Международная организация труда в XXI веке: новые условия и новые перспективы
(Богатыренко З. С.) ("Трудовое право", 2006, N 4) Текст документаМЕЖДУНАРОДНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ТРУДА В XXI ВЕКЕ: НОВЫЕ УСЛОВИЯ И НОВЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ
З. С. БОГАТЫРЕНКО
З. С. Богатыренко, главный редактор журнала "Труд за рубежом", академик Международной академии менеджмента.
Перемены в мире труда и их влияние на деятельность МОТ
Первое пятилетие XXI века было ознаменовано продолжением широкомасштабных перемен в мире труда, которые происходят под влиянием формирования в развитых странах постиндустриального общества. Научно-технический прогресс в развитых странах привел к коренному обновлению технологической базы производства на базе компьютеризации, внедрения электроники, телекоммуникаций, новых материалов, полной автоматизации, развития информатики и т. д. Эти изменения оказали существенное влияние на профессионально-квалификационную структуру рабочей силы, способствовали появлению новых методов организации труда, производства и управления. В современных условиях происходит обострение международной конкуренции в условиях глобализации экономики, формирование мирового рынка товаров, капитала, услуг и труда. Структурные сдвиги на рынке труда приводят к распространению нетипичной занятости, увеличению масштабов интеллектуального труда, изменениям в составе рабочей силы. Изучение показывает, что ныне все больше высококвалифицированных специалистов, овладевших знаниями и опытом работы в области информационно-коммуникационных технологий, осуществляют свою трудовую деятельность в домашних условиях, используя компьютеры, глобальные сети, сотовую связь, модемы и др. Такая форма организации труда оказывается выгодной для работодателей, которые экономят средства на аренде и содержании помещений, оборудовании рабочих мест, освещении, отоплении и т. д. Вместе с тем значительные преимущества получают и работники - электронные надомники: им не приходится совершать зачастую длительные поездки на работу и обратно; они могут использовать возможности осуществления трудовой деятельности в сочетании с выполнением семейных обязанностей; в домашних условиях они избегают специфических отрицательных физических и психологических перегрузок и др. Проведенные в последние годы зарубежными и отечественными учеными исследования подтверждают высокую экономическую и социальную эффективность трудовой деятельности таких работников, которых уже насчитываются многие миллионы, в условиях применения указанных форм организации труда и использования информационно-коммуникационных технологий. Международная организация труда отвечает на вызовы времени, все большее внимание уделяет решению назревших проблем в сфере труда и его правового регулирования. В 2001 - 2005 гг. получила дальнейшее развитие и практическое применение Программа достойного труда, проведено большое исследование по проблемам глобализации и ее влияния на социальные и трудовые отношения, осуществлена разработка международных трудовых норм, направленных на улучшение условий труда и жизни людей, защиту прав человека. На проходивших ежегодно в течение истекшего пятилетия 89 - 93-й сессиях Международной конференции труда (МКТ) - высшего органа МОТ, всемирного форума, в работе каждого из которых участвовало более 3000 делегатов, широко обсуждались и рассматривались наиболее важные проблемы мира труда. Последние годы в деятельности Международной организации труда были ознаменованы рядом крупных событий, направленных на повышение роли организации в XXI веке. В этом отношении прежде всего необходимо отметить принятие при непосредственном участии Российской Федерации на 86-й сессии МКТ 18 июня 1998 г. Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда. Декларация провозгласила основополагающие конвенции, которые все государства-члены, даже если они их не ратифицировали, должны, исходя из обязательств, вытекающих из самого факта их членства в организации, соблюдать, содействовать применению и претворять в жизнь. Принципы, заложенные в этих конвенциях, предусматривают свободу объединения и действенное признание права на ведение коллективных переговоров; упразднение всех форм принудительного или обязательного труда; действенное запрещение детского труда; недопущение дискриминации в области труда и занятий. В 1999 г. Генеральным директором МБТ была выдвинута и обоснована концепция достойного труда, которая базируется на осуществлении четырех главных стратегических целей: претворения в жизнь основополагающих прав в сфере труда; расширения возможностей занятости и получения дохода; совершенствования систем социальной защиты; укрепления социального диалога. МОТ осуществляет процесс объединения этих целей, характеризующих основы ее деятельности, в единую систему, стержнем которой стала концепция достойного труда как инструмент сокращения бедности, справедливого распределения результатов труда и улучшения его условий, обеспечения социальной интеграции в глобальную экономику. Выступая на 93-й сессии МКТ 2005 г., Генеральный директор МБТ Хуан Сомавия отмечал, что он с оптимизмом рассматривает "те весьма широкие договоренности в отношении четырех основ достойного труда, которые генерируют как политическую волю, так и оперативный потенциал для достижения прогресса и включения проблемы достойного труда в центр стратегии развития и в механизм сокращения масштабов бедности" <*>. -------------------------------- <*> Вступительное слово Генерального директора на Международной конференции труда: Закрепить успех и двигаться вперед. Доклад I (A). МКТ. 93-я сессия, 2005 г. МБТ. Женева, 2005. С. 5.
В современном мире по-прежнему остро стоят социально-трудовые проблемы: бедность и социальная отчужденность прогрессируют в обществе, огромные массы людей голодают и не имеют работы, ухудшается демографическая ситуация. В условиях глобализации экономики обострились социальные противоречия, перед мировым сообществом возникли сложные проблемы. В связи с необходимостью решения возникших проблем в 2002 г. была создана Всемирная комиссия по социальным аспектам глобализации, перед которой была поставлена главная задача - на основе объективного комплексного анализа перевести дебаты по данной проблеме из плоскости конфронтации в плоскость конструктивного диалога и таким образом подготовить почву для конкретных совместных действий, направленных на то, чтобы наибольшее число людей могло воспользоваться преимуществами глобализации, а также снизить воздействие ее негативных последствий. Комиссия проанализировала различные аспекты глобализации, ее последствия для экономического и социального прогресса, взгляды людей на данный процесс и подготовила итоговый доклад, озаглавленный "Справедливая глобализация: создание возможностей для всех" <*>. Данный доклад и доклад Генерального директора МБТ по этой проблеме <**> были представлены на 92-й сессии Международной конференции труда (МКТ) в июне 2004 г. и вызвали большой интерес делегатов. Положение о необходимости соблюдения международных трудовых норм, и в частности основополагающих принципов и прав в сфере труда, стало важной частью предложений Комиссии в отношении укрепления социальных аспектов глобализации. -------------------------------- <*> Справедливая глобализация: создание возможностей для всех. Всемирная комиссия по социальным аспектам глобализации. МБТ. Женева, 2004. С. 177. <**> Справедливая глобализация: Роль МОТ. Доклад Генерального директора о Всемирной комиссии по социальным аспектам глобализации. МКТ. 92-я сессия, 2004 г. МБТ. Женева, 2004. С. 75.
Генеральный директор МБТ Хуан Сомавия на 93-й сессии МКТ отмечал, что "доклад "Справедливая глобализация: создание возможностей для всех" Всемирной комиссии по социальным аспектам глобализации позволил лучше понять непреходящее значение достойного труда для обеспечения того, чтобы глобализация превратилась в позитивную силу для всех людей планеты" <*>. -------------------------------- <*> Вступительное слово Генерального директора на Международной конференции труда: Закрепить успех и двигаться вперед. Доклад I (A). МКТ. 93-я сессия, 2005 г. МБТ. Женева, 2005. С. 5.
Как подчеркивалось на Конференции, свобода и демократия позволяют добиваться лучшего качества трудовой жизни, а глобальный кризис рабочих мест ставит их под угрозу. Огромный разрыв между ростом производства и крайне малым увеличением количества рабочих мест, который дает глобализация экономики, представляет собой растущую угрозу развитию общества. По данным МОТ, при 5-процентном росте глобальной экономики в 2004 г. рост занятости возрос лишь на 1,7%. В докладе Генерального директора МБТ Хуана Сомавия отмечалось, что в мире растет озабоченность в связи с контрастом между глобализацией и экономическим ростом, с одной стороны, и созданием рабочих мест - с другой. Об этом свидетельствует тот факт, что в мире насчитывается более 1 млрд. безработных или "работающих бедных", почти половина мировой рабочей силы живет менее чем на 2 доллара США в день. "Нам необходимо преодолеть разрыв между экономическим ростом и созданием рабочих мест. Нам нужно пересмотреть свои приоритеты, свою работу, сформулировать эффективную инвестиционную политику. Занятость и достойный труд должны быть полностью интегрированы в международную дискуссию по проблемам развития". Для обеспечения прав человека, соблюдения принципов социальной справедливости и политической стабильности в обществе, привлечения иностранных инвестиций и участия работников в управлении важно, чтобы стратегия развития в XXI веке строилась на создании возможностей равного доступа всех граждан к фундаментальным правам и свободам - праву на труд и социальное обеспечение, свободе объединения, принципу равенства возможностей каждого в отношении к труду, принципам недопустимости дискриминации и принудительного труда и др. Ныне социально-трудовые права стали краеугольным камнем в платформах практически всех политических партий и движений. Обеспечению осуществления фундаментальных прав и свобод граждан во многом способствует последовательное применение трудовых норм МОТ.
