Вступление России в ВТО: задачи и перспективы таможенного регулирования
(Мартинкевич Г. Г.) ("Административное право и процесс", 2006, N 2) Текст документаВСТУПЛЕНИЕ РОССИИ В ВТО: ЗАДАЧИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ТАМОЖЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Г. Г. МАРТИНКЕВИЧ
Мартинкевич Г. Г., заместитель начальника отдела Правового управления ФТС России.
В рамках присоединения России к ВТО возрастают роль и значение таможенного регулирования как элемента государственного управления внешнеторговой деятельностью. В этих условиях таможенная служба является важнейшим звеном в современном внешнеэкономическом процессе. Глобальной особенностью таможенного регулирования является его многофункциональность, в его рамках рассматриваются такие основные задачи, как поддержка рационального соотношения импорта и экспорта товаров, защита экономических интересов отдельных отраслей промышленности, рационализация товарной структуры ввоза, пополнение доходной части бюджета, обеспечение равных условий конкуренции. Приоритетность той или иной задачи зависит от внешних и внутренних условий страны и определяется Правительством Российской Федерации. Поскольку Россия становится все более интегрированной в мировую экономику, внутренняя ситуация становится все более зависимой от внешних факторов. Рост мировой конкуренции, снижение информационных барьеров, глобализация - все это требует поиска профессиональных подходов к принятию и реализации стратегических решений на уровне федеральных органов исполнительной власти. Российский бизнес находится в состоянии перехода от решения проблем выживания, бурного роста и первоначального накопления капитала к формированию хорошо структурированных и стратегически сфокусированных корпораций, способных успешно конкурировать в глобальном масштабе. Поэтому в преддверии вступления России в ВТО особо важной задачей является повышение конкурентоспособности страны. Как подчеркнул в своем выступлении на заседании коллегии ФТС России в декабре 2004 г. Министр экономического развития и торговли Г. О. Греф, "если наша страна станет неконкурентоспособной, то мы просто-напросто потеряем собственные рынки" <*>. Исходя из данной задачи, таможенное регулирование должно быть направлено на защиту внутреннего рынка страны и отечественных производителей от недобросовестной иностранной конкуренции. С учетом того что выход российской экономики на мировой рынок идет преимущественно через снятие административных ограничений на экспортно-импортные операции и валютные операции, обеспечение рационального соотношения национальных интересов и открытости национальной экономики является главной задачей таможенного регулирования. -------------------------------- <*> Таможня. 2004. N 24(120). С. 2.
При вступлении в ВТО Россия, как и любая другая присоединяющаяся страна, принимает на себя обязательство обеспечить соответствие нормативно-правовых актов, принятых на любом уровне власти, нормам соглашений ВТО и обязательствам, вытекающим из этих соглашений. В случае нарушения норм ВТО любая страна - член ВТО сможет подать жалобу против России и потребовать выплатить компенсацию либо ввести ответные меры. Вступление России в ВТО должно состояться с минимальными потерями (это касается уступок со стороны России в ВТО и обеспечения объема обязательств, которые берет на себя Россия). Часть таких мер должна быть принята автоматически и в первоочередном порядке (например, обеспечение национального режима при импорте товаров). Другая часть может быть принята с учетом результатов переговоров и тех обязательств, которые Россия возьмет на себя в рамках переговорного процесса по вступлению в ВТО. Присоединение России к ВТО является стимулом в проведении реформы экономической и правовой систем и способом преодоления сохраняющихся в международной торговле элементов особого режима, установленного ранее для стран с нерыночной экономикой. Многосторонние соглашения в рамках ВТО содержат более жесткие и подробные нормы и правила, регулирующие торговлю товарами, чем было в ГАТТ-1947, а также распространяются на условия и объекты интеллектуальной собственности. Таможенный тариф в России, как и в большинстве стран с переходной экономикой, лишь недавно стал основным инструментом регулирования импорта, и таможенные пошлины пока используются в основном в фискальных целях. Кроме того, ведущие страны - члены ВТО выдвигают в отношении присоединяющихся стран требования значительного снижения таможенных тарифов и связывания ставок по всем тарифным позициям промышленной и сельскохозяйственной продукции, в частности снижения налоговой ставки НДС до 13%. Кроме того, на переговорном процессе торговые партнеры России выдвигают определенные претензии к таможенному законодательству и практике его применения таможенными органами. Соглашения ВТО содержат небольшое количество требований к таможенному законодательству. В частности, предусматривается требование равного режима в таможенных формальностях вне зависимости от страны происхождения, отправления или получения товаров (ст. I ГАТТ), требование отражения принципа свободы транзита (ст. V ГАТТ), требование взимания таможенных сборов в размере, эквивалентном стоимости оказанных государственными органами услуг (ст. VIII ГАТТ), требование создания эффективной системы обжалования действий таможенных органов (ст. X ГАТТ), определенные правила для определения таможенной стоимости (ст. VII ГАТТ). Все эти требования и правила нашли адекватное отражение в Таможенном кодексе Российской Федерации. Действующая редакция Таможенного кодекса Российской Федерации входит в законы, направленные на приведение российского законодательства