Исторические, политические и правовые особенности создания Электроэнергетического Совета стран Содружества Независимых Государств
(Новикова С. Н.) ("Право и политика", 2006, N 5) Текст документаИСТОРИЧЕСКИЕ, ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ СОЗДАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО СОВЕТА СТРАН СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
С. Н. НОВИКОВА
Новикова Светлана Николаевна - советник председателя правления по правовым вопросам ОАО "СО-ЦДУ ЕЭС", соискатель кафедры международного права Российского университета дружбы народов (РУДН).
Национальные экономики государств взаимодействуют между собой, дополняя друг друга, объединяясь постепенно в единое целое. Это проявление глобализации мировой экономики. Взаимодействие национальных экономик в разных регионах мира идет с разными скоростями. Во многих регионах государства-участники взяли курс на ускоренное взаимодействие. Процесс переплетения национальных хозяйств в единое экономическое пространство образует явление, получившее название экономической интеграции. В. М. Шумилов отмечает, что экономическая интеграция - это процесс взаимодействия в международной экономической системе публичных и частных лиц с целью установления расширенного экономического пространства, в котором могут свободно циркулировать различные факторы производства: товары/услуги, финансы, инвестиции, рабочая сила <*>. В процессе экономической интеграции государства-участники в ускоренном порядке понижают административно-экономические границы на пути движения товаров, финансов, инвестиций, рабочей силы. Кроме того, унифицируют правовые режимы для наиболее благоприятного взаимодействия частных лиц и движения указанных факторов производства. -------------------------------- <*> Шумилов В. М. Международное экономическое право в контексте глобализации мировой экономики (проблемы теории и практики): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Дипломат. акад. МИД РФ. М., 2001. С. 5.
Согласно статье 1 Устава ООН одной из целей создания этой организации является осуществление международного сотрудничества в решении международных проблем экономического характера. После учреждения ООН происходит массированный переход к многосторонним формам регулирования сотрудничества, образуются многочисленные международные экономические организации, появляются многие новые виды договоров. В это же время возникают экономические интеграционно ориентированные международные объединения - Европейские сообщества (1951, 1957 гг.) и Совет экономической взаимопомощи (1949 г.). В 1947 г. заключен первый в истории многосторонний торговый договор - Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), на базе которого институализировалась в 1995 г. Всемирная торговая организация (ВТО). Процесс экономической интеграции происходит на двух уровнях: - на микроуровне, через частных лиц и многонациональные предприятия; - на макроуровне, через интеграционные объединения государств. По территории экономическую интеграцию можно разделить по уровням на универсальную, региональную, межрегиональную. Членами региональных организаций являются государства определенного географического района. Объектом деятельности таких организаций могут быть вопросы в рамках регионального сотрудничества: совместная безопасность, экономическая, социальная, культурная и другие сферы. В гл. IX "Международное экономическое и социальное сотрудничество" Устава ООН указывается, что международные организации в экономической, социальной, культурной и других специальных областях, независимо от того, являются они универсальными или региональными, должны отвечать целям и принципам Устава ООН, они должны содействовать ООН в решении экономических, социальных, культурных и иных проблем. Среди значительного числа разнообразных региональных организаций выделяются организации общей компетенции, такие, как Организация африканского единства, Организация американских государств, Содружество Независимых Государств и др. Для понимания условий создания международной отраслевой энергетической организации государств СНГ необходимо обратиться к самому образованию СНГ. Содружество Независимых Государств (СНГ) является "уникальным межгосударственным образованием с декларированными интеграционными целями" <*>, к которым относятся осуществление сотрудничества в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях; создание общего экономического пространства; обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами международного права и документами СБСЕ; сотрудничество между государствами-членами в обеспечении международного мира и безопасности и осуществлении разоружения; содействие гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве; взаимная правовая помощь и сотрудничество в других сферах правовых отношений; мирное разрешение споров и конфликтов между государствами Содружества (ст. 2 Устава СНГ). Содружество должно проводить свою деятельность на основании общепризнанных принципов международного права (в Уставе СНГ перечислены все десять принципов Хельсинкского Заключительного акта). Дополнительно сформулированы также принципы верховенства международного права в межгосударственных отношениях, учета интересов друг друга и Содружества в целом, объединения усилий и оказания поддержки друг другу, духовного единения народов государств-членов на основе уважения их самобытности, тесного сотрудничества в сохранении культурных ценностей и культурного обмена. -------------------------------- <*> Вельяминов Г. М. Основы международного экономического права. М., 1994. С. 128.
СНГ представляет собой объединение государств, основанное на началах суверенного равенства всех его членов, являющихся самостоятельными и равноправными субъектами международного права. В Уставе признается наличие интересов Содружества в целом и определяются сферы совместной деятельности государств-членов, сформулированные с учетом Минского соглашения от 8 декабря 1991 г. К ним относятся: обеспечение прав и основных свобод человека; координация внешнеполитической деятельности; сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков; таможенная политика; сотрудничество в развитии систем транспорта и связи; охрана здоровья и окружающей среды; вопросы социальной и миграционной политики; борьба с организованной преступностью; сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ. Этот перечень может быть дополнен по взаимному согласию государств-членов. Наличие у Содружества общих целей, общих интересов и общих сфер деятельности при уважении суверенитета государств-членов позволяет говорить о нем как о международной межгосударственной организации, основанной на договоре, определяющем его правосубъектность и компетенцию <*>. -------------------------------- <*> Вишняков В. Г. Конституция России и межгосударственные объединения // Журнал российского права. 2003. N 11. С. 15.
