Некоторые проблемы процедуры установления статуса беженца в Российской Федерации
(Сафонов В. Е., Искендеров Р. Р.) ("Миграционное право", 2006, N 2) Текст документаНЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОЦЕДУРЫ УСТАНОВЛЕНИЯ СТАТУСА БЕЖЕНЦА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. Е. САФОНОВ, Р. Р. ИСКЕНДЕРОВ
Сафонов В. Е., доктор юридических наук, профессор.
Искендеров Р. Р., соискатель кафедры конституционного и международного права РГСУ.
Любое государство принимает решение о предоставлении лицу, ищущему убежище, статуса беженца в соответствии со своим действующим законодательством. Международные организации (Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) <*>, Европейский совет по делам беженцев (ЕКРЕ) <**> и другие) делятся с правительствами государств накопленным опытом в том, что касается определения статуса беженца, и рекомендуют государствам придерживаться определенных международных стандартов. -------------------------------- <*> УВКБ ООН предоставляет защиту и помощь беженцам во всем мире. Это агентство ООН было создано по решению Генеральной Ассамблеи ООН и приступило к работе в 1951 г. <**> ЕКРЕ - это общественная организация, основанная в 1974 г. для координации действий между неправительственными организациями, занимающимися защитой беженцев в Европе.
Главной задачей процедуры предоставления статуса беженца является установление того факта, что лицо нуждается в защите, для чего должны быть созданы специальные процедуры и разработаны требования, которым они должны отвечать <*>. В дальнейшем такие процедуры подтверждались различными решениями Исполнительного комитета УВКБ ООН. Кроме того, на Российскую Федерацию как члена Совета Европы распространяется действие Рекомендации N R (94)5, касающейся появления лиц, ищущих защиты, в европейских аэропортах, и Рекомендации N R (98)15 по обучению тех официальных лиц, которые первыми вступают в контакт с беженцами, в частности, на границе. -------------------------------- <*> См.: ст. 192 Руководства УВКБ ООН и ст. (е) Заключения Исполнительного комитета УВКБ ООН N 8 (XXXVIII).
Исполнительный комитет УВКБ ООН предложил основные процессуальные требования к процедурам определения статуса беженца в ряде своих Заключений (N 8 и N 30) <*>. Основные положения этих рекомендаций состоят в следующем: -------------------------------- <*> Сборник документов, касающихся беженцев. Алматы, 1998. С. 156.
- государства должны ввести процедуры для официального определения статуса беженца; - компетентное должностное лицо (например, служащий иммиграционной или пограничной службы), к которому заявитель обращается на границе или на территории договаривающегося государства, должно иметь четкие инструкции по работе с беженцами; - должен существовать четко определенный орган (по возможности единый центральный орган), ответственный за рассмотрение просьб и принятие решений в первой инстанции; - лицу, ищущему убежища, должны быть предоставлены необходимые возможности, включая услуги переводчика, для представления ходатайства соответствующим органам; - всесторонне квалифицированный сотрудник должен провести полное личное собеседование с заявителем; - женщинам, ищущим убежища, должны быть предоставлены квалифицированные переводчицы-женщины и должен быть обеспечен доступ к процедурам установления статуса, даже когда их сопровождают члены семей - мужчины; - если по ходатайству о предоставлении статуса беженца принято отрицательное решение, то лицо, ищущее убежища, должно иметь право на пересмотр решения по существу органом, независимым от принявшего решение в первой инстанции. Апелляция должна иметь отлагательный эффект, позволяя ищущему убежища лицу остаться в стране до рассмотрения апелляции. В интересах как лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, так и заинтересованных государств процедуры определения статуса должны быть справедливыми и оперативными. Справедливые процедуры, отвечающие требованиям международной защиты, должны предусматривать тщательное рассмотрение ходатайства четко определенным, квалифицированным, информированным и беспристрастным органом, принимающим решения. Лицу предоставляется статус беженца, в значении Конвенции 1951 г., как только он соответствует критериям, которые содержатся в определении <*>. Беженцами люди становятся не в силу официального признания, а признаются таковыми (получают статус) именно потому, что реально являются беженцами <**>. -------------------------------- <*> Статья 1 (2) Конвенции 1951 г. <**> Статья 18 Руководства УВКБ ООН.
