Экономико-правовой аспект "Проблемы 2007" в отношениях между Россией и Европейским союзом и ее решение путем модернизации соглашения о партнерстве и сотрудничестве
(Кашкин С. Ю., Калиниченко П. А.) ("Законодательство и экономика", 2006, N 1) Текст документаЭКОНОМИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ "ПРОБЛЕМЫ 2007" В ОТНОШЕНИЯХ МЕЖДУ РОССИЕЙ И ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ И ЕЕ РЕШЕНИЕ ПУТЕМ МОДЕРНИЗАЦИИ СОГЛАШЕНИЯ О ПАРТНЕРСТВЕ И СОТРУДНИЧЕСТВЕ
С. Ю. КАШКИН, П. А. КАЛИНИЧЕНКО
Кашкин С. Ю., заведующий кафедрой права Европейского союза Московской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор.
Калиниченко П. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры права Европейского союза Московской государственной юридической академии.
9 мая 1950 г. французский министр иностранных дел Робер Шуман выступил со своей знаменитой Декларацией, в которой отразилась концепция построения новой объединенной Европы. Это была концепция добровольного объединения народов на основе идеи работать сообща при равных условиях в достижении поставленных целей, разделяя общие ценности и ответственность за общее будущее. Главной, базовой идеей такой интеграции должна была стать поступательная экономическая интеграция, определяемая реализацией практических интересов и приносящая взаимную выгоду ее участникам. Основатели Европейских сообществ Р. Шуман и Ж. Моне были уверены, что Европа не может быть объединена сразу. Единство Европы должно явиться результатом практических достижений и солидарности поколений. Конечно же, все это в полной мере относится и к отношениям между Россией и Европейским союзом. Россия не только культурно и исторически принадлежит к европейскому культурно-цивилизационному типу, но и экономически составляет интегральную часть Европы. Экономики европейских стран и России взаимозависимы и взаимодополняемы. Несомненно, что и политико-правовые традиции Европы также определяют российскую действительность. Европейская интеграция неполноценна, а объединенная Европа немыслима без России. Всего за 17 лет отношения между нашей страной и Европейскими сообществами прошли путь от состояния "бесполезного безразличия" к современному состоянию "стратегического партнерства". На пути развития этих взаимоотношений было много препятствий - конъюнктурных, идеологических и политических, однако никогда не было подлинно экономических преград для развития интеграции между нашей страной и другими странами Европы. При этом несмотря на экономическую взаимодополняемость и взаимозависимость, на практическую невозможность некоего "равноудаленного положения" России во внешней торговле и мировой экономике, все же расхождения в сиюминутных внешнеполитических интересах поставили современные отношения между Россией и Европейским союзом, по оценке ведущих российских экспертов, в "поле высокого напряжения". Это даже позволяет им утверждать, что "отношения России и Европейского союза сегодня переживают системный кризис" <*>. -------------------------------- <*> Россия и расширившийся Европейский союз: трудные перспективы сближения. Доклад Комитета "Россия в объединенной Европе" / Отв. ред. Н. К. Арбатова. М., 2004. С. 11.
Вполне вероятно, что своего "апогея" кризис современных отношений стратегического партнерства между Россией и ЕС достигнет к 2007 г., когда станет актуальной потребность юридического переоформления их взаимодействия. Правовое регулирования отношений России и ЕС сегодня представляет собой целую систему взаимосвязанных актов. Можно выделить три блока основополагающих документов, регулирующих отношения между Россией и ЕС в рамках стратегического партнерства. Первый блок составляет Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и ЕС как основополагающий, центральный документ этих взаимоотношений. Второй блок состоит из секторных соглашений, принятых на основе СПС и развивающих ее положения в различных сферах взаимодействия России и Европейского союза. Третий блок включает "дорожные карты" по четырем общим пространствам, документы программного характера, не имеющие обязательной юридической силы, но определяющие практические мероприятия и действия в рамках текущих отношений между сторонами. Первый блок. Основу для отношений между Россией и Европейским союзом закладывает Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, заключенное 24 июня 1994 г. на о. Корфу (Греция), учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, Европейскими сообществами и их государствами-членами - с другой. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве вступило в силу с 1 декабря 1997 г. после ратификации в Европейском парламенте и во всех национальных парламентах государств - членов Союза и Сообществ. Федеральное Собрание Российской Федерации ратифицировало договор в ноябре 1996 г. СПС содержит преамбулу, 112 статей, десять приложений, два протокола, несколько совместных и односторонних заявлений и переписку. Такого рода соглашения о партнерстве и сотрудничестве были заключены Европейским союзом со всеми странами СНГ <*>, текст таких соглашений практически полностью совпадает, поэтому СПС можно назвать "типовым соглашением". СПС с Россией стало своего рода "прототипом" всех остальных соглашений о партнерстве и сотрудничестве, соглашения ЕС с остальными странами СНГ составлялись с использованием опыта заключения СПС с Россией. -------------------------------- <*> Кроме Таджикистана; вместе с тем СПС с Беларусью и Туркменистаном не вступили в силу.