В течение 1992 - 1993 гг. предпринимался ряд разнообразных усилий, как в двустороннем, так и в многостороннем порядке для правового закрепления экономического сотрудничества отдельных государств СНГ. Однако принятые разрозненные многосторонние соглашения по отдельным участкам экономического сотрудничества оказались недостаточно действенными, хотя многие из соглашений были жизнеспособными, ибо совершенно необходимо было правовое упорядочение всей соответствующей деятельности. Только после принятия Устава СНГ в 1993 году удалось заложить правовую основу и внести организующее начало в сотрудничество, включая и экономическое. В разделе V Устава СНГ содержится широкий спектр направлений экономического и социального сотрудничества, включая "формирование общего экономического пространства на базе рыночных отношений и свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы". Согласно статье 34 Устава СНГ на основе соглашений государств-членов о сотрудничестве в экономической, социальной и других областях могут учреждаться органы отраслевого сотрудничества, которые осуществляют выработку согласованных принципов и правил такого сотрудничества и способствуют их практической реализации. Органы отраслевого сотрудничества (советы, комитеты) выполняют функции, предусмотренные в Уставе и в положениях о них, обеспечивая рассмотрение и решение на многосторонней основе вопросов сотрудничества в соответствующих областях. В состав органов отраслевого сотрудничества входят руководители соответствующих органов исполнительной власти государств-членов. Органы отраслевого сотрудничества в пределах своей компетенции принимают рекомендации, а также в необходимых случаях вносят предложения на рассмотрение Совета глав правительств. Современные юристы-международники отмечают, что для первого этапа становления СНГ характерны "мертворожденные международные псевдоинтеграционные договоры" <*>. Выход из сложившейся ситуации возможен, если руководствоваться только экономическими интересами в целях создания конкурентоспособного по мировым стандартам национального производства в государствах СНГ. Соответственно, акцент в экономическом сотрудничестве должен быть не столько на свободной беспошлинной торговле, а на научно-производственных, инвестиционных, коммуникационных и т. п. совместных усилиях. В рамках СНГ необходимо находить сферы сотрудничества в конкретных областях экономики, в которых есть перспективы реального объединения потенциалов отдельных государств, локальные "общие рынки" в отдельных секторах хозяйства, по отдельным видам товаров, услуг. Именно к такой сфере сотрудничества относится международное сотрудничество государств СНГ в области электроэнергетики. -------------------------------- <*> Вельяминов Г. М., Шамсиев Х. Р. Международные параорганизации (клубы) и долги России // Государство и право. 1999. N 9. С. 102 - 113.
В юридической литературе неудача многочисленных, часто бюрократического свойства попыток образования как в целом в СНГ, так и на субрегиональном уровне каких-либо экономически оправдывающих себя и взаимовыгодных зон свободной торговли, таможенных и экономических союзов, единых экономических пространств объясняется отсутствием соответствующей экономической базы в государствах СНГ <*>. Однако, сказанное отнюдь не означает, что экономическая интеграция в рамках СНГ невозможна и не нужна. Напротив, для нее сохраняются уникальные историко-цивилизационные и экономические основания. Интеграция - испытанное средство ускорения и эффективности экономического развития. Доказано, что наиболее благоприятные условия для образования единого экономического пространства, для реального общего рынка имеются там, где общее число населения не менее 300 млн. человек. И высокоиндустриальные государства (в рамках ЕС, НАФТА), и развивающиеся (МЕРКОСУЛ, АСЕАН, Андская группа и др.) успешно используют интеграционные рычаги развития. Но интеграция должна быть не декларативна, а основываться на строгих правовых обязательствах. Непродуктивно вовлечение в интеграционное объединение государств, по тем или иным причинам еще не готовых к сотрудничеству. Воля государств, действительно созревших для этого, должна четко подкрепляться юридически. Таков мировой позитивный интеграционный опыт. При наличии экономически, юридически и технически надежного строительного и эксплуатационного плана <**>. -------------------------------- <*> Там же. С. 106. <**> Вельяминов Г. М. Международное экономическое право и процесс. М., 2004. С. 84 - 85.
С точки зрения готовности того или иного государства к сотрудничеству в области электроэнергетики интересен опыт Европейского союза в отношении формирования общей энергетической политики. Европейское экономическое сообщество (ЕЭС, теперь - Европейское сообщество) было создано в 1957 году, в 1986 году был подписан Единый европейский акт с целью создания единого внутреннего рынка, в который не входили рынки природного газа и электроэнергии <*>. Только лишь в июне 1990 г. премьер-министр Нидерландов Рууда Любберса на встрече Европейского совета в Дублине внес предложение о создании Европейского энергетического сообщества, поскольку энергетика в договоре об учреждении Европейского экономического союза (ЕЭС) даже не была упомянута <**>. Это объясняется тем, что Европейские сообщества возникли в период изобилия относительно дешевых энергоносителей. Их импорт осуществлялся беспошлинно, не был предметом общей торговой политики и регулировался каждым государством-членом самостоятельно в зависимости от собственных потребностей. Технологически и экономически территория национальных государств была оптимальным полем организации производства и распределения электроэнергии, что способствовало энергетической политике оставаться в сфере компетенции национальных государств. -------------------------------- <*> Шемятенков В. Г. Европейская интеграция. М., 2003. С. 209. <**> http://www. encharter. org
Нефтяные кризисы 70-х годов нанесли тяжелый удар по экономике всех государств ЕС, поскольку в этот момент на нефть приходилось более двух третей энергопотребления, причем 80% нефти импортировалось из-за границы. Борьба с последствиями повышения цен легла на плечи национальных государств <*>. -------------------------------- <*> Шемятенков В. Г. Европейская интеграция. М., 2003. С. 208 - 209.
Первые попытки внести энергетику в перечень компетенций Сообщества были предприняты в период подготовки Маастрихтского договора (1992 год), которые оказались безуспешными <*>. Тем не менее по мере постепенного углубления процессов интеграции перед ЕС встали вопросы охраны окружающей среды и энергосбережения, требующие значительных капиталовложений и проведения научно-исследовательских работ, необходимость солидарного участия западно-европейских государств в процессах формирования предложения и спроса на мировых энергетических рынках. -------------------------------- <*> Там же.
