Особенности избирательного права Европейского Союза
(Клочкова Ю. А.)
("Международное публичное и частное право", 2006, N 1)
Текст документа
ОСОБЕННОСТИ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Ю. А. КЛОЧКОВА
Клочкова Ю. А., старший преподаватель кафедры теории права факультета экономики менеджмента и права Таганрогского государственного радиотехнического университета.
Процесс европейской интеграции в последнее время все больше затрагивает политическую составляющую Европейского Союза (ЕС), в том числе общеевропейское избирательное право, которое постепенно развивалось на протяжении всей истории ЕС.
Договор, учреждающий Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), основал в 1951 г. Ассамблею, чьи члены представляли национальные парламенты шести стран Европы [1]. Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом), подписанные в Риме 25 марта 1957 г., ознаменовали новый этап в развитии представительного органа, который уже с 1958 г. назывался Европейской Парламентской Ассамблеей. Официально понятие "Европейский парламент" (ЕП) было утверждено вступившим в силу 1 июля 1987 г. Единым европейским актом.
Изначально Парламент состоял из представителей национальных законодательных органов, и только в 1976 г. было достигнуто соглашение о прямых выборах, результатом которого стало утверждение Акта об избрании представителей Ассамблеи всеобщим прямым голосованием (Решение Совета от 20 сентября 1976 г. N 76/787/ЕОУС, ЕЭС, Евратом) (далее - Акт) [2]. Первые выборы состоялись в 1979 г. После этого выборы проводились каждые пять лет.
В 1979 г. после первых прямых выборов число членов ЕП составляло 410 человек, представлявших на тот период 9 стран - членов Европейского сообщества. Количество членов постепенно увеличивалось в связи с последующими расширениями ЕС. После четырех этапов расширения в 1973, 1981, 1986 и 1995 гг. количество членов ЕС постепенно увеличилось с 6 до 15. В настоящее время число государств - членов ЕС составляет 25 стран.
Число депутатских мест, закрепляемых за каждым государством, фиксируется в учредительном договоре и пересматривается каждый раз, когда происходит расширение Союза или существенное изменение численности населения, как это имело место применительно к ФРГ после воссоединения Западной и Восточной Германии (п. 2 ст. 190 Договора, учреждающего Европейское сообщество). С тем чтобы исключить непрерывный рост числа мандатов по мере расширения ЕС, Амстердамский договор установил максимальный предел численности ЕП (ст. 189 Договора, учреждающего Европейское сообщество). Независимо от дальнейшего расширения состава Союза общее число мандатов не должно превышать 700. Однако Ниццский договор, в свою очередь, увеличил число парламентариев до 732 человек в связи с майским расширением ЕС 2004 г. Также Ниццский договор пересмотрел число представителей в сторону сокращения, и в соответствии со ст. 2 Протокола о расширении Европейского Союза новые квоты вступят в действие с 1 января 2004 г. В Декларации к Ниццскому договору о расширении Европейского Союза определено количество мест для будущих государств - членов Союза из расчета, что в ЕС вступят 12 стран, но 1 мая 2004 г. Болгария и Румыния не вошли в Союз. В результате распределение мест в ЕП было пропорционально пересмотрено в соответствии со ст. 2 Протокола о расширении Европейского Союза.
29 октября 2004 г. произошло важнейшее событие в новейшей истории ЕС, коренным образом изменившее как характер взаимоотношений стран-участниц между собой, так и организацию ЕС в целом. На Капитолийском холме в Риме состоялась торжественная церемония подписания Конституции ЕС. В историческом мероприятии приняли участие главы государств и правительств, министры иностранных дел 25 стран ЕС, а также государств - кандидатов на вступление в Союз: Болгарии, Румынии, Турции и Хорватии. После подписания Конституции начинается двухгодичный период ее ратификации. В случае принятия Конституционного договора Европейского Союза число членов ЕП не должно будет превышать 750 человек. Кроме того, Конституция устанавливает верхний и нижний пределы количества представителей от государства - члена ЕС в ЕП, равные соответственно 6 и 96 (ст. 1-20, п. 2 Договора, учреждающего Конституцию для Европы) [3].
Таким образом, на сегодняшний день явно наметилась тенденция к сокращению числа представителей в ЕП. Она закреплена Конституцией, и в будущем с увеличением числа государств - членов ЕС нормы представительства будут уменьшаться.
