Новая доктрина национальной безопасности президента Буша и верховенство права (часть 2, окончание)

(Наган В., Хаммер К.) ("Право и политика", 2006, N 6) Текст документа

НОВАЯ ДОКТРИНА НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРЕЗИДЕНТА БУША И ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА (ЧАСТЬ 2, ОКОНЧАНИЕ)

В. НАГАН, К. ХАММЕР

Наган Винстон - FRSA, профессор права Университета Флориды (Школа права им. Левина), директор и основатель Института прав человека, мира и развития Университета Флориды, бывший председатель совета "Амнести Интернэшнл, США", а также Центра политических наук (США), член Комиссии по конституционным вопросам ЮАР, профессор антропологии Брейзноуз Колледжа (Оксфорд), член Королевского общества искусств (Royal Society of the Arts) (Лондон). Sam T. Dell Research Scholar. Ученые степени Йельского университета, школы Дюка, Оксфорда, Университета Южной Африки.

Хаммер Крег - эсквайер, сотрудник Всемирного банка реконструкции и развития, старший исследователь Института прав человека, мира и развития, Школа права им. Левина, Университет Флориды.

V. Новая доктрина президента Джорджа В. Буша <*>

Когда в 2000 году к власти в США пришел Президент Джордж В. Буш (Буш - младший), он подчеркивал, что интересы США будут рассматриваться с еще большим, чем прежде, изоляционизмом, с подозрением к многосторонним связям, Уставу ООН и международным правам человека <1>. Доктрина на тот момент не была сформулирована, если не предполагать, что возвращение к изоляционизму представляет собой нечто новое в американском политическом ландшафте. Атаки 11 сентября изменили все. После этих атак начали проявляться очертания новой доктрины национальной безопасности после холодной войны, когда международный терроризм начал угрожать глобальным интересам США и проявляться в самом сердце Америки <2>. Вероятно, будет полезно кратко охарактеризовать основные элементы доктрины администрации Джорджа В. Буша до событий 11 сентября. Во-первых, как всегда присутствовала тенденция рассмотрения США как государства, занимающего исключительную позицию в международной правовой системе. Эта исключительность зачастую предполагала также несоразмерное бремя ответственности для США в случае глобальных кризисов <3>. Если выбрать более грубую формулировку, иногда говорят, что США являются важным элементом процесса управления глобальной средой. Факт состоит в том, что США обладают мощнейшей военной силой в мире, что в свою очередь вызывает повышенные ожидания в отношении роли США в различных вмешательствах. Парадоксальным образом из этого также вытекают повышенные ожидания в отношении односторонних действий США в таких ситуациях, поскольку США зачастую приходится расплачиваться за непригодность многосторонних мер, что может только увеличить возможность противодействия <4>. Особое положение США можно оправдывать различными способами, в том числе, но не только, ссылаясь на поддержку США демократических ценностей и верховенства права, на то, что США не являются империалистическим государством, на экономическую и военную мощь США. -------------------------------- <1> Боевой клич администрации Буша явно отозвался эхом позиции сенатора Дэниела Патрика Мойнихана (Senator Daniel Patrick Moynihan) при администрации Рейгана - "настоящие мужчины Гроция не цитируют". См. Дэниел Патрик Мойнихан "О праве народов" (1990) (Daniel Patrick Moynihan, On the Law of Nations 7 (1990)). <2> См. Р. С. Лонгворт (R. C. Longworth, "Bush Doctrine" Arises From the Ashes of Sept. 11, Chi. Trib., Mar. 7, 2002, at 4), где указано, что внешняя политика Президента Буша после 11 сентября 2001 года стала еще более юнилатеральной (односторонней) и изоляционистской. См. также Эмили Икин (Emily Eakin, All Roads Lead to D. C., N. Y. Times, Mar. 31, 2002 at 4), где рассмотрена оценка американскими учеными США как "империи" с империалистическими тенденциями. См. Фред Хайат (Fred Hiatt, Our Rose-Colored Cold War, Wash. Post, Mar. 25, 2002, at A 19), где представлена критика подобия современной внешней политики США и их антитеррористических амбиций и политики холодной войны в XX веке. <3> Автор Ричард Хаасс (Richard Haass) доказывает, что "США [должны] действовать по возможности вместе с другими, но при необходимости и возможности - в одиночку, для того чтобы формировать поведение, а в некоторых случаях - возможности, правительств и иных действующих лиц таким образом, чтобы уменьшить вероятность или их способность на агрессивные внешние действия или агрессию в отношении собственных граждан и обеспечить их способность вести торговлю и иные экономические отношения в соответствии с согласованными нормами и процедурами". Richard Haass, The Reluctant Sheriff: The United States After the Cold War, 4 (1997). <4> См. Джеймс Д. Зиунг (James С. Hsiung, Is Sovereignty Still Relevant? Anarchy and Order: The Interplay of Politics and Law in International Relations in Global Law Without a State 18 (1997), где сказано: "в анархической системе конкретное нарушение международного права одним государством - если оно будет основано на одностороннем действии в порядке самопомощи - только увеличит склонность государств-оппонентов к ответным или соперничающим контрнарушениям". См. также, в общем, Бет А. Симмонс (Beth A. Simmons, Compliance with International Agreements, 1 Ann. Rev. Pol. Sci. 75 (1998)).