Современные тенденции в международно-правовом регулировании труда
Важной тенденцией совершенствования международно-правового регулирования труда является обновление нормативной базы МОТ. В результате изучения этой проблемы Рабочей группой по политике, касающейся пересмотра норм Комитета по правовым вопросам и международным трудовым нормам Административного совета, в марте 2002 г. были представлены ее предложения по обновлению нормативной базы МОТ. При этом акты, принятые после 1985 г., а также основополагающие и приоритетные конвенции не были включены в мандат Рабочей группы, так как Административный совет считает все эти нормы актуальными. На основе предложений Рабочей группы Административный совет принял решения по 181 конвенции и 191 рекомендации, которые можно распределить по трем основным категориям: современные акты, акты, требующие пересмотра, и устаревшие акты. Современной признана 71 конвенция, которая будет применяться. Административный совет одобрил пересмотр 24 конвенций и предложил денонсировать 54 старые конвенции, сопроводив их денонсацию ратификацией соответствующей более новой или пересматривающейся конвенцией. Однако сам факт определенного несоответствия некоторых конвенций современным требованиям еще не означает, что они не предоставляют надежной защиты трудящимся в странах, не имеющих пока возможности ратифицировать конвенции, принятые в последнее время. В отношении 34 конвенций трехсторонним участникам было предложено представить МБТ дополнительную информацию, позволяющую Административному совету принять по ним решения <*>. -------------------------------- <*> Доклад Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций. Общий доклад. МКТ. 90-я сессия, 2002 г. Доклад III (часть IА). МБТ. Женева, 2002. С. 16.
В июне 1997 г. МКТ приняла Акт о поправке к Уставу МОТ и внесла изменения в Регламент Конференции, связанные с отменой или изъятием устаревших конвенций и рекомендаций. Так, статья 19 Устава МОТ дополнена пунктом 9 следующего содержания: "По предложению Административного совета Конференция может большинством в две трети голосов, поданных присутствующими делегатами, отменить любую конвенцию, принятую в соответствии с положениями настоящей статьи, если будет сочтено, что эта конвенция более не служит своей цели или не способна вносить полезный вклад в дело достижения целей организации" <*>. Чтобы данная поправка к Уставу МОТ могла вступить в силу, ее должны ратифицировать или принять 118 государств - членов МОТ, включая пять из десяти членов - крупнейших индустриальных стран. По состоянию на 1 января 2006 г. поправку к Уставу МОТ ратифицировали или приняли 82 государства, включая 6 индустриальных. Ратификация этой поправки продолжается. -------------------------------- <*> Устав Международной организации труда и Регламент Международной конференции труда. МБТ. Женева, 2002. С. 16.
В Регламент Конференции внесены поправка к статье 11 и дополнительная статья 45BIS, в которой определяется процедура, применяемая в случае отмены или изъятия конвенции или рекомендации. Причем в этой статье установлено различие процедур в отношении отмены действующей конвенции и изъятия конвенции, которая не вступила в силу, и рекомендации. Единственное различие между процедурой отмены и процедурой изъятия заключается в том, что Конференция может приступить к процедуре изъятия на основе положения своего Регламента, не ожидая вступления в силу поправки к Уставу МОТ. В соответствии с положениями статьи 11 и статьи 45BIS Регламента Конференции она на 88-й сессии (2000 г.) произвела изъятие пяти устаревших конвенций (N 31, 46, 51, 61 и 66), не вступивших в силу, на 90-й сессии МКТ 2002 г. - 20 устаревших рекомендаций, а на 92-й сессии МКТ 2004 г. - 16 таких рекомендаций. Новой тенденцией развития нормотворческой деятельности МОТ явилось принятие в соответствии с концепцией достойного труда и с учетом рекомендаций Рабочей группы по политике, касающейся пересмотра норм, решения о комплексном подходе к разработке международных трудовых норм на основе создания всеобъемлющих (рамочных) конвенций. Работа в этой области осуществлена в отношении международно-правовой регламентации труда работников морского судоходства и ведется в рыболовном секторе, в области безопасности и гигиены труда и др. Предусмотрена структура общей модели конвенции нового типа. Первая часть такой конвенции будет содержать общие положения, а другие части - относиться к конкретным областям. Каждую из этих частей можно дополнить одним или несколькими приложениями, содержащими более детальные положения, для которых будет предусмотрен упрощенный механизм обновления. Ратифицируя рамочную конвенцию, государства - члены МОТ должны будут согласиться с минимальным числом приложений. В правовом отношении всеобъемлющая (рамочная) конвенция обеспечит установление общей нормы определенной степени гибкости с возможностью ее регулярного обновления с помощью приложений. Важнейшей тенденцией международно-правового регулирования труда, характерной для последнего времени, направленной на защиту прав человека, улучшение условий труда и жизни людей, является концентрация усилий организации и ее трехсторонних участников на ратификацию и применение основополагающих конвенций. Учитывая, что социально-трудовые проблемы занимают значительное место среди вопросов, обсуждавшихся мировым сообществом в конце ХХ столетия, следует отметить, что усиление внимания МОТ к обеспечению всеобщего соблюдения основополагающих прав человека труда, происходило и под влиянием внешних обстоятельств. На Всемирной встрече на высшем уровне в интересах социального развития в Копенгагене (6 - 12 марта 1995 г.), на первой Конференции министров Всемирной торговой организации (Сингапур, декабрь 1996 г.) и других международных форумах предусматривалось оказать содействие в соблюдении основополагающих прав трудящихся, закрепленных в соответствующих конвенциях МОТ, таких, как запрещение принудительного труда и детского труда, право на объединение, свобода создания профсоюзов и ведения коллективных переговоров, равенство в вознаграждении за равноценный труд и исключение дискриминации в области труда и занятий. Кампания за более широкую ратификацию основополагающих конвенций дала положительные результаты. По состоянию на 1 января 2006 г. из 178 государств - членов организации 117 стран ратифицировали все 8 основополагающих конвенций, 20 стран ратифицировали 7 конвенций, и поступление ратификационных грамот продолжается. Из 8 основополагающих конвенций Конвенция 1999 г. о наихудших формах детского труда N 182 получила к 1 января 2006 г. 157 ратификаций, что свидетельствует о самых высоких темпах ратификации конвенций МОТ за всю историю организации. При этом высокими темпами продолжается ратификация и Конвенции N 138 (1973 г.) о минимальном возрасте, и уровень ее ратификации приближается к уровню ратификации других основополагающих конвенций. К началу 2006 г. в МОТ зарегистрировано 1255 ратификаций основополагающих конвенций из 1424 возможных. Для того чтобы все страны ратифицировали данные конвенции и этот процесс приобрел универсальный характер, требуется еще 169 ратификаций государствами - членами МОТ. Изучение статистических материалов показывает, что в последние годы увеличилось число новых ратификаций. Характеризуя в целом ратификацию конвенций МОТ, следует отметить, что общее их число возросло с 6477 на 1 января 1998 г. до 7352 на 1 января 2006 г. Ратификация значительного числа конвенций создает благоприятные условия и более широкие возможности для имплементации международных трудовых норм, то есть их реализации на практике в различных формах государствами - участниками международных договоров.
