Общая торговая политика Европейского Союза: механизм, компетенция и процедуры
(Горданов И. Б.) ("Право и политика", 2006, N 3) Текст документаОБЩАЯ ТОРГОВАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: МЕХАНИЗМ, КОМПЕТЕНЦИЯ И ПРОЦЕДУРЫ
И. Б. ГОРДАНОВ
Горданов И. Б. - аспирант Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАГС), помощник юриста ООО "Гласс-форс".
Подобно государству, Европейское Сообщество осуществляет не только свои внутренние, но и внешние функции. Так в рамках своей исключительной компетенции оно взаимодействует с третьими странами и различными международными организациями, реализуя, тем самым, полный объем своей международной правосубъектности. Если исходить из анализа ст. 3 еще действующего Договора о Европейском Сообществе (далее - ДЕС), можно выделить три важнейших направления внешнеэкономической деятельности Европейского Союза: 1) общая торговая политика (раздел 9 ДЕС), основой которой является регулирование внешнего таможенного тарифа; 2) сотрудничество в целях содействия развитию (раздел. 20 ДЕС, бывший раздел "Содействие экономическому развитию развивающихся стран"); 3) ассоциация с заморскими странами и территориями с целью расширения торговли и совместного содействия экономическому и социальному развитию (часть 4 ДЕС). При этом представляется, что некоторых сфер деятельности ввиду коренных изменений в международных экономических отношениях явно стало недостаточно и поэтому Ниццским договором 2001 года был введен новый раздел 21 "Экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами", кодифицировавший всю существующую практику в данной области. С предметной точки зрения, четкое деление, на наш взгляд, устанавливают авторы учебника "Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота", которые обычно устанавливают следующую систему внешних сношений Союза: 1) отношения с другими государствами в процессе реализации общей торговой политики; 2) отношения с развивающимися странами в рамках политики в целях содействия развитию, включая их отношения с бывшими колониями, имеющими традиционно тесные связи с рядом государств-членов ЕС; 3) отношения с другими международными организациями, 4) отношения с другими государствами и международными организациями в рамках реализации общей внешней политики и политики в области безопасности <*>. Вообще же, внешнеэкономическую деятельность ЕС, на наш взгляд, целесообразнее определить в качестве организованной совокупности торгово-экономических взаимоотношений стран Европейского Союза с третьими государствами и международными организациями (в первую очередь, экономическими). Компетенция же ЕС в данной области достигается, в первую очередь, путем проведения общей торговой политики Европейского Союза (ОТП), и которая в настоящее время регулируется положениями ст. 131 и ст. 134 ДЕС и образует собой базовый и основной компонент всей его внешнеэкономической деятельности. -------------------------------- <*> Более подробно см. Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота. М., 1998. С. 153.
Стоит заметить, что инструменты для общей торговой политики государств - членов объединения были предусмотрены еще Договором о ЕОУС 1951 г. В настоящее же время коммунитарное законодательство регулирует внешнеэкономическую деятельность посредством ст. ст. 131 - 134 раздела 9 Договора о Европейском Сообществе (ДЕС) и некоторых других, а также целым рядом нормативно-правовых актов (в первую очередь, регламентов), которые раскрывают содержание общей торговой политики. При этом, по мнению западноевропейских авторов А. Мартина и Д. Ногерес, соответствующие нормы - ст. 110 (н. н. 131) и ст. 115 (н. н. 134) Договора о Европейском Сообществе - "недостаточно полно раскрывают понятие общей торговой политики, следствием чего, наверное, Суд Европейских Сообществ своей прецедентной практикой был вынужден снять данный пробел, развив понятие сферы торговой политики и природы переданных полномочий институтам исходя из анализа вышеуказанных