференциация отдельных объектов правового регулирования. Разработка актов, регулирующих конкретные вопросы, такие, как рынок ценных бумаг, экспортный контроль. В настоящее время (2004 - 2005 гг.) работа по разработке модельного законодательства замедлилась. Данный этап характеризуется поиском новых решений существующих правовых проблем. Перед государствами, входящими в состав СНГ, не было сверхзадачи в экономической интеграции, настоящую же экономическую интеграцию можно выстроить на основе относительно новых организаций, таких, как ЕврАзС и ЕЭП. В этой связи можно ожидать развитие модельного законодательства именно в рамках этих структур.
Экономический аспект
Приоритетными направлениями модельного законотворчества в экономической сфере являются следующие: - формирование правовой основы общего экономического пространства; - унификация хозяйственного законодательства; - становление эффективной правовой базы платежно-расчетных отношений, производственной и инвестиционной деятельности. Средством унификации и гармонизации законодательства в данной области являются единообразные модельные акты. В частности, были приняты такие важные модельные законы, как Гражданский кодекс, Законы "О защите экономической конкуренции", "О финансово-промышленных группах", "Об акционерных обществах", "Об аудите", "О бухгалтерском учете и отчетности", "О банкротстве банков", "О государственной поддержке малого предпринимательства", Основы таможенных законодательств, Таможенный кодекс. Однако на практике можно видеть несогласованное регулирование государствами Содружества гражданского оборота, наличие тарифных и нетарифных ограничений, невыполнение взятых на себя обязательств, ущемление прав граждан и предприятий, бюрократические препоны, барьеры на пути к взаимной торговле и в конечном счете сокращение хозяйственных связей между независимыми государствами. На имплементацию же модельных норм в экономической области оказывают влияние такие факторы, как: внутреннее политическое противостояние элит (Грузия, Украина, Киргизия); разный экономический уровень развития стран СНГ; большая непогашенная задолженность перед международными кредиторами (Молдавия, Грузия). Рассматривая тексты модельных документов, можно отметить, что они составлялись исходя из этих позиций для удовлетворения всех участников Содружества и копировались с иностранных образцов. В результате этого они получались расплывчатыми, неясными, какого-либо действенного правового регулирования от них ожидать было трудно. Еще одним существенным препятствием на пути модельного законотворчества как основы экономической интеграции является отсутствие обязательной силы и прямого действия у модельных актов. Это дает основание некоторым авторам утверждать, что они не являются правовыми актами. Однако другие исследователи считают, что отсутствие обязательной силы у таких актов не лишает их юридической характеристики, а лишь исключает применение прямых санкций за их неисполнение <*>. -------------------------------- <*> Martin N ogueras DJL Instituciones y derecho de la Union Europea. Madrid, Mc Graw-Hill, 1996. Op cit. Р. 376.
Подводя итоги
Сегодня можно с уверенностью сказать, что модельное законодательство не оправдало себя как средство гармонизации законодательства в экономической сфере. Тому есть немало причин, как объективных, так и субъективных. Так, имплементация модельных законов предполагает решение комплекса межгосударственных проблем, требующих, как показывает мировой опыт, длительных сроков, больших финансовых затрат, нормальных условий функционирования национальных экономик, отлаженной, постоянно действующей системы межгосударственного наблюдения за выполнением принятых обязательств <*>. -------------------------------- <*> Шульга В. А., Чистяков Е. Г. Проблемы и пути развития Экономического союза. Информационный бюллетень МЭК, Экон. союза. 1997. N 4. С. 134 - 142.
В целом можно сказать, что имплементация норм модельного законодательства нашла свое отражение только в узкоспециализированных программах сотрудничества. В этой связи можно констатировать, что решение существующих экономических и политических проблем не видится через призму модельных законов. Для правовой науки может представлять немалый интерес изучение опыта Европейского сообщества. Инструментом унификации экономического законодательства в ЕС служат регламенты и решения - акты, сходные с федеральными законами. Инструментами гармонизации права служит директива, а в сфере уголовного права и уголовно-процессуального - рамочное решение <*>. Прямое действие является также важным фактором. Если бы в отношении упомянутых выше актов ЕС, которые издаются тысячами, применялась бы такая громоздкая процедура, какая применяется в странах СНГ, необходимость самостоятельной имплементации каждого из них в национальные правовые системы вызвала бы полный паралич сообщества <**>. -------------------------------- <*> Кашкин С. Ю. Право Европейского союза. М.: Проспект, 2005. <**> Капустин А. Я. Международно-правовые проблемы природы и действия права Евросоюза. Дис... д. ю.н., М., 2001. С. 79.
Модельное законодательство не оправдало себя как средство гармонизации законодательства даже в США, где модельные законы используются как средство унификации с 1892 г. В рамках Содружества Независимых Государств, не объединенных единой территорией, практика применения модельного законодательства оказалась еще более плачевной.
Название документа