в соответствие с соглашениями ВТО. Все это требует унификации российского таможенного законодательства с международными правилами и стандартами в области таможенного дела. Международные принципы и стандарты таможенного регулирования сконцентрированы в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ) Всемирной торговой организации, а также в пересмотренной редакции Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, одобренной Всемирной таможенной организацией в 1999 г. (Киотская конвенция). Основная направленность этих актов - максимальное облегчение торговли без ущерба экономическим интересам стран-участниц. Этого можно достигнуть путем установления в законодательстве прозрачных, ясных и предсказуемых процедур прохождения таможенных формальностей, позволяющих максимально ускорить товарооборот без ослабления надлежащего и эффективного таможенного контроля. Вместе с тем существуют определенные трудности в приведении национального законодательства Российской Федерации в соответствие с нормами и правилами ВТО. Это особенно актуально в сферах торговли услугами и охраны прав интеллектуальной собственности, так как пока четко не определены национальная политика и интересы в этих областях. При присоединении России к ВТО одним из условий будут требования начать применять в полном объеме Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС) сразу после присоединения. Вопросам защиты прав на интеллектуальную собственность и особенностям таможенного оформления товаров, содержащим объекты интеллектуальной собственности, в Таможенном кодексе Российской Федерации посвящен разд. IV. Защита интеллектуальной собственности закреплена в качестве отдельной самостоятельной функции таможенных органов. Полномочия по защите прав интеллектуальной собственности установлены гл. 38 Кодекса и принятым в ее развитие Положением о защите прав интеллектуальной собственности таможенными органами, утвержденным Приказом ГТК РФ от 27 октября 2003 г. N 1199 (зарегистрирован Минюстом России 18 декабря 2003 г. рег. N 5341), а также Кодексом Российской Федерации об административных нарушениях. В соответствии с Соглашением ВТО ТРИПС порядок, изложенный в указанном разделе, предусматривает защиту прав на объекты интеллектуальной собственности таможенными органами на основании заявлений правообладателей. Однако с учетом частого нарушения авторских и смежных прав, злоупотреблений при использовании изобретений, товарных знаков Россия теряет интеллектуальные ресурсы и несет экономический ущерб как от недополучения соответствующих налоговых платежей, так и от сокращения роста национального производства ввиду наличия недобросовестной конкуренции. Важным аспектом является также низкое качество контрафактных товаров, представляющее угрозу национальным интересам с точки зрения как отдельных потребителей, так и государства в целом. В связи с этим необходимо усиление таможенного контроля в отношении товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности. В случае вступления России в ВТО потребуется внесение дополнительных поправок, которые будут инициированы Правительством Российской Федерации. Данные поправки носят первоочередной характер, и уже сейчас ясно, будут касаться расширения полномочий таможенных органов по защите интеллектуальной собственности, а также установления более четких критериев для ограничения мест декларирования товаров отдельной категории и ужесточения правил перемещения товаров физическими лицами. Предполагается, что эти требования, на которых настаивает ВТО, могут быть приняты весьма болезненно. Тем не менее с требованиями ВТО солидарна отечественная легкая промышленность, добивающаяся отмены ныне действующих норм в части беспошлинного ввоза физическими лицами товаров для личного пользования. Отечественные производители уверены, что действующие нормы способствуют экспансии низкокачественной и дешевой продукции из стран Юго-Восточной Азии и Турции, с которыми российские производители товаров не в силах бороться. Кроме того, нормы беспошлинного ввоза в странах Евросоюза гораздо жестче по сравнению с действующими в России. В Таможенный кодекс Российской Федерации включены положения по определению страны происхождения товаров, содержащиеся в Законе "О таможенном тарифе". При подготовке редакции соответствующей главы положения по определению страны происхождения товаров были приведены в соответствие с Соглашением ВТО по правилам страны происхождения. В настоящее время российская таможенная служба реализует план мероприятий по реализации обновленного Закона "О таможенном тарифе", который должен вступить в силу с 1 июля 2006 г. Это важно, так как Закон полностью соответствует гл. VII ГАТТ и является одним из условий присоединения России к ВТО. Основные изменения, вносимые в Закон " О таможенном тарифе", касаются прежде всего описания принципов и методов определения таможенной стоимости товаров. В этой связи подготовлен ряд предложений и по внесению изменений в Таможенный кодекс Российской Федерации в части совершенствования таможенного администрирования исчисления таможенных платежей. Использование таможенными органами контрольных уровней стоимости на некоторые товарные группы в рамках системы управления рисками полностью соответствует гл. VII ГАТТ. Они служат ориентиром для дополнительных проверочных мероприятий. При этом переход на прямые поставки от производителей существенно облегчает импортерам прохождение таможенных процедур. На сегодняшний день вопрос таможенной стоимости стоит очень остро. Возможным решением данной проблемы было бы применение мировой практики, когда таможенные службы пользуются информационными базами данных по таможенной стоимости