В рамках процедур по предоставлению убежища все государства должны соблюдать некоторые основные принципы. Они исключительно важны для недопущения принудительного возвращения ищущих убежища лиц, которым грозят серьезные нарушения прав человека. Эти принципы основаны на международных нормах, изложенных, например, в Международном пакте о гражданских и политических правах и в соответствующих заключениях Исполнительного комитета УВКБ ООН <*>. Они включают в себя конкретные практические меры, необходимые для эффективной реализации международных норм. Это, в частности, следующие меры: -------------------------------- <*> Руководство для НПО по международным и региональным документам, касающимся беженцев и прав человека. Женева, 1998. С. 209.
- основополагающий принцип отказа от высылки требует, чтобы национальные процедуры предоставления убежища позволяли эффективно выявлять всех, кто нуждается в защите; - все ищущие убежища лица независимо от того, как они оказались под юрисдикцией государства, должны направляться в орган, ответственный за принятие решений по ходатайствам о предоставлении убежища; - орган, ответственный за принятие решений по ходатайствам о предоставлении убежища, должен быть независимым и специализированным органом, единственная и исключительная обязанность которого - рассматривать ходатайства о предоставлении убежища и принимать по ним решения; - лица, принимающие решения в этом независимом органе, должны иметь специальные знания о международном праве, касающемся беженцев и прав человека. Их статус и несменяемость должны обеспечивать максимально прочные гарантии их компетентности, беспристрастности и независимости; - лица, принимающие решения в этом независимом органе, должны пользоваться услугами бюро документации, задача которого - беспристрастно собирать и предоставлять им объективную и независимую информацию о положении с правами человека в странах происхождения лиц, ищущих убежища, или любых стран, куда их могут направить; - все ищущие убежища лица на всех этапах процедуры должны иметь право на предоставление им адвокатов и переводчиков, а также право связываться с УВКБ ООН и неправительственными организациями и обращаться туда; - ходатайства о предоставлении убежища должны рассматриваться в первой инстанции при личной явке каждого лица, ищущего убежища, к принимающим решения лицам в независимом органе, ответственном за принятие решений о предоставлении убежища; при этом тщательно рассматриваются обстоятельства каждого дела; - если ходатайства о предоставлении убежища отклонены, то всем ищущим убежища лицам должны быть письменно сообщены основания и дано право обжаловать отрицательное решение. Процедура обжалования должна носить, как правило, судебный характер и во всех случаях иметь отлагательный эффект в отношении высылки; - особые обстоятельства могут оправдывать особое отношение к ходатайству о предоставлении убежища или к группе ходатайств от лиц, находящихся в сходном положении. Помимо этих важнейших принципов необходимы некоторые практические меры как гарантии того, что эти принципы будут полностью соблюдаться на практике. Совершенно необходимы, в частности, следующие меры: - сотрудники пограничной службы должны быть надлежащим образом обучены выявлению всех, кто может оказаться в опасности, если не будет допущен в страну, и направлять их в независимый орган; - всем ищущим убежища лицам должны быть даны указания на языке, который они полностью понимают, о процедуре, которую надо выполнить, и полная информация об их процессуальных правах; - всем ищущим убежища лицам должно быть разрешено обращаться в соответствующие неправительственные учреждения, которые дают консультации и оказывают помощь лицам, ищущим убежища; - все должностные лица, участвующие в опросе ищущих убежища лиц, в собеседованиях с ними и в принятии решений по их ходатайствам должны быть проинструктированы и обучены соблюдению процессуальных принципов, изложенных в рекомендациях УВКБ ООН <*>. -------------------------------- <*> Пункты 195 - 219 Руководства УВКБ ООН.