До избрания Президента Джорджа В. Буша присутствовал ряд признаков того, что особое положение США будет служить оправданием односторонних действий (юнилатерализма). Американский юнилатерализм имеет политическую поддержку, и считается, что исключительное положение США оправдывает юнилатерализм. В свою очередь поддержка юнилатерализма означает поддержку изоляционизма США. Изоляционизм и идея особого положения США оказали значительное влияние на формирующуюся внешнюю политику администрации Буша. Еще до "победы" на выборах Буш заявлял, что США отступятся от политики продвижения развития, что в свою очередь означает, что проблема бедности в мире останется в подвешенном состоянии. В 1999 году правое крыло сената США нанесло поражение администрации Клинтона, когда, воспользовавшись юрисдикционными моментами, сенату удалось добиться отказа от Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний <*>. Хотя это политически близорукое решение не сопровождалось шумным протестом со стороны общественности, возможности контроля и регулирования проблемы оружия массового уничтожения были подорваны. Более того, как отмечалось ранее, правое крыло сената приняло в штыки Римский статут Международного уголовного суда (МУС), утверждая, что принятие данного соглашения подорвет суверенитет США. Враждебность к МУС была настолько сильна, что многие сенаторы заявляли, что ООН просто изживет себя, как это произошло с Лигой Наций <**>. -------------------------------- <*> См. Эрик Шмитт (Eric Schmitt, Senate Kills Test Ban Treaty in Crushing Loss for Clinton; Evokes Versailles Pact Defeat, N. Y. Times, Oct. 14, 1999, at A1), где дан отчет об отказе сената от Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (the Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty). <**> См. замечания сенаторов Хелмса и Грэмса.