Аналогичные проблемы, связанные с энергетическим кризисом и энергосбережением, проходили в США. В 1992 г. конгрессом США был принят Закон об энергетической политике, который стал началом развития конкурентных отношений в сфере электроэнергетических компаний и процессов реформирования в сфере электроэнергетики <*>. -------------------------------- <*> www. platts. com/features/northsea/euliberalization. shtml
С начала 90-х годов западные страны начинают искать общие подходы к проблемам энергетики и сотрудничеству в этой области. В основу этих подходов был положен принцип обмена западных капиталов и технологий на доступ к нефтяным и газовым ресурсам бывшего СССР. 17 декабря 1991 г. государствами Западной, Центральной и Восточной Европы, бывшими советскими республиками, в том числе Российской Федерацией, была подписана Европейская энергетическая хартия - политическое обязательство сотрудничества между Востоком и Западом, не являющееся юридически обязательным <*>. Главная цель Хартии состояла в том, чтобы совместными усилиями содействовать развитию энергетического потенциала стран Восточной Европы, располагающих необходимыми ресурсами для экспорта энергоносителей, и одновременно решать проблему надежного снабжения энергией стран-экспортеров <**>. -------------------------------- <*> Сергеев П. А. Договор к Европейской энергетической хартии как торгово-политическое средство стабилизации энергорынка региона // ТЭК. 2001. N 2. С. 25; Действующее международное право / Под ред. Ю. М. Колосова, Э. С. Кривчиковой. М., 1997. С. 748. <**> Шемятенков В. Г. Европейская интеграция. М., 2003. С. 211.
Необходимо отметить, что электроэнергетика Содружества Независимых Государств к моменту принятия Европейской энергетической хартии и решения государств СНГ о сотрудничестве в области электроэнергетики уже имела материальную основу такого сотрудничества, поскольку базируется на энергетическом комплексе, созданном в период интенсивной индустриализации бывшего Союза Советских Социалистических Республик. В СССР была создана надежная электроэнергетическая база для развития народного хозяйства страны. Советский Союз по производству электроэнергии длительное время находился на первом месте в Европе и на втором в мире, занимал ведущее положение в мировой энергетике по максимальной единичной мощности электростанций и энергоагрегатов, протяженности и напряжению линий электропередачи, уровню теплофикации, экономичному использованию низкосортного топлива. 8 февраля 1992 г. главы правительств государств Содружества Независимых Государств" (Москва, 8 февраля 1992 г.) приняли решение о создании для координации межгосударственных отношений в области электроэнергетики Электроэнергетического совета, состоящего из первых руководителей органов электроэнергетики государств - членов СНГ. Государства СНГ возложили на Электроэнергетический совет осуществление совместных или скоординированных действий, обеспечивающих функционирование и развитие Единой энергетической системы в интересах каждого государства. Это решение было продиктовано нарастающим напряжением в обеспечении государств Содружества электрической и тепловой энергией, дефицитом электрических мощностей и топлива и в целях повышения управляемости электроэнергетики, стабилизации ее развития и предотвращения аварий межгосударственного масштаба в энергетических системах. Делегация Туркменистана присоединилась к этому протоколу с особым мнением, исключающим создание рабочего органа - Исполнительного комитета ЭЭС СНГ. Учредительные документы международной организации играют основополагающую роль не только в процессе ее создания, но и для всего существования международной организации в целом. Исследователи справедливо называют учредительные документы "базой функционирования" <*> международной организации, "юридической основой существования и деятельности международной организации" <**>. Наличие учредительного акта "определяет юридическую природу международной организации" <***>. -------------------------------- <*> Нешатаева Т. Н. Международно-правовое регулирование. М., 1998. С. 53. <**> Моравецкий В. Функции международной организации. М.: Издательство "Прогресс", 1976. С. 50. <***> Шибаева Е. А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. М., 1988. С. 18.
Учредительным документом международной организации является международно-правовой акт. Как правило, таким актом является международный договор, по выражению И. П. Блищенко, "наиболее удобный и эффективный инструмент международно-правового регулирования" <*>. Некоторые международные организации (к примеру, ОБСЕ) учреждены комплексом международных договоров. -------------------------------- <*> Вопросы международного права: Международные организации. Под ред. Блищенко И. П. М.: Издательство Института международных отношений, 1961. С. 126.
Поскольку международные организации создаются волей субъектов международного права, именно международный договор устанавливает обязательства и правила, осуществление которых приводит к созданию международной организации и определяет ее последующую деятельность. "Подчиняя жизнь государств определенным правилам, побуждая их к определенному поведению, - пишет А. Н. Талалаев, - международные договоры вносят в международные отношения определенный порядок, который можно назвать международным правопорядком" <*>. -------------------------------- <*> Талалаев А. Н. Юридическая природа международного договора. М.: Издательство Института международных отношений, 1963. С. 7.
Порядок и правила заключения международных договоров, являющихся учредительными актами международных организаций, регулируются Венской конвенцией о праве международных договоров от 23 мая 1969, что прямо указано в ст. 5 этого международно-правового акта. Аналогичная норма содержится и в ст. 5 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 года. Электроэнергетический совет был создан 14 февраля 1992 г. на основе международного договора, именуемого "Соглашение о координации межгосударственных отношений в области электроэнергетики СНГ" (далее - "Соглашение" или "Соглашение о координации"). Соглашение содержит правовые, организационные и экономические основы и правила деятельности Электроэнергетического совета. Соглашение было подписано главами правительств одиннадцати государств, входящих в СНГ: Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Кыргызстан, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Туркменистана, Республики Узбекистан, Украины. Таким образом, Соглашение является международным договором, участниками которого являются государства. Следовательно, к порядку заключения Соглашения и обязательствам сторон по нему применяются нормы международного права, содержащиеся в Венской конвенции о праве международных договоров между государствами и международными организациям или между международными организациями 1986 года (далее - Венская конвенция 1986 года). Кроме того, в подпунктах "в" и "с" ст. 3 и в ст. 5 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года (далее - Венская конвенция 1969 года) прямо указывается на возможность применения норм, изложенных в Конвенции, к Соглашению, а также на применение Конвенции к отношениям государств в рамках Соглашения. Ни форма, ни порядок заключения, ни содержание Соглашения не противоречат Венским конвенциям, что мы покажем ниже на примере некоторых аспектов Соглашения. Заключение договоров осуществляется от имени государства его соответствующими органами. При отсутствии органов, способных представлять страну в международных отношениях, брать и осуществлять от имени государства международные обязательства, реализация международной правосубъектности невозможна. Как известно, наличие власти является одной из характерных черт государства как субъекта международного права. Каждое государство обладает суверенным правом определять систему органов власти и порядок своего представительства при заключении договоров <*>. Значение этого положения издавна подчеркивалось в практике государств. На действительность договора не влияют характер, организация, наименование государственных органов, наделенных правом заключать их, не влияют также формы правления и государственного устройства. -------------------------------- <*> Лукашук И. И. Современное право международных договоров. Том I. С. 184.