При особом акценте на экономическое сотрудничество Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС 1994 г. заложило прочный фундамент для развития диалога сторон по политическим, социальным и культурным вопросам. Данное Соглашение является комплексным на фоне доминирующего экономического содержания. СПС носит базовый характер, содержит общие положения о сотрудничестве между Европейским союзом и Россией. СПС - рамочное соглашение, так как многие его положения нуждаются в дальнейшем развитии и конкретизации в рамках специальных двусторонних соглашений по отдельным вопросам. Некоторые статьи СПС закрепляют не просто возможность, а даже необходимость заключения таких соглашений (ст. 21 и 22). Существенная особенность СПС - его относительная перспективность. Оно изначально было приспособлено к функционированию в условиях, когда в России сложится рыночная экономика, а сама Россия вступит в ВТО. Еще одним важным фактором, указывающим на перспективность СПС, является его окончательная нацеленность на создание зоны свободной торговли между Союзом и Россией (ст. 1 СПС). Следует согласиться с выводом широко известного голландского профессора А. Келлерманна о том, что "СПС предназначен для того, чтобы подвести Россию к вхождению в мировую экономику" <*>. Вместе с тем в СПС ничего не говорится о том, как строить отношения между партнерами после интеграции России в мировую экономику. -------------------------------- <*> Келлерманн А. Последствия расширения ЕС для Российской Федерации // Политика и право. 2005. N 1 (61). С. 117.
СПС было заключено сроком на десять лет с возможной последующей ежегодной автоматической пролонгацией Соглашения, если ни одна из сторон не будет заявлять о его денонсации. Соответственно основной (жесткий) срок действия СПС истекает в 2007 г. СПС между Россией и ЕС составляет в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ часть внутригосударственного права Российской Федерации. Существует около десятка примеров применения СПС российскими судами. СПС относится к категории международных договоров Союза, заключенных совместно Сообществами и государствами-членами. Ряд норм СПС имеет прямое действие на всей территории ЕС в соответствии с решением Суда ЕС от 12 апреля 2005 г. по делу C-265/03 "Симутенков". Второй блок. Как уже было указано выше, СПС носит рамочный характер. В настоящее время на основе СПС было заключено несколько двусторонних соглашений. Это позволяет говорить о том, что сегодня на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве объективно формируется целая система двусторонних соглашений между Россией и Европейским союзом: Соглашение о торговле текстильными товарами 1998 г., Соглашение о сотрудничестве в области науки и технологий 2000 г., Соглашение между РФ и Евратомом о сотрудничестве в области ядерных реакций 2001 г., Соглашение между РФ и Евратомом о сотрудничестве в области ядерной безопасности 2001 г., Соглашение между РФ и ЕОУС о торговле некоторыми изделиями из стали 2002 г., Соглашение об участии РФ в деятельности Европола 2003 г. и Соглашение об участии РФ в деятельности Европейской полицейской миссии 2004 г. Процесс заключения двусторонних соглашений между Россией и Европейским союзом на основе СПС несомненно будет продолжаться. Сегодня в стадии подготовки находятся соглашения в области фармацевтики, ветеринарии, рыболовства. На ближайшую перспективу уместным и актуальным было бы заключение соглашений о сотрудничестве в области охраны окружающей среды, о совместной деятельности в правоохранительной сфере в рамках Евроюста, по торговле ядерными материалами и др. Третий блок. Четыре дорожные карты по четырем общим пространствам, принятые в Москве в ходе встречи на высшем уровне между представителями ЕС и Российской Федерации 10 мая 2005 г., воплощают в себе концепцию четырех общих пространств и развивают в соответствующих сферах положения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве применительно к сегодняшнему дню. Это - Дорожная карта по общему экономическому пространству, Дорожная карта по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, Дорожная карта по общему внешнему пространству, Дорожная карта по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты. Дорожные карты содержат в своих положениях комплекс практических мероприятий на ближайшую перспективу взаимоотношений сторон, однако не закрепляют сроки реализации этих мероприятий и четкие механизмы контроля и ответственности. Дорожная карта не является юридически обязательным источником, это политический акт, акт мягкого права, так называемый soft law. Кроме того, ни учредительные договоры Союза, ни вторичное законодательство ЕС нигде не предусматривают, что Сообщества и Союз строят свои отношения с третьими странами, основываясь на подобных документах, поэтому по отношению к европейскому праву - это акт sui generis. Поэтому прочную юридическую основу для развития отношений Сторон в рамках четырех пространств дорожные карты создать не могут, что служит предметом их справедливой критики. В этом отношении дорожные карты повторяют схему оформления отношений между Россией и ЕС, сложившуюся в последние десять лет. Все вопросы в двусторонних отношениях за эти годы всегда решались на основе инструментов политического взаимодействия и достижения компромиссов, что приводило к росту политических деклараций, а не юридических соглашений. По-видимому, как раз такое положение вещей и стало одной из причин современного "топтания на месте", "системного кризиса", отношений "высокой напряженности" в рамках стратегического партнерства. При всей положительной оценке, к сожалению, на основе "дорожных карт" решить надвигающуюся "проблему 2007" невозможно. Как уже упоминалось, перспективы развития отношений между Российской Федерацией и ЕС на 2007 г. диктуют нам