Правовая политика государства в сфере миграции населения

(Хабриева Т. Я.)

("Миграционное право", 2006, N 1)

Текст документа

ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ

Т. Я. ХАБРИЕВА

Хабриева Т. Я., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

По мере увеличения масштабов миграции ее экономические, социальные, культурные и политические последствия и их значение для государств неуклонно возрастают. Следствием этого является стремление каждой страны поставить под контроль процессы миграции с тем, чтобы такие последствия носили позитивный характер и обеспечивали прогрессивное развитие государств.

Современные процессы миграции населения характеризуются сложностью и многообразием. Безусловно, в той или иной группе стран, а нередко и в отдельно взятых странах проблемы миграции имеют свои особенности. Так, например, миграция в основном европейского населения в США при некоторых общих чертах отличается от миграции в Австралию или Новую Зеландию. Свои особенности имеет современная миграция из Африки во Францию. Эти особенности оказывают существенное влияние на формирование миграционной политики государств, а соответственно и на правовую политику в сфере миграции: стимулирование или ограничение миграции законодательством, установление поощрений в определенных отношениях и для одних категорий лиц либо ограничений для других. В результате создается определенная система взаимосвязанных правовых норм, обеспечивающих миграционную политику государства, призванную придать миграционным процессам определенную направленность.

В России современные наиболее значимые направления миграционных процессов коренным образом отличаются от тех потоков миграции, которые формировали правовую миграционную политику страны в начале и середине 1990-х гг. Если в начале 1990-х гг. определяющее влияние в России на развитие ее правовой системы оказывала необходимость упорядочения вынужденной миграции (как внешней, так и внутренней), то уже вторая половина 1990-х гг. во многом характеризуется практически полным прекращением массовых потоков вынужденной миграции. Благоприятная социально-экономическая конъюнктура, более высокие темпы роста ВВП России по сравнению с большинством образовавшихся на постсоветском пространстве новых независимых государств делают более привлекательным миграционный климат России. Подъем экономики и развитие социальной сферы оказали ощутимое влияние на всплеск трудовой иммиграции в нашу страну.

В связи с этим во многом из ситуативной правовой миграционной политики, из политики, являющейся результатом последующего, часто слабого реагирования на возникающие изменения миграционной обстановки в стране, современная российская миграционная правовая политика постепенно трансформируется в политику активных действий, обеспечивающую не только предсказуемость миграционных процессов, но и их направление в нужное для страны русло. Безусловно, правовая политика в сфере миграции должна учитывать и учитывает происходящие в стране процессы, но активная правовая миграционная политика не всегда совпадает, да и не может совпадать с этими процессами, поскольку она должна иметь для них определенное ориентирующее, руководящее значение.

Следует отметить, что современная миграционная ситуация в мире развивается крайне противоречиво и во многом иррационально. В условиях глобализации национальные государства теряют контроль не только над перемещениями капитала, товаров, информации, но и людей. Этот кризис национального управления - универсальная характеристика современного общества. При общем доминировании концепции сотрудничества в международной политике взаимодействие стран в сфере миграции скорее приобретает форму противостояния. Неэффективность господствующей сегодня модели международной миграции выражается в огромном количестве нелегальной миграции, что характерно практически для всех принимающих стран. Предотвращение незаконной миграции и попытки поставить миграцию на пользу государству и обществу - одна из задач, стоящих сегодня перед большинством государств. Это выражается в формировании такого миграционного режима, который бы наилучшим способом выполнял свою макроэкономическую функцию - обеспечение максимальной экономической эффективности в системе рыночной конкуренции.

В настоящее время основной упор в миграционной политике России также переводится на создание такой правовой основы в сфере регулирования миграционных отношений, которая обеспечила бы для страны динамичный приток профессиональных работников, развитие экономики и общества, обогащение национальных культур. Потребность страны в дополнительном притоке мигрантов вызвана несколькими причинами. Прежде всего Россия по своим демографическим характеристикам во многом приблизилась к странам со стареющим населением. Подсчитано, что если ситуация не изменится, то в недалеком будущем двум работающим придется содержать одного пенсионера.

