Экология и миграция: проблемы правового регулирования

(Костыря Е. А.) ("Экологическое право", 2006, N 2) Текст документа

ЭКОЛОГИЯ И МИГРАЦИЯ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Е. А. КОСТЫРЯ

Костыря Е. А., профессор кафедры криминологии Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент, майор милиции.

Связанные с глобализацией социально-демографические проблемы современного общества характеризуются не только постоянной естественной убылью населения, возникшей в значительной мере как неожиданный феномен (по прогнозам, демографический всплеск, так называемый "беби-бум", должен был продлиться до середины XXI века), но и существенным ухудшением его качества и общего состояния, захлестывающими, зачастую нерегулируемыми миграционными потоками, ухудшением экологической ситуации. Не последнее место среди социальных проблем занимает проблема соблюдения прав человека в России в сфере миграционных процессов. Происходящие социально-экономические и геополитические преобразования затронули в той или иной степени население всех стран мира. Под их влиянием осознанно, добровольно либо под принуждением человек меняет привычный способ поведения, он вынужден адаптироваться к новой социальной ситуации. Среди возможных форм адаптации широко распространено миграционное поведение. В то же время, мигрируя, человек достаточно часто попадает в сложную психологическую ситуацию, разрешение которой возможно только в правовом поле. На сегодня, когда адаптационный ресурс российского населения либо наших соотечественников, находящихся в странах ближнего зарубежья, фактически исчерпан, проблемы нарушений прав человека в сфере миграции имеют особую значимость. Вопросы, связанные с институтом гражданства, проблемами беженцев и вынужденных переселенцев, трудовых мигрантов, решаются достаточно медленно. Миграция в конце XX - начале XXI века носит достаточно сложный характер. По различным оценкам, за пределами стран происхождения проживают от 50 до 150 млн. человек <*>. Среди них есть как легально находящиеся на принимающей территории, так и въехавшие незаконно. -------------------------------- <*> См., например: Цапенко И. Социально-политические последствия международной миграции населения // Мировая экономика и международные отношения. 1999. N 3; Тенденции в области миграции в странах Восточной Европы и Центральной Азии. Обзор за 2001 - 2002 годы. МОМ. 2003; Население и глобализация: 2-е изд. / Н. М. Римашевская, В. Ф. Галецкий, А. А. Овсянников и др. М.: Наука, 2004 и др.

В рамках международного права создана система правовой защиты определенных категорий мигрантов, в частности беженцев и вынужденных переселенцев. Положение этих категорий мигрантов регламентируется как международными, так и государственными нормативными актами. Основными международными нормативными актами, регулирующими процессы миграции, являются: Конвенция ООН 1951 года о статусе беженцев, Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 года, Устав УВКБ ООН, принятый Резолюцией 428 ГА ООН, 1950 года. Национальное законодательство России в целом согласованно с международными документами в сфере миграции, основу миграционного законодательства России составляют Федеральные законы: "О беженцах", "О вынужденных переселенцах", "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и некоторые другие. В целом, несмотря на то что в рамках как и международного, так и национального подхода признается роль в детерминировании миграционных процессов различных факторов, основное внимание уделяется нарушению политических прав и свобод человека. Так, понятие "беженец" как в международных документах, так и в рамках российского права определяется как "лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений" <*>. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 19 февраля 1993 года N 4528-1 "О беженцах" // ВСНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 425.

Для обозначения правового статуса внутренних мигрантов в международном праве используется термин "перемещенные лица". В российском праве вместо термина "перемещенные лица", который используется в международной практике, пользуются термином "вынужденные переселенцы", определение которого дается в ст. 1 Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах". Вынужденным переселенцем признается гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. Таким образом, в рамках миграционных процессов нашли свое отражение проблемы, связанные в основном с восстановлением политических и социальных прав человека и гражданина. Для признания мигранта беженцем или вынужденным переселенцем должна быть в наличии опасность его преследования по вышеперечисленным признакам. Такое толкование понятий "беженец" и "вынужденный переселенец" является дискриминационным по отношению к лицам, вынужденным покинуть свое место жительства по причинам военной агрессии, иностранной оккупации, катастроф природного, экологического характера, которые также несут в себе опасность для жизни и здоровья человека, однако мировое сообщество в этом случае не берет на себя обязательств и ответственности в той же мере, как и в случае политических преследований. Причем не вызывает сомнений факт, что вред, причиняемый в результате экологических катастроф техногенного характера, является результатом непродуманной политики государства. Некоторые региональные международные правовые документы, например Конвенция Организации африканского единства (ОАЕ) 1969 года и Картахенская декларация 1984 года, рассматривают данные понятия более широко, включая в причины поиска убежища и иные факторы, события, серьезно расстроившие общественный порядок. К такому же расширительному пониманию понятия "беженец" призывала в 1986 году Комиссия по международным гуманитарным вопросам, которая в докладе по проблемам беженцев предложила следующее понимание данного термина: "беженец" - "жертва нарушения правопорядка, каковы бы ни были причины такого нарушения, или различного рода бедствий" <*>. -------------------------------- <*> Беженцы: динамика перемещений. М., 1989. С. 15.