необходимость рассматривать целую комплексную проблему их развития. Кроме истечения основного срока действия СПС в 2007 г. завершится уже вторая волна современного расширения Союза (присоединятся Болгария и Румыния) и, вполне вероятно, к середине 2007 г. вступит в силу Конституция для Европы 2004 г. (или будет близка к окончанию ратификации). В свою очередь, Россия, скорее всего, вступит в ВТО к этому времени. Независимо от того, в каком порядке произойдут указанные события, нужно сказать, что уже сейчас очевидно главное - Россия и Европейский союз в начале XXI в. уже совсем не те партнеры, которые договорились в 1993 г. о неком партнерстве и сотрудничестве и подписали в 1994 г. СПС. Во-первых, Европейский союз - это уже не 15 государств Европы, а 25, и скоро это количество возрастет до 27. Вместе с тем политический и экономический потенциал Союза возрос многократно по сравнению с периодом начала 1990-х гг., не последнюю роль в этом сыграло и введение евро. Во-вторых, Россия уже давно не просто "самый крупный осколок Советской империи" с регулируемой экономикой, находящейся в стадии упадка, а признанная держава с растущей рыночной экономикой, безальтернативно господствующая на энергетическом рынке объединенной Европы, в самом уязвимом секторе экономики развитых стран. В-третьих, совместное развитие партнерства и сотрудничества между Россией и ЕС вывело это партнерство и сотрудничество на качественно новый уровень, выразившийся в формулировании концепции и согласовании дорожных карт по четырем пространствам между РФ и ЕС. Такое состояние отношений правильно было бы характеризовать не как новый уровень существующего "стратегического партнерства", а как "тесное" или "продвинутое партнерство" (англ. cohesion partnership; enhance partnership). Этот новый уровень взаимоотношений между Союзом и Федерацией очень хорошо ощущается в сравнении с уровнем партнерства и сотрудничества между ЕС и другими странами СНГ. Учитывая вышеизложенное, вполне вероятно, что именно к 2007 г. состояние современных отношений между ЕС и Россией достигнут "критической массы" и потребуют нового современного, модернизированного оформления не в "мягких" источниках, какими являются дорожные карты, а в полноценном юридически обязательном для сторон договоре. Впервые о "проблеме 2007" на высшем уровне заговорили в преддверии саммита Россия - ЕС, проходившем 10 мая 2005 г. Весьма приятно, что "проблема 2007" адекватно осознается политическими кругами России и Европы в целом. Однако пути ее решения еще до конца не обозначены. Так, отвечая на вопрос о "проблеме 2007" в прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" 14 мая 2005 г., Помощник Президента РФ Сергей Ястржембский признал, что пока решения нет. Практически аналогичное заявление сделал Глава Представительства Европейской Комиссии в России Марк Франко на брифинге, посвященном одобрению дорожных карт, прошедшем в Институте Европы РАН 23 мая 2005 г. 4 октября 2005 г. на шестнадцатой встрече на высшем уровне Россия - Европейский союз данная проблема в предварительном плане была обсуждена в связи с истечением первоначального десятилетнего срока действия СПС и необходимостью обновления договорной основы наших отношений с ЕС. В конце октября 2005 г. общественный Комитет "Россия в объединенной Европе" (РОЕ), координируемый депутатом Государственной Думы В. Рыжковым, предложил собственную "Концепцию модернизации СПС между Россией и ЕС и заключения Соглашения о продвинутом партнерстве, учреждающем ассоциацию", которая, по нашему мнению, является весьма проработанным и практически пригодным для реализации вариантом разрешения "проблемы 2007". Необходимо подчеркнуть, что этот документ является на сегодняшний день единственным конструктивным и юридически обоснованным предложением по решению рассматриваемой проблемы. Что же нужно предпринять для преодоления "проблемы 2007"? Как нужно изменить правовую базу взаимоотношений между Россией и ЕС, чтобы отразить в ней достижения сегодняшнего дня и предоставить возможность для развития отношений на новой основе на ближайшие 10 - 15 лет? С самого начала необходимо категорически отвергнуть вариант с заменой СПС на политическую декларацию. Подобный шаг стал бы проявлением правового инфантилизма и отбросил российско-европейские отношения на десятилетие назад. Действительно, ряд развитых государств, в частности США, в основе своих взаимоотношений с ЕС не имеют основополагающего договора и развивают их главным образом на основе политических деклараций (так называемое "усиленное партнерство": англ. strong partnership). Однако те же США никогда не имели полноценного основополагающего международного соглашения с ЕС, а если бы и имели, сомнительно, чтобы через некоторое время заменили его на ни к чему не обязывающую декларацию. В свою очередь, "американизация" российско-европейских отношений приведет к тем же огрехам, что существуют в отношениях между ЕС и США, - к систематическим торговым войнам и латентному геополитическому противостоянию. Тем более что социально-экономическая и психологическая атмосфера отношений между ЕС и США принципиально отличается от атмосферы отношений России и ЕС, причем не в пользу нашей страны. Решение "проблемы 2007" должно пройти в рамках правового формата, юридического переоформления взаимоотношений между сторонами. Относительно дальнейшей судьбы СПС можно предположить несколько основных вариантов будущего правового оформления отношений между Россией и ЕС после 2007 г.: вариант 1: не подвергать изменению текст СПС, ежегодно по умолчанию пролонгируя его положения. Современные отношения оформить в секторных соглашениях, которые будут существовать наряду с СПС; вариант 2: внести изменения и дополнения в существующий текст Соглашения, учитывающие современный уровень "стратегического партнерства", новый