Соотношение конституционно-правовых и международно-правовых основ определения роли суда в избирательном процессе в Российской Федерации

(Вдовин Д.) ("Российский судья", 2006, N 4) Текст документа

СООТНОШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ ОПРЕДЕЛЕНИЯ РОЛИ СУДА В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Д. ВДОВИН

Вдовин Д., заместитель руководителя Департамента по взаимодействию с государственными организациями и общественными политическими организациями Центра избирательных реформ.

Основополагающее значение для определения роли суда в избирательном процессе в Российской Федерации имеют нормы Конституции РФ, а также юридически признанные для России нормы международного права. Учитывая, что правовая база участия суда в избирательных действиях включает две составляющие, необходимо прежде всего проанализировать их взаимное соотношение. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В соответствии с ч. 1 ст. 17 Конституции РФ в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Согласно ч. 1 ст. 55 Конституции РФ перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Из рассмотренных положений Конституции РФ могут быть сделаны следующие выводы. Так, Конституция РФ закрепляет нормы международного права, входящие в российскую правовую систему как своего рода дополнение к положениям Основного закона, например, в случае обнаружения конституционных пробелов или возникновения неопределенности. В последнем случае международные нормы оказываются универсальным правовым стандартом, который может использоваться для оценки состояния российского конституционного права. Кроме того, как видно из приведенных конституционных установлений, перечень прав и свобод человека и гражданина, содержащийся в гл. 2 Конституции РФ, не является исчерпывающим. В число гарантированных Конституцией РФ прав и свобод входят также права и свободы согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и положениям международных договоров Российской Федерации. Вместе с тем международно-правовые нормы не имеют приоритета над положениями Конституции РФ. Это видно из содержания нормы ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которую можно рассматривать как общую отсылку, то есть форму признания юридической обязательности для Российской Федерации соответствующих международно-правовых норм, а также из ч. 1 ст. 15 и п. "г" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. Эти положения соответственно устанавливают приоритет Конституции РФ перед любыми иными правовыми актами, действующими в Российской Федерации, а также возможность проверки конституционности не вступивших в силу международных договоров Конституционным Судом РФ. Последнее указывает на необходимость согласования этих договоров с нормами Конституции РФ, что соответственно должно исключить возможность коллизии между ними. Более четко это положение выражено в ст. 22 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", согласно которой в случае, когда международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке. Приведенная точка зрения концептуально соответствует взглядам российских правоведов на рассматриваемую проблему. Так, Б. Л. Зимненко считает, что международные договоры не имеют приоритета над нормами Конституции Российской Федерации, поскольку последняя не является в формальном отношении основным законом РФ <*>. Такую же позицию, только со ссылками на нормы Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", обосновывает С. Ю. Марочкин <**>. -------------------------------- <*> См.: Зимненко Б. Л. Применение норм международного права в судебной системе Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. юрид. наук. М., 1999. С. 22 - 23. <**> См.: Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998. С. 59.