Когда к власти пришел Президент Буш, он отказался подписывать Киотский протокол о глобальном потеплении к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, хотя Протокол уже был пересмотрен с учетом всех выраженных США возражений <1>. Администрации Буша также был присущ крайне негативный подход к Договору об ограничении систем противоракетной обороны <2>, Договору о нераспространении ядерного оружия <3>, а также к соглашениям о биологических и химических средствах ведения войны <4>. Политика администрации Буша по проблемам стрелкового оружия и наземных мин также была крайне непопулярна в международных кругах <5>. Лица, владеющие стрелковым оружием, в ответе за около 500000 смертей в год <6>. Джон Болтон, уполномоченный представитель Президента Буша по контролю за вооружением и безопасностью вооружения, заявил ООН, что II Поправка к Конституции США защищает право народа хранить и носить оружие, поэтому США не поддержит ограничения торговли стрелковым оружием и доступа к нему гражданского населения <7>. Атаки 11 сентября укрепили позиции тех, кто полагал, что защитить жизненно важные интересы США в сфере безопасности можно только посредством юнилатерализма. Это вызвало дискуссии и внутренний конфликт в администрации Буша. Конфликт отражает притязание на то, что существуют лишь незначительные ограничения развертывания и применения силы в войне с терроризмом, а также спор о том, что для эффективной борьбы в такой войне требуется нечто большее, чем сила, и в любом случае эффективная война требует мультилатерализма, многосторонних действий и международного сотрудничества, включающего в себя значительную роль ООН. Когда Президент Буш выступал в ООН в прошлом году, он особо подчеркнул раздражение и нетерпимость его администрации в связи с существующей в ООН процедурой, доказывал, что США имеют право на одностороннее вмешательство в Ирак <8>. Те, кто следит за развитием споров по данному вопросу, отмечают радикальную поляризацию как внутри американского государства, так и в глобальном сообществе. Для некоторых война и ее последствия - это катастрофа: стратегический план в регионе не сфокусирован, требует значительных денежных вливаний, а постконфликтная политика малоэффективна <9>. В ряде речей Президент Буш выразил новую доктрину для мира после 11 сентября. Хотя объем документа скромен, он поднимает вопрос о том, в какой степени юнилатерализм, сотрудничество и централизованное управление следует развивать посредством органов национальной безопасности, коллективной безопасности и ООН. В следующей части статьи мы более детально рассмотрим данные вопросы. -------------------------------- <1> Киотский протокол - это международный договор о снижении выбросов парниковых газов. Dec. 10, 1997, U. N. Doc. FCCC/CP/1997/7/Add.2, Dec. 10, 1997. Краткая оценка Киотского протокола и его последствий представлена Клэр Брейдених и др. (Clare Breidenich, et al., The Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, 92 Am. J. lnt'l L. 315 (1998)). В марте 2001 года администрация Буша объявила, что США не намерены присоединяться к Киотскому протоколу к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (the Kyoto Protocol to the U. N. Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), May 9, 1992, S. Treaty Doc. No. 102-38 (1992), 1771 U. N.T. S. 108, reprinted in 31 I. L.M. 849 (1992)). На 6-й сессии Конференции государств - участников Рамочной конвенции, прошедшей в июле 2001 года в Бонне, Германия, по ключевым вопросам реализации Киотского протокола был достигнут компромисс между развитыми странами, кроме США. См. Ноут (Note, Contemporary Practice of the United States, 95 Am. J. lnt'1 L. 132 (2001)). Государства-участники достигли окончательного согласия по деталям реализации Киотского протокола на 7-й сессии Конференции государств-участников в Марокко в ноябре 2001 года, см. Марракешское соглашение и Марракешскую декларацию от 10 ноября 2001 года (Marrakesh Accords and the Marrakesh Declaration (Nov. 10, 2001), http://unfccc. int/cop7/documents/accords draft. pdf); См. также Эндрю Ривкин (Andrew С. Revkin, U. S. Is Taking a Back Seat in Latest Talks on Climate, N. Y. Times, Oct. 29, 2001, at A5), где указано, что представитель США посетил встречу, но утверждал, что отказ США от Протокола носит окончательный характер. <2> Договор об ограничении систем противоракетной обороны был заключен между США и СССР в 1972 году (26 мая 1972 года). См. Treaty on the Limitation of Anti-Ballistic Missile Systems, May 26, 1972, U. S.