Международное морское трудовое право - на уровень современных задач
В деятельности МОТ ни одной категории трудящихся не уделено столько внимания, сколько международно-правовой регламентации труда и жизни моряков. Это обусловлено тем, что особенности характера их работы требуют в большей степени международного регулирования труда, чем других категорий трудящихся. На судах ныне осуществляется более 75% всех перевозок в мировой торговле, а число занятых в отрасли составляет миллионы работников. До настоящего времени Международной организацией труда принято 40 конвенций, 29 рекомендаций и 1 протокол, относящиеся к труду и быту моряков, что составляет примерно 20% всех трудовых норм МОТ. Эти нормы принимаются, как правило, на специальных морских сессиях Международной конференции труда (МКТ). Всего было проведено 9 морских сессий Конференции. 7 - 23 февраля 2006 г. состоялась 10-я (морская) сессия Международной конференции труда (94-я по общему счету), в работе которой приняли участие делегаты из более чем 100 стран, занятых в морском судоходстве и представляющих моряков, судовладельцев и правительства государств - членов МОТ. По общему мнению участников 94-й сессии МКТ, эта конференция имеет историческое значение для развития международного морского трудового права, так как принятая на ней Конвенция является единой, всеобъемлющей трудовой нормой для моряков во всем мире и отражает новые реалии и потребности морского судоходства - одного из ведущих секторов мировой экономики. "Более того, нам удалось заложить социально-экономическую основу для глобальной конкуренции в секторе судоходства, - отмечал Генеральный директор МБТ Хуан Сомавия. - Тем самым был дан новый толчок для внедрения столь же новаторских и взвешенных подходов к достижению справедливой глобализации в других секторах сферы труда". Труд в морском судоходстве существенно отличается от труда в других отраслях - он протекает вдали от своих стран, на борту судов, плавающих по всему миру, и часто на иностранных судах, посещающих порты многих государств. Особые требования предъявляются к профессиональной подготовке и знаниям моряков, к их социальной защите, рабочему времени и времени отдыха, условиям труда, медицинскому освидетельствованию и др. Все это потребовало от МОТ разработки и принятия для моряков большого числа конвенций и рекомендаций, всестороннего международно-правового регулирования их труда. Действующие морские конвенции и рекомендации, первые из которых относятся еще к 20-м гг. прошлого столетия, составляют международный свод норм и правил, регламентирующих основные аспекты трудовой деятельности на борту судов и представляющих значительное достижение в области защиты прав моряков. Однако по состоянию на 1 января 2006 г. уровень ратификации многих морских конвенций остается весьма низким. Только 7 из этих конвенций получили 50 и более ратификаций: Конвенция N 7 - 53 ратификации, Конвенция N 8 - 59 ратификаций, Конвенция N 16 - 81 ратификацию, Конвенция N 22 - 59 ратификаций, Конвенция N 58 - 51 ратификацию, Конвенция N 108 - 64 ратификации и Конвенция N 147 - 52 ратификации. На 29-й сессии Паритетной морской комиссии (ПМК), являющейся постоянным органом МОТ по отраслевой деятельности, в январе 2001 г. была принята резолюция, в которой отмечалось, что морское судоходство стало "первой в мире по-настоящему глобальной отраслью экономики" и она "нуждается в принятии международных ответных мер нормативного характера соответствующего вида - глобальных норм, применимых по всей отрасли" <*>. В резолюции предлагалось разработать акт, объединяющий в сводном документе максимально возможное число конвенций и рекомендаций из существующей совокупности норм МОТ. В качестве приоритетной ставилась задача повысить степень соответствия этих норм потребностям всех участников в секторе морского судоходства. Предусматривалось, что этот акт должен состоять из нескольких частей, касающихся ключевых трудовых норм, вместе с приложениями, содержащими требования в отношении каждой из этих частей. Отмечалось, что этот акт должен также устанавливать процедуру внесения поправок, которая обеспечила бы пересмотр приложений на основе ускоренной процедуры внесения поправок. -------------------------------- <*> Сводная конвенция по труду в морском судоходстве. Сборник комментариев к рекомендуемому проекту. Подготовительная техническая морская конференция, 13 - 24 сентября 2004 г. РТМС/04/02. МБТ. Женева, 2004. С. 1.
В соответствии с резолюцией ПМК Административный совет на 280-й сессии в марте 2001 г. сформировал Трехстороннюю рабочую группу высокого уровня по вопросам морских трудовых норм, в состав которой вошли представители правительств, организаций работодателей (судовладельцев) и трудящихся (моряков). В 2001 - 2004 гг. были проведены четыре недельных совещания Рабочей группы высокого уровня с широким трехсторонним представительством. Кроме того, состоялись два двухнедельных совещания подгруппы Рабочей группы высокого уровня для обсуждения проекта подготовленного текста Конвенции. Процесс консультаций был дополнен предоставлением конкретных предложений, внесенных правительствами и представителями судовладельцев и моряков. В ходе подготовительной работы была поставлена задача - добиться, чтобы Конвенция в полной мере охватила все стандарты, содержащиеся в действующих международных конвенциях и рекомендациях о труде на море, а также основополагающие принципы, сформулированные в других международных конвенциях о труде. Конвенция призвана унифицировать содержащиеся в международных конвенциях нормы с целью содействия созданию достойных условий труда на море. При разработке Конвенции были учтены международные стандарты в сфере безопасности судов, охраны человеческой жизни и управления качеством в области судоходства, а также положения Конвенции Организации Объединенных Наций 1982 г. по морскому праву, устанавливающей правовые рамки, в которых должны осуществляться все виды деятельности на океанах и морях, и имеющей стратегическое значение - как основы для национальных, региональных и глобальных действий и сотрудничества в морской среде. Большое внимание в процессе работы было уделено использованию положений других международных актов, в частности основополагающих конвенций Международной морской организации (ИМО). Разработанный Трехсторонней рабочей группой высокого уровня проект Сводной конвенции по труду в морском судоходстве был представлен Подготовительной технической морской конференции, состоявшейся 13 - 24 сентября 2004 г. в Женеве, и получил ее одобрение <*>. -------------------------------- <*> Сводная конвенция по труду в морском судоходстве. Рекомендуемый проект. Подготовительная техническая морская конференция, 13 - 24 сентября 2004 г. РТМС/04/01. МБТ. Женева, 2004. 112 с.
Административный совет на 292-й сессии (март 2005 г.) постановил созвать в Женеве с 7 по 23 февраля 2006 г. морскую сессию Международной конференции труда для рассмотрения и принятия Сводной конвенции о труде в морском судоходстве. Данный акт, подготовленный с целью сведения воедино максимального числа действующих морских трудовых норм МОТ, был рассмотрен в рамках процедуры однократного обсуждения в соответствии со статьей 38 Регламента МКТ. Предварительно МБТ также провело консультации с Организацией Объединенных Наций, Международной морской организацией (ИМО), Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ) и Всемирной торговой организацией (ВТО), обсудив с ними те положения предлагаемой конвенции, которые имеют непосредственное отношение к деятельности этих организаций. Делегатам 94-й (морской) сессии Международной конференции труда, состоявшейся в Женеве 7 - 23 февраля 2006 г., были представлены следующие три основных документа: принятие акта с целью сведения воедино норм о труде в морском судоходстве <*>; предлагаемая Сводная конвенция о труде в морском судоходстве, объем которой превышает 100 страниц <**>; Доклад Генерального директора о развитии ситуации в секторе морского судоходства <***>. -------------------------------- <*> Принятие акта с целью сведения воедино норм о труде в морском судоходстве. МКТ. 94-я (морская) сессия, 2006 г. Доклад I (IA). МБТ. Женева, 2005. С. 100. <**> Предлагаемая Сводная конвенция о труде в морском судоходстве. МКТ. 94-я (морская) сессия, 2006 г. Доклад I (IB). МБТ. Женева, 2005. С. 108. <***> Доклад Генерального директора о развитии ситуации в секторе морского судоходства. МКТ. 94-я (морская) сессия, 2006 г. Доклад II. МБТ. Женева, 2005. С. 56.