Смертность в России превышает рождаемость. По этой и другим причинам ежегодно убывает от 700 до 900 тысяч человек. Если не принять необходимых и срочных мер, в том числе за счет пополнения населения из-за рубежа, страну ждет демографический кризис, первые признаки которого уже дают о себе знать. Иммиграция, таким образом, становится одним из тех выходов для страны, который окажет сдерживающее влияние на естественную убыль населения. Благодаря иммиграции идет пополнение внутренних трудовых ресурсов, обеспечивающих поддержание потенциала экономического развития отдельных регионов и страны в целом. Въезжающие же в страну мигранты - это обычно работоспособные лица, которые привозят с собой детей - будущих работников. Именно мигранты, как известно, сначала создавали экономическую мощь Соединенных Штатов Америки.

Следует отметить, что процессы депопуляции населения особенно опасны для нашей страны, учитывая значительные размеры ее территории в сочетании с малой плотностью населения. Россия занимает седьмую часть суши, но ее население лишь 143,2 млн. человек (оценка 2005 г.). На один квадратный километр приходится приблизительно 8 человек. Причем проблемы плотности населения усугубляются тем, что население сосредоточено в основном в центре и на юге страны.

Нерациональное размещение населения по территории приводит к тому, что при большой, а иногда даже излишней плотности населения в отдельных районах страны (например, в Подмосковье) есть огромные ненаселенные пространства на Востоке. При этом речь идет не о тундре, а о районах с плодородными землями и подходящим для жизни климатом. Хотя и огромные пространства Севера, Сибири и Дальнего Востока, особенно богатые природными ресурсами, еще более безлюдны. А между тем именно здесь Россия своей территориальной границей соседствует с такой превышающей нашу по масштабам населения страной, как Китай, обладающей к тому же значительно меньшей, чем Российская Федерация, территорией.

Миграционные процессы в России имеют две главные стороны: 1) международная миграция в Россию; 2) внутренняя миграция по территории России. Обе эти стороны тесно взаимосвязаны: например, мигранты, приезжающие из других стран, должны быть рационально расселены по территории страны. Они должны осваивать незаселенные районы, а не оседать там, где в них нет особой нужды (хотя необходимость дополнительной рабочей силы есть и в крупных городах). Каждая из двух главных сторон процесса миграции содержит свои вопросы: миграция соотечественников в Россию решается с использованием других правовых средств, нежели "чужеземцев", миграция соотечественников, сохранивших российское гражданство, иначе, чем утративших его, расселение вынужденных переселенцев требует иных правовых методов, чем добровольных, и т. д. Вместе с тем и передвижениям вынужденных переселенцев можно придать не стихийную, а определенную направленность, включить их в общий поток желательной миграции. Даже нелегальных мигрантов, как свидетельствует проводимый в некоторых субъектах Российской Федерации эксперимент, можно использовать для обоюдной пользы.

В настоящее время мы являемся свидетелями массовой иммиграции в Россию. По данным глобальной комиссии по миграции ООН, Россия занимает второе место после США по количеству мигрантов - 13,3 млн. (в США - 35 млн.). Особенно велика нелегальная миграция из соседних с Россией государств, где жизненный уровень населения ниже. Официальная миграция для рабочей силы, заказываемой хозяйствующими субъектами и определяемой по квотам Правительства Российской Федерации (они распределяются по субъектам Федерации), не так велика и снижается. На 2003 г. квота составляла 530 тыс. чел., на 2004 г. - 213 тыс. (с резервом в 20 тыс.), на 2005 г. - 214 тыс. (с резервом в 20 тыс.), на 2006 г. - меньше. Однако остается значительной по своим масштабам нелегальная миграция.

Данные самые разные: от 1,5 до 15 млн. человек в год, в том числе из дальнего зарубежья от нескольких сот тысяч до двух миллионов.

