Конституционный принцип национального режима иностранных граждан
(Марышева Н. И., Хлестова И. О.) ("Журнал российского права", 2013, N 8) Текст документаКОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП НАЦИОНАЛЬНОГО РЕЖИМА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН
Н. И. МАРЫШЕВА, И. О. ХЛЕСТОВА
Марышева Наталья Ивановна, главный научный сотрудник отдела международного частного права ИЗиСП, доктор юридических наук.
Хлестова Ирина Олеговна, заведующая отделом международного частного права ИЗиСП, доктор юридических наук.
Рассматривается российское законодательство о национальном режиме иностранных граждан, а также судебная практика по его применению.
Ключевые слова: конституционный принцип, национальный режим, изъятия из национального режима, иностранный гражданин, лицо без гражданства, судебная практика.
The constitutional principle of national treatment for foreign citizens N. I. Marysheva, I. O. Khlestova
The article is devoted to the constitutional principle of national regime of foreigners and court practice on its implementation.
Key words: constitutional principle, national regime, foreigners, exclusion of national regime, stateless person, court practice.
В условиях глобализации нарастают темпы экономической интеграции, ускоряется движение товаров, капиталов и рабочей силы, что ведет к углублению процессов миграции населения, созданию международного рынка труда. Как отмечала 15 октября 2012 г. статс-секретарь - первый заместитель руководителя Федеральной миграционной службы России Е. Ю. Егорова <1>, ежегодно в Россию приезжают 10 - 12 млн. иностранных граждан, 70 - 80% из них прибывают из стран СНГ. Объемы нелегальной миграции составляют от 3 до 5 млн. человек. В связи с этим становятся наиболее актуальны проблемы правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства. -------------------------------- <1> URL: http://www. fms. gov. ru.
В этом году отмечается 20-летие Конституции РФ, поэтому имплементация ее положений о правовом статусе иностранных граждан в российском законодательстве, а также соответствующая судебная практика представляет особый интерес. Как указывал А. Л. Маковский, "ни одно государство, даже если оно отгородило себя "железным занавесом", не может не считаться с необходимостью пребывания на своей территории (пусть редкого и кратковременного) и деятельности (пусть эпизодической) иностранцев, с существованием между ними и субъектами своего права различных отношений. Поэтому перед каждым государством стоит вопрос: в какой мере оно может или должно распространить свои законы, свое право на иностранных граждан, на иностранные организации?" <2>. -------------------------------- <2> Маковский А. Л. Вступительная статья // Правовое положение иностранных граждан в России: Сборник нормативных актов. М., 1996. С. XIX.
Советская Конституция 1977 г. не содержала каких-либо положений о правовом положении иностранцев в СССР. Лишь Закон СССР от 24 июня 1981 г. N 5152-X "О правовом положении иностранных граждан в СССР" ввел норму о предоставлении им национального режима (ст. 3). Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Этот конституционный принцип воспроизведен в ст. 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон о правовом положении иностранных граждан) и в ряде других законодательных актов. Согласно ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (далее - Закон о гражданстве) иностранный гражданин - это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства, а лицо без гражданства - это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства. Закон о правовом положении иностранных граждан конкретизирует это положение, уточняя, что иностранный гражданин - это физическое лицо, имеющее доказательство наличия гражданства (подданства) иностранного государства (ст. 2). В соответствии со ст. 10 Закона о правовом положении иностранных граждан документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина в Российской Федерации, являются паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина. Конвенция МОТ N 185 об удостоверениях личности моряков (пересмотренная) 2003 г. устанавливает, что личность любых лиц, трудящихся по найму, занятых или работающих в любом качестве на борту судна, за исключением военных кораблей, обычно используемых в морском судоходстве, может быть подтверждена удостоверением личности моряка, которое выдается государствами - участниками названной Конвенции (ст. 1, 2). Вследствие того, что государства используют различные принципы при предоставлении своего гражданства, могут возникнуть случаи двойного гражданства. Согласно ст. 6 Закона о гражданстве российский гражданин, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Кроме того, приобретение российским гражданином иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации. Следует иметь в виду, что ст. 62 Конституции РФ разрешает российским гражданам иметь двойное гражданство при условии, что это предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации, который прямо предусматривает право граждан государств-участников иметь одновременно гражданство обоих государств. У России единственным таким двусторонним международным договором является договор с Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г. При отсутствии подобного международного договора российский гражданин, имеющий гражданство иностранного государства, считается в Российской Федерации российским гражданином, а не лицом, имеющим двойное гражданство. Закон о правовом положении иностранных граждан не только воспроизводит конституционный принцип о национальном режиме, но и содержит ряд положений о временном пребывании иностранных граждан, временном проживании, их передвижении в пределах России, об условиях их участия в трудовых отношениях, об уголовной и административной ответственности. Поскольку исключения из принципа приравнивания иностранных граждан и лиц без гражданства к российским гражданам могут быть согласно Конституции РФ установлены только федеральным законом или международным договором, введение особых правил для иностранных граждан в силу каких-либо иных актов неправомерно <3>. Представляется необоснованным утверждение о том, что "положения, которые расширяют права иностранцев, предоставляют им особые льготы и преимущества, могут быть приняты органом власти и управления любого уровня, если, разумеется, решение соответствующего вопроса не выходит за рамки установленной для органа компетенции" <4>. -------------------------------- <3> См.: Марышева Н. И. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2002. С. 463; Право собственности. Актуальные проблемы. М., 2008. С. 368 - 369. <4> Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1995. С. 23.