уровень "продвинутого партнерства" и реальные перспективы развития отношений на 10 - 15 лет вплоть до создания ассоциации; вариант 3: денонсировать СПС, заменить его Соглашением об ассоциации (ассоциация может быть оформлена Соглашением об Общем европейском пространстве); вариант 4: денонсировать СПС, заменить его несколькими секторными билатеральными соглашениями, например четырьмя соглашениями по каждому из общих пространств (так называемая "швейцарская модель" юридического оформления отношений с ЕС). С юридической точки зрения серьезных различий между первым и четвертым вариантом нет. Если СПС сохранит свое действие в первозданном виде, а современные отношения станут строиться на параллельно существующих соглашениях, то по истечении незначительного периода его положения могут оказаться просто фактически утратившими силу, а реальные отношения будут развиваться на этих нескольких связанных между собой актах. Переходя к анализу этих вариантов, обратим особое внимание, что прекращение действия СПС приведет, во-первых, к разрушению цепочки торговых соглашений, связанных с СПС (соглашение по текстилю и соглашение по стали), во-вторых, и это самое главное, к слому всей только-только сложившейся практики применения Соглашения. И тот и другой вариант, по сути, содержит "швейцарскую модель" взаимоотношений с ЕС. Однако сама применимость "швейцарской модели", избирательной модели интеграции "a la cart", действующей в двусторонних отношениях между ЕС и Швейцарией, к двусторонним отношениям с Россией вызывает сомнения. Дело в том, что "швейцарскую модель" отношений с ЕС нельзя рассматривать в отрыве от Европейского экономического пространства (ЕЭП). Как известно, Швейцария, являясь членом Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ), не ратифицировала соглашение о Европейском экономическом пространстве 1992 г., оформляющее узы между ЕС и ЕАСТ, и избрала альтернативную модель интеграции. Швейцария имеет открытый, интегрированный рынок в рамках ЕАСТ, "швейцарская модель" - это альтернативный вариант ЕЭП, альтернативный вариант достижения сопоставимости интегрированных рынков ЕС и ЕАСТ. И Соглашение о ЕЭП, и семь соглашений между ЕС и Швейцарией призваны "перекинуть" своего рода мост между двумя интегрированными рынками - внутренним рынком ЕС и ассоциацией свободной торговли ЕАСТ. Вот в чем основная идея швейцарско-европейского "продвинутого билатерализма". Необходимо также отметить, что "швейцарская модель" интеграции с ЕС чрезвычайно зависима от института референдума, посредством которого проходит реализация положений двусторонних соглашений для Швейцарии. Кроме того, в ряде случаев соглашения ЕС со Швейцарией предусматривают автоматическое (даже не опосредованное решением Совместного комитета сторон, как в случае с ЕЭП) распространение норм acquis communautaire на территорию Швейцарии. Примером акта ЕС, нормы которого обладают таким территориальным действием, является Регламент Европейского парламента и Совета (ЕС) N 883/2004 от 29 апреля 2004 г. о координации систем социальной защиты. В отличие от Швейцарии Россия имеет совершенно иную геоэкономическую ситуацию. Чтобы ввести в действие "швейцарскую модель" отношений с ЕС, России следует сначала присоединиться к какому-либо интегрированному рынку, совместимому с ЕС, или к зоне свободной торговли, имеющей специфическую правовую связь с Европейским союзом, и созданному в его рамках внутреннему рынку. Вполне перспективной является идея, выдвигаемая известным российским профессором М. Энтиным, об оформлении отношений между Россией и ЕС через призму вступления России в Европейскую ассоциацию свободной торговли. Данная идея выглядит вполне жизнеспособной и адекватной современному состоянию интеграции России в мировую экономику. Отношения между Россией и ЕАСТ необходимо развивать даже безотносительно планов дальнейшего углубления интеграционных процессов с Европейским союзом. России в связи с этим целесообразно развивать диалог с группой стран, планирующих создать в ближайшее десятилетие с ЕС евросредиземноморскую ассоциацию свободной торговли, в отношении которых Союзом проводится европейская политика добрососедства. Наконец, нельзя сбрасывать со счетов и необходимость развития интеграционных процессов на постсоветском пространстве, в которых задействована Россия. Среди таковых наиболее перспективными, по нашему мнению, являются интеграционные процессы в рамках ЕврАзЭС, которые также могут привести к созданию в недалеком будущем зоны свободной торговли в значении ГАТТ или даже общего рынка между странами-участницами. Однако все это откладывает решение проблемы изменения отношений с ЕС на "послезавтра", на период 2018 - 2020 гг., в то время когда "проблема 2007" - это проблема уже сегодняшнего дня. "Проблему 2007" можно решить, только подписав новый договор с ЕС, который предусматривал бы углубление интеграции прежде всего в экономической сфере. Только после этого, лет через десять-пятнадцать, мы сможем полноценно обсуждать возможность применения "швейцарской модели" присоединения России к ЕЭП или полноценного ее членства в ЕС. О необходимости подготовки нового документа говорится уже давно, отражалось это и в научной литературе. Так, еще в 2003 г. в книге "Россия и Европейский Союз: документы и материалы", в которой была предпринята попытка провести консолидацию всего правового массива, регулирующего отношения между РФ и ЕС, отчетливо прозвучала мысль о необходимости изменения СПС или замены СПС новым договором, отражающим концепцию Общего европейского экономического пространства, которая, как известно, впоследствии переродилась в концепцию четырех общих пространств <*>. -------------------------------- <*> Россия и Европейский союз: документы и материалы / Под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2003. С. 446.