-U. S.S. R., 23 U. S.T. 3435, 944 U. N.T. S. 13). См. также Ноут (Note, Contemporary Practice of the United States Relating to International Law, 93 Am. J. lnt'1 L. 879, 910 (1999)), где указано, что данный договор был направлен на сдерживание атомной войны между США и СССР, так чтобы "ни США, ни Советский Союз не инициировали атомное нападение при невозможности защититься от ответных действий, которые с вероятностью последовали бы". Каждая сторона взяла на себя обязательство не развертывать системы противоракетной обороны (ПРО) для обороны территории своего государства, не предоставлять базы для такой обороны и не нацеливать ПРО на конкретные районы. В мае 2001 года Президент Буш отказался от участия США в соглашении, указав, что: Нам следует отойти от ограничений Договора о ПРО тридцатилетней давности. Этот Договор... отражение прошлого. Никакой договор, мешающий нам решать сегодняшние проблемы, запрещающий нам использовать многообещающую технологию для защиты себя, наших друзей и союзников, не соответствует ни нашим интересам, ни интересам мира во всем мире. Когда мы будем к этому готовы, работая совместно с конгрессом США, мы будем разворачивать ракетную оборону для усиления глобальной стабильности и безопасности... Мы не представляем нашим друзьям и союзникам уже принятое одностороннее решение. Мы жаждем услышать их мнения... Нам также будет нужно обратиться к другим заинтересованным государствам, таким, как Россия и Китай... Нам следует оставить в прошлом ограничения Договора о ПРО, который увековечивает [российско-американские] отношения, основанные на недоверии и взаимной уязвимости. См. Выступление Президента Джорджа В. Буша в Университете национальной обороны 1 мая 2001 года (President George W. Bush, Remarks at the National Defense University, 37 Weekly Comp. Pres. Doc. 685, 687-88 (May 1, 2001). <3> Министр обороны США Дональд Рамсфельд отмечал, что Договор о нераспространении ядерного оружия и подобные ему договоры не обязывают США уничтожить их ядерные боеголовки. См. Министр обороны США Дональд Рамсфельд (Defense Secretary Donald H. Rumsfeld, Prepared Testimony for the Senate Foreign Relations Committee regarding the Moscow Treaty (July 17, 2002), http://usinfo. state. gov/topical/pol/arms/02071802.php). В частности, он доказывал, что "это притязание основано на некорректной предпосылке - что возможно необратимое сокращение ядерного оружия. При этом фактически необратимого сокращения ядерного оружия быть не может. Существуют знания о том, как создать ядерное оружие... Любое сокращение обратимо, при наличии достаточного количества денег и времени". Президент Буш высказался не более обнадеживающе, чем Министр Рамсфельд, когда в ответ на вопрос, зачем США нужно сохранять 1700 ядерных боеголовок, он ответил: "знаете, друзьям не нужно направлять друг на друга оружие... Но это реалистичная оценка того, что с нами уже было. Кто знает, что случится через 10 лет? Кто знает, что скажут будущие президенты и как они будут реагировать?" Пресс-конференция Президента Буша и Президента Путина в Москве в 2002 году (The President's News Conference with President Vladimir V. Putin of Russia in Moscow, 38 Weekly Comp. Pres. Doc. 887, 889 (May 24, 2002)). Требуется огромная интеллектуальная и логическая гибкость для того, чтобы согласовать эту точку зрения с обязательствами США по разоружению в рамках статьи 6 Договора о нераспространении ядерного оружия. <4> Администрация Буша продолжает исследования химического оружия. Министерство обороны США доказывает, что такие исследования необходимы для защиты солдат от использования химического и биологического оружия. Исследования Министерства обороны привели к созданию двух средств, которые потенциально способны дать солдатам внутреннюю защиту от химического и биологического оружия, однако эти средства еще не одобрены Управлением по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов США. См. Отчет перед комиссией по делам ветеранов (A Staff Report Prepared for the Comm. On Veterans' Affairs, 103rd Cong, Is Military Research Hazardous to Veterans' Health?: Lessons Spanning Half a Century 21. (1994)); см. также Джил С. Килер и др. (Jill С. Keeler et al., Pyridostigmine Used as a Nerve Agent Pretreatment Under Wartime Conditions, 266 J. A.M. A. 693, 693 (1991)), где