Эти принципы и гарантии - минимальные процессуальные стандарты, позволяющие рассматривать ходатайства о предоставлении убежища и обеспечивать, чтобы ищущих убежища лиц не возвращали принудительно в страну, где им грозят серьезные нарушения прав человека. Из вышесказанного можно заключить, что ни одно лицо, признанное беженцем или которое имеет основания на признание беженцем согласно Конвенции 1951 г., не должно быть выслано из того государства, где оно ищет убежища. Присоединившись к Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г., Российская Федерация взяла на себя обязательства в отношении беженцев, закрепив эти обязательства в национальном законодательстве. В этой связи даже лица, на первый взгляд не имеющие оснований для признания их беженцами, вправе рассчитывать на то, чтобы их ходатайства о признании беженцами были приняты и рассмотрены в установленном законом порядке. Процедура предоставления статуса беженца, предусмотренная Законом Российской Федерации "О беженцах" <*>, существует в России с 1994 г. -------------------------------- <*> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 12. Ст. 425.
Начиная с этого времени лица, ищущие убежища, имеют возможность подавать ходатайство о предоставлении статуса беженца в соответствии с этим Законом. В настоящее время процедура предоставления правового статуса беженца регулируется Федеральным законом "О беженцах" в более поздней редакции <*>. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 28 июня 1997 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 26. Ст. 2956.
Как указано в его преамбуле, он определяет основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О беженцах" процедура предоставления статуса беженца состоит из следующих этапов: 1) обращение лица с ходатайством о признании беженцем (далее - ходатайство). Лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем, лично или через уполномоченного на то представителя может обратиться с ходатайством в письменной форме в следующие органы: - в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации вне государства своей гражданской принадлежности (если лицо еще не прибыло на территорию Российской Федерации); - в пост иммиграционного контроля территориального органа Федеральной миграционной службы (ФМС России), а в случае его отсутствия в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по пограничной службе в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации; - в орган пограничного контроля Федеральной пограничной службы либо в территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации или в территориальный орган Федеральной миграционной службы (при вынужденном незаконном пересечении государственной границы Российской Федерации лицо обязано обратиться с ходатайством в течение суток со дня пересечения государственной границы Российской Федерации) <*>; -------------------------------- <*> Согласно пп. 3 п. 1 ст. 4 Федерального закона "О беженцах" срок обращения с ходатайством может превышать одни сутки при наличии обстоятельств, не зависящих от ходатайствующего лица и препятствующих его своевременному обращению с ходатайством. Срок продляется только на период действия возникших обстоятельств.
- в территориальный орган ФМС России по месту своего пребывания на законном основании на территории Российской Федерации <*>; -------------------------------- <*> Подавляющее большинство ходатайств подается в территориальные органы ФМС России лицами, уже находящимися на территории Российской Федерации. На практике органы ФМС России рассматривают ходатайства о предоставлении убежища на основе фактического места пребывания данных лиц, так как в большинстве случаев лица, ищущие убежища, не имеют регистрации по месту своего пребывания.
2) предварительное рассмотрение ходатайства. Данный этап продолжается 5 рабочих дней и включает в себя анкетирование, проведение идентификации личности, дактилоскопическую регистрацию <*>, проведение собеседований; -------------------------------- <*> Федеральный закон "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" от 25 июля 1998 года распространил право проведения обязательной государственной дактилоскопической регистрации на всех лиц, подавших ходатайства о предоставлении политического или временного убежища либо о признании их беженцами // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3806; 2001. N 11. Ст. 1002; 2002. N 30. Ст. 3033.
3) принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу (далее - свидетельство) либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; 4) выдача свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; 5) рассмотрение ходатайства по существу; 6) принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем; 7) выдача удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем. Решение о выдаче свидетельства является основанием для предоставления лицу и членам его семьи прав и возложения на них обязанностей. В целом правовой статус названных лиц соответствует правовому статусу иностранцев <*>. Вместе с тем эта категория лиц наделена дополнительными правами с целью наибольшей защиты их статуса. Например, право на содействие в обеспечении проезда и провоза багажа <**>, на получение единовременного денежного пособия на себя и каждого прибывшего с ним члена семьи <***> и другие аналогичные правам беженца. Однако, как видно из текста Федерального закона "О беженцах", права лица, получившего свидетельство, уже прав лица, признанного беженцем: это касается права на содействие в оформлении документов для въезда на территорию России в случае нахождения вне ее пределов, в расселении и адаптации, занятости, на получение социальной помощи. Одновременно Закон предусматривает ограничение прав лиц, получивших свидетельства о регистрации ходатайства о признании их беженцами, и лиц, признанных беженцами в Российской Федерации. -------------------------------- <*> Правовой статус иностранцев регулируется Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". <**> Постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 1998 г. N 485 "О Порядке оказания содействия лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу, и беженцу в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 22. Ст. 2458. <***> Постановление Правительства от 23 мая 1998 г. N 484 "О размере единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу" (в ред. от 21 декабря 2000 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 1 (ч. II). Ст. 130.
Первый этап процедуры предоставления статуса беженца в Российской Федерации - обращение лица с ходатайством о признании беженцем - характеризуется наличием противоречий в действующем российском законодательстве и, как следствие - нарушением прав лиц, ищущих убежища. Предварительное рассмотрение ходатайства о признании беженцем должно осуществляться в течение пяти рабочих дней. Это является правом любого государства - проверять сведения, полученные от заявителя, и проводить необходимые процедуры. Аналогичные ситуации существуют в большинстве европейских государств. Однако в этих странах лица, ищущие убежища, обеспечиваются документами, подтверждают, что они являются лицами, ищущими убежища, начиная с момента подачи своих ходатайств об убежище. Тем самым они легализуют свое пребывание в стране до момента принятия соответствующими органами решения по их ходатайствам, после чего указанные лица должны покинуть территорию страны, если у них нет никаких других законных оснований для дальнейшего пребывания в этой стране. В нашей стране предусматривается выдача таких документов, но только после предварительного рассмотрения ходатайства о признании беженцем, которое может занять достаточно долгий срок <*>, что противоречит международно-правовым стандартам. -------------------------------- <*> Практика показывает, что предварительное рассмотрение ходатайства может занять от нескольких месяцев до нескольких лет.
До принятия решения российские правоохранительные органы обращаются с беженцами как с нелегальными мигрантами, и им постоянно грозит депортация как "незаконно пребывающим в стране иностранцам", согласно КоАП Российской Федерации они могут быть оштрафованы или задержаны с целью административного выдворения, хотя формально Федеральный закон "О беженцах" защищает их от выдворения. Следствием такой ситуации является то, что такие лица могут быть выдворены не по причине их собственных действий, а из-за неспособности государственных органов своевременно рассмотреть их ходатайства о признании беженцем и выдать им соответствующие документы. Положительная сторона выдачи необходимых документов на период с момента подачи заявления до момента регистрации ходатайства о признании беженцем - получение достоверной информации о мигрантах, кто они, сколько их и где они находятся, а также предоставление этим лицам возможности официально устроиться на работу. В последнее время судебные органы стали признавать, что лица, ищущие убежища, лично обратившиеся согласно процедуре в ФМС России с ходатайством о признании их беженцами, не могут рассматриваться как "незаконно пребывающие в стране иностранцы", и поэтому они не могут быть высланы из страны. В обязанности лица, получившего свидетельство, и членов его семьи входит соблюдение Конституции Российской Федерации и других законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, порядка проживания; выполнение требований санитарно-гигиенических норм проживания в месте временного содержания или центре временного размещения; прохождение медицинского освидетельствования в объеме требований медицинского сертификата. Уклонение лица от выполнения своих обязанностей является административным правонарушением и влечет предупреждение или наложение штрафа с административным выдворением или без такового <*>. -------------------------------- <*> Статья 18.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1. Ст. 1.