Однако самому глубокому анализу эта идея была подвергнута в работе именитого российского исследователя Ю. Борко "Европейскому союзу и России необходимо Соглашение о стратегическом партнерстве" <*>. -------------------------------- <*> Борко Ю. Европейскому Союзу и России необходимо Соглашение о стратегическом партнерстве. М., 2004.
Несомненно, новый договор должен отражать так называемый технологический подход, т. е. поддерживать преемственность положений СПС и практики применения СПС в отношениях между сторонами. Это позволит сохранить существующий положительный интеграционный "багаж" и перевести его в отношения нового уровня. Содержательно новый договор должен отражать: - концепцию четырех пространств; - дальнейшее углубление экономической интеграции путем создания зоны свободной торговли; - создание в перспективе торговой ассоциации между Россией и ЕС, в рамках которой будут реализовываться свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов; - новый уровень политических отношений, основанных на торговой ассоциации и четырех пространствах. Вместе с тем необходимо полностью отвергнуть идею заключения вместо СПС простого соглашения о сотрудничестве по подобию соглашений, заключаемых ЕС с латиноамериканскими странами, государствами Центральной Африки и Океании. Это более низкий уровень сотрудничества, по существу, он равнозначен откату во взаимоотношениях между ЕС и РФ на уровень конца 1980-х гг. Прекращение СПС повлечет за собой слом современной системы регулирования отношений между ЕС и Россией и потере некоторых значительных достижений в отношениях между сторонами, связанных с реализацией норм СПС. В первую очередь имеется в виду прецедент Суда Европейских сообществ по делу "Симутенкова", предоставивший российским гражданам, работающим в государствах-членах, право напрямую ссылаться на ст. 23 СПС в национальных судах государств-членов в целях защиты своих трудовых прав от дискриминации по признаку гражданства. Впервые европейские институты повернулись лицом не к политическим институтам российской власти, а к обычным гражданам России. Конечно, можно аналогичные положения предусмотреть и в новом соглашении, которое заменит СПС. Но тогда Суду нужно будет снова подтвердить их прямое действие. Это займет какое-то время, на период которого российские граждане снова окажутся бесправными. Интересы Российской Федерации в торговле с западными соседями можно полностью реализовать в рамках Соглашения, изменяющего и дополняющего СПС. Денонсация же СПС, в свою очередь, может стать настоящим предательством интересов тысяч российских граждан, законно трудоустроившихся за границей. Кроме того, из решения Суда Европейских сообществ по упомянутому делу четко следует, что не только положения ст. 23, но и положения некоторых других статей СПС имеют прямое действие (п. 28). Учитывая, что принцип недискриминации в праве ЕС распространяется как на физических, так и на юридических лиц, следует ожидать дальнейшее распространение прямого действия на положения СПС, относящиеся к деятельности российских компаний, и предоставления им недискриминационного обращения. Можно с уверенностью утверждать, что дело "Симутенкова" закладывает основу целой системы гарантий для российских граждан и российского бизнеса. Полностью заменить СПС новым соглашением - значит сломать только-только нарождающуюся систему защиты интересов российских граждан и российского бизнеса на уровне отношений между Россией и ЕС. Вот почему с юридической точки зрения наиболее оптимален второй вариант решения "проблемы 2007" - не полная замена соглашения, а внесение изменений и дополнений в СПС. Заключение соглашения, изменяющего и дополняющего СПС ("СПС плюс"), разумно и потому, что современное СПС по своему характеру перспективно, как уже отмечалось выше, оно вполне пригодно к адаптации к новым реалиям европейской жизни. Именно благодаря СПС отношения между Российской Федерацией и ЕС достигли сегодняшнего уровня. Таким образом, по форме это должно быть соглашение об изменении и дополнении СПС, по содержанию - принципиально новый документ, заменяющий большинство норм действующего СПС и даже его название. Именно так должна оформляться юридически новая российская модель взаимоотношений с ЕС. На что может быть похож новый договор по своему содержанию? Торговая ассоциация может и должна стать логическим итогом развития современных отношений нашей страны с ЕС. Сразу же оговоримся: мы имеем в виду именно "ассоциацию", создание которой допускается на основе положений ст. 310 Договора, учреждающего Европейское сообщество 1957 г., путем заключения специального соглашения с государствами, не являющимися членами ЕС. Такую торговую ассоциацию следует отличать от "ассоциации с заморскими странами и территориями", предусмотренную в части IV этого же Договора, устанавливаемую между государствами-членами и их колониальными территориями и оформляемую совершенно в ином порядке. Современная стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000 - 2010 гг.), представленная российской стороной на встрече Россия - Европейский союз в Хельсинки 22 октября 1999 г. <*>, не ставит целью до 2010 г. вступление в Европейский союз или создание ассоциации с ним. Это абсолютно правильно, торговая ассоциация невозможна без вступления России в ВТО и создания зоны свободной торговли с ЕС. -------------------------------- <*> Дипломатический вестник. 1999. N 11. С. 20 - 28.