Сводная конвенция о труде в морском судоходстве состоит из трех различных, но взаимосвязанных частей - статей, правил и кодекса. В статьях и правилах устанавливаются основные права и принципы, а также базовые обязательства государств-членов, ратифицировавших Конвенцию. В статьи и правила могут быть внесены изменения только Международной конференцией труда в соответствии со статьей 19 Устава МОТ. Статьи возлагают обязанность на каждое государство - члена МОТ обеспечить в его законодательстве и нормативных правовых актах применительно к настоящей Конвенции соблюдение основополагающих прав и принципов. Трудовые и социальные права моряков устанавливают, что каждый моряк имеет право: на безопасное и надежное рабочее место, которое соответствует нормам техники безопасности; на справедливые условия занятости; на достойные условия труда и жизни на борту судна; на охрану здоровья, медицинское обслуживание; социально-бытовое обслуживание и на другие формы социальной защиты. В статьях отмечается, что каждое государство - член МОТ должно: - применять и обеспечивать выполнение законодательства или нормативных правовых актов либо иных мер, которые оно принимает в целях выполнения своих обязательств по настоящей Конвенции в отношении судов и моряков, находящихся под его юрисдикцией; - эффективно осуществлять свою юрисдикцию и контроль над судами, плавающими под его флагом, посредством создания системы для обеспечения соблюдения требований настоящей Конвенции, включая регулярные инспекции, предоставление докладов, мониторинг и правовые процедуры в соответствии с применяемым законодательством; - обеспечивать, чтобы суда, плавающие под его флагом, имели на борту свидетельство о соответствии трудовым нормам в морском судоходстве согласно требованиям и настоящей Конвенции. Подробная информация о выполнении Правил содержится в Кодексе, который состоит из части А (обязательные стандарты) и части В (факультативные руководящие принципы). В Кодекс могут вноситься поправки на основе упрощенной процедуры. Правила и Кодекс объединены по общим темам в рамках пяти следующих разделов: - минимальные требования в отношении труда моряков на борту судна; - условия занятости; - жилые помещения, условия для отдыха, питание и столовое обслуживание; - охрана здоровья, медицинское обслуживание, социально-бытовое обслуживание и защита в области социального обеспечения; - соблюдение и обеспечение выполнения. Принятая 23 февраля 2006 г. Конвенция призвана поднять на новый качественный уровень труд и его защиту в морском судоходстве, гарантировать права моряков в соответствии с общепризнанными международными принципами и нормами в сфере труда. Положения Конвенции будут распространяться на все суда, участвующие в коммерческой деятельности, за исключением рыболовных судов и традиционных малокаботажных судов. Устанавливая минимальные требования к морякам, работающим на судне, Конвенция также определяет требования к условиям их занятости - продолжительности рабочего дня и времени отдыха, проживанию, местам отдыха, питанию, медицинским услугам и социальной защите. Особенностями новой Конвенции являются ее форма и структура, сочетающие обязательные для применения правовые нормы с рекомендациями, что существенно отличает этот акт от традиционных конвенций МОТ. Важно, что новая Конвенция устанавливает систему сертификации условий труда моряков. В соответствии с ней суда более 500 GT (английская тонна - 1016 кг), осуществляющие международные рейсы или рейсы между заграничными портами, обязаны иметь на борту "Морской трудовой сертификат" и "Декларацию соответствия морским трудовым стандартам". В Декларацию на постоянной основе вносятся планы и меры, определенные владельцами судов по выполнению соответствующих национальных законодательных и нормативных актов, принятых во исполнение новой Конвенции МОТ. На капитанов, в свою очередь, возлагается обязанность непосредственно осуществлять заявленные судовладельцами меры, а также тщательно документировать все действия, направленные на соблюдение новой Конвенции. Государства флага должны анализировать заявленные судовладельцами меры, контролировать и регистрировать их осуществление. Таким образом создаются рычаги воздействия на тех судовладельцев, которые не соблюдают международные трудовые нормы. Среди других особенностей новой Конвенции - ускоренная процедура внесения изменений в технические требования в соответствии с потребностями развития морского судоходства; процедура представления моряками жалоб на суше и на море, призванная по возможности ускорить их рассмотрение; увязывание системы подачи жалоб и инспекции с четко налаженной в МОТ системой контроля за применением норм и стандартов; положение о том, что в случае делегирования государством флага отдельных функций инспекции и исполнения Конвенции уполномоченной организации эта организация должна будет отвечать требованиям независимости и профессиональной компетенции; наконец, подход к охране труда на основе новых принципов. Новая Конвенция объединяет и приводит в соответствие с современными требованиями положения 68 действующих конвенций и рекомендаций МОТ в области морского трудового права. Государства, не ратифицировавшие новую Конвенцию, должны будут по-прежнему выполнять положения более ранних конвенций, к которым они присоединились. При этом более ранние конвенции будут закрыты для дальнейшей ратификации. Конвенцию активно поддержали представители трехсторонних социальных партнеров МОТ - моряков, судовладельцев, правительств, отметивших, что она знаменует собой значительный вклад в обеспечение достойного труда на море и реально улучшит жизнь и шансы на ее сохранение для многих моряков во всем мире. Принятая 23 февраля 2006 г. Конвенция пересматривает положения всех действующих конвенций и рекомендаций МОТ в области международного морского трудового права, за исключением Конвенции N 185. Конвенция (пересмотренная) 2003 г. об удостоверениях личности моряков (N 185), вступившая в силу 9 февраля 2005 г., полностью сохраняет свое действие в современных условиях. Более того, предпринимаются серьезные меры, включая техническое сотрудничество, для того, чтобы примерно 1,2 млн. моряков быстрее получили удостоверения личности моряка. Применение Конвенции N 185, включая положение о биометрическом идентификаторе личности моряка, направлено на повышение уровня безопасности в области международных перевозок, обеспечение морякам необходимого доступа к возможностям для увольнения на берег и транзита. В докладе Генерального директора МБТ, представленном 94-й (морской) Международной конференции труда 2006 г., отмечается, что принятие Сводной конвенции знаменует собой "начало новой эры в истории деятельности МОТ в секторе морского судоходства. Успех Конвенции будет зависеть от масштабов поддержки, которую она получит со стороны трехсторонних участников МОТ после принятия этого акта конференцией. Достижение ее основной цели - обеспечения глобального принятия путем широкомасштабной ратификации - будет зависеть от заинтересованности трехсторонних участников на национальном уровне. В ближайшие два года содействие принятию Конвенции и ускорение процесса ее вступления в силу должны быть одним из приоритетов для всех, кто проявляет интерес к улучшению условий труда моряков: организаций моряков, организаций судовладельцев, неправительственных организаций и, конечно, правительств, которые должны ускорить процедуры ратификации" <*>. -------------------------------- <*> Доклад Генерального директора о развитии ситуации в секторе морского судоходства. МКТ. 94-я (морская) сессия, 2006 г. Доклад II. МБТ. С. 50.
Новая Конвенция МОТ вступит в силу после ее ратификации 30 государствами - членами МОТ, тоннаж судов которых составляет по меньшей мере 33% от валового мирового тоннажа. Впереди предстоит еще многое сделать, и этому будут способствовать усилия разработчиков Конвенции, предпринятые по обеспечению в ней оптимального сочетания твердых требований и гибких подходов с тем, чтобы положения нового акта стали максимально приемлемыми для ратификации всеми странами, занятыми в морском судоходстве.
Разработка новых трудовых норм для работников рыболовного сектора экономики
Проявлением комплексного подхода к разработке международных трудовых норм явилась работа по подготовке проектов новых норм о труде и его условиях в рыболовном секторе, которая проводилась в течение более чем трех последних лет в МОТ. На 283-й сессии (март 2002 г.) Административный совет принял решение о включении в повестку дня 92-й сессии Международной конференции труда (июнь 2004 г.) вопроса о разработке всеобъемлющей нормы (конвенции, дополненной рекомендацией) об условиях труда в рыболовном секторе. Международная регламентация труда в этом секторе осуществляется на основе ранее принятых 7 актов - 5 конвенций и 2 рекомендаций. Действующими нормами МОТ являются: Конвенция 1959 г. о минимальном возрасте рыбаков (N 112), Конвенция 1959 г. о медицинском осмотре рыбаков (N 113), Конвенция 1959 г. о трудовых договорах рыбаков (N 114), Конвенция 1966 г. о свидетельствах рыбаков (N 125), Конвенция 1966 г. о помещениях для рыбаков на борту судов (N 126), а также Рекомендация 1920 г. о рабочем времени в рыболовстве (N 7) и Рекомендация 1966 г. о профессиональном обучении рыбаков (N 126). Требования пересмотра действующих в рыболовном секторе норм обусловлены необходимостью отразить в них многочисленные перемены в данной отрасли, так как со времени принятия последней нормы прошло почти 40 лет. При этом основной целью пересмотра признано содействие возможности мужчин и женщин получить достойную работу, улучшить условия жизни и труда рыбаков, что должно привести к росту производительности их труда. Разработка и принятие новой всеобъемлющей нормы потребовали учета фактора большого разнообразия рыболовного сектора, многочисленных типов и размеров судов, разнообразия видов рыбного промысла, а также различные уровни в этой области соответствующих стран. Новая норма должна обеспечить защиту рыбаков во всех государствах мира и создать возможности ее широкой ратификации, с тем чтобы оказать реальное влияние на условия жизни и труда рыбаков. В новую норму признано необходимым включить вопросы, не охваченные действующими нормативными актами: удостоверения личности рыбаков, репатриация, наем на работу и трудоустройство, медицинское обслуживание в море, безопасность и гигиена труда, социальное обеспечение и защита, а также применение и соблюдение положений акта. Работа над новой, всеобъемлющей нормой для сектора рыболовства осуществлялась в соответствии с Программой достойного труда и итогами деятельности Рабочей группы по политике, касающейся пересмотра норм, которая была создана Административным советом в рамках его Комитета по правовым вопросам и международным трудовым нормам для изучения необходимости пересмотра всех конвенций и рекомендаций, принятых до 1985 г., с целью обновления и укрепления системы разработки норм. Актуальность принятия новой нормы для рыболовного сектора возрастает в связи с тем, что рыбаки отнесены к самой опасной по сравнению с другими профессии, где наиболее высок коэффициент смертности и уровень травматизма, о чем свидетельствуют данные по Великобритании, Скандинавским странам, США, ЮАР, Японии и др. <*> При этом необходимо иметь в виду, что в мире примерно 36 млн. человек занимаются промысловым рыболовством и рыбоводством в промышленных масштабах, в том числе 15 млн. работников заняты на условиях полного рабочего времени, 13 млн. - на условиях неполного рабочего времени и 8 млн. человек являются временными работниками. Согласно оценке во всем мире только рыболовством занимается 27 млн. человек (включая рыбаков с полным и неполным рабочим временем и временных работников) <**>. -------------------------------- <*> Всеобъемлющая норма (конвенция, дополненная рекомендацией) о труде в рыболовном секторе. МКТ. 92-я сессия, 2004 г. Доклад V (I). МБТ. Женева, 2004. С. 92. <**> Там же. С. 3.