Действующее законодательство четко определяет основания для отказа лицу в рассмотрении ходатайства по существу: если в отношении лица возбуждено уголовное дело за совершение преступления на территории России; если лицу было отказано в признании беженцем в связи с отсутствием обстоятельств, предусмотренных законом, при условии, что обстановка в государстве его гражданской принадлежности (прежнего обычного места жительства) со дня получения отказа и до дня подачи нового ходатайства не изменилась; если лицо получило отказ в признании беженцем в любом из государств, присоединившихся к Конвенции 1951 г. и (или) Протоколу 1967 г.; наличие у лица гражданства третьего государства, защитой которого оно может воспользоваться; если лицо прибыло из государства, где имело возможность быть признанным беженцем; если лицо покинуло государство своей гражданской принадлежности (прежнего обычного места жительства) не по обстоятельствам, предусмотренным настоящим Законом; если лицо незаконно пересекло границу России и не обратилось с ходатайством в установленном законом порядке; если лицо отказывается сообщить сведения о себе и (или) обстоятельствах прибытия в Россию; если лицо состоит в браке с гражданкой (гражданином) России и имеет возможность в законном порядке получить разрешение на постоянное проживание в России; если лицо уже имеет разрешение на постоянное проживание в России <*>. -------------------------------- <*> Статья 5 Федерального закона "О беженцах".
Решение об отказе вручается или направляется уведомлением с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения, а также с разъяснением правового положения лица и членов его семьи на территории Российской Федерации <*> в течение трех рабочих дней со дня принятия решения (вне пределов России - в течение пяти дней для вручения). Мотивированный отказ позволяет лицу, подавшему ходатайство, узнать причины отклонения ходатайства для подготовки апелляции о пересмотре решения. Закон подробно регламентирует сроки принятия решения об отказе в рассмотрении ходатайства по существу и передаче его заинтересованному лицу, стремясь, с одной стороны, наиболее полно обеспечить права этих лиц, с другой - сократить срок пребывания на территории государства лиц с неопределенным статусом. -------------------------------- <*> Правовое положение таких лиц соответствует положению иностранных граждан.
Действующее российское законодательство закрепляет гарантии прав лиц, ходатайствующих о получении статуса беженцев, признанных беженцами, а также тех, кто утратил или был лишен этого статуса: право обжаловать в вышестоящий по подчиненности орган или в суд решения и действия (бездействие) органов исполнительной власти и должностных лиц, связанных с исполнением закона, установлены порядок и сроки подачи жалобы. Лица, подавшие жалобы, продолжают оставаться на территории Российской Федерации до принятия решения по ней, пользуются тем же правовым режимом, что и до подачи жалобы. Следует отметить, что заявитель освобождается от уплаты пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции по жалобам на отказ в регистрации ходатайства о признании беженцем. Наиболее часто обжалуются решения миграционных органов об отказе в рассмотрении ходатайств по существу на том основании, что у заявителя была возможность быть признанным беженцем на территории третьей страны, и необращение заявителя с ходатайством в течение суток с момента незаконного пересечения государственной границы <*>. -------------------------------- <*> См.: Бортников Ю. Недостатки двухступенчатой процедуры определения статуса беженца // Вестник УВКБ ООН в России. 2004. N 2.