Таким образом, можно сделать уточнение, что основополагающее значение для определения роли суда в избирательном процессе в Российской Федерации составляют нормы Конституции РФ, а также являющиеся частью правовой системы РФ нормы международного права, которые применяются согласованно с положениями Конституции РФ, в необходимых случаях восполняют пробелы в российском конституционном праве и имеют приоритет над нормами законов и иных правовых актов РФ. Рассмотрим конституционные и международно-правовые нормы, затрагивающие роль суда в избирательном процессе. Для удобства изложения разделим их на две группы: нормы, касающиеся собственно организации судебной власти, и нормы, непосредственно регулирующие роль суда в избирательном процессе. Основой системы международно-правовых норм, затрагивающих как организацию судебной власти, так и роль суда в избирательном процессе, являются принципы международного права. Так, в соответствии с преамбулой, ст. 7 и 8 Всеобщей декларации прав человека, подп. "а" п. 3 ст. 2, п. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, преамбулой Устава Совета Европы, ст. 13 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод суверенные государства обязаны обеспечивать эффективное восстановление прав человека компетентным судом, в том числе при нарушениях со стороны государственных органов и должностных лиц. Согласно ст. 10 Всеобщей декларации прав человека, подп. "b" п. 3 ст. 2, п. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, п. 5.12 Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ, ст. 6 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.) для защиты прав человека и основных свобод в государствах должен быть создан и действовать компетентный, гласный, справедливый, независимый (без прямого или косвенного вмешательства со стороны государства или частных лиц), беспристрастный суд, действующий на основании закона. В соответствии со ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый человека имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Говоря о европейских стандартах, касающихся правил судопроизводства, необходимо отметить следующее. По мнению специалистов, нормы ст. 6 Европейской конвенции, устанавливающие правила уголовного судопроизводства и производства по делам об определении гражданских прав и обязанностей, в последнем случае распространяются только на те "слушания", результат которых может оказаться решающим именно для гражданских прав и обязанностей. При этом, например, право выдвигаться на высшие государственные посты не является по своей природе гражданским правом <*>. Поэтому не до конца ясно, распространяется ли ст. 6 на иски о защите активного избирательного права и права на участие в референдуме. Вопрос остается дискуссионным. В пользу применимости ст. 6 говорит правовая позиция Европейского суда, сформулированная в деле Кэмпбелл и Фел (1984 г.), согласно которой требования беспристрастности, объективности, независимости и т. д. распространяются и на квазисудебные органы. Следовательно, их в принципе можно рассматривать как универсальные правила рассмотрения любых споров. -------------------------------- <*> См.: Моул Н., Харби К., Алексеева Л. Б. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Статья 6 "Право на справедливое судебное разбирательство". М., 2001. С. 11 - 15.

Важную роль играют Основные принципы независимости судебных органов, одобренные резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН 29 ноября и 13 декабря 1985 г. Согласно указанным Основным принципам суду должно быть предоставлено право при принятии к производству дела решать, входит ли вопрос в его компетенцию, установленную законом. Кроме того, Основные принципы обращают внимание на необходимость надлежащего материального и организационно-технического обеспечения деятельности судов. Приведенные международно-правовые нормы согласуются с установленными Конституцией РФ и федеральными законами принципами судебной защиты прав и свобод человека. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 46 Конституции РФ гарантируется судебная защита прав и свобод человека и гражданина, в связи с чем должны быть обеспечены доступ к правосудию и право на справедливое судебное разбирательство. Гарантиями доступа к правосудию в Российской Федерации являются: право обжаловать решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц в суд (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ); право на рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых по закону отнесено соответствующее дело (ст. 47 Конституции РФ); право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48 Конституции РФ). Гарантиями доступа к правосудию являются также нормы, устанавливающие статус судов и судей в Российской Федерации. Они обеспечивают независимость судебной власти, обязательный характер решений, принимаемых судами. Указанные нормы закреплены Конституцией РФ и федеральными законами. К упомянутым гарантиям можно отнести следующие: правосудие в России осуществляется только судом, судебная система устанавливается только Конституцией РФ и федеральным конституционным законом (ч. 1 и 3 ст. 