В литературе существуют две основные точки зрения относительно того, какое право определяет органы, представляющие государство. Согласно первой - главная роль в этом принадлежит международному праву <*>. Согласно второй - вопрос решается внутригосударственным, конституционным правом. Г. М. Вельяминов отмечает, что вопросы представительства регулируются как внутренним, так и международным правом <**>. Анализ права и практики государств свидетельствует, что едва ли в каком-либо из них соответствующие вопросы решены достаточно четко. Зачастую даже между органами одного и того же государства существуют разногласия. -------------------------------- <*> Blix H. Treaty-Making Power. London, 1960. P. 370 et seq. <**> Вельяминов Г. М. Основы международного экономического права. М., 1994. С. 53.
В настоящее время при решении вопроса о праве того или иного органа представлять государство при заключении договора определяющее значение имеет международное право. Согласно Венской конвенции 1986 года участник не вправе ссылаться на то, что его согласие на обязательность для него договора выражено в нарушение положений внутреннего права, касающихся компетенции заключать договоры. Однако это не означает игнорирования конституционного права. Государство может ссылаться на положения своего внутреннего права относительно компетенции заключать договоры, если нарушение было явным и касалось нормы внутреннего права особо важного значения. "Нарушение является явным, если оно будет объективно очевидным для любого государства, действующего в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой" (ст. 46 Венской конвенции 1986 года). С международно-правовой точки зрения не имеет значения, заключен договор главой государства или правительством <*>. И в том, и в другом случае договаривающейся стороной является государство, а не его орган. И в том, и в другом случае договор обладает равной юридической силой, хотя политическое значение может быть разным. -------------------------------- <*> Там же. С. 54.
При заключении договора государства должны быть представлены органами равного уровня. Известны сравнительно редкие исключения из этого правила, которые объясняются чрезвычайными условиями. В статье 7 Венской конвенции 1969 г. следующим образом определяется круг лиц, которые в силу их функций считаются представляющими государства без необходимости предъявления полномочий: а) главы государств, главы правительств и министры иностранных дел - в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора; b) главы дипломатических представительств - в целях принятия текста договора между аккредитующим государством и государством, при котором оно аккредитовано; с) представители, уполномоченные государствами представлять их на международной конференции или в международной организации или в одном из ее органов, - в целях принятия текста договора на такой конференции, в такой организации или в таком органе. Из этого следует, что глава государства, глава правительства и министр иностранных дел считаются представляющими государство "в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора". Иными словами, они могут даже выражать согласие на обязательность договора. Как уже отмечалось, независимо от органа, заключающего договор, стороной в нем является государство. В настоящее время существует тенденция к росту роли полномочий правительства. Полномочия его главы в международных отношениях практически приравниваются к полномочиям главы государства. Так, например, согласно статье 114(1) подпункту "д" Конституции РФ правительство осуществляет меры по реализации внешней политики РФ. В статье 21 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" от 17.12.1997 указывается, что Правительство РФ в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам. Полномочия на заключение межправительственного соглашения оформляются более просто, чем "межгосударственные" соглашения. Обычно это письменные полномочия, подписанные главой ведомства иностранных дел. Порой они не заверяются печатью <*>. -------------------------------- <*> Read J. International Agreements // Canadian Bar Review. Vol. 26. 1948. P. 524.
Таким образом, круг лиц, подписавших "Соглашение о координации" считаются представляющими государства, что соответствует положениям Венской конвенция о праве международных договоров 1969 г. Международный договор - результат соглашения сторон и призван служить достижению целей их политики. Стороны представляют важнейший элемент договорного правоотношения. Состав и характер сторон определяют содержание договора, его юридическое и политическое значение. При оценке того или иного договора основное внимание обращают на то, какие государства выступили инициаторами, какие в нем участвуют, какие были отстранены и какие отнеслись отрицательно. В основу одной из общепринятых классификаций международных договоров положено число участников. В соответствии с этим различают двусторонние договоры, групповые, региональные, универсальные или общие многосторонние договоры. Основную массу договоров составляют двусторонние, дающие возможность учитывать специфику сторон и их отношений. Групповые договоры - договоры с участием нескольких государств. Региональными именуют договоры государств определенного географического района. Таковыми являются соглашения, заключенные в рамках СНГ и Европейского союза. Статья 52 Устава ООН указывает на то, что региональные соглашения должны служить для разрешения вопросов, относящихся к поддержанию мира, которые являются подходящими для региональных действий, при условии, что такие соглашения совместимы с целями и принципами ООН. Многосторонние договоры (точнее - ограниченно многосторонние) - договоры с участием значительного числа государств. Групповые и многосторонние договоры бывают закрытыми или полуоткрытыми. В закрытом договоре участвуют только заключившие его государства. К полуоткрытым договорам могут присоединиться и другие государства, но с согласия его участников. В статье 11 "Соглашения о координации" указывается, что другие государства могут присоединиться к настоящему соглашению путем подачи в Электроэнергетический совет соответствующего обращения, которое вступает в силу после получения согласия на это всех подписавших настоящее Соглашение Сторон. Таким образом, "Соглашение о координации" представляет собой многосторонний договор полуоткрытого типа. "Заключение международных договоров - сложный и многоступенчатый процесс... Термин "заключение" международного договора можно определить как совокупность всех юридических действий, актов и процедур, которые делают договор совершенным и которые необходимы для вступления его в силу" <*>. Венские конвенции 1969 года и 1986 года предусматривают, что международный договор вступает в силу в порядке и в дату, предусмотренные в самом договоре или согласованные между участниками переговоров. При отсутствии такого положения международный договор вступает в силу, как только будет выражено согласие всех участвовавших в переговорах сторон на обязательность для них договора (п. 2 ст. 24 Венской конвенции 1969 года, п. 2 ст. 24 Венской конвенции 1986 года). При этом Венские конвенции устанавливают различные способы выражения согласия на обязательность международного договора: согласие государства на обязательность для него договора может быть выражено подписанием договора, обменом документами, образующими договор, ратификацией договора, его принятием, утверждением, присоединением к нему или любым другим способом, о котором условились (ст. 11 Венской конвенции 1969 года и ст. 11 Венской конвенции 1986 года). Выбор конкретного способа или способов выражения согласия на обязательность международного договора, а также порядок обмена документами о согласии на обязательность договора относится на усмотрение сторон (ст. ст. 12 - 16 Венской конвенции 1969 года и ст. ст. 12 - 16 Венской конвенции 1986 года). -------------------------------- <*> Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий / Составитель и автор комментариев А. Н. Талалаев. М.: Юридическая литература, 1997. С. 16.