Следует учитывать, что управление миграцией - многогранный процесс, объединяющий систему мер (институциональных, организационных, правовых и др.), необходимых для эффективного решения в интересах государства проблем миграции на различных уровнях (глобальном, национальном, региональном). Предлагаемая в рамках МОМ концепция управления миграцией связана с разработкой четких и всеобъемлющих политических, законодательных и административных мероприятий, направленных на то, чтобы перемещение населения носило взаимовыгодный характер как для государства, общества, так и для самих мигрантов. Именно поиском баланса этих интересов должны руководствоваться правительства государств при выработке собственной системы мер в области регулирования процессами миграции. Транснациональный характер миграции обусловливает необходимость взаимного сотрудничества государств на международной арене для поиска взаимоприемлемых решений, установления международных принципов регулирования процессами переселения и оказания поддержки тем категориям мигрантов, которые в наибольшей степени в этом нуждаются. Российская Федерация, провозгласив свободу передвижения, в том числе свободу выезда за пределы Российской Федерации и возвращения граждан в Российскую Федерацию, в качестве одного из прав человека, рассматривая это право в качестве одного из элементов конституционного статуса гражданина, тем самым подтвердила свою включенность в глобальные миграционные процессы. Таким образом, изолированная только в рамках нашей страны разработка миграционной стратегии развития государства вряд ли возможна и едва ли покажет эффективные результаты.

Кроме того, следует помнить, что миграционная политика России во многом зависит от ее геополитических интересов в приграничных зарубежных странах. У России много соотечественников и их потомков за рубежом, оказавшихся за границей государства в результате различных волн эмиграции и распада СССР. Видимо, такой массы соотечественников (по некоторым данным, около 25 млн.) нет ни у одного другого государства. Все эти плюсы важно использовать, в том числе выборочно ориентироваться на определенные группы населения в миграционной политике государства. Словом, важны многие составляющие при решении проблем миграции. С одной стороны, Российская Федерация не может не учитывать, что наличие в этих странах лиц, имеющих тесные связи с Российской Федерацией, благоприятно сказывается на защите ее национальных интересов. С другой стороны, проблема необходимости поддержки соотечественников, желающих переехать на свою историческую родину, может быть с гораздо меньшими потерями и для интересов страны в целом, и для интересов каждого добровольного переселенца, осуществлена на основе хорошо налаженного двустороннего сотрудничества государств. Только так можно обеспечить бесконфликтное решение различных проблем мигрантов (проблем гражданства, имущественных проблем, финансовых, социальных и др.).

Не следует забывать, что правовое регулирование оказывает в том числе огромное психологическое воздействие на потенциального мигранта или лицо, решившее переехать на постоянное жительство в отдаленные районы страны. Первое, что он делает, - это знакомится с теми условиями, которые ему предлагаются по закону, в первую очередь с материальными благами, которые он и его семья получат. Разные составляющие экономического, социального, психологического порядка, связанные с процессами миграции, так или иначе получают достаточное или частичное (а иногда искаженное) отражение в правовых нормах. Если государству удается выработать необходимые критерии, правильно соединить их в одном ориентирующем направлении и наиболее целесообразным образом, правовая миграционная политика государства принесет ожидаемые результаты. Если же это не удастся, получится просто совокупность несогласованных норм, которая вряд ли окажет существенную помощь государству при решении его проблем, связанных с миграцией населения (экономических, демографических, культурных и др.). Более того, при наличии крупных просчетов в области правового регулирования это может даже нанести серьезный урон государству в обеспечении его интересов.

В России официальная политико-правовая стратегия регулирования миграционных процессов только формируется. Создается определенная законодательная основа регулирования миграционных отношений. Особенно продуктивными в плане накопления законодательного массива в указанной сфере были последние четыре года. В этот период приняты и вступили в действие Федеральные законы: "О гражданстве Российской Федерации" (2002 г.), "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (2002 г.), "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (2003 г.).

Указанные акты непосредственно связаны с вопросом определения правового статуса мигрантов. Они направлены на установление паспортно-визового режима, упорядочение системы регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территориях, приграничных с другими государствами. Ими предусматривается централизованный учет (создание единого банка данных) иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации.

Существенно пополнилась нормативная база в области миграции на подзаконном уровне. Она касается регулирования введения миграционных карт, утверждения правил расходования средств федерального бюджета на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны, утверждения порядка выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на работу, утверждения положения о выдаче разрешений на временное проживание в Российской Федерации и определении объема соответствующих квот, порядка выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство, установлении порядка предоставления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина на период пребывания в Российской Федерации, создания и ведения центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации, и установления порядка использования информации указанного банка данных и др.