118); закрепляются принципы независимости, несменяемости, неприкосновенности судей (ст. 120 - 122); устанавливается, что финансирование судов осуществляется за счет средств федерального бюджета (ст. 124). Соответствующие гарантии содержит также Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" (далее - Федеральный конституционный закон). Статус судей закрепляется ст. 5, 15 и 16 Федерального конституционного закона. Статья 5 Федерального конституционного закона устанавливает принцип самостоятельности и независимости судей, подчинения их только Конституции РФ и закону. Статья 15 Федерального конституционного закона гарантирует несменяемость судьей. Полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены только по решению соответствующей квалификационной коллегии судей. Статья 16 Федерального конституционного закона подтверждает принцип неприкосновенности судей. Другая важная гарантия осуществления правосудия - обязательность судебных решений. Она закреплена статьей 6 Федерального конституционного закона, которая устанавливает, что вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов РФ, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются общеобязательными на всей территории РФ. С правом на доступ к правосудию и соответствующими гарантиями тесно связаны гарантии справедливого судебного разбирательства. Они также закреплены Конституцией РФ и конкретизированы федеральными законами, в первую очередь уже упоминавшимся Федеральным конституционным законом. Конституция РФ закрепляет равенство всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19), недопустимость использования доказательств, полученных с нарушением закона, и право на пересмотр приговора вышестоящим судом (ст. 50), принципы гласности судебного разбирательства, равенства и состязательности сторон (ст. 123). Соответствующие положения конкретизированы Федеральным конституционным законом. Ряд международно-правовых норм и норм Конституции РФ регулируют роль суда в избирательном процессе. В рамках Содружества Независимых Государств важное значение здесь имеют нормы Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ (2002 г.), которая впервые на международном уровне регламентирует избирательные действия, осуществляемые в рамках избирательного процесса. Так, согласно п. 6 ст. 1 Конвенции суды обязаны в своей практике руководствоваться непосредственно конституционными принципами организации избирательного процесса. Это правило, без сомнения, призвано сыграть не последнюю роль для реализации права граждан на судебную защиту своих избирательных прав. Подпункт "е" п. 4 ст. 10 Конвенции предписывает государствам-участникам обеспечивать быстрое и эффективное рассмотрение судами жалоб на нарушения избирательных прав и свобод граждан, кандидатов, политических партий (коалиций) во временных рамках соответствующих этапов избирательного процесса, а также обеспечивать право граждан на обращение в международные судебные органы за защитой и восстановлением своих избирательных прав и свобод в порядке, предусмотренном нормами международного права. Этот подход подчеркивает всю важность участия независимого суда, созданного и действующего в соответствии с законом, в различных избирательных действиях. Рассматривая нормы международного права, касающиеся роли суда в избирательном процессе, целесообразно проанализировать нововведения, предлагаемые в этой области проектом Европейской конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод, внесенным по инициативе Российской Федерации на рассмотрение органов Совета Европы. Проект Конвенции, подготовленный при активном участии Центральной избирательной комиссии РФ, прошел экспертизу в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии). Во-первых, проект Конвенции закрепляет те же правила, что и Конвенция СНГ (только в данном случае уже на европейском уровне). Как представляется, это позволит повысить статус региональных международных норм, расширить их действие. Во-вторых, конкретизируя подход разработчиков Конвенции СНГ, проект Европейской конвенции в ст. 18, касающейся порядка разрешения избирательных споров, предъявляет требования к срокам их рассмотрения и принятия решения в условиях избирательной кампании с целью недопущения нарушения целостности избирательного процесса и переноса выборов. Необходимо также обратить внимание на некоторые предложения, которые были высказаны в литературе и которые в ближайшем будущем могут быть закреплены нормами международного права. Так, в частности, П. Мерло, французский юрист и политолог, предлагает рассмотреть возможность разрешения избирательных споров традиционным способом не только судебными и квазисудебными органами, но и специализированными межпартийными контактными комитетами и различными третейскими органами <*>. Автор считал бы необходимым поддержать эту точку зрения. -------------------------------- <*> См.: Мерло П. Электоральная практика, права человека и общественное доверие к демократической системе // Полис. 1995. N 4. С. 124 - 130; Мерло П. Избирательные кампании и проблемы их подготовки: "равное игровое поле" и демократические выборы // Полис. 1995. N 4. С. 136 - 138.