Например, 23 июня 2004 г. районный суд г. Москвы вынес решение по жалобе г-на и г-жи Х. на решение Управления по делам миграции г. Москвы. Заявители, семейная пара из Афганистана, прибыли на территорию России порознь через Таджикистан и Иран. Им было отказано в рассмотрении ходатайства по существу на основании двух норм Федерального закона "О беженцах" - ст. 2 и пп. 5 п. 1 ст. 5. Суд признал необоснованной ссылку на ст. 2 Федерального закона "О беженцах" в качестве основания для отказа в рассмотрении ходатайства по существу на том основании, что положения данной статьи не могут являться основаниями для отказа в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу, так как исчерпывающий перечень таких оснований содержится только в ст. 5 Федерального закона "О беженцах". Далее суд рассмотрел, как положения ст. 5 были применены Управлением по делам миграции г. Москвы, и пришел к выводу, что Управление не рассмотрело наличие у заявителей возможности быть признанными беженцами в Иране и Таджикистане. Данный вывод суда свидетельствует о том, что миграционные органы, применяя эту норму, должны проверять наличие "реальной возможности" получить убежище в третьей стране. Транзит или пребывание заявителя в третьей стране само по себе не может быть основанием для отказа в рассмотрении ходатайства по существу. Миграционные органы должны доказать, что лицо могло получить убежище в соответствующей стране. Кроме того, ФМС России необходимо учитывать такие факторы, как существующая правовая система в стране (факт присоединения к международным документам, наличие национального законодательства о беженцах), практика применения закона (функционирование справедливой и эффективной процедуры определения статуса беженца с беспрепятственным доступом в процедуру) и ситуация с общим режимом защиты (физическая безопасность, доступ к социальным услугам) <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 5.
Суд, изучив информацию УВКБ ООН, пришел к выводу, что в обоих случаях у заявителей не было "реальной возможности" получить убежище в Таджикистане и Иране. Причины, по которым заявитель нарушил суточный срок обращения в миграционный орган (незнание о сроках подачи ходатайства и болезнь заявителя), суд признал уважительными. Суд обязал Управление по делам миграции г. Москвы рассмотреть ходатайство по существу. Хотя в данном случае нарушенные права лиц, ищущих убежища, были восстановлены с помощью судебных процедур, возможно, данное решение положительно повлияет на деятельность ФМС России. Иностранный гражданин или лицо без гражданства имеют право получить на территории России временное убежище <*>. Оно может быть предоставлено, если: -------------------------------- <*> Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. N 274 "О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 16. Ст. 1603.
1) иностранные граждане или лица без гражданства имеют основания для признания их беженцами, но ограничиваются заявлениями о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации, территориальные органы ФМС России своими решениями предоставляют им временное убежище; 2) заявитель не признается беженцем, территориальный орган ФМС России рассматривает заявление о предоставлении временного убежища, оценивает наличие или отсутствие оснований, по которым указанному лицу можно предоставить дополнительную защиту. Например, многие граждане, прибывшие из стран, где идет гражданская война и никому не может быть гарантирована даже минимальная безопасность, не подпадают под основания предоставления статуса беженца. Теперь есть возможность, не предоставляя им статуса беженца, предоставить временное убежище, которое дает им возможность законно находиться на территории России и ожидать, пока установится более спокойная обстановка в их стране. На лицо, получившее временное убежище, и прибывших с ним членов его семьи распространяются права и обязанности лица, получившего свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу, кроме права на получение единовременного денежного пособия. Вышеуказанный порядок предоставления временного убежища определяет условия предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также прибывшим с ними членам их семей возможности временного пребывания на территории России. С момента утверждения в 1997 г. Федерального закона "О беженцах" лица, ищущие убежища, имели право на временное убежище. Однако до принятия в 2001 г. соответствующего Постановления Правительства ФМС России отказывала в предоставлении временного убежища, чем нарушала права лиц, ищущих убежища. В связи с этим мигрантам приходится обращаться в суд для защиты своих прав. Судебные органы в решениях исследовали взаимосвязь ст. 1 и 12 Федерального закона "О беженцах", регламентирующих понятие "беженец" и предоставление иностранному гражданину или лицу без гражданства временного убежища, оценивали доказательства, определяли, какие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела, установлены, каковы правоотношения сторон, какой закон, общепризнанный