статей" <1>. Отечественный исследователь Ю. М. Юмашев указывает на то, что понятие общей торговой политики "довольно расплывчато" и что она "представляет собой лишь элемент экономической политики" <2>. До этого, еще в начале 80-х годов немецкие исследователи М. Хиршлер и Б. Циммерман писали о том, что понятие общей торговой политики "охватывает, по крайней мере, внешнюю торговлю" <3>. В пользу последнего тезиса говорит то обстоятельство, что раньше под понятие "общая торговая политика" подпадало, в первую очередь, регулирование внешнеторговых отношений. Ю. М. Юмашев делает заявление о том, "что если буквально толковать ст. 113 (133), то Римский договор дает лишь узкую интерпретацию Единой торговой политики, сфера применения которой ограничена внешней торговлей в ее фритредерской интерпретации" <4>. Т. е., мы видим, неоднозначность подходов среди зарубежных и отечественных исследователей к определению сферы действия и содержанию понятия "общая торговая политика". При всем при этом необходимо учитывать, что вышеперечисленные высказывания делались еще в начале 90-х, а то и 80-х годов. И в значительной степени устарели. Учитывая неоднозначность всех подходов, попробуем раскрыть содержание общей торговой политики (далее - ОТП) и определить сферу действия соответствующих правовых норм. -------------------------------- <1> Цит. по: Martin A. M., Nogueras D. J.L. Instituciones y derecho de la Union Europea. Madrid, 1996. P. 656. <2> Цит. по: Ю. М. Юмашев. Международно-правовые формы внешнеэкономических связей ЕЭС. М. Стр. 30. <3> Цит. по: М. Хиршлер, Б. Циммерман. Западноевропейские интеграционные объединения. М., 1986. С. 133. <4> Цит. по Ю. М. Юмашев. Указ. соч. Стр. 33.
Ст. 133 ДЕС наделяет Сообщество исключительной компетенцией в сфере внешнеторговой политики. При этом она не раскрывает термина "общая торговая политика", а ограничивается лишь указанием на сферу ее действия - торговые и тарифные соглашения, и перечислением торгово-политических инструментов ее осуществления таких, как: унификация мер по либерализации, политика экспорта, меры торговой защиты против демпинга и субсидий, а также указывает на цели. Реализация же задач, поставленных в данной статье, возлагается на Комиссию и Совет. Вероятно, по этой причине в институциональной практике Сообщества возникало немало противоречий между этими двумя институтами по поводу выполнения положений ст. 113 (н. н. ст. 133). К примеру, Совет придерживался следующей позиции, согласно которой ст. 113 (н. н. ст. 133) образует собой юридическую основу только для мер направленных на регулирование прямых товарных обменов с третьими странами. Напротив, Комиссия придерживалась так называемого "целевого" подхода, суть которого сводилась к тому, что ст. 133 (бывшая ст. 113) должна применяться всегда с использованием торговых инструментов независимо от конечных целей. Правда, впоследствии, Комиссия смягчила свою позицию, выделив в качестве основной цели ст. 133 (бывшая ст. 113) - международную торговлю <*>. Суд же ЕС, не поддержав ни один из данных тезисов, своей прецедентной практикой частично внес ясность в сферу применения внешнеторговой политики, по крайней мере разграничив те сферы международной торговли, которые относились к общей торговой политике <**>. Так, в своем решении N 1/78 Суд ЕС отверг господствовавшее доселе ограничительное определение данной статьи. Было заявлено, что "вопрос внешних товарных обменов должен регулироваться открыто", и как он подтвердил далее, "условия, перечисленные в ст. 113, должны представляться как неограниченные". Далее Суд ЕС установил, что ограничительная интерпретация ст. 113 привела бы к диспропорциям в экономических уровнях стран Сообщества как результат различий в коммерческой политике государств-участников ЕС по отношению к третьим государствам <***>. -------------------------------- <*> См. Martin A. M., Nogueras D. J.L. Указ. соч. P. 656. <**> Там же. P. 657. <***> См.: Сайт www. europa. int. Решение Суда ЕС N 1/78 от 4 октября 1979 года.