Сравнивая международно-правовые нормы с конституционно-правовыми положениями, необходимо отметить, что в Конституции РФ отсутствуют положения, непосредственно фиксирующие те или иные полномочия судебной власти в области выборов и референдумов. Вместе с тем эти полномочия могут быть выведены из ряда общих положений Основного закона, в первую очередь - ст. 45 и 46 Конституции РФ, гарантирующих государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод граждан. Статья 46 Конституции РФ включает две принципиально важные нормы: первой из них установлена гарантия судебной защиты прав и свобод человека и гражданина (ч. 1), а второй предусмотрена возможность обжалования в суд действий (бездействия) и решений органов власти, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2). Рассматриваемые положения Конституции РФ закладывают основу правового регулирования участия суда в избирательном процессе: из нормы ч. 1 ст. 46 вытекают полномочия суда, связанные с защитой избирательных прав граждан, установленных федеральным законодательством о выборах, из нормы ч. 2 ст. 46 - полномочия суда, связанные с обжалованием действий (бездействия) и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных объединений, их должностных лиц в связи с подготовкой и проведением выборов. В известных случаях данные полномочия могут пересекаться, поскольку общий принцип, закрепленный в ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, охватывает и случаи обжалования нарушений прав и свобод человека. Указанные полномочия суда закреплены и конкретизированы ГПК РФ и Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об основных гарантиях). Рассмотрим указанные полномочия подробнее. Глава 26 ГПК РФ (ст. 259 - 261) выделяет особую категорию дел, относящихся к делам, возникающим из публичных правоотношений, - дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Таким образом, предусмотрен специальный правовой режим, в рамках которого осуществляется деятельность суда, связанная с его участием в избирательном процессе. ГПК РФ регулирует процедуру рассмотрения дел о защите избирательных прав граждан, в то время как компетенция суда в рассматриваемой области установлена федеральным законодательством о выборах, в первую очередь Федеральным законом об основных гарантиях. Необходимо отметить, что законодательство Российской Федерации о выборах сконструировано по принципу обеспечения гарантий избирательных прав граждан (активного и пассивного), в связи с чем Федеральный закон об основных гарантиях определяет соответствующие избирательные процедуры как элементы единого механизма осуществления указанных прав. Исходя из данного подхода, любое нарушение установленной законодательством о выборах процедуры осуществления избирательных действий может быть признано нарушением избирательных прав граждан. Предложенный выше анализ свидетельствует о разделении полномочий суда на две группы. К первой группе полномочий (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ) могут быть отнесены следующие. Так, п. 5 ст. 10 Федерального закона об основных гарантиях устанавливает судебный порядок назначения выборов в случае, если соответствующее решение не будет в установленные сроки принято уполномоченным на то органом или должностным лицом либо избирательной комиссией. Таким образом, установлена гарантия права граждан на назначение (следовательно, и проведение) выборов. Согласно ст. 31 Федерального закона об основных гарантиях суд, при наличии соответствующих обстоятельств, принимает решение о расформировании избирательной комиссии. В рассматриваемой норме Федерального закона предусмотрена конституционно-правовая ответственность избирательных комиссий за действия, которые привели к отмене результатов выборов. Вместе с тем одновременно это также является гарантией избирательных прав граждан. Особенностью данной категории дел является отсутствие права обращения в суд с заявлением о расформировании избирательных комиссий у избирателей. Данное право предоставлено вышестоящим избирательным комиссиям, а также соответствующим органам государственной власти, депутатам законодательных (представительных) органов власти, представительных органов местного самоуправления. Необходимо отметить, что, по нашему мнению, рассматриваемое полномочие суда, затрагивающее избирательные права граждан, вместе с тем имеет особую природу и выходит за рамки ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ. В соответствии с п. 23 ст. 68 Федерального закона об основных гарантиях суд вправе принимать решения о вскрытии опечатанных в установленном порядке подсчитанных избирательных бюллетеней. В данном случае реализуется гарантия прав избирателей на честный, нефальсифицированный подсчет голосов и установление адекватных их волеизъявлению итогов голосования. Ко второй группе полномочий (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ) необходимо отнести следующие. Статьей 75 Федерального закона об основных гарантиях установлен общий принцип судебной защиты избирательных прав граждан, нарушенных действиями (бездействием) или решениями органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных объединений, их должностных лиц. Так, согласно п. 1 рассматриваемой статьи указанные действия (бездействие) и решения, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд. Необходимо отметить, что Федеральным законом об основных гарантиях предусмотрены отдельные случаи обжалования в суд действий (бездействия) и решений, нарушающих избирательные права граждан. Так, согласно п. 16 ст. 17 Федерального закона граждане вправе