Применение в российской правовой системе актов международных организаций

(Мяснянкин В. Н.) ("Юридический мир", 2006, N 3) Текст документа

ПРИМЕНЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ АКТОВ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

В. Н. МЯСНЯНКИН

Мяснянкин В. Н., адвокат Адвокатской палаты Курской области, член Российской ассоциации международного права.

Прямое применение российскими государственными органами норм, создаваемых в рамках международных организаций, возможно в силу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, включившей международное право в правовую систему нашей страны. Для определения тех норм, которые могут применяться, необходимо привлечение некоторых положений международного права.

Акты международных организаций могут иметь нормотворческий характер в том случае и в том объеме, как это предусмотрено учредительными документами этих структур. В основном отмечается три способа формирования международных обязательств для государств-членов в деятельности международных организаций: - решения тех или иных органов международной организации, юридическая обязательность которых для государств-членов зафиксирована в учредительных документах, как, например, решения Совета Безопасности ООН по вопросам существа, предусмотренные Уставом Организации Объединенных Наций; - конвенции, разрабатываемые в рамках международной организации; обязательства по ним признаются государствами так же, как по любым другим договорам; применение норм таких конвенций в российской правовой системе не имеет отличий от применения норм других международных договоров <*>; -------------------------------- <*> См.: Малинин С. А. О правотворческой деятельности межгосударственных организаций // Советский ежегодник международного права. 1971.

- рекомендации, которые обычно не имеют обязательного характера; но могут быть случаи, когда государства-члены договорились придать рекомендациям обязательную силу. Широко распространенное выражение "конвенция, принятая международной организацией" означает, что та или иная конвенция разрабатывалась с использованием механизма соответствующей международной организации. Возьмем для примера ВОЗ. В рамках Всемирной организации здравоохранения полномочиями по принятию конвенций и иных международных соглашений по всем вопросам, входящим в компетенцию ВОЗ, наделена Всемирная ассамблея здравоохранения - высший орган ВОЗ. В Ассамблею входят все государства - участники ВОЗ, поэтому можно сказать, что в этом случае Ассамблея действует точно так же, как международная конференция. В соответствии с Уставом ВОЗ для принятия соглашения необходимо не менее 2/3 голосов Ассамблеи. Если голосование состоялось, это значит, что Ассамблея одобрила текст обсуждавшегося соглашения. Одобрение текста соглашения еще не делает его юридически обязательным. Каждое государство - член ВОЗ должно провести процедуру ратификации или одобрения в соответствии с собственным законодательством <*>. -------------------------------- <*> Каркищенко Е. И. Нормотворческая деятельность Всемирной организации здравоохранения // Московский журнал международного права. 2004. N 1. С. 76 - 84.

Акты, принимаемые отдельными органами международной организации, носят разные названия, и в процессе их разработки наблюдается большая специфика в каждой организации. Эти акты могут быть различными по своим функциям: они могут быть источником права, актом толкования права и правоприменительным актом. В разработке таких актов большое значение имеет не только международное право, которое применимо, конечно, к отношениям между государствами - членами организации, но и внутреннее право каждой отдельно взятой организации. Вместе с тем уже явственно складываются определенные обычаи принятия рекомендаций. Так, в деятельности международных организаций все более распространяется так называемая практика "молчаливого согласия" с рекомендацией или регламентом, принимаемыми органами специализированных учреждений ООН (уже упоминавшейся Всемирной организации здравоохранения, Международной организации гражданской авиации, Всемирной метеорологической организации и других). Рассмотрим этот метод правотворчества на примере ВОЗ. Согласно Уставу ее Ассамблея наделена полномочиями принимать регламенты в области международного здравоохранения, касающиеся: - санитарных, карантинных и других мер, направленных на предотвращение распространения заболеваний за пределы национальных границ какого-либо государства; - номенклатуры болезней, причин смертности и стандартов публичной гигиены; - стандартов диагностических методов, применяемых на международном уровне; - норм, регулирующих безопасность, чистоту и действенность биологической, фармацевтической и подобной им продукции, находящейся в международном обороте; - стандартов в области рекламы биологической, фармацевтической и подобной им продукции, находящейся в международном обороте. После принятия регламента-рекомендации Ассамблеей следует процедура нотификации - правительствам государств - членов ВОЗ направляется информация о принятии соответствующего акта. Государства, не согласные с регламентом, должны в установленный срок (от 3 до 9 месяцев) заявить о своем отказе принять регламент или сделать оговорки к нему. Данная процедура, как видим, отличается от обычной практики принятия международных обязательств, в соответствии с которой государство берет на себя обязательство по международному договору только после положительно выраженного согласия путем подписания или ратификации данного договора <*>. Регламенты вступают в силу и приобретают характер нормативных документов для всех государств, за исключением тех, которые заявили об отказе принять регламент. -------------------------------- <*> См.: Зайцева О. Г. Международные организации: принятие решений. М., 1989.