представлен отчет об эффекте предварительной обработки пиридостигмина бромидом (pyridostigmine bromide) в случае использования нервно-паралитических газов в военное время. Министерство обороны просило Управление по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов США отказаться от применения требования "информированного согласия", что позволило бы Министерству обороны США применять два новых средства в войсках США без предварительного получения "информированного согласия" от солдат. См. Informed Consent for Human Drugs and Biologics; Determination that Informed Consent is Not Feasible, 55 Fed. Reg. 52,814 (1991) (codified at 21 C. F.R. pt. 50). Отказ от данного условия был одобрен временно, что позволило Министерству обороны США применять вакцины пиридостигмина бромида и вакцины против ботулизма к военнослужащим без получения их информированного согласия. См. Джордж Дж. Аннас, Майкл А. Гродин. Морские свинки в Заливе (George J. Annas & Michael A. Grodin, Guinea Pigs in the Gulf, N. Y. Times, Jan. 8, 1991, at A21). Однако недавно администрация Буша выступила с инициативой об уничтожении части опасных химических средств из резерва США. В частности, администрация Буша приказала Военному министерству нейтрализовать 1,269 тонн резерва VX, смертоносного нервно-паралитического средства. См. Associated Press, Army To Destroy Deadly Nerve Gas, CNN Online (Jun. 9, 2004) http://www. cnn. com/2004/US/Midwest/06/09/nerve. gas. ap/index. html); см. также, Associated Press, Top Stories - VX, Foxnews Online (Jan. 28, 2003), http://www. foxnews. com/story/0,2933,76872.00.php, где сказано, что VX - это наиболее смертоносное нервно-паралитическое средство, которое когда-либо было создано, и даже ничтожное количество, такое, как "частица капли VX при впитывании через кожу, может причинить смерть в связи с серьезными нарушениями в нервной системе. Там также было сказано: "отдельные эксперты и лица, уехавшие из Ирака, говорят, что Саддам Хуссейн использовал VX против сил Ирана как в войне Ирака с Ираном с 1980 по 1988, так и в химической атаке на иракских курдов в Халабдже в 1988 году". <5> См. Ричард Фальк (Richard Falk, A Just Response, The Nation, Oct. 8, 2001, at 2). <6> Инспекция стрелкового оружия, независимый исследовательский проект аспирантуры Института международных исследований в Женеве, Швейцария (The Small Arms Survey, the Graduate Institute of International Studies), - важный источник информации о стрелковом оружии. В 2001 году ими было проведено исследование, согласно которому от стрелкового оружия гибнет 1300 человек в день. См. Исследование стрелкового оружия за 2001 год (Small Arms Survey 2001: Profiling the Problem, http://www. smallarmssurvey. org/Yearbook2001/Chapter2.pdf (last visited Apr. 5, 2004). <7> См. Джон Р. Болтон (John R. Bolton, Statement by United States Under Secretary of State for Arms Control and International Security Affairs at U. N. Conference on Illicit Trade in Small Arms and Light Weapons in All its Aspects (July 9, 2001), http://usinfo. state. gov/topical/pol/arms/stories/01070902.php). <8> Этот настрой распространен среди членов администрации Буша. Например, незадолго до вступления Президента Джорджа В. Буша в должность заместитель главы госдепартамента США Джон Болтон доказывал, что США имеют право на одностороннее вмешательство для защиты своего суверенитета и могут отрицать мультилатерализм (многосторонние действия) в различных формах. Он писал, что "если в американской цитадели будет пробита брешь, сторонники связующих норм международного права значительно продвинутся в своем пути к полному уничтожению концепции государства". См. Джон Р. Болтон (John R. Bolton, The Risks and Weaknesses of the International Criminal Court from America's Perspective, 41 Va. J. Int'l L. 186, 193 (2000)). <9> Сенатор от штата Флорида и бывший кандидат в президенты США Боб Грэм указывал, что он "голосовал против резолюции о начале войны в Ираке... поскольку [он] считал, что это была неправильная война против неправильного врага, представлявшего для народа США не такую уж значительную угрозу... [и он также отметил, что] в настоящее время вопрос в том, как нам выбраться из Ирака..?" Сенатор Боб Грэм, Демократические дебаты на предварительных выборах 4 сентября 2003 года (Senator Bob Graham, Democratic Primary Debate (Sept. 4, 2003), см. http://www. issues2000.org/2004/Bob Graham War + Peace. htm).