обжаловать в суд решение участковой избирательной комиссии об отказе во внесении изменений в список избирателей (в запись, содержащую данные о гражданине) по требованию указанного гражданина. Подпунктом "б" п. 3 ст. 18 Федерального закона об основных гарантиях предусмотрена возможность признания недействительной в судебном порядке схемы избирательных округов. В суд может быть также обжаловано решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата. Отдельное внимание необходимо уделить полномочиям суда, касающимся отмены регистрации кандидатов, а также отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов (п. 5 ст. 76, п. 2 - 4 ст. 77 Федерального закона об основных гарантиях). В принципе данные полномочия, как и рассмотренные ранее, касаются судебной защиты избирательных прав граждан. Так, результаты выборов могут быть отменены судом на том основании, что имевшие место в ходе их проведения нарушения законодательства о выборах не позволяют с достоверностью определить волю избирателей. Вместе с тем эти полномочия, как и полномочия по расформированию избирательных комиссий, выходят, на наш взгляд, за рамки правозащитной деятельности суда и приобретают особенную правовую природу. Так, отмена регистрации кандидата - это одновременно применяемая к нему мера конституционно-правовой ответственности за нарушения избирательного законодательства. Отмена итогов голосования, результатов выборов - правоустанавливающая деятельность суда, оценивающего степень легитимности избираемого органа власти или должностного лица. Не рассматривая данный вопрос подробно (поскольку он станет предметом анализа в гл. 2), полагаем необходимым отметить, что роль суда не может быть ограничена правовым содержанием ст. 45 и 46 Конституции РФ. Этот вывод подтверждает также анализ положений Федерального закона от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации" избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 3 указанного Федерального закона в случае, когда не созданы надлежащие условия для проведения выборов в органы местного самоуправления, органы государственной власти бездействуют или препятствуют проведению выборов, суд обеспечивает реализацию ряда мер по организации выборов. При этом суд назначает выборы, в случае отсутствия соответствующей правовой базы определяет правовые акты, в соответствии с которыми они будут проводиться, срок полномочий и численность депутатов представительного органа местного самоуправления, наименование выборной должности местного самоуправления, срок полномочий избираемого должностного лица, орган местного самоуправления или орган государственной власти субъекта РФ, на который возлагается обеспечение проведения выборов. Таким образом, судебной властью в рамках защиты избирательных прав граждан принимаются решения, которые могут быть охарактеризованы как правоустанавливающие акты. Определяя численность депутатов представительного органа местного самоуправления и сроки полномочий выборных органов и должностных лиц, суд по существу осуществляет правовое регулирование статуса этих органов и лиц. Учитывая изложенное, необходимо отметить, что федеральные законы, конкретизируя конституционные полномочия суда в избирательном процессе, по сути уточняют их правовую природу и расширяют правовые возможности судебной власти. Этому способствуют лаконичность и достаточно общий характер формулировок соответствующих положений Основного закона. Тем более что, как было отмечено выше, Конституция РФ непосредственно не определяет роль суда в избирательном процессе. Резюмируя сказанное, можно сделать следующие выводы. Во-первых, международные правовые акты, являющиеся частью правовой системы РФ, лишь в незначительной степени затрагивают собственно роль суда в избирательном процессе. Указанные акты главным образом устанавливают общие принципы организации судебной власти и осуществления правосудия. Для России сегодня в этом смысле значение имеет лишь один международный правовой акт - Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ, которая непосредственно определяет отдельные аспекты судебной защиты избирательных прав и свобод. Вместе с тем этот международно-правовой документ действует чуть более года, и в настоящее время отсутствует сложившаяся практика его применения на территории Российской Федерации. Что касается норм Конституции РФ, то они затрагивают лишь общие принципы судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, а также принципы организации судебной власти. В связи с этим у федерального законодателя появляются достаточно широкие возможности для трактовки этих принципов применительно к роли суда в избирательном процессе. Как было показано выше, эта трактовка привела к установлению достаточно объемной компетенции суда при подготовке и проведении выборов, которая выходит за рамки защиты конкретных избирательных прав граждан. По нашему мнению, такой подход федерального законодателя в современных российских условиях вполне оправдан, поскольку суд, с учетом его особого положения в системе органов государственной власти Российской Федерации, способен обеспечивать не только независимый и объективный контроль за соблюдением избирательных прав и свобод граждан и требований избирательного законодательства, но и в необходимых случаях принимать властные решения, "невзирая" на политическую конъюнктуру. В этом смысле анализируемая роль суда в избирательном процессе оказывается одним из элементов системы сдержек и противовесов, обеспечивающей функционирование российского правового государства и его демократической основы.

Название документа