В результате судебная доктрина ЕС установила 3 критерия широкой концепции общей торговой политики: 1) эффективное функционирование таможенного союза в рамках ОТП; 2) согласование ОТП ЕС с торговой политикой государств-членов <*>; 3) необходимость учитывать изменения происходящие на международной арене в отношении инструментов международной торговли. Основываясь на данных критериях, Суд ЕС был вынужден установить, какие из рассмотренных сфер входят, а какие нет в сферу регулирования ст. 133 (бывшая ст. 113). В этой связи особый интерес вызывает решение Суда ЕС N 1/94 от 15 ноября 1994 года, в котором он определяет компетенцию институтов ЕС по заключению международных соглашений, принятых в рамках Уругвайского раунда и которые являются дополнением к договору о ВТО (речь идет о так называемом "Уругвайском раунде" ГАТТ, проходившем в 1986 - 1994 гг.). В данном решении Судом ЕС было подтверждено, что все рассмотренные на Уругвайском раунде договоры входят в сферу применения общей торговой политики (ОТП). В отношении же Генерального соглашения по торговле и тарифам (ГАТТ), который впервые устанавливает регулирование международных соглашений по торговле услугами, как, впрочем, и всю последующую послевоенную систему международной торговли, Суд ЕС в параграфе 41 вышеуказанного решения отметил, что "принимая во внимание эволюцию международной торговли и открытый характер общей торговой политики так, как она определяется в учредительном договоре, за исключением торговли услугами - все это идет вразрез с положениями ст. 113". -------------------------------- <*> См.: Сайт www. europa. int. Решение Суда ЕС N 1/75 от 1 ноября 1975 года.
В решении N 1/94 Суда ЕС было установлено, что право интеллектуальной собственности относящееся к торговой политике, регулируемое международным соглашением, заключенным в рамках Уругвайского раунда, за исключением ряда положений, не будет подпадать под действие ст. 133 (бывшая ст. 113). При этом в течение длительного времени институт интеллектуальной собственности игнорировался европейским законодателем. Но как отмечает зарубежный исследователь У. Дробнинг, "прецедентное право Европейского Суда демонстрирует необходимость единого регулирования с целью преодолеть возможные злоупотребления существующими территориальными ограничениями соответствующих прав" <*>. -------------------------------- <*> Цит. по: Drobning U. Private law in the European Union. The Hague: Kluver law intern. P. 28.
В п. 1 ст. 133 ДЕС закреплена исключительная компетенция Сообщества в первую очередь на торговлю товарами, трансграничными услугами и некоторыми крайне специфическими объектами интеллектуальной собственности. Однако п. 5 ст. 133 сделал предметную сферу, на которую распространяется исключительная компетенция ЕС, более всеобъемлющей. В нем предусматривалась возможность единогласным решением Совета ЕС включить в данную сферу "переговоры и международные соглашения, касающиеся услуг и прав интеллектуальной собственности". Касаясь исключительной компетенции Евросоюза в сфере торговой политики, Ниццский договор сделал важный шаг на пути к ее дальнейшему расширению. Он в целом распространил исключительную компетенцию ЕС на торговлю услугами и коммерческие аспекты интеллектуальной собственности за исключением торговли культурными, образовательными и аудиовизуальными услугами, социальное и медицинское обслуживание людей, которые были оставлены в совместной компетенции Сообщества и государств-членов <1>. Как отмечают А. Мартин и Д. Ногерес, "данное относительное юридическое ограничение в отношении областей международной торговли, включаемое в общую торговую политику, не замечается в отношении мер и инструментов, используемых в отношении международной торговли услугами, т. к. Суд ЕС посчитал допустимым применение положений ст. 113 (н. н. ст. 133) в отношении многих мер и инструментов, не перечисленных в статье" <2>. Так, коммунитарная юриспруденция в числе торговых мер также указала: а) нормы ограничивающие экспорт товаров двойного назначения (могущих служить для гражданских и военных целей) в третьи страны <3>; б) предоставление таможенных преференций странам третьего мира <4>; в) заключение международных соглашений на товары первой необходимости <5>; г) заключение международных соглашений на кредиты и экспорт <6>. -------------------------------- <1> Л. М. Энтин. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека. М., 2005. стр. 458 - 459. <2> Цит.: Martin A. M., Nogueras D. J.L. Указ. соч. P. 658. <3> См. заключения Суда ЕС по делам "Leifer" и "Werner" от 17 октября 1995 года. <4> См. заключение Суда ЕС N 45/86 по делу "Комиссия против Совета" N 45/86. <5> См. решение Суда ЕС N 1/78. <6> См. решение Суда ЕС N 1/75.