товаров, имеющимися в распоряжении специализированных компаний. В 2006 г. планируется рассмотреть вопрос о привлечении к совместной работе общеизвестных мировых компаний, таких как SGS, ICS, INTERTEK, учитывая их опыт работы на мировом рынке. Кроме этого, приход на рынок крупнейших производителей, т. е. переход на "прямой импорт", и указание в инвойсе цены от компании-производителя может решить проблему таможенной стоимости при таможенном оформлении товаров. Необходимо также учитывать, что ВТО в отношении стран с переходной экономикой по-прежнему применяет ряд мер, направленных против расширения экспорта их товаров, включая количественные ограничения поставок сельхозпродукции, текстильных изделий и одежды и другой промышленной продукции. Некоторые "остаточные" элементы торговых режимов, применявшихся ранее в отношении импортируемых товаров из этих стран, сохраняют силу и остаются препятствием для интеграции этих стран в международную торговую систему. К ним относятся селективные (двусторонние) защитные оговорки и особые критерии и правила применения антидемпинговых мер. Селективные защитные оговорки предусматривают для развитых стран - членов ВТО возможность использования чрезвычайных защитных мер для предотвращения ущерба отечественным производителям, применяемых исключительно против импорта из соответствующей страны с "нерыночной экономикой", но не против остальных стран-экспортеров, что является нарушением положений ст. XIX ГАТТ-1994. Вместе с тем эти оговорки содержат критерии для принятия менее жестких мер такого рода (по сравнению с мерами, предусмотренными ст. XIX ГАТТ-1994 и применяемыми в отношении стран с рыночной экономикой). Поэтому Соглашение ВТО по защитным мерам является попыткой создания системы для урегулирования конфликтных ситуаций, возникающих в связи с ростом объема импорта товаров из стран с переходной экономикой. Особые критерии и правила применения антидемпинговых мер в отношении стран с нерыночной экономикой действуют с использованием базы цен на аналогичный товар в произвольно выбранной третьей стране с рыночной экономикой либо на расчетной стоимости или даже на внутренней цене в стране, импортирующей аналогичные товары. При этом антидемпинговые меры являются наиболее часто используемыми, с которыми сталкиваются экспортеры из стран с переходной экономикой на основных рынках сбыта своих товаров. С учетом того что вступление в ВТО России должно произойти с минимальными потерями, в настоящее время действует целый ряд защитных мер отечественных сельскохозяйственных производителей как на территории России, так и на внешних рынках. Правительством Российской Федерации с 30 апреля 2004 г. сроком на четыре года введена импортная квота на мясо, пищевые продукты, ввозимые на таможенную территорию РФ. Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" разработан механизм по защите отечественных производителей на территории Российской Федерации, отвечающий требованиям ВТО, главная цель которого - сохранение уровня тарифной защиты для ряда товаров и возможность его повышения. В этой связи 8 февраля 2006 г. Государственной Думой Российской Федерации принят в окончательной редакции проект Федерального закона "О внесении изменений в Таможенный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон " О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" (в части порядка взимания и возврата предварительных защитной, антидемпинговой и компенсационной пошлин). Данный Федеральный закон разработан Правительством Российской Федерации в целях согласования положений указанных нормативных актов в части терминологии, а также в части порядка уплаты и возврата предварительных специальной, антидемпинговой и компенсационной пошлин. Одно из вносимых Законом изменений касается уточнений термина "временные", используемого в Таможенном кодексе при определении таможенных пошлин, тогда как в Федеральном законе "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" в отношении специальной, антидемпинговой и компенсационной мер, вводимых Правительством Российской Федерации в качестве защитной меры до завершения расследования, используется термин "предварительные". Другое изменение касается несогласуемых процедур взимания и возврата указанных пошлин. Сложившаяся ситуация требует переосмысления всей деятельности таможенной службы, формирования новой философии управления таможенными процессами, формирование нового мышления у сотрудников таможенных органов в отношении проведения таможенного контроля. С учетом требования времени задача таможенной службы состоит не только в защите экономической безопасности России, осуществления таможенного контроля "в виде сервиса", но в то же время без ущерба для его эффективности. Содействие развитию торговли со стороны таможенной службы России важно, так как это повлечет за собой: - снижение транспортных издержек (по данным Всемирного банка за 2002 г., барьеры, связанные со стоимостью перевозок, более значительны, чем тарифные барьеры, в 168 из 216 стран); - модернизацию таможенной службы; - снижение коррупции на таможне; - сокращение сроков поставки на один день путем сокращения задержек в портах и на таможнях способно снизить стоимость импортируемых товаров во всем мире на 0,5% (Хаммелс, 2001 г.) - сокращение продолжительности торговых операций на один день способно обеспечить развивающимся странам ежегодную экономию в размере 240 миллиардов долларов США (Хаммелс, 2001 г.) <*>. -------------------------------- <*> Всемирная таможенная организация (ВТО) - Техника таможенной деятельности, сборник рекомендаций, постановлений и норм, глоссарий, руководящие принципы и модель законодательной базы, последние изменения (1995).