Та ассоциация, которая должна будет появиться на основе нового договора, будет иметь место не ранее 2018 - 2020 гг. Ни для кого не секрет, что и сейчас СПС в своих положениях чрезвычайно схоже с европейскими соглашениями об ассоциации, евросредиземноморскими соглашениями об ассоциации, а также самыми современными соглашениями такого типа - соглашениями о стабилизации и ассоциации. Причем, по нашему мнению, наибольшая схожесть с ними проявляется именно в положениях российского СПС. Сегодня бытует ошибочное мнение, будто главное различие между партнерством и ассоциацией заключается в том, что ассоциация предусматривает в качестве конечной цели членство в Европейском союзе. Не исключая в конечном итоге в отдаленной перспективе и такое развитие отношений России и ЕС, необходимо данный тезис опровергнуть. Действительно европейские соглашения об ассоциации, оформившие отношения ЕС с государствами - кандидатами первой и второй волны расширения, в преамбуле содержат упоминание о будущем членстве. Намек на возможное будущее членство присутствует и в преамбуле соглашений о стабилизации и ассоциации, подписанных с Македонией и Хорватией. Однако ни о каком будущем членстве не говорится ни в одном из евросредиземноморских соглашений об ассоциации, оформляющих отношения ЕС со странами бассейна Средиземного моря. Более того, в ряде своих положений, например в положениях о гармонизации законодательства, СПС предусматривает развитие отношений на более высоком уровне, нежели предусмотрен в рамках евросредиземноморских ассоциаций. Нет упоминаний о будущем членстве и в Соглашении о Европейском экономическом пространстве 1992 г., оформляющем ассоциацию между ЕС и Норвегией, Исландией и Лихтенштейном. С другой стороны, само упоминание о будущем членстве в договоре может и не идти дальше формальных обещаний на практике. Ярким примером этого является уже долгие годы разыгрывающаяся "комедия" с присоединением Турции к Европейскому союзу, еще в 1963 г. подписавшей Соглашение об ассоциации. Самым главным отличием СПС от соглашений об ассоциации является отсутствие в СПС положений о полной либерализации движения товаров, лиц, услуг и капиталов между сторонами. СПС в большинстве случаев предлагает вместо этого режим наиболее благоприятствуемой нации. Несмотря на то что СПС упоминает как о конечной цели партнерства о создании зоны свободной торговли, положений о практических шагах в этом направлении СПС не содержит. Ассоциация же зиждется на зоне свободной торговли. Соглашения об ассоциации предусматривают в своих положениях план-график постепенного (10 - 12 лет) снижения, вплоть до отмены таможенных пошлин и эквивалентных сборов, отмену количественных ограничений на импорт и экспорт и равнозначных мер, а также запрет дискриминационного налогообложения в зависимости от места происхождения товаров. Отсутствие подобных положений в СПС создает значительное затруднение для полной реализации целей этого Соглашения, то, что современные положения СПС можно и нужно реформировать и развивать, видно даже без учета "проблемы 2007". Зона свободной торговли - это инструмент экономической интеграции в рамках ВТО. Пункт 8 (b) ст. XXIV ГАТТ дает четкую дефиницию этому явлению: "Под зоной свободной торговли понимается группа из двух или более таможенных территорий, в которых отменены пошлины и другие ограничительные меры регулирования торговли для практически всей торговли между составляющими территориями в отношении товаров, происходящих из этих территорий". Соответственно ее создание между Россией и Европейским союзом будет вполне адекватно целям вступления России в ВТО и построения торговых отношений с другими странами на основе ее принципов и правил. По мнению чиновников из Минэкономразвития России, Россия готова и может приступить к переговорам о создании зоны свободной торговли с ЕС сразу же после вступления в ВТО. При этом хорошо продуманное и правильное поступательное создание такой зоны свободной торговли ни в коем разе не будет идти вразрез экономическим и торговым интересам России, а наоборот, будет соответствовать им. Предложение о создании в ближайшие годы зоны свободной торговли между Россией и ЕС восторженно встречено в ряде структур самого Европейского союза. Так, Экономический и социальный комитет ЕС в опубликованном 25 ноября 2005 г. Заключении о содействии гражданскому обществу в отношениях ЕС и России подчеркнул: "Россия должна приложить усилия по устранению существующих преград в торговле товарами и услугами и гарантировать благоприятные условия регулирования инвестиций, для этого ЕС и Россия могут приступить к разработке соглашения о свободной торговле, основывающегося на российском статусе страны с рыночной экономикой и членстве в ВТО". Общий смысл "СПС плюс" должен состоять в том, чтобы оформить качественно новый уровень отношений между ЕС и Россией и создать прочную юридическую основу для углубления интеграции между сторонами СПС. В этих целях необходимо провести преобразование партнерства и сотрудничества между ЕС и Российской Федерацией в ассоциацию между ними, базирующуюся на трех взаимосвязанных и взаимодополняющих компонентах - продвинутом партнерстве, зоне свободной торговли и четырех общих пространствах. При этом можно и нужно изменить и само название "СПС плюс": после внесения