Здесь уместно заметить, что в целом характерной особенностью всего объема правовых актов, регулирующих рассматриваемые вопросы, является достаточно высокий удельный вес в нем подзаконных актов. Это характеризует достаточно жесткую процедурную направленность законодательства в области миграции. Такое положение во многом объективно, поскольку связано с порядком реализации государственных полномочий исполнительными органами. Однако в определенной степени оно обусловлено и "ущербным" в этом плане содержанием действующих законов в данной области отношений, стремлением законодателя уйти от регламентации конкретных вопросов обеспечения и защиты прав мигрантов путем закрепления в нем норм отсылочного характера.

Например, значительное количество отсылочных норм содержит Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Закрепляя обязанность граждан Российской Федерации регистрироваться по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации, Закон устанавливает, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. При этом сам названный Закон не предусматривает порядка осуществления регистрации, сроков ее проведения, не закрепляет гарантии прав граждан, отнеся решение этих вопросов к Правилам регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, которыми регламентируются, по существу, все процедуры регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания.

Излишнее количество отсылочных норм законов, направленных на регулирование миграционных отношений, порождает ряд существенных проблем при реализации закона, поскольку создает ситуацию прямой зависимости действия закона от сроков принятия, а иногда и содержания текста подзаконных актов. Это означает, что само по себе принятие закона является недостаточным для осуществления правового регулирования возникающих миграционных отношений, и, пока не создана соответствующая закону подзаконная база, закон фактически не работает, даже если юридически он и вступил в силу. Примеры такого рода законодательства в области миграции населения свидетельствуют, что к моменту вступления закона в силу подзаконная база не только не принята, но даже и не подготовлена. Период реального вступления закона в силу иногда растягивается на довольно длительный срок. Так, например, подзаконная база по Федеральному закону "О беженцах" формировалась на протяжении более чем шести лет.

В качестве конкретного примера можно также сослаться на Постановление Правительства Российской Федерации N 167 "О порядке представления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации", принятое 24 марта 2003 г., т. е. почти через полгода после вступления в силу Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Хотя есть примеры, когда необходимые для реализации названного Закона акты принимались и с гораздо большим опозданием. Все это, безусловно, не способствует эффективной и своевременной реализации законов в области миграции.

Нынешняя миграционная правовая политика должна способствовать росту демографического потенциала в стратегически важных с геополитической точки зрения регионах страны. Направленность и объемы миграционных потоков должны соответствовать потребностям регионов в трудовых ресурсах. Между тем на сегодняшний день, к сожалению, отсутствует необходимая согласованность между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. После неоднократных пресечений со стороны федеральных государственных органов, прежде всего Конституционного Суда Российской Федерации, незаконных действий и решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации в ряде регионов последние нередко вообще перестают сколько-нибудь обращать внимание на приезжающее население, считая, что забота о них - дело федеральных органов государственной власти. Во многом это результат отсутствия в данной сфере четкого разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Прошедшее в стране разграничение полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, выразившееся в принятии довольно значительного количества федеральных законов, практически, как оказалось, почти не затронуло сферу миграции.

Необходимо иметь в виду, что сфера миграции населения не может ограничиваться только отношениями, связанными собственно с процессами перемещения населения и обеспечением контроля над ними со стороны органов государственной власти. Миграция - это сфера, которая связана со многими правами человека, реализующего свое право на свободу передвижения: социальными, культурными, трудовыми, жилищными. Государство должно осуществлять определенную заботу об обеспечении этих прав. Например, беря на себя обязательства о предоставлении убежища беженцам, государство принимает на себя и комплекс других обязательств, связанных с обустройством лица на территории страны (обеспечение его элементарными медицинскими услугами, жилищное обустройство, пр.). Реализовывать их только действиями федеральных органов государственной власти - значит идти по пути чрезмерного расширения территориальных органов федеральных органов государственной власти. Поэтому задача государства - равномерно распределить обязанности между федеральными и региональными органами государственной власти на основе принципа субсидиарности в управлении, то, что не может и не должно, исходя из содержания и характера государственных услуг в сфере миграции, осуществляться на региональном уровне, органами государственной власти субъектов Федерации, только эти полномочия сохраняются за федеральными органами государственной власти. Главное, что должно, несомненно, остаться исключительно в сфере федеральных органов государственной власти, - это установление основных гарантий прав лиц из числа мигрантов (в зависимости от видов мигрантов), а также полномочия, вытекающие из необходимости обеспечения защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, как следствие разграничения полномочий следует четко распределить и расходные обязательства Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере миграции и обеспечения прав мигрантов. Это снизит нагрузку на федеральный бюджет и заставит более ответственно подходить к решению указанных вопросов органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Другим недостатком, помимо отсутствия четкого разграничения полномочий внутри системы органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации, является изменчивость этого законодательства. Почти все названные выше акты действуют со многими поправками (типичен пример с Законом о гражданстве). Это лишает законодательство стабильности, снижает привлекательность миграции в Россию и переселение жителей России в другие местности. Неуверенность в прочности правового регулирования уменьшает желание потенциальных мигрантов включиться в этот процесс.