В статье 9 "Соглашения о координации" установлено, что Соглашение вступает в силу со дня его подписания и действует на неопределенный срок. Соглашение может быть дополнено или изменено с согласия всех подписавших его Сторон. Подлинный экземпляр хранится в архиве Правительства Республики Беларусь, которое направит договаривающимся сторонам заверенную копию Соглашения. Таким образом, способы и порядок выражения согласия на обязательность Соглашения полностью соответствуют Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года и Венской конвенции о праве международных договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 года. Что касается названия "Соглашения о координации", то в международном праве издавна считается, что договоры могут иметь различное наименование и это не влияет на их юридическую природу. Это положение не раз подтверждалось Международным судом ООН, например, в решении о Юго-Западной Африке 1962 г. <*>. Это закреплено в статьях 2 и 5 Венской конвенцией 1969 года, согласно которым договор является таковым "независимо от его конкретного наименования". Было бы, однако, неправильно понимать это таким образом, будто наименование вообще не имеет значения для определения юридической природы соглашения. Есть ряд наименований, которые свидетельствуют, что речь идет о международно-правовом акте. К таким наименованиям относятся договор, пакт, конвенция, соглашение <**>. -------------------------------- <*> South West Africa Cases. ICJ. Reports. 1962. P. 331. См. также: решение по делу о морском разграничении и территориальных вопросах между Катаром и Бахрейном // ICJ. Reports. 1994. P. 120 - 121. <**> Лукашук И. И. Современное право международных договоров. Том I. С. 270.
Использование тех или иных наименований определяется сложившейся практикой, в частности региональной. Занимавшиеся этим вопросом юристы констатируют, что терминология, используемая для обозначения договорных актов, является путаной, зачастую противоречивой, ненаучной и к тому же непрерывно меняющейся <*>. -------------------------------- <*> Anzillotti D. Cours de droit international. Paris, 1929. P. 353.
В целом в дипломатической практике просматривается тенденция не связывать себе руки точными определениями наименований соглашений и соответствующими правовыми последствиями. Представляется, что рассматриваемый вопрос правильно в соответствии с Венской конвенцией решен Федеральным законом "О международных договорах РФ" от 15.07.1995 N 101-ФЗ. Закон не проводит различий между договорами в зависимости от их наименования. Критерием для обязательной ратификации является содержание договоров, а не их наименования. И. И. Лукашук отмечает, что соглашения широко используются в интеграционных объединениях. В основе таких объединений лежит базовый договор, а на его основе, в развитие его положений, заключаются многочисленные соглашения <*>. Как известно, в основу Европейского сообщества был положен Римский договор 1957 г. Созданные на основе договора органы ЕС заключают с государствами соглашения. -------------------------------- <*> Лукашук И. И. Современное право международных договоров. Том I. С. 273.
Таким образом, можно сделать вывод, что наименование "Соглашения о координации" не противоречит правилам Венской конвенции и соответствует сложившейся практике регионального интеграционного объединения. Структура "Соглашения о координации" в определенном смысле может быть отнесена к одной из моделей учредительных документов международной организации, как их определяет В. Моравецкий: "Можно различать две модели устава международной организации. Первая модель стремится к весьма детальному и исчерпывающему определению компетенций и полномочий органов организации. Вторая модель ограничивается лишь формулировками общих целей организации и условий членства, а также учреждением главного органа и установлением процедуры принятия решений этим органом" <*>. "Соглашение о координации" <**> следует, в общем, отнести ко второй модели, поскольку оно весьма обобщенно описывает цели, органы управления, организацию работы, рабочий орган и его функции, финансирование деятельности. -------------------------------- <*> Моравецкий В. Функции международной организации. М., 1976. С. 51. <**> Сборник нормативных документов, регламентирующих взаимодействие государств - участников СНГ в области электроэнергетики. Исполнительный комитет ЭЭС СНГ. М., 2002. С. 9 - 12.
11 сентября 1998 г., в Москве решением Межгосударственного экономического Комитета Экономического союза стран СНГ было утверждено Положение об Электроэнергетическом совете Содружества Независимых Государств <*>. Указанный документ (далее - Положение) был принят на основании Решения Совета глав правительств Содружества Независимых Государств о делегировании полномочий на принятие окончательных решений по отдельным проектам документов от имени Совета глав правительств Содружества Независимых Государств Президиуму Межгосударственного экономического комитета Экономического союза и Совету министров иностранных дел государств-членов Содружества Независимых Государств от 6 марта 1998 г. Положение было разработано Электроэнергетическим советом Содружества Независимых Государств, подлинный экземпляр хранится в Исполнительном секретариате Содружества Независимых Государств. -------------------------------- <*> Там же. С. 14 - 17.
