О роли экспертных оценок в прогнозировании межгосударственных морских споров (к постановке вопроса)
(Овлащенко А. В.) ("Транспортное право", 2006, N 1) Текст документаО РОЛИ ЭКСПЕРТНЫХ ОЦЕНОК В ПРОГНОЗИРОВАНИИ МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫХ МОРСКИХ СПОРОВ (К ПОСТАНОВКЕ ВОПРОСА)
А. В. ОВЛАЩЕНКО
Овлащенко А. В., соискатель кафедры международного права МГИМО (У) МИД России.
С принятием и последующим вступлением в силу Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. развитие международного морского права, естественно, не прекратилось. В докладе, представленном Генеральным секретарем ООН 58-й сессии Генеральной Ассамблеи, в частности, отмечалось, что "в последние годы вопросы морского права и Мирового океана отошли в какой-то степени на второй план, поскольку стало бытовать ошибочное мнение о том, что с принятием в 1982 г. Конвенции все оказалось урегулированным" <*>. Именно это стало одной из причин того, что вопрос о Мировом океане поначалу не фигурировал в повестке дня Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию. В докладе особо подчеркивалось, что "принятие ЮНКЛОС не означает конца пути". Более того, становится все более очевидным, что принятие более двадцати лет назад Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. ознаменовало лишь начало пути к решению проблем, связанных с Мировым океаном. Острота таких проблем с тех пор усилилась несмотря на то, что под эгидой многочисленных организаций, занимающихся океанской проблематикой, было принято внушительное число нормативных актов по всем ее аспектам. Как одну из важнейших проблем следует рассматривать проблему неэффективного осуществления действующих конвенционных норм и их несоблюдения. При этом Генеральная Ассамблея подтвердила свою решимость добиваться достижения цели всеобщего участия и призвала все государства, которые еще не сделали это, стать участниками Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и двух исполнительных соглашений к ней. -------------------------------- <*> Мировой океан и морское право: Доклад Генерального секретаря Организации Объединенных Наций. (http://un. org/Depts/los. html).
Универсальная конвенция, которая была выработана на III Конференции ООН по морскому праву (1973 - 1982 гг.), предусматривала установление единого правопорядка в Мировом океане с учетом реалий того времени: геополитических, политических, военно-стратегических, социально-экономических, научно-технических. В основу Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. легли основные принципы общего международного права <*>. Требование последовательного и неуклонного соблюдения общепризнанных принципов современного международного права пронизывает всю совокупность норм, закрепленных в Конвенции. Об этом свидетельствует все ее содержание, от положений преамбулы до заключительных постановлений. Уже в преамбуле признается желательность установления правового режима для морей и океанов прежде всего с "должным учетом суверенитета всех государств". Тесная связь всех положений Конвенции (как единого "пакета" договоренностей) требует, чтобы этот международно-правовой акт толковался и применялся как единый свод принципов и норм международного морского права. В то же время стремление к компромиссу, взаимоувязывание непримиримых позиций привели к тому, что уже на момент принятия Конвенции содержащиеся в ней нормы не могли в равной мере отражать интересы всех государств. -------------------------------- <*> См.: Тарханов И. Е. Объективные основы изменения между народно-правового режима Мирового океана. В сб.: Проблемы морского права на современном этапе. М.: ИГПАН СССР, 1983. С. 26 - 30.