Содержание принципа национального режима раскрыто в Постановлении КС РФ от 17 февраля 1998 г. N 6-П, в котором указывается, что из ч. 3 ст. 62 Конституции РФ в ее взаимосвязи с другими статьями следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, т. е. возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами. Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом. Вместе с тем в этой области имеются изъятия из принципа национального режима. Можно говорить о различных способах определения объема прав иностранных граждан. Обычно в законе прямо указывается на изъятия из принципа национального режима для иностранных граждан. В соответствии со ст. 14 Закона о правовом положении иностранных граждан иностранный гражданин не имеет права находиться на муниципальной службе; быть командиром воздушного судна гражданской авиации; работать на объектах и в организациях, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Иностранные граждане не могут занимать должности капитана судна, старшего помощника капитана судна, старшего механика и радиоспециалиста в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации <5>. -------------------------------- <5> См.: ст. 56 Кодекса торгового мореплавания РФ.
Используются и иные формулировки: в ряде законодательных актов речь идет о правах только российских граждан, из чего следует, что иностранным гражданам эти права не предоставляются. Так, согласно Конституции РФ только российские граждане вправе участвовать в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32), избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32), могут быть призваны на воинскую службу (ст. 59), быть судьями (ст. 119), гражданскими служащими <6>, прокурорами <7>, нотариусами <8>. -------------------------------- <6> См.: ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". <7> См.: ст. 40.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации". <8> См.: ст. 2 Основ законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1.
Прямое изъятие из национального режима устанавливает Земельный кодекс РФ. В соответствии с его п. 3 ст. 15 иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Это положение ЗК РФ стало предметом рассмотрения КС РФ, который в своем Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 8-П отметил, что сама по себе возможность предоставления иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права на определенных условиях приобретать в собственность и в определенных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками - постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте (п. 1 ст. 260 ГК РФ) - не противоречит конституционно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России и вытекает из ч. 2 ст. 9 и ч. 1, 2 ст. 35 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ч. 3 ст. 62. Вместе с тем, осуществляя соответствующее регулирование, федеральный законодатель в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав. При этом законодатель должен исходить из вытекающего из ст. 9 и 36 Конституции РФ приоритета права российских граждан иметь в собственности землю, обеспечивая рациональное и эффективное использование земли и ее охрану, защиту экономического суверенитета Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории (ч. 1 и 3 ст. 4 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ указал, что, реализуя свою конституционную обязанность, федеральный законодатель ввел некоторые ограничения для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в осуществлении права землепользования, тем самым установив изъятия из национального режима регулирования права частной собственности на землю. Так, ст. 15 ЗК РФ для указанных лиц введен запрет на обладание на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных и иных территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, а согласно п. 5 ст. 28 ЗК РФ земельные участки им предоставляются в собственность только за плату, т. е. не могут передаваться безвозмездно в отличие от российских товариществ собственников жилья и граждан, которые в ряде случаев имеют такое право. Кроме того, действующим законодательством для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц предусмотрены определенные ограничения в отношении права собственности на земельные участки некоторых категорий. Так, согласно ст. 8 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды. Аналогичная норма, распространяющаяся также на юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, содержится в ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Цель такого правового регулирования, как отметил КС РФ, состоит в обеспечении суверенных прав Российской Федерации на все ее природные богатства и ресурсы, защите интересов российской экономики, гарантировании российским гражданам и юридическим лицам относительно равных условий конкуренции с иностранным капиталом и тем самым - реализации ими конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. КС РФ пришел к выводу о том, что положения п. 3 ст. 15 ЗК РФ о запрете предоставления в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельных участков, расположенных на определенных территориях, не противоречат Конституции как направленные на конкретизацию ее положений о предназначении и конституционно-правовом статусе земли <9>. -------------------------------- <9> Подробнее о предоставлении иностранцам национального режима в отношении собственности см.: Право собственности. Актуальные проблемы. С. 343 - 378 (автор гл. 4 - Н. И. Марышева).