Согласно Положению ЭЭС СНГ является межправительственным органом. Указанная цель создания ЭЭС СНГ по Положению совпадает со статьей 1 Соглашения о координации. ЭЭС СНГ в своей деятельности руководствуется Уставом СНГ, Договором о создании Экономического союза, решениями Совета глав государств и Совета глав правительств, Общим положением о межгосударственных межправительственных органах СНГ, Европейской энергетической хартией. Решением Электроэнергетического совета СНГ от 14 июля 2000 г. был утвержден Регламент Электроэнергетического совета Содружества Независимых Государств, который определяет порядок работы Электроэнергетического совета, организацию и проведение его заседаний, а также процедуру подготовки и принятия документов, вносимых на рассмотрение Совета. Положение об Электроэнергетическом совете Содружества Независимых Государств и Регламент Электроэнергетического совета Содружества Независимых Государств необходимо рассматривать как документы, конкретизирующие само "Соглашение о координации". Официальными языками в Электроэнергетическом совете являются языки государств. Рабочим языком Электроэнергетического совета является русский язык. Таким образом, договорной основой (конвенционным базисом) <*> для Электроэнергетического совета СНГ является международный многосторонний региональный договор в виде межправительственного соглашения полуоткрытого типа, который вступил в силу со дня подписания и действует на неопределенный срок. Наименование договора как "Соглашение о координации" отражает сложившуюся практику интеграционных объединений. Обобщенная структура "Соглашения о координации" послужила основанием принятия Положения и Регламента ЭЭС СНГ. -------------------------------- <*> Шестаков Л. Н. Международное право: учебник. М., 2005. С. 141. Шестаков Л. Н. Императивные нормы в системе современного международного права. М., 1981. С. 70.
В преамбуле Соглашения подчеркивалась особая роль электроэнергетики в экономике и социальном развитии государств; указывалось на преимущества параллельной работы электрических станций и объединенных энергосистем государств-участников; на совместную заинтересованность в эффективном решении проблем энергоснабжения по обеспечению безопасности энергетических, в особенности ядерных объектов, и охраны окружающей среды. Договаривающиеся Стороны подчеркнули, что соглашение продиктовано стремлением поддержать готовность государств к сотрудничеству, основанному на взаимном уважении и доверии, а также, что основой координации межгосударственных отношений в области электроэнергетики является соглашение о параллельной работе, базирующееся на принципах равноправия, взаимной выгоды и невмешательства в вопросы внутреннего управления энергетическими системами. В юридической литературе по исследованию договоров в рамках СНГ отмечается, что заключаемые двухсторонние договоры определяются насущными потребностями правового регулирования взаимосвязей, а для многосторонних соглашений приходится искать новые формы регулирования, не столько для само собой складывающихся на практике взаимных отношений, сколько для отношений, еще лишь желаемых <*>. -------------------------------- <*> Вельяминов Г. Договорное обеспечение экономического сотрудничества в СНГ // Хозяйство и право. 1997. N 5. С. 18.
Таким образом, с учетом проведенного анализа условий для создания Электроэнергетического совета стран Содружества Независимых Государств необходимо обратить внимание на следующее. Во-первых, развитие процессов экономической интеграции способствует свободному движению товаров, услуг, финансов, инвестиций, рабочей силы. В отношении электроэнергетики это создает основу международного сотрудничества в сфере производства, транспортировки и потребления электрической энергии, что неизбежно детерминирует расширение взаимодействия и взаимозависимости государств в этой области. Совокупность разного рода межгосударственных взаимодействий приводит к установлению новых экономических, научно-технических и других видов отношений между государствами, системность и в то же время оригинальность (в сравнении с другими формами международных отношений) которых, по нашему мнению, позволяет говорить о возникновении международных "электроэнергетических" отношений. Управляемость международной экономической системы повышается за счет активизации экономических специализированных (отраслевых) региональных организаций, которая обуславливается необходимостью решения глобальных проблем. В сфере электроэнергетики это означает способствование объединению усилий государств в решении проблем, связанных с практическим использованием электрической энергии, стимулирование развития экономического и научно-технического сотрудничества государств в этой области. Необходимость регулирования электроэнергетической сферы в рамках отдельного географического района для каждого государства, расположенного в этом регионе, становится стратегическим направлением политики, поскольку в современных условиях электроэнергетика теснейшим образом связана с вопросами национальной и государственной безопасности. Государства СНГ, постсоветского пространства объективно экономически и во многом политически "привязаны" друг к другу. В сфере электроэнергетики потенциально существует возможность создания объединенной энергетической системы, которая может стать основой единого интеграционного блока, единым центром в противостоянии с другими экономическими интеграционными блоками. Учреждение межправительственной экономической региональной специализированной организации, такой, как Электроэнергетический совет стран СНГ, на наш взгляд, еще раз доказывает объективную заинтересованность государств СНГ в продолжении функционирования экономик этих государств как единого организма. Кроме того, создание ЭЭС СНГ говорит о признании государствами роли международных организаций в развитии международного сотрудничества. Для сферы электроэнергетики это означает отношения между государствами, возникающие по поводу их разностороннего сотрудничества в области электроэнергетической деятельности, которое охватывает проведение совместных научных исследований и создание объединенных научно-исследовательских коллективов, органов и организаций, совместное сооружение объектов электроэнергетики, создание международных электроэнергетических организаций и международных хозяйственных объединений, организацию международной системы информации, связанной с функционированием электроэнергетических сетей, синхронной и параллельной работой энергосистем, обеспечение экологической защиты и безопасности в области охраны окружающей среды и многие другие направления сотрудничества. Сегодня, по истечении 14 лет с момента создания международной межправительственной энергетической организации ЭЭС СНГ можно говорить о расширении взаимодействия и взаимозависимости государств СНГ в области электроэнергетики, что привело к установлению экономических отношений на региональном уровне. Согласование позиций государств СНГ на основе всестороннего обсуждения