Сегодня основные направления развития международных отношений тем более не позволяют согласиться с однозначным выводом о том, что в ближайшие десятилетия деятельность государств будет осуществляться в рамках Конвенции <*>. Напротив, целый ряд тенденций указывает на возможность возникновения несоответствий между Конвенцией и дальнейшим развитием условий морской деятельности государств. Особого внимания в новых экономических и политических условиях требует изучение возможностей дальнейшего правоприменения Конвенции. Одной из наиболее вероятных причин отказа от практического применения конвенционных норм может явиться стремительное развитие технологий разнообразной морской деятельности, а также дальнейшее изменение международных условий ее реализации. Поэтому вполне могут возникать ситуации, когда будут "нужны иные политико-правовые критерии и правовые регуляторы при решении ряда проблем, рожденных научно-техническим прогрессом" <**>. Освоение пространств и ресурсов Мирового океана будет приводить к возникновению ситуаций, лишь намеченных или вообще не затронутых конвенционными положениями. -------------------------------- <*> См.: Михина И. Н., Тюрин В. И. Проблемы международно-правового обеспечения России в Мировом океане // Инф.-аналит. сб. "Мировой океан: проблемы изучения, освоения и использования ресурсов и пространств". Вып. 1. М.: ВИНИТИ, 2000. С. 16. Далеко не однозначным представляется вывод этих же авторов о том, что "строгое и последовательное соблюдение положений Конвенции дает России положительные и весьма перспективные возможности для осуществления хозяйственной деятельности в Мировом океане, а также для обеспечения глобальных политических и оборонных интересов". См.: Там же. С. 166. В докладе Генерального секретаря ООН, в частности, говорилось, что "государства и региональные организации могут прибегнуть к односторонним мерам, которые поставят под угрозу целостность Конвенции и ее сохраняющуюся действенность". См.: Мировой океан и морское право: Доклад Генерального секретаря. http: //un. org/Depts/los. html. <**> Лазарев М. И. Международное морское право: взгляд в будущее // Советское государство и право. 1971. N 1. С. 109.
Еще на этапе разработки Конвенции отдельные представители ратовали за то, чтобы их страны не становились участницами универсальной конвенции по морскому праву, а вместо этого прибегли к действиям, которые могли бы обеспечить необходимый для них режим в Мировом океане. Не последнее место среди таких действий отводилось односторонним акциям, а также применению силы как методу отстаивания военных и экономических интересов. Применение силы предусматривалось прежде всего для обеспечения проникновения в 200-мильные исключительные экономические зоны других государств, а также для защиты операций по разработке ресурсов глубоководного района морского дна, осуществляемых вне рамок международно-правового регулирования. Как видно, территориальные и ресурсные отношения между государствами сводились бы в таком случае исключительно к отношениям силы. Доступность сырьевых и энергетических ресурсов является глобальной проблемой сегодня и будет ключевой проблемой всего нынешнего столетия. Рассматривая перспективы освоения и использования ресурсов Мирового океана в XXI в., следует отметить, что многие из этих ресурсов по своему объему, свойствам и доступности заменят аналогичные природные ресурсы суши и станут основой развития экономики многих стран. На сегодняшний день из всех видов минерального сырья, находящегося в недрах морей и океанов, наибольшее значение имеют нефть и газ. Минерально-сырьевые ресурсы Мирового океана уже сегодня начинают играть все более важную роль в экономике многих государств. В процесс освоения шельфов включились практически все государства <*>. Считается, что в первой половине XXI в. большая часть нефти и газа будет добываться с надводных и донных нефтедобывающих платформ. Поэтому роль морских нефтегазовых запасов в решении мировой энергетической проблемы является чрезвычайно важной, и ее значение будет неуклонно возрастать. На состоявшемся в июне 2005 г. в Совете Федерации заседании на тему "Морская деятельность Российской Федерации: состояние и проблемы законодательного обеспечения" Председатель Совета Федерации С. М. Миронов подчеркнул, что "двадцать первый век пройдет под знаком освоения океанского шельфа" <**>. -------------------------------- <*> Уже несколько десятилетий назад делались прогнозы относительно того, что перспективными на нефть или газ следует считать континентальный шельф практически каждого прибрежного государства. См.: Калинкин Г. Ф., Островский Я. А. Морское дно: кому оно принадлежит? (международно-правовой режим дна морей и океанов). М.: ИМО, 1970. С. 13. <**> Морская деятельность требует неослабного внимания государства // Федеральная целевая программа "Мировой океан". Новости. (http://www. ocean-fcp. ru/cgi-bin/news).