Содействие торговле в контексте ВТО отражено в трех статьях ГАТТ, Киотской конвенции в новой редакции (см. также ст. V, VIII, X ГАТТ). Указанные соглашения к нетарифным мерам причисляют также таможенные формальности, ведущие к задержкам таможенного оформления и дающие основания считать, что они выходят за пределы нормальной и общепринятой таможенной практики. ГАТТ в общей форме запрещает использовать меры, ограничивающие внешнюю торговлю, кроме таможенных тарифов. Проблемы при осуществлении таможенного оформления, очереди на границе влияют на внутренний рынок страны в целом. Согласно исследованиям ОЭСР (декабрь 2003 г.) причинами негативной ситуации в России, влияющими на развитие мировой торговли, являются: совокупность высоких транспортных расходов, долгий срок выполнения заказа, увеличение количества товаров на складах, высокие расходы на погрузку товаров и аренду складских помещений <*>. -------------------------------- <*> Руководство по Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур. Брюссель, 1999.
23 июня в Брюсселе на ежегодной сессии Совета таможенного сотрудничества Всемирной таможенной организации Россией приняты "Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли". Семнадцать стандартов Всемирной таможенной организации сгруппированы в два блока: стандарты взаимодействия таможенных администраций и стандарты взаимодействия таможни и торговли. Это еще один шаг к тому, чтобы новый уровень безопасности мировой торговли стал реальностью. Одним из кардинальных вопросов, закрепленных Рамочными стандартами безопасности, является использование таможенными администрациями автоматизированных систем управления рисками при досмотре грузов, использование предварительной информации о перемещении товаров. Они представляют собой основу законодательной работы по внесению изменений в таможенное законодательство Российской Федерации. Рамочные стандарты безопасности состоят из четырех основных элементов. Во-первых, они предусматривают гармонизацию требований в отношении предварительного электронного уведомления о грузе при импорте, экспорте и транзите товаров. Во-вторых, все страны, присоединяющиеся к Рамочным стандартам, берут на себя обязательства последовательно подходить к вопросам управления рисками с целью решения вопросов безопасности. В-третьих, Рамочные стандарты требуют, чтобы по обоснованному запросу принимающей стороны, основанной на сопоставимой методике отслеживания рисков, таможенная администрация направляющей стороны производила досмотр контейнеров и грузов повышенного риска при экспорте, с использованием неинтрузивной аппаратуры обнаружения, такой, как крупноформатные рентгенаппараты и детекторы радиации. В-четвертых, в Рамочных стандартах определяются льготы, которые будут предоставляться компаниям, соблюдающим минимальные Стандарты безопасности международной цепи поставок и использующим эффективные методы работы <*>. -------------------------------- <*> Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли // Стратегическая группа высокого уровня, редакция 2.0. С. 4.