Первое заседание Комитета по рыболовному сектору, учрежденного 92-й сессией МКТ, состоялось 1 июня 2004 г., а всего было проведено 20 заседаний, на которых рассматривались подготовленные МБТ два доклада, а также заключения с целью принятия соответствующей конвенции и рекомендации. Международная конференция труда 16 июня 2004 г. завершила первое обсуждение данного вопроса, одобрив доклад Комитета и заключения, предназначенные для консультаций с правительствами, относительно всеобъемлющей нормы о труде в рыболовном секторе, и постановила включить в повестку дня следующей, очередной 93-й сессии МКТ пункт "Труд в рыболовном секторе" для второго обсуждения с целью принятия всеобъемлющей нормы (конвенции, дополненной рекомендацией). Представленная на рассмотрение 93-й сессии МКТ 2005 г. всеобъемлющая норма о труде в рыболовном секторе разработана с учетом воздействия глобализации на труд в этом секторе, Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда и механизма ее реализации, а также Конвенций N 155 и N 161 и рекомендаций N 164 и N 171. Новая всеобъемлющая норма разработана на основе пересмотра 7 действующих норм и приведения этих актов в соответствие с современными требованиями, с тем чтобы распространить их на максимальное число рыбаков, занятых в мире. При этом цели этих международных норм призваны содействовать обеспечению достойных условий труда рыбаков в отношении: минимальных требований к труду на борту судов; условий службы; помещений для экипажа и довольствия; охраны здоровья, медицинского обслуживания и социального обеспечения <*>. -------------------------------- <*> Труд в рыболовном секторе. МКТ. 93-я сессия, 2005 г. Доклад V (I). МБТ. Женева, 2005. С. 141 - 176.
Особенности проектов новых актов о труде в рыболовном секторе состоят в следующем. Действующие 7 норм, касающиеся труда в этом секторе, распространяются на незначительную часть рыбаков мира. Новые акты направлены на охват большинства рыбаков мира, включая тех, кто занят на малых рыболовных судах. В связи с этим будет обеспечена защита большего числа рыбаков, включая самозанятых рыбаков, а также тех из них, кто получает долю в улове. Разработчики новой конвенции предусмотрели значительную гибкость в целях обеспечения ее широкой ратификации и выполнения. Такая гибкость обусловлена необходимостью учета сложного характера рыболовного сектора и стремлением ее добиться, не снижая уровня защиты, предоставляемой рыбакам, работающим на судах различных размеров и осуществляющих различные промысловые операции. Это обеспечивается за счет положения о том, что компетентный орган может исключать некоторые категории рыбаков и рыболовных судов из требований конвенции или некоторых положений, когда их применение считается нецелесообразным. Но такие исключения могут предусматриваться лишь после консультаций с представительными организациями владельцев рыболовных судов и рыбаков, что должно способствовать укреплению трипартизма при принятии решений и применении национального законодательства и иных нормативных правовых актов в рыболовном секторе. Проект конвенции предусматривает положения, касающиеся безопасности и гигиены труда в рыболовном секторе, что должно способствовать снижению травматизма и несчастных случаев со смертельным исходом. Действующие нормы, касающиеся рыбаков, не решают на должном уровне данный вопрос, поэтому в новый акт включены положения, обеспечивающие защиту рыбаков вследствие связанных с производственной деятельностью заболеваний, травм или гибели людей, если происходят такие явления. В проект конвенции включено новое положение о соблюдении данного акта и его обеспечении. По мнению разработчиков, это будет укреплять роль не только государства флага, но и содействовать активизации государств порта в связи с условиями на рыболовных судах, заходящих в их порты, когда условия на борту этих судов представляют безусловную угрозу безопасности и здоровью рыбаков. При постановке на голосование проектов этих актов, подготовленных на основе предложенных МБТ текстов и итогов трехсторонних совещаний экспертов, делегаты Российской Федерации выступили за их принятие. В связи с отсутствием кворума, необходимого для принятия актов о труде в рыболовном секторе, делегаты обратились к Административному совету с просьбой включить соответствующий пункт в повестку дня 96-й сессии Международной конференции труда (2007 г.) с возможной доработкой этих актов.
Основы, содействующие безопасности и гигиене труда
Международная организация труда активно участвует в решении одной из важнейших проблем XXI века - обеспечении благоприятных условий труда, безопасности и гигиены труда, преодолении ВИЧ/СПИДа в сфере труда и других, то есть различных элементов и факторов, оказывающих воздействие на работников. Деятельность в данной сфере направлена на решение задач сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, она включает правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. Значительные экономические потери и отрицательное влияние на здоровье работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, крупных промышленных аварий вызывает озабоченность общественности на национальном и международном уровнях. По оценкам МОТ, ежегодно в мире от несчастных случаев и заболеваний, связанных с трудовой деятельностью, погибает более 2 млн. работников. Свыше 5 тыс. человек погибает на рабочих местах каждый день - это 1 смертельный случай каждые 15 секунд. Общее число несчастных случаев на производстве достигает 250 млн. в год. Заболеваниями, связанными с трудовой деятельностью, страдает около 160 млн. человек. В последние годы в целом, несмотря на достижения научно-технического прогресса, эти цифры не только не сокращаются, но и продолжают постепенно увеличиваться. Проблемы условий труда, обеспечения его безопасности на производстве и гигиены труда продолжают оставаться актуальными в XXI веке и для Российской Федерации. Уровень смертности населения трудоспособного возраста от неестественных причин, в том числе несчастных случаев на производстве, почти в 2,5 раза превышает показатели развитых стран и в 1,5 раза - развивающихся. На производстве за год погибает порядка 5 тыс. человек и в два раза больше регистрируется новых профессиональных заболеваний, несмотря на искусственно суженный список этих болезней в нарушение стандартов МОТ и ВОЗ. Неприемлемо высокой остается продолжительность нетрудоспособности в результате несчастных случаев. Согласно официальным данным, в России наметилась тенденция общего снижения травматизма до уровня в 128 тыс. человек в 2003 г. и 107 тыс. - в 2004 г. Однако эти цифры, по мнению многих специалистов, не соответствуют действительности вследствие неполного охвата органами статистики отраслей экономики и предприятий обширного сектора теневой экономики, а также сокрытия данных на уровне предприятий, в том числе со стороны работников, опасающихся потери рабочего места. Для достижения реального воздействия на улучшение состояния в области условий, безопасности и гигиены труда необходимо повысить приоритет правовых норм в этой области на международном и национальном уровнях и на уровне предприятия и привлечь всех социальных партнеров к разработке и обеспечению механизма постоянного их соблюдения и улучшения. Действующие нормы должны быть такими, чтобы они обеспечивали право работников на безопасную и здоровую производственную среду, четкое определение прав, ответственности и обязанностей работодателей и работников. Безопасность и гигиена труда находились в центре внимания МОТ со времени ее создания и продолжают оставаться основополагающим требованием в достижении целей Программы достойного труда. 15 июня 2005 г. на 93-й сессии МКТ была принята резолюция, одобряющая доклад Комитета, учрежденного для рассмотрения Основ, содействующих безопасности и гигиене труда, и постановляющая включить в повестку дня следующей ее очередной сессии пункт, озаглавленный "Безопасность и гигиена труда", для второго обсуждения с целью принятия соответствующей конвенции, дополненной рекомендацией. Принятию этой резолюции предшествовала острая дискуссия в Комитете. В связи с выдвинутой правительственными делегатами США, Великобритании, Нидерландов, Австралии, Канады, Швейцарии и других стран инициативой ограничиться принятием декларации по данному вопросу в Комитете было проведено голосование и большинством голосов принято решение о разработке конвенции, дополненной рекомендацией, под предварительным названием "Основы, содействующие безопасности и гигиене труда". Что касается формы акта, регламентирующего Основы, содействующие безопасности и гигиене труда, то многие развитые страны в отличие от США, Великобритании и других стран не согласились понизить статус акта по данной проблеме и проголосовали против этого. Так, большинство правительственных делегатов государств, входящих в Европейский союз, а также Аргентины, Бразилии, Индонезии, Норвегии и других стран высказались в поддержку разработки конвенции, дополненной рекомендацией <*>. -------------------------------- <*> Основы, содействующие безопасности и гигиене труда. 95-я сессия МКТ, 2006 г. Доклад IV (I). МБТ. Женева, 2005. С. 24 - 27.