Отрицательно характеризует существующее законодательство, относящееся к сфере миграции, также его неполнота, пробельность, отсутствие системности. Регулируются только некоторые вопросы, а другие, иногда очень важные, остаются за пределами правового поля. Преодолеть этот недостаток при современном подходе к регулированию миграционных отношений вряд ли возможно.

Еще один недостаток, который нельзя не отметить, - это противоречивость существующей правовой базы, неясность некоторых положений. При этом имеют место недопустимые факты, когда подзаконные акты фактически подправляют закон.

Приведем лишь два примера. Так, п. 9 ст. 18 Федерального закона о правовом положении иностранных граждан (2002 г.) устанавливает перечень оснований, по которым разрешение на работу иностранным гражданам не выдается, а выданное разрешение аннулируется. В числе оснований - представление подложных или поддельных документов, сообщение о себе заведомо ложных сведений. Изданное же позже Постановление Правительства Российской Федерации о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на работу говорит уже о недостоверных и искаженных сведениях, а это не одно и то же, что поддельные документы или заведомо ложные сведения.

Другой пример можно наблюдать и на уровне одного закона. К примеру, Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" содержит положения, направленные на ограничение свободы перемещения временно проживающих на территории Российской Федерации иностранных граждан (ст. 11). Установленное ограничение не соответствует Конституции Российской Федерации, провозглашающей, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27). Более того, сам Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в общем положении закрепляет право иностранных граждан на свободу передвижения в пределах территории Российской Федерации (п. 1 ст. 11), а в конкретной норме отменяет его (п. 2 ст. 11). Безусловно, такая коллизия должна быть устранена только путем внесения изменений в закон, а вопросы привлечения иностранных граждан в отдельные регионы должны решаться конституционными способами.

Сказанное выше говорит в пользу необходимости создания такой правовой модели, которая охватывала бы все существенные стороны миграции. Это вовсе не означает, что должен быть лишь один закон по вопросам миграции. Единая модель вовсе не обязательно требует единственного закона. Эти явления находятся в разных плоскостях.

Формирование системной правовой миграционной политики диктует необходимость изменений структуры соответствующего законодательства. На наш взгляд, невозможно создать единый миграционный закон, который охватывал бы все вопросы внешней и внутренней миграции и поглотил бы нормы всех остальных отраслей права, имеющих отношение к регулированию этих процессов. Однако, видимо, возможно принятие федерального закона, который определил бы основные принципы миграции и провел бы разграничение соответствующих полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Детальное регулирование (исчерпывающего характера) основополагающих институтов миграционного права должно содержаться в федеральных законах (как это и есть сейчас в тех законах, которые в той или иной мере касаются вопросов миграции, например в Законах о гражданстве или о беженцах). Указы Президента Российской Федерации должны определять правоприменительную практику гражданской государственной службы и правоохранительных органов (кроме судов), постановления Правительства России - конкретизировать процедуры реализации положений федеральных законов и указов Президента Российской Федерации; инструкции и приказы соответствующих федеральных министерств и ведомств - содержать технические разъяснения, устанавливать формы документов. Акты субъектов Федерации, если они будут издаваться по данным вопросам, должны осуществлять (исполнять, как это обычно делается в германоязычных федерациях) федеральное законодательство применительно к данному региону. На наш взгляд, только такой "сквозной" характер, может обеспечить единство правового регулирования миграционных процессов, ибо речь идет о людях, а они живут не только в Федерации, а и в определенной местности.