Очевидно, что в связи с этим требуется кратко - (от одного месяца до одного года) и дальнесрочное (свыше 15 лет) прогнозирование потенциальных разногласий, споров и конфликтов в области международных морских отношений. "Возникают сложные правовые проблемы завтрашнего дня, - писал более тридцати лет назад профессор М. И. Лазарев, - эти проблемы призывают юристов-международников "заглянуть за занавес будущего" <*>. -------------------------------- <*> Лазарев М. И. Международное морское право: взгляд в будущее // Советское государство и право. 1971. N 1. С. 110.
Оценка деятельности государств в связи с использованием пространств и ресурсов Мирового океана возможна только на основе анализа совокупности факторов, влияющих на межгосударственные отношения в этой области. Это делает необходимым рассмотрение политико-правовых тенденций развития международных морских отношений, в общем контексте современных международных отношений, а также с учетом существующей на международной арене расстановки сил. К задачам прогнозирования, приобретающим в международном морском праве все большее значение, применимо определение общего юридического прогнозирования как "получения научной информации о будущем состоянии... процессов, явлений и событий" <*>. -------------------------------- <*> Сафаров Р. А. Понятие юридического прогнозирования // Право и социология / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров и В. П. Казимирчук. М.: Наука, 1973. С. 96; см. также: Лазарев М. И. Океан и будущее (опыт правового прогнозирования). М.: Международные отношения, 1977; Прогностика. Терминология / Отв. ред. В. И. Сифоров. М.: Наука, 1978.
Общепринятым считается, что экспертиза - это рассмотрение, исследование чего-либо специалистами для правильной оценки, заключения и т. д. В свою очередь, прогноз (forecast) можно определить как предвидение развития и исхода каких-либо событий, явлений на основании имеющихся данных. Более точным является определение прогноза как научно обоснованного суждения о возможных состояниях объекта в будущем и (или) об альтернативных путях и сроках их осуществления. Прогнозирование (forecasting) обычно рассматривают как исследование явлений, событий, процессов, которые еще не произошли, но осуществление которых в будущем возможно. Иными словами, прогнозирование - это процесс практической разработки прогнозов любого назначения. Данные определения можно полностью отнести и к юридическому прогнозированию. Особый интерес при этом представляет выявление роли экспертных оценок в международно-правовом прогнозировании. Использование любого вида экспертной оценки (expert estimation) для целей юридического, в том числе международно-правового, прогнозирования связано с предварительной формулировкой задачи экспертизы. Такой задачей или заданием на прогноз (mission of forecast) может являться оценка развития отношений между странами в области использования морских углеводородных и биологических ресурсов, оценка потенциальных разногласий между государствами в связи с освоением северных (Арктика, как известно, является одним из важнейших нефтегазоносных районов земного шара, причем значение арктических пространств в последние десятилетия быстро возрастало и несомненно будет возрастать на протяжении всего XXI в.) и южных полярных областей, Международного района морского дна (Района), а в конечном счете вызванных этими процессами коллизий применения конвенционных норм. Профессор А. Н. Вылегжанин, например, считает, что в контексте de lege ferenda можно прогнозировать, что в будущем в первую очередь предстоит согласовывать специальный режим деятельности государств в океанической земной коре <*>. -------------------------------- <*> См.: Вылегжанин А. Н. Недропользование: некоторые теоретические вопросы международного права // Московский журнал международного права. Специальный выпуск "Энергетика и право: правовой режим природных ресурсов". 2005. Декабрь. С. 30. См. также: Овлащенко А. В. Правопорядок в Мировом океане: политико-правовые тенденции развития // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 4-й. В 3 т. Т. 2. М.: Издательская группа "Юрист", 2004. С. 333 - 338.