Подготовленные МБТ проекты текстов документов на Комитете были существенно доработаны и дополнены - в них внесено и рассмотрено более 200 поправок. Одобренное Конференцией решение Комитета носило форму заключений по проектам текстов конвенции и рекомендации по Основам, содействующим безопасности и гигиене труда, которые предполагается рассмотреть во втором слушании и принять в 2006 г. на 95-й сессии МКТ. Вместе с тем группой трудящихся отмечалось, что проект конвенции еще не отвечает предъявляемым требованиям и необходимы новые подходы для того, чтобы этот документ стал системообразующим в сфере охраны труда стран - членов МОТ. В частности, группа трудящихся предложила включить в новые нормы следующие положения: постоянное повышение культуры труда на производстве, оценку производственных рисков, аттестацию рабочих мест по условиям труда, повышение ответственности работодателей и правительственных органов за неблагоприятные и опасные условия труда, ответственность правительств за выполнение ратифицированных конвенций МОТ по безопасности и гигиене труда. Группой трудящихся было заявлено, что ко второму рассмотрению новых норм она подготовит свои предложения и будет активно бороться за включение в документы более жестких требований по безопасности и гигиене труда. Дальнейшая работа над проектами текстов этих актов строится на основе обработки секретариатом организации комментариев национальных трехсторонних партнеров, представляемых в МБТ.
Факторы обеспечения достойного труда молодежи
Проблемы труда молодежи всегда находились в центре внимания Международной организации труда. В конце XX - начале XXI века резко обострился вопрос о занятости молодых мужчин и женщин, значительно возрос уровень безработицы среди молодежи. В 2004 г. менее половины молодежи, вступившей на рынок труда, имели работу (к молодежи в соответствии с принятым в ООН понятием "молодежь" относятся лица в возрасте от 15 до 24 лет). По последним оценкам, безработица среди молодежи составляет 88 млн. человек, или 47% от общего числа безработных в мире. Во всех странах показатели доли безработных среди молодежи значительно выше, чем среди населения в целом. Наряду с этим из 1,1 млрд. людей в мире в возрасте от 15 до 24 лет почти одна четверть (238 млн. человек) живут в условиях крайней нищеты (менее чем на 1 доллар США в день) и около 40% (462 млн. человек) живут в условиях бедности (менее чем на 2 доллара США в день) <*>. -------------------------------- <*> Молодежь: пути к достойному труду. Содействие занятости молодежи - ответ на вызов. Доклад VI. МКТ. 93-я сессия, 2005 г. МБТ. Женева, 2005. С. 4 - 5.
В последние годы мировое сообщество проявляет инициативу, направленную на преодоление кризиса в области занятости молодежи. Ведущую роль в этом играет МОТ, внося свой вклад в новые инициативы как на национальном, так и на международном уровне. Для выполнения ведущей роли в исследовании и решении проблем занятости молодежи МОТ обладает всем необходимым. Эта роль обеспечивается путем разработки и применения международных трудовых норм, формирования широкой базы знаний в области занятости молодежи, поддержки трехсторонними участниками стратегий, направленных на создание свободно избранной и производительной занятости, возможностей для молодых людей получать доходы, а также путем укрепления прав молодежи на трудоустройство и улучшение условий труда. Ведущая роль МОТ также находит свое выражение в проектах технического сотрудничества, в решении задач улучшения качества и увеличения количества рабочих мест как с точки зрения тех, кто ищет работу, так и тех, кто уже работает. В ноябре 2003 г. Административный совет предусмотрел вопрос о занятости молодежи в качестве пункта повестки дня 93-й сессии МКТ 2005 г. для общего обсуждения. В ходе ее подготовки 13 - 15 октября 2004 г. в Женеве прошло Трехстороннее совещание на тему "Занятость молодежи: путь вперед", основной целью которого было осуществить обзор национальной политики и программ, направленных на поощрение создания качественных рабочих мест для молодежи, и выявить первые области согласия по политическим, социальным и экономическим измерениям данного вопроса: "...с тем чтобы заложить основу для более всеобъемлющего обсуждения данной проблемы на сессии Международной конференции труда в июне 2005 г., на которой будут приняты более всеохватывающие заключения" <*>. -------------------------------- <*> МОТ: Заключения Трехстороннего совещания по вопросам занятости молодежи: путь вперед. Женева, 13 - 15 октября 2004 г. (TMYEWF/2004/7).
Рассмотрение в Комитете Конференции по занятости молодежи доклада "Молодежь: пути к достойному труду" вызвало оживленную дискуссию, в которой приняли участие представители более чем 100 государств. При этом стратегии по обеспечению достойного труда для молодежи обсуждались делегатами в тесной связи с необходимостью решения проблем молодежной занятости, создания новых рабочих мест, снижения масштабов бедности, роста доходов, повышения уровня жизни и достижения устойчивого развития. Делегаты пришли к выводу о том, что необходимо существенно расширить возможности достойной занятости для молодых людей, обратив особое внимание на развивающиеся страны, где живут 85% всех юношей и девушек планеты. Вместе с тем делегаты призвали МОТ по-прежнему играть ведущую роль в Сети занятости молодежи, в распространении деятельности СЗМ на новые страны - как развивающиеся, так и развитые. Принятые Заключения содержат краткий обзор политики стран и программ достойного труда для молодежи и предложения к Плану действий МОТ, направленному на достижение достойного труда молодежи. В Заключениях указывается, что План действий МОТ должен быть конкретным, основанным на накопленных знаниях и данных, на разъяснительной работе, на соблюдении прав молодых работников в соответствии с международными трудовыми нормами, установленными в конвенциях Международной организацией труда, и на оказании технического содействия в области обеспечения молодежи полной и продуктивной занятостью.
Действие механизма реализации Декларации МОТ 1998 г.
За период, прошедший после принятия 86-й сессией МКТ Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда в 1998 г., накоплен значительный опыт обеспечения ее выполнения путем установленного надежного механизма реализации Декларации. Этот механизм предусматривает: обзор ежегодных докладов правительств государств - членов МОТ; рассмотрение на сессиях МКТ глобальных докладов, представляемых Генеральным директором МБТ; выявление приоритетов и подготовку планов мероприятий по техническому сотрудничеству. Поскольку вопросы, связанные с Декларацией МОТ, об основополагающих принципах и правах в сфере труда и механизме ее реализации освещались нами в печати <*>, рассмотрим новейшие глобальные доклады Генерального директора МБТ, представленные на последних сессиях Международной конференции труда. -------------------------------- <*> Богатыренко З. С. Трудовые нормы МОТ и их применение в Российской Федерации // Трудовое право. 2003. N 10. С. 43 - 59; N 11. С. 69 - 70.
В 2004 г. на 92-й сессии Международной конференции труда Генеральным директором в соответствии с механизмом реализации Декларации об основополагающих принципах и правах в сфере труда был представлен первый доклад второго цикла глобальных докладов - "Объединение в организации в целях социальной справедливости" <*>. В нем отмечается, что через четыре года после опубликования первого Глобального доклада о свободе объединения и действенном признании права на ведение коллективных переговоров, данный принцип и право по-прежнему находятся в центре внимания МОТ. Это право рассматривается, во-первых, как основополагающее право человека в сфере труда и, во-вторых, как важнейший элемент экономических, социальных и политических процессов. -------------------------------- <*> Объединение в организации в целях социальной справедливости. Доклад Генерального директора. Глобальный доклад, представленный в соответствии с механизмом реализации Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда. МКТ. 92-я сессия, 2004 г. Доклад I (В). МБТ. Женева, 2004. С. 167.
Несмотря на общую позитивную тенденцию, связанную с развитием демократии, высоким уровнем ратификации основополагающих международных трудовых норм и повышением степени транспарентности глобальных рынков, еще сохраняются серьезные проблемы в этой области. Нарушения прав в отношении свободы объединения продолжают проявляться в различных формах во многих странах мира. За прошедшие четыре года после обсуждения доклада "Ваш голос в сфере труда" 15 стран ратифицировали Конвенцию N 87 и 9 стран - Конвенцию N 98. В течение этого четырехлетнего периода шесть стран ратифицировали обе Конвенции. Однако ратификация - это лишь начало реализации провозглашенных прав на практике. До сих пор имеется ряд уязвимых категорий населения, которые все еще сталкиваются с большими трудностями в осуществлении своих прав на формирование организаций и ведение коллективных переговоров, а в отдельных странах они просто лишены этих основополагающих прав. В Глобальном докладе определяются пути обеспечения права на организацию и на ведение коллективных переговоров для более широкого круга работников, в особенности для тех, кто трудится в сельском хозяйстве, государственном секторе, в свободных экономических зонах, мигрантов, а также занятых в неформальной экономике. Осуществление программ МОТ и придание им целенаправленного характера в области технического сотрудничества в интересах соблюдения принципа свободы объединения и коллективных переговоров требуют объединения усилий социальных партнеров - представителей правительств, организаций работодателей и работников. Материалы Глобального доклада свидетельствуют, что для достижения радикальных изменений в сторону улучшения сложившегося положения требуется еще большая работа. Активная поддержка стремления к свободе объединения и коллективным переговорам у всех работников, широкое использование накопленного положительного опыта, выполнение задач, выдвинутых в докладе на следующие четыре года, призваны стать важным фактором реализации Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда. 93-я сессия Международной конференции труда (2005 г.) обсудила второй доклад нового цикла глобальных докладов Генерального директора "Глобальный альянс против принудительного труда" <*>. За прошедшие четыре года со времени рассмотрения первого доклада по этой теме произошли существенные сдвиги. Одним из них стали первые национальные планы действий против принудительного и кабального труда в Бразилии и Пакистане, а также движение за принятие нового законодательства и проведение соответствующей политики, например в некоторых странах Восточной Азии с переходной экономикой. Однако различные формы принудительного труда пустили глубокие корни на всех континентах, практически в большинстве стран. Более того, появились современные формы принудительного труда, основные признаки которого перечислены в докладе. -------------------------------- <*> Глобальный альянс против принудительного труда: Доклад Генерального директора. Глобальный доклад, представленный в соответствии с механизмом реализации Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда. МКТ. 93-я сессия, 2005 г. Доклад I (В). МБТ. Женева, 2005. С. 115.