Ухудшение экологической обстановки является сегодня одной из важных причин миграции населения, причем такая ситуация характерна не только для России, но и для мирового сообщества в целом. В последние годы количество катастроф антропогенного и природного характера значительно возросло, что привело к увеличению числа людей, вынужденных покинуть место своего привычного проживания. Например, по экспертным оценкам, число россиян - экологических мигрантов достигает нескольких сотен тысяч человек (включая радиационно-загрязненные территории) <*>. По данным, представленным Международной организацией по миграции (МОМ), за последние годы XX века для многих стран региона Восточной Европы и Центральной Азии (в дальнейшем - ВЕЦА) экологическая составляющая миграционных потоков также является весьма значительной <**>. -------------------------------- <*> Yablokov A., Demin A. Aspects of Demography, Health and Enviroment in Russia. 1994. P. 42. <**> Тенденции в области миграции в странах Восточной Европы и Центральной Азии. Обзор за 2001 - 2002 годы. МОМ, 2003.

Таблица 1

Страны СНГ Россия <1> Армения <2> Украина <3> Казахстан <4> Азербайджан <5>

Всего мигрантов, 667,1 280,5 2,2 17,7 221,9 получивших статус беженцев, в тыс. чел.

В том числе 2,9 120,0 1,1 14,9 4,5 экологических мигрантов

Определение понятия "экологические мигранты" дается в материалах Региональной конференции по проблемам беженцев, перемещенных лиц и других форм недобровольных перемещений и возвращающихся лиц в странах Содружества Независимых Государств и соответствующих соседних государствах, которая проходила в Женеве 30 - 31 мая 1996 г. под эгидой УВКБ ООН, МОМ и ОБСЕ <*>. -------------------------------- <*> См.: приложение II Программы действий в CISCONF/1996/6 от 4 июля 1996 г.

Таким образом, экологический мигрант - это лицо, которое вынуждено покинуть место своего постоянного проживания и которое перемещается в пределах своей страны или пересекает ее границу вследствие резкого ухудшения состояния окружающей среды или экологических катастроф. В случае если граждане, мигрируя по экологическим причинам, не пересекают границы своего государства, они могут рассматриваться как лица, перемещенные внутри страны (ВПЛ), т. е. это лица или группы лиц, которые в результате вооруженных конфликтов, внутренних беспорядков, систематических нарушений прав человека либо природных или вызванных деятельностью человека катастроф были вынуждены покинуть свои дома или места обычного проживания, но которые не пересекали международно признанную государственную границу <*>. -------------------------------- <*> См.: рабочее определение, использованное представителем Генерального секретаря ООН по вопросам лиц, перемещенных внутри страны (документ Е/СМ.4/1995/50 от 2 февраля 1995 г.).

Понятие миграции в ходе нарушения экологических прав граждан трактуется различно. Например, по мнению некоторых исследователей, экологическая миграция с точки зрения классификации по основанию волеизъявления может быть отнесена к особому типу - условно-добровольной миграции <*>. С нашей точки зрения, такой подход не является верным. -------------------------------- <*> См.: Сокольникова А. В. Типология миграции // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сборник статей / Под ред. д. ю.н., проф., академика РАЕН и ПАНИ, заслуженного деятеля науки РФ В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2004. С. 408.

Сам факт возникновения опасности для жизни и здоровья человека требует учитывать ряд факторов. Так, например, в зависимости от ситуации, в которой осуществлялись принятие решения о миграции, подготовка к ней и сам акт отъезда, будет существенно различаться положение вынужденных мигрантов в местах их въезда. В чрезвычайно бедственном положении оказываются вынужденные мигранты, выезжающие в стрессовой ситуации при отсутствии возможности подготовиться к отъезду. Для них принятие решения о миграции и осуществление акта миграции происходит синхронно либо вообще отсутствует фаза принятия решения, например в случае эвакуации при экологической катастрофе. Опрос лиц, мигрировавших в конце XX века (это лица, имеющие правовой статус ВПЛ, к которым относятся, например, выехавшие из Армении в результате землетрясения, жители Белоруссии и Украины - жертвы аварии на Чернобыльской АЭС, киргизские мигранты из Оша), показал, что многие до сих пор не смогли преодолеть негативные последствия переселения. Однако правовые последствия, возникающие в случае экологической миграции, серьезно отличаются от правовых последствий, возникающих в случаях преследований по политическим и идеологическим причинам. Необходимо отметить, что регулирование процессов, связанных с восстановлением экологических прав человека, возмещение причиненного ущерба, в частности в результате миграции по экологическим причинам, регламентируется природоохранным законодательством и на сегодняшний день является слабо проработанным, что во многих случаях вызывает проблемы защиты прав человека.

Название документа