Правовое регулирование в области миграции имеет межотраслевой характер. Это соответствует общим, диалектически противоречивым и в то же время взаимосвязанным тенденциям развития права: его дифференциации и интеграции. С одной стороны, имеет место внутреннее членение отраслей права, выделение подотраслей (например, парламентского права в отрасли конституционного права), с другой стороны, создание так называемых комплексных отраслей (например, экологического права; ставятся также вопросы выделения медицинского права и других комплексных отраслей). Думается, что термин "комплексная отрасль" более удачен, чем отрасль межотраслевая. Миграционное право, видимо, станет одной из комплексных отраслей российского права. Оно будет находиться не между отраслями, а соединит определенные части других, не всегда смежных отраслей. Это не значит, что в результате другие отрасли права "обеднеют" от такого вторжения. В них останутся принципиальные положения, которые получат детальное развитие в миграционном праве. Например, ответственность за нарушение иммиграционного законодательства (в случаях тяжелых нарушений) устанавливается уголовным правом, но превентивные меры могут быть предусмотрены миграционным правом. Нелегальная иммиграция в определенных случаях будет наказываться в соответствии с нормами административного права (административная ответственность), но процедуры установления факта незаконной иммиграции, меры по недопущению таких явлений, правила иммиграции могут предусматриваться миграционным правом. Нечто подобное можно сказать в отношении гражданского права, которое устанавливает материальную ответственность мигранта за полученные средства, или трудового права, которое регулирует трудовые отношения, жилищного права, которое устанавливает жилищные нормы. Детали реализации таких норм будут содержаться в миграционном праве и т. д.

Можно, конечно, поставить вопрос: стоит ли затевать такие перемены, которые неизбежно приведут к расширению объема законодательного материала? Это так, но увеличение объема не обязательно означает усложнение. Напротив, оно может иметь разъясняющий характер. Важно, чтобы такие правовые акты были сделаны качественно, чего недостает российскому законодательству. Председатель Совета Федерации С. М. Миронов в ежегодном докладе о состоянии российского законодательства специально отметил, что оно "фрагментарно и несистемно". Создание же комплексной отрасли права и соответствующего комплексного законодательства, включающего положения, относящиеся к миграции, будет иметь для потенциальных мигрантов, собирающихся переселиться в Россию, значительную ценность. Они будут принимать решение, зная состояние правового регулирования. Кроме того, такое законодательство может иметь важное пропагандистское значение, а его полноценная реализация будет способствовать в конечном итоге развитию социально-экономического потенциала России.

Проблемы правовой миграционной политики многоаспектны, и их дальнейшее исследование - важнейшая задача отечественной правовой науки на ближайшие годы.

Литература

1. См.: Тюрюканова Е. Мигранты на неформальном рынке труда в Москве // Проблема незаконной миграции в России: реалии и поиск решений. М., 2004. С. 165.

2. Российская газета. 2002. 31 июля; 2003. 26 января; 2004. 21 ноября; 2005. 14 апреля и др.

3. Витковская Г. С. Незаконная миграция в России: ситуация и политика противодействия // Нелегальная иммиграция. М., 2002. С. 17.

4. Не случайно, как известно, распоряжением Президента Российской Федерации от 4 февраля 2006 г. N 41-рп была создана межведомственная рабочая группа, задачей которой является подготовка проекта Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 6. Ст. 691.

5. Хабриева Т. Я. Основные направления развития миграционного законодательства // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты. Н. Новгород, 2004. С. 7 - 18; Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В., Елеонский В. О. Концепция развития миграционного законодательства // Концепции развития российского законодательства. М., 2004. С. 747 - 763.

6. Например, Министерство труда и социального развития Российской Федерации издало в целях реализации ст. 18 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" Приказ N 175 "Об организации работы по подготовке и выдаче территориальными органами Минтруда России по вопросам занятости населения заключений о целесообразности привлечения и использования иностранных работников" только 15 июля 2003 г., а зарегистрирован он был только 15 августа 2003 г., N 4985, т. е. больше чем через год после принятия Закона.

7. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005; Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607; Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 1. Ст. 10; др.

8. Российская газета. 2006. 25 января.

Название документа