Мировым сообществом признано, что принудительный труд должен быть наказуем как преступление. Подавляющее большинство государств - членов МОТ ратифицировали одну или обе Конвенции, посвященные принудительному труду (N 29 и N 105). В конституционных, законодательных и нормативных правовых актах провозглашен категорический запрет на принудительный труд, а также и санкции за его применение. Но за редкими исключениями принудительный труд в этих актах не имеет четкого определения, а также весьма немногочисленны случаи наказания лиц, принуждающих людей к труду. При подготовке настоящего Глобального доклада были поставлены следующие цели. Во-первых, в связи с тем, что термин "принудительный труд" часто трактуется ошибочно, разъясняется правильное его понятие в соответствии с международными правовыми актами и излагаются отдельные параметры, позволяющие выявлять случаи современного принудительного труда. Во-вторых, предусмотрено впервые получить оценочный расчет числа лиц, принуждаемых к труду, с подразделением по географическим регионам и по формам принудительного труда. Установлено, что в настоящее время в мире насчитывается не менее 12,3 млн. жертв принудительного труда, из которых 9,8 млн. человек эксплуатируются частными компаниями, в том числе более 2,4 млн. человек заняты принудительным трудом в результате торговли людьми. Остальные 2,5 млн. человек принуждаются к труду государством или повстанческими военизированными группировками. В-третьих, в докладе представлена глобальная картина в динамике современных форм принудительного труда и направлений действий по его устранению. В-четвертых, рассмотрены аспекты содействия МОТ государствам-членам в целях искоренения принудительного труда. Для этого разработана Специальная программа действий по борьбе с принудительным трудом (СПД-ПТ), которая обеспечила повышение эффективности различных действий МОТ в области принудительного труда. Финансирование основных расходов по СПД-ПТ за период ее действия в 2002 - 2005 гг. осуществлялось правительствами Великобритании, Нидерландов, Ирландии, США и Германии. В-пятых, этот доклад нацелен на будущее - в нем содержится предлагаемый план действий по искоренению принудительного труда, ныне уже разрабатываются и внедряются новые модели совместных действий против принудительного труда на национальном уровне, ведутся подготовка и внедрение соответствующего законодательства, дополнительных мер, направленных на борьбу с этим социальным злом, которому не должно быть места в современном мире. Характеризуя Глобальный доклад по принудительному труду, Генеральный директор МБТ Хуан Сомавия отмечал: "Я надеюсь, что этот доклад позволит лучше понять неприемлемый характер этой практики, которую нельзя далее терпеть. Предлагаю уделить самое приоритетное внимание этому вопросу в ваших программах информационно-просветительской деятельности. Мы должны играть лидирующую роль в борьбе с теми, для кого торговля людьми и долговая кабала являются обычными источниками доходов. Бизнес, связанный с торговлей людьми, в глобальном плане приносит 32 млрд. долларов США. Но нашу совесть как отдельных граждан и общества волнует в основном этический вопрос. Ликвидировать принудительный труд сложно, но возможно. За счет глобального альянса многочисленных заинтересованных сторон мы должны проявить волю, как в рамках местных общин, так и международных организаций, чтобы положить конец принудительному труду. Путь к этому должен проложить принцип трипартизма" <*>. -------------------------------- <*> Вступительное слово Генерального директора на Международной конференции труда: Закрепить успех и двигаться вперед. Доклад I (A). МКТ. 93-я сессия, 2005 г. МБТ. Женева, 2005. С. 7.
Накопленный опыт применения Декларации МОТ свидетельствует о ее положительном влиянии на все стороны деятельности организации. Происходит переориентация уставных, организационных и финансовых возможностей МОТ, широкая поддержка со стороны ее трехсторонних участников и мирового сообщества приоритетов, определенных в глобальных докладах, в концепции достойного труда, направленных на соблюдение основополагающих принципов и прав в сфере труда. Механизм реализации Декларации внес существенный вклад в стимулирование многих стран к новой ратификации конвенций МОТ, общее число которых за последние семь лет возросло на 742 ратификации. Усилен контроль за их применением с участием представителей правительств, объединений работников и работодателей.
Контроль за применением международных трудовых норм
Действующий в МОТ механизм контроля за применением трудовых норм часто приводится как пример эффективной системы в рамках международных организаций. Уставом МОТ на каждое государство - члена организации возложена обязанность регулярно представлять в МБТ доклады о мерах по применению в законодательстве и в практической деятельности положений ратифицированных им конвенций. Доклады правительств изучаются Комитетом экспертов по применению конвенций и рекомендаций Административного совета, который ежегодно представляет доклад Международной конференции труда, где этот доклад внимательно рассматривается Комитетом МКТ по применению норм, формируемым на трехсторонней основе. При подготовке доклада основная задача Комитета экспертов заключается в том, чтобы указать, в какой мере национальное законодательство и практика каждого государства соответствуют положениям ратифицированных конвенций и обязательствам, принятым конкретными государствами согласно Уставу МОТ. Систематически Комитет экспертов публикует перечень случаев, когда правительства в ответ на его предыдущее замечание вносят изменения в свое национальное законодательство и практику в целях более полного применения положений ратифицированных конвенций. Комитет экспертов работает в тесном контакте с трехсторонним Комитетом по применению норм Международной конференции труда. Комитет Конференции определяет случаи нарушения международных трудовых норм и докладывает о них на пленарном заседании. Представители стран, которым сделаны замечания о несоблюдении конвенций, приглашаются выступить с объяснениями причин создавшегося положения и сообщить о мерах, направленных на обеспечение выполнения ратифицированных конвенций. По результатам обсуждения выносится заключение, и в случае признания объяснения недостаточным применяются санкции - вплоть до записи нарушения по данной стране в особый параграф доклада Комитета пленарному заседанию Конференции. Наряду с рассмотрением докладов контрольный механизм предусматривает также рассмотрение жалоб на нарушения обязательств по соблюдению международных трудовых норм в отдельных странах, подаваемых как профессиональными организациями трудящихся или работодателей, так и государствами - членами МОТ. В последние годы контрольные органы МОТ рассматривали жалобы, предъявленные к Российской Федерации за несоблюдение ею ратифицированных конвенций. Большинство из этих жалоб поступило от организаций российских профсоюзов в связи с нарушением Конвенции N 95 об охране заработной платы. Задержки выплаты заработной платы приняли в стране массовый характер, в связи с чем по жалобам профсоюзов были сформулированы замечания в адрес Правительства РФ. За последние годы суммы долгов по заработной плате существенно сократились за счет средств федерального государственного бюджета, однако они по-прежнему еще велики, в основном за счет собственных средств предприятий. По данным Минэкономразвития России, полученным от организаций, кроме субъектов малого предпринимательства суммарная задолженность по заработной плате по кругу наблюдаемых видов экономической деятельности на 1 ноября 2005 г. составила 9,68 млрд. рублей <*>. -------------------------------- <*> Основные показатели социально-экономического развития Российской Федерации (по материалам Минэкономразвития России) // Социальная политика и социальное партнерство. 2006. N 1. С. 25.
На 93-й сессии Международной конференции труда (2005 г.) на обсуждение Комитета Конференции по применению норм, в частности, по инициативе группы трудящихся был поставлен вопрос о том, что, по мнению российских профсоюзов, имеют место несоответствия законодательства и практики его применения в Российской Федерации в отношении коллективных трудовых конфликтов (забастовок) положениям ратифицированной нами Конвенции 1948 г. о свободе ассоциации и защите права на организацию (N 87). Этот вопрос касается статей 410, 412 и 413 Трудового кодекса РФ, что отмечено в докладе Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций <*>. -------------------------------- <*> Application of International Labour Standards 2005 (I). Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations. International Labour Conference. 93rd Session. 2005. Report III (Part IA). ILO. Geneva, 2005. Р. 100 - 101.