изменений более точным будет название "Соглашение о продвинутом партнерстве, учреждающее ассоциацию". Преамбула "СПС плюс" должна отразить причины, сущность и характер вносимых изменений, заострять внимание на принципах и ключевых направлениях современного сотрудничества России и ЕС. В ней, в частности, необходимо отметить успехи, достигнутые сторонами в процессе реализации положений Соглашения, в том числе значительные шаги по созданию четырех общих пространств. В преамбуле также нужно отметить прогресс, достигнутый Россией в отношении построения демократического государства, создания рыночной экономики и вступления в ВТО. Одновременно преамбула должна затронуть и наиболее чувствительные сферы сотрудничества, такие, как шенгенская виза и калининградский вопрос. В связи с созданием зоны свободной торговли раздел III СПС "Торговля товарами" должен быть пересмотрен практически полностью. Раздел необходимо разбить на три главы, разделив режим торговли промышленной продукции и режим торговли сельскохозяйственной и рыбной продукцией. Отдельная глава должна быть посвящена общим положениям о торговле. В "СПС плюс" необходимо закрепить основные условия создания зоны свободной торговли: создание такой зоны на основе правил ВТО (для этого устанавливается переходный период в десять лет); при классификации товаров использование во взаимной торговле Комбинированной номенклатуры товаров; закрепление открытости информации о пошлинах (снижение пошлин должно происходить на основе принципа erga omnes). Главное, чтобы новый договор, предусматривающий создание такой зоны свободной торговли, содержал в себе взаимоприемлемые и четко определенные сроки поэтапной либерализации взаимной торговли. Необходимо определить круг товаров, которые считаются промышленными, а также исключить из режима торговли промышленными товарами текстильную продукцию, изделия из стали и ядерные материалы. Для них и сейчас определяются специальные режимы. ЕС должно отменить в отношении импорта российских товаров все таможенные пошлины с момента вступления в силу изменений к СПС. Россия отменяет таможенные пошлины на импорт продукции Сообщества постепенно в течение десяти лет. Необходимо создать два списка импортируемых Россией европейских товаров. Таможенные пошлины на товары из первого списка снижаются в соответствии с общим графиком. Во второй список входят "чувствительные" товары, которые создают проблемы в конкуренции для отечественных товаров. "СПС плюс" должно содержать специальный план-график снижения Россией таможенных пошлин по этим товарам в рамках установленного периода в десять лет. Сборы, имеющие равнозначный эффект таможенным пошлинам на импорт, Россия и Сообщества отменят с момента вступления в силу "СПС плюс". Россия и Сообщество также отменят все экспортные таможенные пошлины и сборы, имеющие равнозначный эффект в торговле между ними. С момента вступления в силу "СПС плюс" Россия и Сообщество отменят все количественные ограничения на импорт и экспорт в торговле между ними и меры, имеющие равнозначный эффект количественным ограничениям. Необходимо определить круг сельскохозяйственной и рыбной продукции, подпадающей под действия Соглашения. В отношении полуфабрикатов должен быть установлен специальный режим. Россия и Сообщество отменят в торговых отношениях между собой количественные ограничения по импорту и меры, имеющие равнозначный эффект в отношении сельскохозяйственной и рыбной продукции с момента вступления "СПС плюс" в силу. Сообщество отменит таможенные пошлины на импорт и сборы, имеющие равнозначный эффект таможенным пошлинам на импорт сельскохозяйственной продукции из России с момента вступления в силу Соглашения. Россия отменит таможенные пошлины на импорт и сборы, имеющие равнозначный эффект таможенным пошлинам на импорт сельскохозяйственной продукции из Сообщества в соответствии со специально установленными графиками, а по ряду наименований лишь предельно снизит ввозные пошлины. Необходимо установить специальный режим торговли вином и спиртной продукцией, который будет определяться отдельным соглашением по вину и спирту. В отношении рыбной продукции Сообщество полностью отменит с момента вступления Соглашения в силу таможенные пошлины по импорту рыбы и рыбной продукции, произведенной в России. Россия полностью отменит с момента вступления Соглашения в силу сборы, имеющие равнозначный эффект таможенным пошлинам, и снизит наполовину таможенные пошлины по импорту рыбы и рыбной продукции, произведенной в Сообществе. Остальная часть пошлины будет снижаться в течение шести лет. В текст СПС должны быть введены также являющиеся классическими для торговых договоров оговорки о возможности предоставления концессии (уступок) по сельскохозяйственной и рыбной продукции в будущем и о необходимых защитных мерах в отношении указанной продукции в исключительных случаях (ст. 10 xii). Общие положения о функционировании зоны свободной торговли должны содержать: - оговорку о бездействии (Россия и Сообщество обязуются впредь не вводить торговые барьеры в торговле между собой); - запрет налоговой дискриминации товаров; - оговорку о совместимости учреждаемой зоны свободной торговли с иными зонами свободной торговли, таможенными союзами и трансграничными договоренностями об упрощении торговли, которые существуют