Основной задачей экспертного прогноза является формулирование и оценка значимости возможных результатов и целей будущего международно-правового регулирования явлений и процессов, с учетом сложившихся тенденций, а также достигнутого на данном этапе уровня регулирования. Результатом же экспертного прогноза, очевидно, должно явиться определение будущего развития интересующих областей в виде некоторой международно-правовой проблемы, либо ряда международно-правовых проблем, подлежащих решению. Аналитические экспертные оценки предполагают длительную работу эксперта (квалифицированного специалиста по конкретной проблеме, привлекаемого для вынесения оценки по поставленной задаче прогноза) или экспертной группы (коллектива экспертов, сформированного по определенным правилам для решения поставленной задачи прогноза), направленную на анализ прогнозных тенденций (prognostic trend) - обобщенных качественных характеристик направления развития объекта прогнозирования и оценку будущего состояния этого объекта. Однако привлечение к экспертизе группы специалистов предъявляет, в свою очередь, специфические требования к отбору каждого эксперта. Необходимо учитывать то, что фактор взаимного влияния мнений экспертов может привести к нежелательным последствиям. Различные вопросы использования методов экспертной оценки тесно связаны между собой, и неудачное решение даже одного из них может поставить под сомнение успех экспертизы в целом. Так, примеры неподтвердившихся прогнозов ресурсов нефти, сделанные специалистами в течение последних 100 - 150 лет, приводились в одной из работ Гудзоновского института <*>. -------------------------------- <*> Kahn H., Brown W., Martel L. The Next 200 Years. A Scenaric for America and the World. New York, 1976. P. 94 - 95.
Следует обратить внимание и на то, что в международно-правовом прогнозировании учет тенденций развития тех или иных процессов, касающихся прогнозируемого объекта, связан, пожалуй, как ни в какой другой области с прогнозным фоном (background of forecasting; environment of forecasting) - совокупностью внешних по отношению к объекту прогнозирования условий, существенных для решения задачи прогноза данного объекта. При этом особое значение в международно-правовой практике приобретает определение ориентировочных сроков изменения самих тенденций. Поэтому современной международно-правовой науке и практике требуются не рядовые и разрозненные прогнозные суждения и оценки, а система постоянно уточняющегося прогнозирования, начиная от краткосрочного (short-range forecast) и заканчивая сверхдолгосрочным (far-range forecast) прогнозом явлений, в соответствующих критических областях межгосударственных морских отношений, включая использование сырьевых и энергетических ресурсов Мирового океана <*>. -------------------------------- <*> Во внешнеполитических ведомствах многих стран мира существуют департаменты или отделы, занятые прогнозно-аналитической работой. Представляется, что в Российской Федерации наиболее заинтересованным из конечных потребителей результатов такой работы (необязательно проведенной только лишь структурными подразделениями МИДа России) должна являться Морская коллегия при Правительстве Российской Федерации.
В последние годы все больше внимания уделяется наличию углеводородных ресурсов в спорных районах. Проблемы, связанные с морскими пространствами и границами, используются рядом государств с целью обострения отношений и установления своего господства в регионах, богатых морскими природными ресурсами, прежде всего углеводородными. Территориальные споры, связанные с морскими пространствами, будут и в дальнейшем использоваться для вмешательства во внутренние дела различных стран. Поскольку внешнеполитическая доктрина неразрывно связана с практикой международных отношений и внешней политики каждого государства, то становится вполне понятным стремление "интернационализации" национальной внешнеполитической доктрины, т. е. "одобрения" ее другими странами. "Одобрение" может выразится в том, что доктрина послужит основой или станет частью тех или иных договорных (конвенционных) норм международного права и соответственно частью международного правопорядка <*>. Изучение этих явлений имеет существенное значение для понимания формирования и функционирования будущего правопорядка в Мировом океане. -------------------------------- <*> А. А. Сагирян обращал внимание на то, что в США основные усилия всегда были направлены на создание адекватной международно-правовой формы отстаивания национальных интересов этого государства. См.: Сагирян А. А. Мировой океан в международной стратегии США (особенности формирования общенациональной политики). М.: Наука, 1991. С. 36, 41. Академик А. Г. Гранберг в предисловии к книге "Решения Международного суда ООН по спорам о разграничении морских пространств" писал, что "захват богатейших нефтяных месторождений может осуществляться под предлогом борьбы с "диктаторами", сильным государствам будет позволительно осуществлять экономический передел мира под предлогом необходимости привнесения демократии". См.: Вылегжанин А. Н. Решения Международного суда ООН по спорам о разграничении морских пространств. М.: Юридическая литература, 2004. С. 3.