В 2002 г. Акт об избрании представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием был изменен и дополнен новыми положениями (решение Совета от 25 июня и от 23 сентября 2002 г. N 2002/772/ЕС, Евратом) [4]. Но изменения 2002 г. не ввели норму, которая была впервые зафиксирована еще в 1957 г. (ст. 138 Договора, учреждающего ЕЭС, ныне п. 4 ст. 190 Договора, учреждающего Европейское сообщество): ввести полностью единую избирательную процедуру для всех государств-членов. Таким образом, несмотря на то что ЕП всегда стремился к унификации выборов, они проводятся в каждом из государств-членов в соответствии с национальным избирательным законодательством. Статья 8 Акта гласит, что при соблюдении положений настоящего Акта избирательная процедура регулируется в каждом государстве-члене национальными положениями. Поэтому следует говорить не об избирательном праве Сообщества, а об избирательном праве отдельных государств по выборам депутатов ЕП. Эти национальные положения могут учитывать имеющиеся в государствах-членах особенности, но не должны в целом нарушать пропорциональный характер избирательной системы. Различия между национальными законами о выборах оказывают влияние на активность избирателей, общественное мнение, позицию политических партий и на избирательную кампанию в целом.
Например, представление кандидатур депутатов ЕП возможно только через политические партии и организации в Дании, Греции, Германии, Нидерландах, Швеции, Чехии, Литве, Франции, Польше, Венгрии, Словакии, Люксембурге, Португалии и Испании. Индивидуальные кандидатуры принимаются в Ирландии, Италии, Словении, Эстонии, на Мальте, в Австрии, Бельгии, Великобритании, Финляндии. Кандидатам необходимо собрать определенное количество подписей или заручиться поддержкой определенного числа избирателей в Австрии, Бельгии, Финляндии, Германии, Италии, Люксембурге, Нидерландах, Испании, Великобритании, Словении, Польше и Венгрии. В обязательном порядке необходимо заплатить залог во Франции, Ирландии, Нидерландах, Великобритании, Греции, Чехии, Литве, Эстонии, на Мальте и в Словакии [5].
Существенно различаются и требования к кандидатам. Возраст кандидата должен быть 18 лет или старше в Финляндии, Швеции, Дании, Германии, Испании, Нидерландах, Португалии, Словении, Венгрии и на Мальте; 19 лет - в Австрии, 21 год - в Бельгии, Греции, Ирландии, Люксембурге, Великобритании, Литве, Чехии, Эстонии, Словакии, Латвии, Польше. 23 года должно исполниться депутатам во Франции, а в Италии - 25 лет. Минимальный период проживания на территории страны для кандидатов, не являющихся ее гражданами, обязателен в Люксембурге (10 лет), Польше (5 лет) и Чехии (45 дней) [6].
В Бельгии кандидаты должны обязательно владеть французским, датским или немецким языком в зависимости от того, в каком районе они проживают [7].
Выборы в Европейский парламент предусматривают наличие наднационального гражданства, которое было введено Маастрихтским договором (ст. 18 - 21 Договора, учреждающего Европейское сообщество). С этого момента каждый гражданин государства-члена является одновременно гражданином Европейского Союза и выступает носителем всех прав, предоставляемых учредительными договорами и законодательством ЕС. Договором, учреждающим Европейское сообщество, "запрещается любая дискриминация по соображениям национальной принадлежности" (ст. 12 Договора, учреждающего Европейское сообщество). Статья 17 Договора, учреждающего Европейское сообщество, предусматривает, что гражданином Европейского Союза является любое лицо, обладающее гражданством какого-либо из государств - участников ЕС. Вместе с тем гражданство Европейского Союза не подменяет собой национального гражданства, а является дополнительным к нему, т. е. гражданин того или иного государства-члена является одновременно и гражданином своей страны, и гражданином ЕС.
Правовой статус граждан ЕС был закреплен и Хартией основных прав Европейского Союза (ч. V ст. 39 - 46). Каждый гражданин ЕС имеет право участвовать в выборах в качестве избирателя и выставлять свою кандидатуру на муниципальных и общеевропейских выборах в стране проживания (ст. 39, 40 Хартии основных прав Европейского Союза). Также каждый гражданин ЕС, проживающий в государстве-члене, гражданином которого он не является, имеет право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах в государстве-члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства. Более того, каждый гражданин ЕС, проживающий в государстве-члене, гражданином которого он не является, имеет право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент в государстве-члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства (ст. 19 Договора, учреждающего Европейское сообщество).
Основания приобретения гражданами Европейского Союза, имеющими место жительства в другой стране ЕС, активного и пассивного избирательного права на выборах в ЕП и в органы местного самоуправления определяются принятой 6 декабря 1993 г. специальной Директивой ЕС N 93/109 [8]. Она установила положения об осуществлении права голосовать и выступать кандидатом на выборах в ЕП для граждан Союза, проживающих в государстве-члене, гражданами которого они не являются. Директива 94/80, принятая 19 декабря 1994 г., установила положения об осуществлении права голосовать и выступать кандидатом на муниципальных выборах гражданами Союза, проживающими в государстве, гражданами которого они не являются [9].