и партнерства преимущественно возможно в рамках международной энергетической организации, такой, как ЭЭС СНГ, поскольку решения в этой организации выверяются на основании исследования с технической и технологической точек зрения и экономической целесообразности, не принимая во внимание политику. Кроме того, значительное влияние на развитие международного сотрудничества в области электроэнергетики между государствами СНГ оказывает специфика энергетики как отрасли, которая состоит в теснейшей взаимосвязи "электроэнергетических" отношений, иногда просто неотделимых друг от друга. Так, международная купля-продажа электроэнергии и мощности невозможна в отсутствие электрических сетей, пользование которыми надо оплачивать. Передача электроэнергии осуществляется в строгом соответствии техническим и технологическим требованиям, а также наличием технических возможностей, за координацию (диспетчирование, транзит) также взимается плата, а переход электроэнергии между государствами возможен только при возможности параллельной работы энергосистем. Подводя итоги многостороннего экономического сотрудничества в области электроэнергетики в рамках СНГ, необходимо отметить, что ЭЭС СНГ проделана огромная работа по разработке и нахождению форм и методов для построения новой организационно-экономической модели межгосударственного энергетического сотрудничества в условиях рыночной экономики. ЭЭС СНГ относится к международным межправительственным организациям по экономическому сотрудничеству в области электроэнергетики, в рамках которой в основном применяется метод координации интересов, поскольку государства - участники в "Соглашении о координации" договорились об объединении усилий государств в решении проблем, связанных с практическим использованием электрической энергии, стимулировании развития экономического и научно-технического сотрудничества государств в этой области. В процессе развития международного сотрудничества в области электроэнергетики в рамках СНГ государства-участники выразили согласие на применение институционально-правовых форм углубления взаимодействия, развития связей между государствами в области электроэнергетики присущих интеграции государств. Это выражается в желании государств - участников СНГ способствовать свободному перемещению электроэнергии как товара, в принятии единых таможенных правил по перемещению электроэнергии, в создании общего рынка электроэнергии и мощности, в организации единого метрологического пространства и единого информационного пространства в области электроэнергетики государств - участников СНГ. В. М. Шумилов отмечает, что по мере углубления взаимодействия, развития связей между государствами формы и методы взаимодействия развиваются от более простых к более сложным. В то же время эти связи между государствами не обязательно чередуются в определенной последовательности, они могут "наслаиваться" одна на другую <*>. -------------------------------- <*> Шумилов В. М. Международное экономическое право в эпоху глобализации. Всерос. акад. внеш. торговли. М., 2003. С. 261.
Кроме того, на международное сотрудничество в области электроэнергетики оказывает влияние значимость этих отношений, неразрывно связанных с эффективным и безопасным функционированием систем электроснабжения, недопущения ценовой, географической и прочей дискриминации в отношении отдельных стран, регионов и т. д. Именно поэтому ЭЭС СНГ для решения поставленных перед ним задач применяет различные организационно-правовые формы координации и кооперирования международного сотрудничества в области электроэнергетики, которые условно можно разделить на две части - в рамках рабочих групп, которые проводят исследования и подготовку предложений для решения вопросов, переданных им для рассмотрения; на основе международных договоров и соглашений, заключенных государствами - участниками СНГ. В рамках ЭЭС СНГ сформированы и успешно работают следующие рабочие группы: 1. Рабочая комиссия Электроэнергетического совета СНГ по подготовке к параллельной работе объединения энергосистем стран СНГ и ОЭС Балтии с энергообъединением TESIS (по параллельной работе). 2. Рабочая группа "Формирование и развитие межгосударственного электроэнергетического рынка" (рынок). 3. Комиссия по оперативно-технологической координации совместной работы энергосистем СНГ и Балтии (КОТК). 4. Рабочая группа "Обновление и гармонизация нормативно-технической базы регулирования электроэнергетики в рамках СНГ" (НТД). 5. Рабочая группа по метрологическому обеспечению электроэнергетической отрасли Содружества Независимых Государств (МЕТРОЛОГИЯ). 6. Рабочая группа по охране труда в электроэнергетике СНГ (охрана труда). 7. Рабочая группа по реализации Соглашения о транзите электрической энергии и мощности государств - участников СНГ. 8. Таможня. 9. Рабочая группа по подготовке персонала. В рамках межгосударственного сотрудничества стран СНГ в области электроэнергетики были подписаны: "Соглашение о параллельной работе энергосистем СНГ" 1993 г., "Договор об обеспечении параллельной работы электроэнергетических систем государств СНГ" 1998 г., "Соглашение о транзите электрической энергии и мощности государств-участников СНГ" 2000 г., "Соглашение о взаимопомощи в случаях аварий и других чрезвычайных ситуаций" 2002 г., "Соглашение о сотрудничестве в области энергоэффективности и энергосбережения" 2002 г., "Соглашение об организации межгосударственного обмена информацией в области электроэнергетики" 1994 г., "Соглашение об организации единого метрологического пространства в области электроэнергетики" 1996 г., "Соглашение о создании резервов ресурсов и их эффективном использовании для обеспечения устойчивой параллельной работы электроэнергетических систем государств - участников СНГ" 2004 г., "Соглашение между Правительством Российской Федерации и Электроэнергетическим советом СНГ об условиях пребывания Исполнительного комитета ЭЭС СНГ на территории РФ" 2005 г. ЭЭС СНГ назначен координатором по реализации этих межгосударственных договоренностей. Эти две формы координации "электроэнергетических" межгосударственных отношений связаны между собой, поскольку, особенно на первых порах, ряд соглашений в области электроэнергетики оказался фактически невоспринятым жизнью, что способствовало дополнительному принятию и разработке уточняющих совместных документов. Юристы-правоведы отмечают, что для многосторонних соглашений приходится искать новые формы регулирования. В условиях множества и разнообразия политических интересов сторон трудности выработки взаимоприемлемых договоренностей очевидны. Отсюда некоторые характерные недостатки многосторонних экономических договоров между государствами СНГ <*>. Договоры государств СНГ полны однообразными положениями и декларациями. Формулировки и условия заключаемых договоров не продуманы и не отличаются безупречной юридической чистотой. -------------------------------- <*> Вельяминов Г. М. Договорное обеспечение экономического сотрудничества в СНГ // Хозяйство и право. 1997. N 5. С. 27.