принцип или норма международного договора Российской Федерации, а также норма иностранного права должны быть применены по данному делу и подлежит ли жалоба удовлетворению. Изучение практики показывает, что не все территориальные органы ФМС России руководствовались ранее указанными нормами Федерального закона "О беженцах" и при вынесении своих решений допускали нарушения законодательства. Зачастую миграционные власти злоупотребляют правом предоставлять временное убежище. Например, миграционная служба Краснодарского края отказала Алам Гул Васелу, гражданину Афганистана, в предоставлении статуса беженца на том основании, что заявитель имел право только на предоставление временного убежища, а не статуса беженца. Алам Гул Васел обратился с жалобой на решение территориального органа ФМС России в районный суд Краснодарского края, указав при этом, что имел право на признание беженцем и не изъявлял желания ограничиться только временным пребыванием на территории Российской Федерации. Миграционная служба предоставила информацию о причинах предоставления именно временного убежища, а не статуса беженца: 1) заявитель не представил необходимые сведения, достаточные для признания его беженцем; 2) ему может быть предоставлено временное убежище; 3) его выезд из Афганистана обусловлен экономическими причинами и наличием внутригосударственных военных конфликтов. Однако суд установил, что миграционная служба не оценила ходатайство заявителя о предоставлении статуса беженца, исходя из индивидуальных особенностей дела, не проверила обстоятельства прибытия Алам Гул Васела на территорию Российской Федерации, не приняла во внимание причину и предмет поданного ходатайства, и признал решение миграционной службы не соответствующим закону <*>. -------------------------------- <*> Пример взят из Выборочного совместного изучения Верховным Судом Российской Федерации, судами республик, краевыми, областными, соответствующими им судами Российской Федерации и УВКБ ООН судебной практики в Российской Федерации, касающейся процедуры определения статуса беженцев. М., 2004. С. 28.
Еще одной проблемой является не отказ в предоставлении временного убежища по юридическим основаниям, а отказ по причине отсутствия необходимых бланков <*>. -------------------------------- <*> Согласно п. "а" и "с" заключения Исполнительного комитета УВКБ ООН по вопросу о международной защите N 35 (XXXV) 1984 г. о документах, удостоверяющих личность беженцев, Исполнительный комитет напомнил, что ст. 27 Конвенции 1951 г. обязывает Договаривающиеся государства выдавать удостоверения личности любому беженцу, находящемуся на их территории. В связи с этим каждый беженец должен быть обеспечен документом, удостоверяющим его личность и статус.
В соответствии с Федеральным законом "О беженцах" Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. N 274 было утверждено Положение о свидетельстве о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации, а также образец бланка такого свидетельства. На основании решения о предоставлении временного убежища территориальный орган ФМС России выдает лицу свидетельство о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации установленного образца. Однако в ряде случаев технические трудности, отсутствие бланков таких свидетельств способствовали невыполнению территориальными миграционными службами указанного выше Постановления и стали предметом обращения иностранных граждан и лиц без гражданства в суд за защитой нарушенных прав. Временное убежище предоставляется на срок до одного года. Этот срок может продлеваться на каждый последующий год решением территориального органа ФМС России на основании письменного заявления лица и при наличии обстоятельств, послуживших основанием для предоставления лицу временного убежища. В настоящее время количество мигрантов, получивших временное убежище в Российской Федерации, постоянно растет <*>. Основной причиной этого является то, что у лица, получившего временное убежище, сокращается количество прав и свобод по сравнению с беженцем, но в то же время ему разрешено временное пребывание на территории России при гарантиях отказа от высылки. -------------------------------- <*> По состоянию на 1 апреля 2006 г., 1036 человек из 17 иностранных государств (из стран "дальнего зарубежья" - 1018 чел., в т. ч. Афганистана - 994 чел.) пользуются в Российской Федерации временным убежищем.
Закон зафиксировал основания, по которым лица утрачивают статус беженца или лишаются его <*>. Лишение лица статуса беженца как санкция со стороны государства за неправомерное поведение осуществляется ФМС России или ее территориальными органами по следующим основаниям: осуждение лица по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации; сообщение лицом заведомо ложных сведений, либо предъявление фальшивых документов, послуживших основанием для признания беженцем, либо допущение лицом иного нарушения положений Федерального закона "О беженцах". -------------------------------- <*> Статья 9 Федерального закона "О беженцах".