Своя специфика существует в применении актов, принимаемых органами Организации Объединенных Наций. В России сложилась практика издания актов, посвященных реализации решений Совета Безопасности ООН, которые, согласно Уставу ООН, имеют обязательный характер. Такие акты вносят серьезные изменения в право страны, например запрещают любые экономические связи с государством, в отношении которого применяются санкции Совета, несмотря на то что эти связи были юридически оформлены в соответствии с правом РФ. В одних случаях в качестве актов государства выступали постановления Правительства, в других - указы или распоряжения Президента. В этих случаях возможно изменение норм внутреннего права без ратификации соответствующих документов. Противоречие принятого Федеральным Собранием закона резолюции Совета Безопасности может служить основанием для отклонения его Президентом. В сентябре 1995 г. Президент РФ отклонил закон о прекращении участия Российской Федерации в осуществлении международных санкций против Югославии. В качестве основания Президент указал на противоречие закона международному праву. Аналогичная ситуация имела место и в США в связи с инициативой Конгресса отменить эмбарго на поставки оружия мусульманам в бывшей Югославии. В том же порядке осуществляются резолюции Совета Безопасности ООН об отмене санкций. Конституционный Суд Российской Федерации при принятии своих решений опирается нередко также на резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и некоторых других ее органов, не имеющие обязательного характера. О. И. Тиунов считает использование такого рода актов не самоцелью. Рекомендательные резолюции международных организаций, особенно по вопросам защиты прав человека, содержат положения, связанные с моделями поведения, опирающимися на совпадающую по параметрам практику многих государств. В определенной мере они обобщают подходы этих государств к решению вопросов общегуманитарного характера, содержат ориентиры, которые могли бы оказаться полезными для других государств. По сути, рекомендательные резолюции аккумулируют опыт государств в той или иной сферах их деятельности, содержат положения, имеющие более конкретный характер, и новые подходы по сравнению с положениями действующих международно-правовых норм, отражают правосознание человечества и в конечном итоге служат побудительным мотивом для государств в их работе по кодификации и прогрессивному развитию международного права. Несколько иное использование резолюции Генеральной Ассамблеи ООН отмечается в практике Верховного Суда РФ. При пересмотре дела, касающегося соблюдения прав наследников репрессированных лиц, Суд привлек декларации Генеральной Ассамблеи для раскрытия понятия "лицо, имеющее право на компенсацию", но в качестве юридического основания своего решения взял Закон РФ "О реабилитации жертв политических репрессий". В некоторых случаях обязательность решений, принимаемых международными организациями, подкрепляется наличием контрольных механизмов. Широко известны такие механизмы, действующие в области защиты прав человека. Значительный интерес представляют также взаимоотношения России с такой важной организацией, как Международная организация труда. Особенностью этой организации является наличие контрольного механизма, основы которого заложены в Уставе (принят в 1919 году), так что каждое государство - член МОТ признает обязательность контроля за соблюдением обязательств по конвенциям и рекомендациям, разработанным в рамках этой организации. Различие между двумя категориями актов, принимаемых Международной организацией труда, - конвенциями и рекомендациями - состоит в том, что конвенции ратифицируются государствами-членами и приобретают обязательную силу, а рекомендации остаются рекомендациями. Основным средством контроля в рамках МОТ являются доклады государств. Процедура докладов основана на праве Организации запрашивать доклады у государств-членов и на обязанности этих государств представлять их в соответствующие сроки и по надлежащей форме. Из Устава МОТ следует, что государства-члены обязаны представлять доклады по ратифицированным конвенциям, нератифицированным конвенциям и рекомендациям. Таким образом, руководящие органы Организации держат под контролем не только выполнение ратифицированных конвенций, но и ход работы над нератифицированными конвенциями и даже учет рекомендаций. Что касается ратифицированных конвенций, то каждый член Организации обязуется представлять ежегодные доклады Международному бюро труда (секретариат МОТ) относительно принятых мер для применения конвенций, к которым он присоединился. Содержание доклада определяет Административный Совет МОТ (исполнительный орган МОТ). По нератифицированным конвенциям государства-члены представляют доклады относительно состояния национального законодательства и существующей практики, которых касается нератифицированная конвенция, а также о том, какие меры были приняты или намечены для реализации положений конвенции, и об обстоятельствах, препятствующих ратификации. Государства-члены также обязаны сообщать Генеральному директору Международного бюро труда о состоянии национального законодательства и существующей практике относительно вопросов, которых касается та или иная рекомендация; о том, какие меры были приняты или намечены для реализации положений рекомендации, а также об изменениях, которые необходимо внести в рекомендацию для ее применения. Правда, на практике Организация редко прибегает к этой процедуре, концентрируя в основном внимание на докладах государств по конвенциям <*>. -------------------------------- <*> См.: Гликман О. В. Механизм контроля за соблюдением обязательств государств - членов Международной организации труда (МОТ) // Юрист-международник. 2003. N 4. С. 52.