Принятие Рамочных стандартов позволит расширить возможности таможенных служб по обнаружению поставок товаров повышенного риска для дальнейшей работы с ними, а также повысит эффективность таможенного администрирования товаров, ускоряя, таким образом, процесс таможенного оформления. С учетом мировых стандартов государственная стратегия дальнейшей реализации задач в области таможенного дела, объединяющая основные направления деятельности таможенных органов и предусматривающая значительные новации в части обеспечения эффективного таможенного администрирования, закреплена в Концепции развития таможенных органов, утвержденной Правительством Российской Федерации 14 декабря 2005 г. Данная Концепция носит комплексный межведомственный характер, и ее реализация предполагает не только развитие Федеральной таможенной службы России, но и создание цивилизованных условий для работы и развития бизнеса, защиты отечественного производителя, повышения качества таможенного администрирования, борьбы с коррупцией. Одним из направлений Концепции является проведение мероприятий по оптимизации количества пунктов пропуска, а также совершенствование организации государственного контроля в пунктах пропуска. Принципы "одной остановки" и "одного окна", а также создание межведомственной интегрированной автоматизированной системы существенным образом сократит время таможенного оформления. В целях правового обеспечения реализации этого направления Минэкономразвития России с участием Федеральной таможенной службы России подготовлен проект " О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации". Данным законопроектом предполагается наделить Правительство Российской Федерации полномочиями устанавливать порядок осуществления таможенными органами отдельных действий по обеспечению карантина растений, санитарно-эпидемиологическому надзору, государственному надзору и контролю в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, а также государственного контроля за соблюдением порядка осуществления международных автомобильных перевозок в пунктах пропуска. В то же время выполнение указанных функций таможенными органами возможно только после установления правительством соответствующего порядка внедрения межведомственной интегрированной автоматизированной системы. С учетом принятия Рамочных стандартов безопасности одной из самых значительных частей программы является оснащение границы инспекционно-досмотровыми комплексами для контроля контейнеров и большегрузных транспортных средств. Несмотря на высокую себестоимость этих комплексов, они необходимы, поскольку наличие таких комплексов позволяет в считанные минуты увидеть на экране содержимое контейнеров и транспортных средств. Это очень важно с точки зрения борьбы с терроризмом и различными видами контрабанды. Вступление России в ВТО обусловливает необходимость обеспечения нового уровня информатизации таможенной службы, что является важнейшим условием упрощения и ускорения прохождения таможенных процедур, поскольку, как показывает мировой опыт, для государств с большими территориями и развитыми формами различных транспортных потоков одними административными мерами, без развития информационных технологий таможенного оформления, это сделать невозможно. Одно из условий эффективной работы таможенных органов - это предварительное информирование. Оно предполагает поступление информации о товаре до его фактического перемещения через таможенную границу Российской Федерации. Концепция предусматривает дальнейшие мероприятия по его развитию, в том числе и при подписании межправительственных соглашений с основными торговыми партнерами. Кроме этого, Концепция предусматривает создание Операционного центра по обработке информации и принятию решений. При этом главной задачей Центра будет мониторинг всей поступающей информации, ее анализ с применением системы управления рисками, выдача оперативных ориентировок таможенным органам, а также информационный обмен с другими контролирующими органами. Для таможенной службы этот вопрос является очень актуальным, поскольку позволяет повысить эффективность деятельности таможенных органов в отношении имеющихся случаев недостоверного декларирования и занижения таможенной стоимости товаров. Целью Концепции является определение наиболее эффективных методов реализации задач в области таможенного дела в соответствии с международными стандартами и законодательством Российской Федерации. Выбранные ориентиры развития таможенных органов Российской Федерации, основанные на информационных технологиях и в основном совпадающие с принципами деятельности таможенных служб ведущих стран мира, определение четких и понятных правил таможенного оформления, базирующихся на международных конвенциях и рекомендациях, позволили за прошедшие годы создать правовую и организационную базу деятельности таможенных органов Российской Федерации. Тем не менее в настоящее время таможенные органы Российской Федерации еще находятся в стадии активного институционального развития, которое происходит с учетом предстоящего вступления России в ВТО, изменения объемов пассажиро - и товаропотоков, повышения интенсивности внешнеэкономической деятельности регионов страны, роста потребностей транспортных организаций, экспортеров и импортеров. Комплексная реализация Концепции позволит сформировать современную систему обеспечения интересов государства в сфере таможенного дела, оказывать эффективное противодействие угрозам безопасности Российской Федерации, решать социально-экономические задачи, создать благоприятные условия для деятельности торговых сообществ, физических и юридических лиц.
Используемая литература:
1. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 50. Ст. 4850. 2. Федеральный закон от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ "Таможенный кодекс Российской Федерации". 3. Положение о Федеральной таможенной службе, утвержденное Постановлением Правительства от 21 августа 2004 г. N 429 // Собрание законодательства РФ. 2004. N 35. Ст. 3637. 4. Демченко А. А. Организация и управление в системе таможенных органов: курс лекций. М.: РИО РТА, 1997.
Название документа