Представляет интерес судебная практика по применению ч. 3 ст. 62 Конституции РФ. Так, ФАС Дальневосточного округа рассматривал дело по иску налогового органа о признании недействительной регистрации иностранных граждан в качестве индивидуальных предпринимателей. В обоснование своей позиции иностранные граждане ссылались на ч. 3 ст. 62 Конституции РФ. По мнению же заявителя, налогового органа, право иностранных граждан на занятие предпринимательской деятельностью ограничено Законом РСФСР от 7 декабря 1991 г. N 2000-1 "О регистрационном сборе с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и порядке их регистрации", поскольку эти граждане не имеют постоянного места жительства в Российской Федерации. Заявитель также ссылался на то, что граждане КНР находились на территории Амурской области на основании многократных виз, ограниченных определенным сроком, т. е. являлись временно пребывающими, поэтому не могли быть зарегистрированы в качестве предпринимателей. Постановлением ФАС Дальневосточного округа от 27 января 2003 г. N Ф03-А04/02-2/2865 решение Арбитражного суда Амурской области было отменено и дело направлено на новое рассмотрение. Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 10 сентября 2008 г. N КГ-А40/7609-08 было разрешено дело по заявлению ООО "Инвестиционная инициатива", ООО "Новый капитал", ООО "Вега" о признании недействительным решения внеочередного общего собрания акционеров к ОСАО "Ингосстрах". Заявители обжаловали решения судов низших инстанций, ссылаясь, в частности, на то, что требование к кандидатам в совет директоров иметь российское гражданство и проживать на территории России не соответствует ч. 3 ст. 62 Конституции РФ. В указанном Постановлении отмечалось, что п. 1 ст. 2 ГК РФ содержит норму, согласно которой правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом. На территории Российской Федерации ограничить правоспособность иностранных граждан, право принимать участие в управлении акционерным обществом через орган управления - совет директоров общества если и возможно, отметил Арбитражный суд, то только на уровне федерального закона. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Только закон может ограничить права иностранных граждан по сравнению с российскими гражданами. Статья 19 Конституции РФ также гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. При этом в данной норме Конституции РФ указывается именно на равенство всех, так как используются общепринятые понятия "человек" и "гражданин", что относится к любым гражданам Российской Федерации. Статья 19 Конституции РФ устанавливает общий запрет дискриминации и произвольного ограничения прав и свобод человека. На этом основании решения Арбитражного суда г. Москвы от 2 апреля 2008 г. и Постановление Девятого арбитражного суда от 5 июня 2008 г. по делу N А40-5246/08-83-56 были отменены. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ Определением от 13 марта 2001 г. N 5-Г01-20 не удовлетворила кассационную жалобу представителя Московской городской Думы по делу о признании противоречащими федеральному законодательству Закона г. Москвы от 9 июля 1997 г. N 33 "Об условиях пребывания в Москве иностранных граждан, имеющих право на безвизовый въезд в Россию". Этот Закон устанавливал особый порядок регистрационного учета иностранных граждан. Судебная коллегия подтвердила правильность решения Московского городского суда от 30 октября 2000 г. и признала указанные положения Закона г. Москвы противоречащими федеральному законодательству. Таким образом, судебная практика исходит из того, что только федеральным законом могут быть введены изъятия из национального режима, предоставляемого иностранным гражданам и лицам без гражданства. В некоторых законах указание на "граждан" приводится без уточнения о том, что речь идет о гражданах Российской Федерации. Практика рассматривает такое указание как охватывающее и российских, и иностранных граждан, а также лиц без гражданства. Так, в Постановлении ФАС Центрального округа от 4 мая 2005 г. N А23-2898/04Г-12-258 рассматривался вопрос об отказе в государственной регистрации изменений в учредительные документы общества с ограниченной ответственностью на том основании, что лицо без гражданства не может быть единственным учредителем такого общества. В Постановлении отмечается: ст. 7 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" устанавливает, что участниками общества могут быть граждане и юридические лица. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. В соответствии со ст. 4 Закона о правовом положении иностранных граждан иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Суд кассационной инстанции согласился с этими выводами арбитражного суда, так как использование в ст. 7 Закона об обществах с ограниченной ответственностью термина "граждане" не означает, что имеются в виду только российские граждане, так как в соответствии с ч. 4 п. 1 ст. 2 ГК РФ правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом. В России национальный режим предоставляется иностранным гражданам безусловно, т. е. независимо от того, пользуются ли иностранцы, в том числе российские граждане, таким режимом в соответствующем иностранном государстве. Существование взаимности не проверяется. Однако если в иностранном государстве ограничения касаются только российских граждан, а не всех иностранцев, Правительством РФ могут быть установлены реторсии (ответные ограничения) в соответствии со ст. 1194 ГК РФ и ст. 254 АПК РФ. Реторсия - исключительная мера, применяемая чрезвычайно редко. Она касается конкретных государств, дискриминирующих российских граждан, и вводится постановлением Правительства РФ обычно на определенный срок: если в иностранном государстве дискриминационные меры отменяются, действие реторсии прекращается тоже постановлением Правительства РФ. Как видно, изъятия из национального режима, о которых говорилось выше, и реторсии - это различные институты. Между тем в доктрине такое различие не всегда проводится <10>. Определенным отступлением от сложившейся законодательной практики принятия актов об изъятиях из применяемого к иностранцам национального режима явилось принятие Федерального закона от 28 декабря 2012 г. N 272-ФЗ "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 272-ФЗ). В отличие от других приведенных выше актов этот Закон вводит ограничения в отношении возможности стать в России усыновителями российских детей не для всех иностранцев, а лишь для граждан одного конкретного государства - США. В доктрине уже отмечалось, что положение ст. 4 Закона N 272-ФЗ, вводящее запрет на усыновление российских детей гражданами США, хотя и носит по существу характер ответных мер, не может считаться принятым в рамках реторсий, предусмотренных ст. 1194 ГК РФ, прежде всего потому, что упомянутый акт принят не Правительством РФ <11>. -------------------------------- <10> См.: Международное частное право: Учебник / Под ред. Г. К. Дмитриевой. 2-е изд. М., 2008. С. 607. <11> См.: Марышева Н. И. Еще раз к вопросу о международном усыновлении // Журнал российского права. 2013. N 4. С. 74.
Следует отметить, что принцип приравнивания иностранных граждан и лиц без гражданства к российским гражданам нашел отражение в двусторонних международных договорах России о правовой помощи, в договорах о поощрении и защите капиталовложений, о торгово-экономическом сотрудничестве. Согласно Конвенции стран СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. граждане каждой из Договаривающихся Сторон, а также лица, проживающие на ее территории, пользуются на территориях всех других Договаривающихся Сторон в отношении своих личных и имущественных прав такой же правовой защитой, как и собственные граждане данной Договаривающейся Стороны (п. 1 ст. 1). Вопросы правового положения иностранных граждан затрагиваются в Договоре между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 25 декабря 1998 г. "О равных правах граждан", Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. Ряд двусторонних международных договоров вводит понятие "постоянно проживающий гражданин". Например, Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 13 октября 1995 г. предусматривает, что гражданин одного государства считается постоянно проживающим на территории другого государства, если он на основании документа, выданного этим другим государством, постоянно проживает на его территории и при этом не является лицом, постоянно проживающим на территории государства своего гражданства в соответствии с его законодательством (ст. 1). В соответствии со ст. 4 данного Договора гражданин одного государства-участника, постоянно проживающий на территории другого государства-участника, пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и граждане государства проживания, за изъятиями, установленными этим договором. Граждане одного государства, постоянно проживающие на территории другого государства, ограничены в ряде прав: а) избирать и быть избранными на высшие государственные должности и в представительные органы власти государства проживания; б) участвовать во всенародном голосовании (общегосударственном референдуме), проводимом в государстве проживания; в) занимать должности на дипломатической службе, в органах безопасности и в органах внутренних дел государства проживания; г) занимать должности в центральных органах исполнительной власти, должности судьи, прокурора в государстве проживания; д) занимать должности глав областных, районных, городских, сельских, поселковых администраций и их заместителей. Аналогичные положения содержат Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 29 августа 1997 г. и Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 18 мая 1995 г.
Библиографический список
Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1995. Маковский А. Л. Вступительная статья // Правовое положение иностранных граждан в России: Сборник нормативных актов. М., 1996. Марышева Н. И. Еще раз к вопросу о международном усыновлении // Журнал российского права. 2013. N 4. Марышева Н. И. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2002. Международное частное право: Учебник / Под ред. Г. К. Дмитриевой. 2-е изд. М., 2008. Право собственности. Актуальные проблемы. М., 2008.
Название документа