Никаких мер наказания за неисполнение тех или иных документов не предусмотрено, все дело ограничивается обсуждением. Тем не менее государства-члены внимательно следят за исполнением своих соответствующих обязательств. Таким образом, практика Международной организации труда показывает, что российские государственные органы имеют право применять нормы, содержащиеся в нератифицированных конвенциях, и обязаны применять положения ратифицированных конвенций. Международные обязательства могут также возникнуть до подписания учредительного договора международной организации, когда государство намерено в нее вступить. За международными организациями общепризнано право предъявлять определенные критерии к государствам-членам. Поэтому нередко государство принимает на себя обязательства принять те или иные меры с целью достичь соответствия для вступления в организацию. Таким образом, хотя формально-юридически учредительный договор международной организации не является действующим для государства-кандидата на вступление, он порождает обязательства для этого государства. Очень хорошей иллюстрацией этому служат отношения Российской Федерации с Советом Европы. После подачи Россией заявки на вступление в Совет Европы Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) приняла Заключение N 193 (1996) от 25 января 1996 года. В Заключении были перечислены основные обязательства, соблюдение которых являлось критерием готовности Российской Федерации стать полноправным членом этой организации и в дальнейшем продолжать членство <*>. Некоторые обязательства являлись по преимуществу политическими и определялись конкретной ситуацией (вывод 14 армии из Молдавии, прекращение первой чеченской войны и т. п.). В то же время большинство рекомендаций носило юридический характер и относилось к конкретным мерам по приведению российского законодательства и правоприменительной практики в соответствие с европейскими нормами. -------------------------------- <*> См.: О выполнении Россией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2002.

Положения Заключения N 193 в целом носят рекомендательный характер. Однако само Заключение является, по сути, приложением к имеющей юридическую силу Резолюции Комитета Министров Совета Европы (96)2 от 8 февраля 1996 года с предложением России вступить в члены организации. Кроме того, еще в феврале 1995 года в специальном Послании Совету Европы, подписанном Президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным, Председателем Правительства В. С. Черномырдиным и руководившими в то время палатами Федерального Собрания В. Ф. Шумейко и И. П. Рыбкиным, содержалось обещание совершенствовать законодательство России и привести его в соответствие с европейскими стандартами. В приложении к Посланию под названием "Пояснения к составлению и планам совершенствования правового порядка в России" были представлены анализ и планы совершенствования российского законодательства и правоприменительной практики. Основная идея Послания и приложения к нему состояли в том, что Россия брала на себя недвусмысленное обещание выполнить рекомендации, которые будут сформулированы Советом Европы. С юридической точки зрения это был односторонний акт государства, добровольно принявшего на себя международные обязательства, и сохранял такой характер до 28 февраля 1996 года, то есть до момента принятия России в члены Совета Европы. Значительную часть требований Совета Европы Россия должна была выполнить в течение года после вступления в эту организацию. В частности, необходимо было ратифицировать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней (N 1, 2, 4, 7, 9, 10 и 11), а также ряд других европейских конвенций; провести реформу прокуратуры; принять закон об Уполномоченном по правам человека; внести изменения в законы о национальных меньшинствах, об основных политических свободах, о свободе вероисповедания; улучшить условия содержания заключенных в тюрьмах и перевести пенитенциарные учреждения в компетенцию Министерства юстиции Российской Федерации; ввести со дня вступления в Совет Европы мораторий на исполнение смертных приговоров и в течение трех лет отменить смертную казнь, ратифицировав Протокол N 6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод; отменить все запреты на свободное передвижение и выбор места жительства; признать в законодательном порядке право граждан на индивидуальное обращение в контрольные органы Совета Европы и обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека.

Название документа