В свое время А. Берл утверждал, что "проблема заключается не в том, кто будет господствовать над другими народами, а кто получит привилегию первым оккупировать пустые территории" <*>. Как видно, рост конфликтов этой категории будет связан с вовлечением в хозяйственный оборот ранее недоступных пространств и ресурсов Мирового океана. Сегодня стремительный рост морских технологий открывает новые возможности по использованию сырьевых, энергетических и других ресурсов Мирового океана. Ряду развитых стран приходится ориентироваться на растущую зависимость их экономики от внешних сырьевых рынков. В дальнейшем неизбежно усиление этой тенденции. Принципы ресурсной политики этих стран могут предусматривать систему мероприятий, которые поставили бы важнейшие источники сырьевых и энергетических ресурсов в Мировом океане под их единоличный или коллективный контроль. Поэтому нельзя согласиться с мнением о том, что "уходят в историю попытки притязаний со стороны отдельных государств на просторы Мирового океана" <**>. -------------------------------- <*> Berle A. A. Tides of Crisis. A Primer of Foreign Relations. New York, 1957. P. 57. <**> Шемякин А. Н. Современное международное морское право в контексте десятилетнего юбилея вступления в силу Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. // Морское право. (http://sea-law. ru/journal/2003-12/artides. html).
В связи с этим важно подчеркнуть, что к национальным интересам и основным целям национальной морской политики Российской Федерации в Мировом океане относятся в том числе "незыблемость суверенитета... распространяющегося на внутренние морские воды, территориальное море... воздушное пространство на ними, на дно и недра", а также "обеспечение суверенных прав и юрисдикции Российской Федерации", осуществляемых в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе <*>. -------------------------------- <*> Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г. http://www. sops. ru/rus/research/doctrina. asp.
Можно полагать, что прогнозной тенденцией в области международных морских отношений, затрагивающих освоение пространств и ресурсов Мирового океана, является значительное увеличение количества (и степени серьезности) споров и конфликтов. Для возникновения межгосударственных споров и конфликтов потенциально опасными являются те морские пространства, где в перспективе ожидается расширение деятельности, касающейся прежде всего добычи морских углеводородных ресурсов. Описанные тенденции указывают на высокую вероятность обострения региональных (в том числе европейских) проблем. Возникшие сравнительно недавно межгосударственные отношения по поводу освоения морских углеводородных ресурсов оказали и будут оказывать в дальнейшем самое существенное влияние на развитие целого комплекса норм международного морского права. Если снова возвратиться к общим вопросам, связанным с экспертными оценками, то, безусловно, следует помнить о том, что любое научное предвидение (prevision), представляющее собой опережающее отображение действительности, какое бы точное оно ни было, всегда неизбежно ограничено, имеет свои пределы. И это вполне понятно. Следует помнить также и то, что в случае анализа межгосударственных морских отношений эксперт выполняет лишь функции консультанта, не принимая непосредственно окончательных решений. В свою очередь, влияние, оказываемое экспертным заключением на будущее принятие решений, менее всего может быть подвергнуто прогнозированию <*>. -------------------------------- <*> В связи с этим можно привести одно (пока не характерное для сложившихся в Соединенных Штатах отношений "власть - наука") высказывание Г. Киссинджера о "теоретиках", с "которыми никто (представители власти. - АО.) не стал бы советоваться в случае необходимости принятия судьбоносных решений". (Киссинджер Г. Нужна ли Америке внешняя политика? К дипломатии для XXI века. М.: Ладомир, 2002. С. 57).
Несмотря на это, доктрина международного морского права призвана давать научно обоснованные суждения относительно дальнейшего развития отношений в области разнообразного использования пространств и ресурсов Мирового океана и предлагать при этом ответственным и заинтересованным государственным органам соответствующие варианты решения вопросов, возникающих в процессе такого прогнозирования. Таким образом, становится вполне очевидным прикладное значение таких работ. Особо можно подчеркнуть, что подобные исследования также необходимы для выявления тенденций дальнейшего развития и самого международного морского права.
Название документа