или могут возникнуть в будущем; - оговорку о дефиците товаров; - положения об урегулировании Россией государственной монополии, затрагивающей функционирование зоны свободной торговли; - оговорку об избежании мошенничества. В Соглашении сохраняются положения относительно демпинга, возросшего импорта и допустимых ограничений (ст. 17 - 19). Положения о порядке определения места происхождения товаров необходимо урегулировать в специальном приложении к СПС. Статья 20 СПС, исключающая тактильную продукцию из общего режима торговли, должна быть приведена в новой редакции и содержать отсылку к Соглашению между Россией и ЕС по текстилю 1998 г. Для целей создания ассоциации необходимо также внести коррективы в положения, касающиеся свободы учреждения, оказания услуг и движения капиталов. В ст. 30 понятие "учреждение" необходимо распространить на предпринимателей, действующих без образования юридического лица. В ст. 33 необходимо добавить пункт о развитии сотрудничества сторон в области признания профессиональной квалификации. Торговлю услугами между сторонами необходимо окончательно подчинить ГАТС, что будет соответствовать обязательствам России по ГАТТ/ВТО. Должны быть скорректированы и освобождены от устаревших положений правила ст. 52 о свободном движении капиталов. Режим движения капиталов необходимо окончательно подчинить положениям ст. VIII Соглашения о Международном валютном фонде. Более того, на дальнейшую перспективу необходимо предусмотреть распространение положений законодательства Сообщества о внешнем движении капиталов на движение капиталов между ЕС и Российской Федерацией. Также должны быть введены новые положения о конкуренции. Статью 55, посвященную сотрудничеству в области законодательства, необходимо изменить и дополнить положениями о постепенном (в два этапа) сближении российского законодательства с законодательством Сообщества на основе специальной индикативной программы, разрабатываемой сторонами совместно. При этом необходимо сохранить мероприятия по уже гармонизированным сферам и расширять гармонизацию на новые сферы. Механизм гармонизации целесообразно закрепить в специальном соглашении о применении ст. 55, заключение которого в будущем должно предусматривать СПС. Раздел VII "Экономическое сотрудничество" необходимо заменить полностью разделом "Сотрудничество в рамках четырех общих пространств". Новая редакция раздела должна содержать четыре главы, соответствующих каждому из четырех пространств. Цели, задачи, направления сотрудничества и сферы, охватываемые каждым из пространств, заимствуются из дорожных карт по четырем общим пространствам, одобренным 10 мая 2005 г. на саммите Россия - ЕС в Москве. При этом положения Соглашения не должны содержать конкретные мероприятия по развитию этих пространств. Определение таких мероприятий возлагается на дорожные карты, которые предлагается корректировать не реже одного раза в пять лет и воспроизводить в унифицированном формате в качестве актов Совета сотрудничества, принимаемых после консультаций с Комитетом парламентского сотрудничества. Такой порядок принятия дорожных карт сделает интеграционные процессы между Россией и ЕС более демократичными и легитимными. Особое внимание необходимо уделить положениям главы 2 раздела VII. В частности, отдельные статьи предлагается посвятить: - облегчению передвижения лиц (перспектива создания безвизового пространства); - транзиту российских граждан в Калининградскую область и обратно. Вместе с тем детальные положения о транзите из Калининградской области (и в Калининградскую область) необходимо также закрепить в отдельном приложении к СПС. Статья 87 приводится в новой редакции. Вместо программы ТАСИС, действующей до 2006 г., Союзом будет введен специальный Европейский инструмент добрососедства и партнерства, который предполагается распространить и на Россию. Новая редакция этой статьи должна учитывать данное новшество. В раздел об институциональных положениях нужно добавить новую статью. Ее появление продиктовано необходимостью укрепления продвинутого сотрудничества структур, связанных с гражданским обществом, и представления его интересов в процессах интеграции между Россией и ЕС. Для этого предлагается установить диалог между Экономическим и социальным комитетом Сообщества и соответствующими структурами России, представляющими гражданское общество. Новая редакция ст. 106 должна предусматривать заключение Соглашения на неопределенный срок. Конечно же, при разработке нового договора предстоит большая работа по согласованию интересов и предложений Сторон, но эта работа неизбежна. От качества договора будет зависеть скорость прохождения им ратификации в российском парламенте и парламентах государств-членов. Не нужно бояться ратификации, ратификация - это здоровое правовое явление и качественный документ, соответствующий интересам каждой из сторон. В заключение еще раз подчеркнем, что новый договор с ЕС, так же как и СПС, должен преимущественно быть посвящен регулированию экономических отношений сторон. Экономическая интеграция - ключевое звено современного Европейского союза. России для выстраивания нормальных равноправных отношений с ЕС как главным внешнеторговым партнером необходимо усилить именно экономическую составляющую интеграционных процессов с ЕС.
Название документа