Данные директивы ЕС вводят в избирательное право государств ЕС два важных принципа, которые обязаны соблюдаться на всей его территории и распространяются на всех граждан: принцип равенства и принцип свободного выбора места голосования (или участия в выборах в качестве кандидата). Принцип равенства требует наделения граждан Европейского Союза, проживающих за пределами своей страны, такими же правами избирать и избираться в ЕП и органы местного самоуправления, каковыми национальное законодательство наделяет граждан соответствующей страны. При этом в случае нарушения данных прав гражданин ЕС должен располагать всем комплексом средств правовой защиты на тех же условиях, которые предусмотрены для граждан государства-члена, в котором проводятся выборы (п. 2 ст. 11 Директивы 93/109; п. 2 ст. 10 Директивы 94/80). Директивы обязывают государственные власти проинформировать всех потенциальных субъектов избирательного права, не являющихся гражданами данной страны, об условиях реализации их права избирать и быть избранными в ЕП и муниципальные органы в этом государстве. Эта информация должна быть предоставлена своевременно и надлежащим образом (ст. 12 Директивы 93/109, ст. 11 Директивы 94/80).
Принцип свободного выбора означает право гражданина ЕС, проживающего за пределами родного государства, самостоятельно избирать место участия в выборах ЕП и муниципальных органов. В отношении первых устанавливается строгая альтернатива: гражданин ЕС может голосовать или баллотироваться кандидатом в ЕП лишь в одном месте: государстве ЕС, где он проживает, но не обладает гражданством которого, либо в своем родном государстве-члене (ст. 4 Директивы 93/109). Что касается муниципальных выборов, то здесь сохраняется возможность избирать или быть избранным в двух странах: регулирование данного вопроса оставлено на усмотрение государств-членов (п. 2 ст. 1 Директивы 94/80). В то же время для выборов в ЕП лицо, лишенное избирательных прав в родном государстве-члене в силу уголовно - или гражданско-правовых санкций, не имеет права избирать и быть избранным в другой стране ЕС, где оно имеет место жительства (п. 2 ст. 6 Директивы 93/109).
Для того чтобы принять участие в выборах в качестве избирателя или кандидата, гражданин должен быть включен в список избирателей или зарегистрирован в качестве кандидата. С этой целью, исходя из принципа равенства, лицо, обладающее гражданством другой страны ЕС, проживающее в государстве, где проводятся выборы, должно представить такие же документы, которые требуются от граждан этой страны ЕС. Кроме того, государство проживания может потребовать дополнительной документации, включающей для избирателя: удостоверение личности и "формальную декларацию" с информацией о его гражданстве, месте жительства в стране проживания (п. 2 ст. 8 Директивы 94/80); для выборов в ЕП от избирателя может быть также потребовано указание даты, с которой он имеет место жительства за пределами родного государства-члена, и заявление о том, что он не был лишен там избирательных прав, предоставление информации об избирательном округе родного государства-члена, где он был в последний раз внесен в избирательный список, и заявления о том, что он будет голосовать исключительно на территории государства-члена, в котором проживает (п. 2 ст. 9 Директивы 93/109). Независимо от места нахождения или места проживания любой гражданин ЕС имеет те же права, что и гражданин соответствующей страны ЕС, и государство, где он проживает, не вправе их ограничивать.
Таким образом, определились несколько характерных черт избирательного права ЕС. На сегодняшний день существует не избирательное право ЕС, а избирательное право отдельных государств по выборам депутатов ЕП. Наметилась тенденция к сокращению числа представителей в ЕП. Директивы ЕС ввели в избирательное право государств ЕС принципы равенства и свободного выбора места голосования или участия в выборах в качестве кандидата.
ПРИМЕЧАНИЯ:
1. Все ссылки на учредительные договоры ЕС даны по материалам официального сайта ЕС: www. europa. eu. int/eur-lex/en/treaties/.
2. Act concerning the election of the representatives of the Assembly by direct universal suffrage//OJ L 278, 08/10/1976.
3. www. europa. eu. int/constitution/.
4. Council Decision of 25 June 2002 and 23 September 2002 amending the Act concerning the election of the representatives of the European Parliament by direct universal suffrage, annexed to Decision 76/787/ECSC, EEC, Euratom//OJ L 283, 21/10/2002.
5. www. elections2004.eu. int.
6. www. elections2004.eu. int.
7. www. elections2004.eu. int.
8. Council Directive 93/109/EC of 6 December 1993 laying down detailed arrangements for the exercise of the right to vote and stand as a candidate elections to the European Parliament for citizens of the Union residing in a Member State of which they are not nationals // OJ L 329, 30/12/1993.
9. Council Directive 93/109/EC of 6 December 1993 laying down detailed arrangements for the exercise of the right to vote and stand as a candidate elections to the municipal elections by citizens of the Union residing in a Member State of which they are not nationals // OJ L 329, 30/12/1993.
Название документа