Вельяминов Г. М. отмечает, что общее впечатление при ознакомлении с экономическими договорами стран СНГ заставляет предполагать, что не всегда обеспечивается законченная совместная выработка основных политических направлений сотрудничества и на этой основе кропотливая и тщательная подготовка развернутых, обязывающих, с твердыми сроками исполнения документов, как, к примеру, в рамках Европейского союза. Очевидно, по сиюминутным политическим потребностям принимаются соглашения, влекущие принятие новых, зачастую вновь рамочных документов <*>. -------------------------------- <*> Там же.
Несмотря на вышеизложенное, наметился рост количественных и качественных показателей работы в электроэнергетике государств СНГ. С 1998 года в объединении энергосистем государств - участников СНГ имеет место устойчивый рост производства и потребления электроэнергии. По итогам 2003 года эти показатели выросли соответственно по отношению к 1998 году на 8,9% и 8,4% и составили 1296,9 млрд. кВт. ч и 1287,8 млрд. кВт. ч. <*>. За последнее время государствами Содружества (в первую очередь Россией) проведена большая работа по повышению качества регулирования частоты за счет модернизации систем первичного и вторичного ее регулирования. В результате качество поддерживаемой частоты стало сопоставимо с качеством поддержания частоты UCTE: в 90% случаях отклонения частоты от 50 Гц не превышают +/-0,03 Гц (по стандартам СНГ, отклонение может составлять 0,2 Гц) <**>. -------------------------------- <*> http://www. electroinfo. ru <**> http://www. epu. kiev. ua
Политическая воля руководителей СНГ в направлении организованной интеграции в области электроэнергетики, разумеется, существенна. Но и при ее отсутствии сама жизнь и здравый смысл хозяйствующих субъектов ведут к возрождению "снизу" вяло обеспечиваемого "сверху" общего экономического пространства в рамках всего СНГ <*>. Так, в области электроэнергетики хозяйствующие субъекты, занимающиеся диспетчированием и управлением передачи электроэнергии и мощности (для РФ это ОАО "СО-ЦДУ ЕЭС" и ОАО "ФСК"), заключали двусторонние технологические соглашения для целей восстановления параллельной работы энергосистем еще до подписания многостороннего Договора о параллельной работе стран СНГ. -------------------------------- <*> Вельяминов Г. М. Договорное обеспечение экономического сотрудничества в СНГ // Хозяйство и право. 1997. N 5. С. 28.
Помимо указанных направлений сотрудничества в области электроэнергетики, ЭЭС СНГ сотрудничает с международными неправительственными электроэнергетическими организациями. Исполнительный комитет ЭЭС СНГ подписал Генеральное соглашение о сотрудничестве с ЕВРОЭЛЕКТРИК и Нордел, основной целью, которых является обмен опытом относительно методов эффективного использования систем производства и передачи электроэнергии, методов управления объединенными энергосистемами в части оперативного управления и долгосрочного планирования, методов организации межгосударственных перетоков мощности и энергии. Деятельность ЭЭС СНГ не ограничивается координированием межгосударственного "электроэнергетического" сотрудничества. ЭЭС СНГ занимается правотворческой деятельностью. Так, в рамках ЭЭС СНГ были определены "Единые принципы параллельной работы энергетических систем", которые стали одной из основ "Соглашения о параллельной работе энергосистем СНГ", а также "Концепция (Основные принципы) построения и функционирования Системы межгосударственного обмена научно-технической информацией в области электроэнергетики СНГ". ЭЭС СНГ разработал терминологию для "Соглашения о транзите электрической энергии и мощности государств - участников СНГ", "Соглашения о взаимопомощи в случаях аварий и других чрезвычайных ситуаций", "Договора об обеспечении параллельной работы электроэнергетических систем государств СНГ". ЭЭС СНГ создал "Временное положение о порядке расчета тарифов на транзит". Разработал "Концепцию формирования общего электроэнергетического рынка государств - участников СНГ". ЭЭС СНГ осуществляет общее руководство созданием, функционированием и развитием Системы межгосударственного обмена научно-технической информацией в области электроэнергетики. Важнейшим итогом международного сотрудничества государств СНГ в области электроэнергетики стало потенциальное восстановление параллельной работы энергосистем 14 государств, бывших республик СССР (до распада СССР параллельно работали 11 республик). Надо отдать должное тому, что даже несовершенная межгосударственная договорная база экономических связей стран СНГ, как показывает практика последних лет, обеспечивает или по крайней мере не препятствует возрождению этих связей, но уже не на плановой, а на рыночной основе непосредственно на отраслевом уровне. На примере международного сотрудничества в области электроэнергетики государств СНГ можно говорить о возникновении новой "правовой связанности государств", когда они добровольно берут на себя международные обязательства и даже передают осуществление части своих суверенных прав международной энергетической организации, такой, как ЭЭС СНГ. Взамен государства приобретают новые возможности коллективного и согласованного решения своего публичного интереса в области электроэнергетики, использования для этого международных институтов, охраны своих интересов. По мере развития международного сотрудничества в области электроэнергетики роль ЭЭС СНГ как координатора "электроэнергетических" отношений стран СНГ будет повышаться, что отвечает современному направлению развития экономического сотрудничества государств и представляет собой более "высокую степень государственно-правовой интеграции государств" <*>. -------------------------------- <*> Тихомиров Ю. А. Глобализация: взаимовлияние внутреннего и международного права // Журнал российского права. 2002. N 11. С. 16.
Название документа