Таким образом, прецедентная практика Суда ЕС отчетливо демонстрирует, что торговые меры и инструменты, касающиеся международной торговли товарами, а также области самым непосредственным образом связанные с общей торговой политикой (ОТП), как например, трансграничная торговля услугами и таможенная политика, являются составной частью общей торговой политики Сообщества. Правда, решение Суда ЕС N 1/94 исключает из сферы общей торговой политики Сообщества те новые области международной торговли, которые были приняты в рамках Уругвайского раунда в качестве основных элементов современной торговой политики государств Сообщества. Это дало основание европейским исследователям А. Мартину и Д. Ногерасу сделать заключение о том, что "решение Суда ЕС N 1/94 является в определенной степени отступлением от экстенсивной юриспруденции в области общей торговой политики" <*>. Другими словами это шаг назад. В любом случае, новые сферы общей торговой политики должны проводиться на основе подразумеваемых полномочий, хотя, как правило, Договор о Европейском Сообществе не определяет характера полномочий передаваемых институтам, будь то исключительные, конкурирующие или параллельные. Задачу же "вертикального" разграничения компетенции Союза осуществляет Суд ЕС путем вынесения своих прецедентных решений. (Ногерас 659). -------------------------------- <*> Цит.: Martin A. M., Nogueras D. J.L. Указ. соч. P. 659.
В ст. 133 установлено, что общая торговая политика (ОТП) основывается на единых принципах и поэтому Суд ЕС в своем решении N 1/75 подтвердил исключительный характер коммунитарной компетенции в этой области, заявив, что параллельная компетенция в данном случае должна быть полностью исключена, поскольку это предполагает, что государства-члены могли бы занимать позицию в отношении третьих государств отличную от позиции ЕС. А это, в свою очередь, может негативно отразиться и подрывать отношения доверия между странами-членами и ЕС, и не позволит Сообществу выполнять функции по защите общих интересов. Данная исключительность была неоднократно подтверждена прецедентной практикой. В частности, параграф 12 Заключения Суда ЕС по делу "Leifer" от 17 октября 1995 года гласит: "принимая во внимание то обстоятельство, что общая торговая политика была передана в исключительную компетенцию ЕС, меры в области торговой политики на национальном уровне, могут быть позволены по каждому конкретному случаю только с разрешения властей ЕС". Однако отсюда вовсе не следует, что полномочия государств-членов самостоятельно заключать международные соглашения ограничиваются Сообществом. Как отмечает Ю. М. Юмашев, "исключительная компетенция Сообщества действует только в отношении торговых и тарифных договоров в классическом смысле этого слова. В подобной ситуации эволюция Единой торговой политики во многом зависит от того, как сложатся взаимоотношения органов ЕЭС с государствами-членами и от стремления последних сохранить свой суверенитет во внешней сфере" <*>. -------------------------------- <*> Цит. по: Юмашев Ю. М. Внешнеэкономические связи ЕЭС: правовые аспекты. // Автореферат д-ра юридических наук. М., 1989. С. 18.