Утрата статуса беженца происходит в силу иных обстоятельств, носящих в целом положительный характер для беженца: получение лицом разрешения на постоянное проживание в Российской Федерации, приобретение российского гражданства либо гражданства иного государства, добровольное возвращение в государство своей гражданской принадлежности (прежнего обычного места жительства), невозможность отказа лица от защиты государства своей гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства) в связи с отсутствием обстоятельств, вынудивших лицо прибегнуть к защите на территории России. За 2005 г. утратили и были лишены статуса 156 человек <*> по причинам приобретения гражданства, выезда в другие государства, нарушения законодательства и др. <**> -------------------------------- <*> Сводная статистическая отчетность ФМС России по состоянию на 1 апреля 2006 г. <**> Большинство лиц, которые имели статус беженцев, принадлежали к русскоязычному населению из государств - участников СНГ, получают впоследствии российское гражданство. Льготный период получения российского гражданства для данной категории лиц продлен до 2006 г.
Законодательством установлены конкретные условия и порядок депортации (административного выдворения) при отказе от добровольного выезда из Российской Федерации. Круг лиц, подлежащих выдворению из страны, можно разбить на несколько групп. К первой группе относятся лица, не обжаловавшие принятые в отношении их решения об отказе в рассмотрении ходатайства о признании их беженцами по существу либо в признании их беженцами, об утрате или о лишении статуса. Ко второй группе относятся лица, обжаловавшие указанные выше решения и получившие отказ на жалобу. К третьей группе относятся лица, лишенные статуса беженца или временного убежища в связи с их осуждением за совершение преступления на территории России. Последнюю группу составляют лица, утратившие временное убежище или лишенные его по обстоятельствам, предусмотренным Федеральным законом "О беженцах" <*>. Финансирование расходов, связанных с выдворением, осуществляется за счет средств депортируемого лица, а при их отсутствии за счет средств федерального бюджета. -------------------------------- <*> Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженцах. М., 1998.
Изучение судебной практики по делам данной категории показывает, что из-за имеющих место пробелов в процедуре определения статуса беженца, существующих в России, заявители часто не могут подтвердить правоохранительным органам наличие у них статуса лиц, ищущих убежища в стране пребывания, в результате чего органы внутренних дел России рассматривают их в качестве иностранцев, незаконно находящихся в стране, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Российская Федерация сотрудничает с иностранными государствами, УВКБ ООН, иными международными организациями в целях разрешения проблем беженцев и подтверждает примат норм международного права. После утверждения в 1997 г. новой редакции Федерального закона "О беженцах" была начата работа по приведению в соответствие всех правовых актов, регулирующих правовое положение лиц, ищущих убежища на территории Российской Федерации. Данная работа продолжается до настоящего времени. Для эффективного применения Федерального закона "О беженцах" Правительством были разработаны и утверждены необходимые подзаконные акты, предусмотренные этим Федеральным законом. Например, Постановление Правительства Российской Федерации от 12 декабря 1995 г. N 1227 "Об удостоверении беженца" (в ред. от 27 апреля 2001 г.); Постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 1998 г. N 485 "О Порядке оказания содействия лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу, и беженцу в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания"; Постановление Правительства Российской Федерации от 28 мая 1998 г. N 523 "О свидетельстве о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу"; Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. N 274 "О предоставлении временного убежища" и ряд других нормативных актов (в ред. от 27 апреля 2001 г.). Процедура предоставления статуса беженцев в Российской Федерации формально соответствует международным стандартам. Основными проблемами данной процедуры остаются: сокращение срока ожидания рассмотрения ходатайства о предоставлении статуса беженца; улучшение доступа лиц, ищущих убежище, к процедуре предоставления статуса беженца, а также создание необходимой инфраструктуры для приема беженцев.
Название документа