Комитетом экспертов и группой трудящихся Комитета по применению норм были высказаны в ходе дискуссии следующие мнения по поводу ряда действующих норм: а) признан чрезмерно высоким в статье 410 Трудового кодекса РФ кворум присутствующих для принятия решения о проведении забастовки и содержится обращение к Правительству РФ с просьбой сообщить о мерах, предпринятых по его снижению; б) отмечено, что обязанность сообщать о продолжительности забастовки (статья 410 Трудового кодекса РФ) препятствует праву организаций работников осуществлять свою деятельность в условиях свободы от вмешательства, и высказано предложение исключить требование об указании продолжительности забастовки; в) обращено внимание, что разрешение любых разногласий в отношении установления минимума необходимых работ (услуг), предоставляемых во время забастовки, должно осуществляться независимым органом, пользующимся доверием всех сторон спора, а не органом исполнительной власти (статья 412 Трудового кодекса РФ); г) в связи с лишением в соответствии со статьей 413 Трудового кодекса РФ права на забастовку железнодорожных служащих (статья 26 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации") и государственных служащих (статья 11 Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации") содержится просьба к Правительству РФ дополнить законодательство для обеспечения того, чтобы железнодорожные служащие, а также лица, занятые на государственной службе, которые не осуществляют властные функции от имени государства, пользовались правом на забастовку; д) в целях надежного, объективного и быстрого рассмотрения дел внесено предложение в отношении тех отраслей и работников, где забастовки запрещены, создать независимый орган для разрешения любых разногласий в отношении урегулирования коллективных трудовых споров. На заседании Комитета по применению норм правительственной частью нашей делегации были даны разъяснения о содержании действующего российского законодательства и осуществляемых мерах по его дальнейшему совершенствованию, подтверждена готовность к продолжению взаимного обмена мнениями по этим и другим вопросам. Комитет принял к сведению заявление, сделанное представителем Правительства Российской Федерации, и последовавшее подробное обсуждение. Он напомнил, что комментарии, сделанные Комитетом экспертов, относятся к праву организаций работников и работодателей разрабатывать свои уставы и административные регламенты, организовывать свой аппарат и свою деятельность без вмешательства государственных властей. Принято к сведению, что Трудовой кодекс РФ является объектом консультаций с социальными партнерами и что трехсторонняя рабочая группа Государственной Думы рассматривает эффективность его положений с целью внесения возможных дополнений, в том числе обсуждаются некоторые изменения, относящиеся к упомянутым Комитетом экспертов. В обращении к Правительству РФ Комитета Конференции содержится просьба предпринять все меры, необходимые для того, чтобы в ближайшее время привести национальное законодательство и практику его применения в соответствие с Конвенцией N 87. Вместе с тем высказана просьба к Правительству РФ прислать Комитету экспертов детальный доклад, содержащий полную информацию о прогрессе, достигнутом в решении рассмотренного вопроса. Контрольным механизмом МОТ предусмотрены и применяются и другие процедуры, направленные на обеспечение выполнения международных трудовых норм.
Новые перспективы в деятельности МОТ
Главной целью МОТ является содействие социально-экономическому прогрессу, достижению мира и социальной справедливости, улучшению условий труда и жизни людей, защите прав человека. На каждом этапе деятельности МОТ эти цели конкретизируются применительно к определенному этапу развития общества. В частности, в начале XXI века особое значение приобретают проблемы обеспечения достойного труда для женщин и мужчин во всех странах мира и всестороннего учета социальных аспектов глобализации с целью выработки конкретных совместных действий, направленных на то, чтобы наибольшее число людей могло воспользоваться преимуществами глобализации, а также снизить воздействие ее негативных последствий. Так, исходя из общей задачи претворения в жизнь основных целей МОТ, конкретизированных применительно к современному периоду времени, была определена повестка дня состоявшейся в 2005 г. 93-й сессии МКТ, которая включила доклад Генерального директора МБТ Хуана Сомавия "Закрепить успех и двигаться вперед" <*>. Этот доклад он построил по-новому, предоставив участникам конференции большую свободу в обсуждении насущных проблем XXI века, не ограничивая их тематическими рамками, как это было прежде. В докладе признано целесообразным осмыслить целый ряд современных проблем, выдвинутых жизнью и поставленных в последних докладах, а также наметить пути решения актуальных задач МОТ в будущем. -------------------------------- <*> Вступительное слово Генерального директора на Международной конференции труда: Закрепить успех и двигаться вперед. Доклад I (A). МКТ. 93-я сессия, 2005 г. МБТ. Женева, 2005.
Главные цели Международной организации труда получают конкретизацию в Основах стратегической политики МОТ, которые разрабатываются Административным советом на каждый четырехлетний период. В Основах на 2002 - 2005 гг. была определена среднесрочная задача МОТ, направленная на внедрение достойного труда. В соответствии с Основами стратегической политики Международная конференция труда принимает программу и бюджет МОТ на каждые два года. Рассмотрению программы и бюджета на 2006 - 2007 гг. предшествовала широкая дискуссия, состоявшаяся с трехсторонними участниками организации, и большая работа, в результате которой были разработаны соответствующие документы. Базисом их явились Основы стратегической политики МОТ на 2006 - 2009 гг., принятые Административным советом на его 291-й сессии (ноябрь 2004 г.). В соответствии с Основами определяется структура, в рамках которой в каждый бюджетный период намечаются конкретные ориентиры и показатели. Характерными чертами Основ стратегической политики на 2006 - 2009 гг. являются преемственность и последовательность, поскольку расчет сделан на ориентацию на стратегические основы политики, предусмотренные на 2002 - 2005 гг., и сохранение и дальнейшее укрепление четырех стратегических задач. Основы стратегической политики на каждый период имеют общую тему. На период 2002 - 2005 гг. она была определена как "Единая Программа достойного труда" - тема, которая поддается измерению благодаря: учету прогрессивных изменений, достигнутых в отношении реализации установленных концепций; достижению интеграции и последовательности действий всех подразделений МБТ; переводу достойного труда в плоскость политики в интересах глобальной экономики; практической реализации показателей достойного труда на национальном уровне. Темой на 2006 - 2009 гг. является "Превращение достойного труда в глобальную цель", которая базируется на развитии основных элементов темы предыдущего четырехлетия и была единодушно поддержана в ходе обсуждения Основ стратегической политики на 2006 - 2009 гг.<*>. -------------------------------- <*> Предложения по Программе и бюджету на 2006 - 2007 годы. Представлены Генеральным директором. Женева, 2005. С. 1.
Тема "Превращение достойного труда в глобальную цель" четко ориентирует деятельность как в решении внутренних, так и внешних задач организации, ее реализация нацеливает на совершенствование методов управления МОТ своими финансами, человеческими ресурсами, собственностью, знаниями и информационными технологиями. В рамках общей темы деятельность МОТ определяется следующими четырьмя стратегическими задачами: Международные трудовые нормы и основополагающие принципы и права в сфере труда (N 1); Достойная занятость и доходы (N 2); Социальная защита для всех (N 3) и Трипартизм и социальный диалог (N 4). В каждой двухлетней программе и бюджете определяются результаты, которые должны быть достигнуты, определяется стратегический бюджет, используемый для достижения этого, и излагаются стратегии, необходимые для того, чтобы добиться указанных результатов. Магистральные стратегические направления на 2006 - 2007 гг. особое внимание уделяют решению следующих проблем: справедливая глобализация; труд как средство борьбы с бедностью; углубление гендерного равенства; усиление влияния международных трудовых норм на процесс развития; расширение влияния социальных партнеров, социальный диалог и трипартизм. Правительственная часть делегации Российской Федерации на 93-й сессии МКТ при рассмотрении программы и бюджета на 2006 - 2007 гг. поддержала доработанный Административным советом проект и выступила за нулевой реальный рост расходов с учетом инфляции и снижения курса доллара. Для покрытия расходов на новые задачи внесен ряд предложений. Делегаты высказались за дальнейшее совершенствование формата бюджета и включение в бюджетные предложения в разделе стратегических задач базовых показателей, отметили необходимость усиления связи между оперативными задачами и расходами на их осуществление. 93-я Конференция одобрила Программу и бюджет МОТ на двухлетие - 2006 - 2007 гг., определив расходную часть бюджета (равна доходной части) в размере 594,31 млн. долларов США (в 2004 - 2005 гг. - 529,59 млн. долларов США), то есть фактический рост составил 12,3%, в основном в связи с инфляционной составляющей и изменением курса валют, или 742887500 швейцарских франков при курсе обмена валют в 1,25. Международная организация труда, в основу деятельности которой положен принцип трипартизма - сотрудничества представителей правительств, объединений работодателей и объединений работников, учитывает реальности современного мира, идет в ногу со временем, участвует в решении глобальных социальных и трудовых проблем XXI века, и поэтому ей предстоит долгая жизнь и многообещающее будущее. В своей деятельности МОТ опирается на свой богатый опыт и стремление к постоянному совершенствованию.
Название документа