Сложности, возникавшие в Совете ЕС по поводу принятия норм, которые должны были заменить собою нормы стран - участниц ЕС в области общей торговой политики (ОТП), потребовали изменений в полномочиях Сообщества. В результате исключительность компетенции ЕС была слегка урезана в следующих случаях: 1) в соответствии с заключением Суда ЕС по делу "Darker-Walk" были предусмотрены случаи, когда отдельные страны ЕС могли получить разрешение на принятие мер в области общей торговой политики. Также Суд ЕС посчитал правомерным решение Совета ЕС исключить определенные продукты из общего списка экспортных товаров, разрешив отдельным государствам принимать собственные законы в отношении этих товаров; 2) участие государств-членов в финансировании торговой политики. К примеру, Суд ЕС определил в решении по делу N 1/78, что международные соглашения по каучуку должны заключаться на смешанной основе (т. е. участие ЕС и государств-членов). В том же деле Судом ЕС было отмечено, что инструменты торговой политики, перечисленные в ст. 113 (н. н. ст. 133), не являются исчерпывающими и что любые меры, цель которых воздействовать на объем или потоки торговли, относятся к области применения общей торговой политики (см. решение Суда ЕС по делу N 1/78). Другими словами Суд ЕС попытался дать расширительное определение внешней компетенции Сообщества; 3) статья о защитных мерах, предусмотренных в ст. 134 (бывш. ст. 115) Договора о Европейском Сообществе. Так п. 1 ст. 134 (бывш. ст. 115) позволяет отдельным государствам Союза принимать собственные торговые защитные меры под контролем Комиссии в области внешней торговли. В частности, данная статья позволяет принимать меры количественного характера с целью исправить нарушения, связанные с перемещением товаров, вызванные недостатком общей торговой политики. В п. 3 данной статьи указано, что "...предпочтение должно отдаваться тем мерам, которые наносят наименьший ущерб функционированию общего рынка.". В любом случае важно то, чтобы эти меры не были во вред другим государствам ЕС. И, таким образом, западноевропейские исследователи А. Мартин и Д. Ногерас приходят к заключению, что применение этих трех мер в идеале должно быть сведено на нет <*>. В итоге можно заключить, что оригинальность общей торговой политики ЕС выражается в том, что в одном случае ЕС принимает единые меры, которые составляют общую торговую политику, и, во-вторых, одновременно, через свои институты заключает международные соглашения с третьими странами и международными организациями, направленные на регулирование взаимных торговых обменов. -------------------------------- <*> См. по: Martin A. M., Nogueras D. J.L. Указ. соч. P. 660.
Следует отметить, что договор, учреждающий Конституцию для ЕС, расширяет понятие общей торговой политики и устанавливает новый, дифференцированный порядок принятия решений институтами ЕС (см. ст. 3-314 и ст. 3-315). Теперь актами, устанавливающими основы правового регулирования в сфере общей торговой политики, станут европейские законы <*>. При этом реализация общей торговой политики осуществлялась и продолжает осуществляться посредством положений Договора о Европейском Сообществе. В настоящее же время торговая политика ЕС, устанавливаемая учредительными договорами и различными нормативно-правовыми актами, реализуется следующими инструментами: а) импортные и экспортные режимы, б) торговые защитные меры, в) таможенная политика. При этом последняя формируется и развивается в тесной взаимосвязи с общей торговой политикой, так как еще в договоре об учреждении ЕЭС 1957 года было провозглашено объединение государств-членов в Таможенный союз, базирующийся на принципах ГАТТ. -------------------------------- <*> Л. М. Энтин. Указ. соч. Стр. 575.
Вообще, Таможенный союз, служит "основой Сообщества" (ст. 23 ДЕС) и играет большое значение для развития внешней компетенции объединения и его влияния на государства, не входящие в Союз. При этом акты таможенного законодательства (например, таможенный кодекс ЕС, антидемпинговые решения) относятся к инструментам внешнеторговой политики Евросоюза. Важнейшим условием существования Таможенного союза и инструментом общей торговой политики является внешний единый таможенный тариф. Именно он позволил ЕЭС вести независимую таможенную и общую торговую политики, а с середины 70-х годов доходы от общей торговой политики стали поступать не к государствам-членам, а напрямую Сообществу, являясь одним из важнейших источников бюджета ЕС <*>. Механизм внешнего таможенного тарифа заключается в том, что любые импортные товары, пересекающие границу любого из государств-членов ЕС с какой-либо третьей страной, облагаются таможенной пошлиной в соответствии с общим таможенным тарифом ЕС. При этом таможенная процедура осуществляется один раз: в какое бы другое государство - член ЕС в дальнейшем ни поступил импортный товар, таможенная пошлина с него больше не снимается. Как отмечает В. Г. Шемятенков, "если первоначально он представлял собой среднеарифметическое национальных тарифов, то его дальнейшая эволюция была результатом общей торговой политики ЕС" <**>. -------------------------------- <*> Кашкин С. Ю. Право Европейского Союза. Учебник. М., 2003. Стр. 471. <**> Цит. по: Шемятенков В. Г. Европейская интеграция. М., 2003. Стр. 172.
Одной из целей общей торговой политики Евросоюза, как и экономически развитых стран, является контроль над объемом импорта и максимизация объема экспорта. К примеру, ЕС устанавливает общий режим для импорта товаров из третьих государств, которые не применяются для торговли ни текстильными, ни сельскохозяйственными товарами. При этом сельское хозяйство (вместе с политикой в области рыболовства) является обособленным от других направлений деятельности ЕС, так как эти две сферы "политик" были полностью исключены из сферы действия Единого внутреннего рынка. Возможно данное обстоятельство дало повод некоторым авторам назвать их самыми сложными и неустойчивыми сферами экономики Сообщества <*>. К слову сказать, сельскохозяйственная политика ЕС является сравнительно малоизученной как в зарубежной, так и в российской науке (к примеру, в западной доктрине труды на данную проблематику написаны только у П. Крейга, Р. Барентца и некоторых других) <**>. -------------------------------- <*> Там же. Стр. 176. <**> См. например: Thirty years of community law. Luxembourg. 1983. P. 437 ff.; Barents R. The Agricultural Law of the EC. An Inquiry into the Administrative Law of the European Community in the Field of Agriculture. Deventer; Boston, 1994. P. 13; Jones Robert A. The Politics and Economics of the European Union. Cheltenham, 1996. P. 140 - 141; Craig P., De Burca G. EU Law, Text, Cases and Materials. 2-nd Ed. Oxford, 1998. P. 507 - 510; Pelkmans Jacques. European Integration. Methods and Economic Analysis. Second edition. Prentice Hall. 2001. P. 216.
В последнее время в сельскохозяйственной политике ЕС появились свои трудности. На наш взгляд они будут усугубляться в связи с тем, что в новых странах - членах ЕС доля сельского населения выше, чем в первоначальных членах, что влечет за собой опасность дезорганизации рынка сельхозпродукции в расширенном Европейском Союзе. В соответствии с решениями Берлинского Саммита коренная реформа ОСХП должна быть проведена в 2006 году. Кроме того, на наш взгляд "яблоком раздора" будут оставаться и сельскохозяйственные субсидии, которые, скажем, для Франции и Италии приемлемы, а для Великобритании нет, в виду различных уровней их сельского хозяйства. В любом случае торговые соглашения, в которых Сообщество предоставляет определенные преимущества в области сельского хозяйства третьим странам, подпадают под действие ст. 133 (бывшая ст. 113), независимо от того, что правовые меры по осуществлению этих соглашений опираются на ст. 43 Договора о ЕС <*>. -------------------------------- <*> См.: Юмашев Ю. М. Указ. соч., стр. 34.
Одной из составляющих внешней деятельности ЕС является общая рыболовная политика Европейского Союза, которую зачастую рассматривают в качестве составляющей общей сельскохозяйственной политики. Значительное место здесь занимает расширение доступа рыболовного флота ЕС к рыбным ресурсам, расположенным в экономических зонах третьих стран, что обуславливает заключение с такими странами специальных соглашений (например, с Гренландией). Как верно отмечают некоторые отечественные исследователи, "образование Европейского Союза практически не изменило структуру торгового права Сообществ, так как вторая и третья опоры не влияют на юридический механизм реализации общей торговой политики. В любом случае правовое регулирование общей торговой политики осуществляется Договором о Европейском Сообществе. В результате можно говорить о тождественности понятий "торговое право Европейского Союза" и "торгового права Европейского Сообщества" <*>. Структурные изменения в торговый правопорядок вносит Конституция ЕС. Положительным в ней, на наш взгляд, является то обстоятельство, что Конституция ЕС объединяет такие сложные сферы экономики как, сельское хозяйство и рыболовную политику в единый раздел (часть 4 раздела 3 Конституции ЕС). Кроме того, Статья III-226 распространяет Единый рынок на сельское хозяйство и торговлю сельскохозяйственными товарами. Немало внимания уделено процедурам демпинга и субсидирования, а также институциональным аспектам использования торговых защитных мер. -------------------------------- <*> Цит.: Энтин Л. М. Указ. соч. Стр. 572.
В заключение нужно отметить, что Европейский Союз с помощью общей торговой политики последовательно расширяет свою внешнеэкономическую экспансию в мире и укрепляет завоеванные позиции во взаимоотношениях с третьими странами и международными экономическими организациями.
Название документа