А. Стратегия национальной безопасности: документы

Доктрина Буша - это современная стратегия национальной безопасности США. Сам документ, изданный исполнительной властью США, представляет собой набор из нескольких речей, которые были реорганизованы по тематике, а не по хронологии. В нем содержится обзор международных стратегий США: нация как поборник человеческого достоинства, усиление союза против террора и обновленное сотрудничество для рассеивания регионального конфликта. Часть 5, озаглавленная "Не дать нашим врагам угрожать нам, нашим союзникам и друзьям оружием массового уничтожения" <1>, представляет особый интерес, поскольку может содержать обоснование войны с Ираком. В других главах подчеркивается нужда развития свободного рынка и принципов свободной торговли, расширение сферы применения политики развития, связанной с демократическими ценностями, разработка повестки для будущих стратегических решений и трансформация институтов национальной безопасности США в соответствии с новыми проблемами XXI века. В части пятой также рассмотрен вопрос о том, что Администрация Буша называет режимами "Оси зла" ("Axis of Evil"), поскольку они располагают оружием массового уничтожения <2>. Подход администрации Буша был расширен и уточнен в декабре 2002 года в отдельном документе под названием "Национальная стратегия борьбы с оружием массового уничтожения" ("National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction"), суть которого была изложена Президентом Бушем в 2002 в актовой речи в Вест Пойнт <3>. Речь в Вест Пойнт затрагивала доктрину политики сдерживания ("MAD"), и в ней было отмечено, что после распада СССР глобальная среда безопасности изменилась, появились новые угрозы интересам безопасности - "государства-изгои" и террористы (именно в таком порядке). По мнению Президента Буша, "государства-изгои" - это государства, которые грубо и жестоко обходятся со своими гражданами, проматывают национальные ресурсы ради личной выгоды, не уважают международное право, угрожают соседствующим государствам, нарушают договорные обязательства, имеют (или намерены получить) доступ к средствам массового уничтожения (или подобным развитым технологиям), ведут себя агрессивно, спонсируют терроризм, отрицают права человека, ненавидят США и ценности США <4>. Президент Буш предложил доктрину, созданную для решения вышеуказанных проблем, требуя активных действий против распространения оружия массового уничтожения, таких, как выявление, рассеивание и противодействие <5>. Он также предложил поддерживать режимы противников распространения оружия массового уничтожения. Предполагается, что таким образом будет достигнуто эффективное управление и реагирование на последствия использования оружия массового уничтожения террористами или "государствами-изгоями", продемонстрирована решимость "быть готовыми реагировать" и "[не] позволить нашим врагам напасть первыми". -------------------------------- <1> См. в общем: Доктрина национальной безопасности. <2> В своем докладе о положении США в 2002 году Президент Джордж В. Буш указал на Ирак, Иран и Северную Корею как террористические государства, которые "вместе со своими союзниками - террористами составляют ось зла, угрожающую миру во всем мире? См. пресс-релиз Белого дома от 29 января 2002 года (Press Release, The White House, President Delivers State of the Union Address (Jan. 29, 2002), http://www. whitehouse. gov/news/releases/2002/02/20020129-11.php). В качестве дополнительных членов "оси" США также указывают Кубу, Ливию и Сирию. См. новости БиБиСи от 6 мая 2002 года (U. S. Expands "Axis of Evil", BBC NEWS, May 6, 2002, http://news. bbc. co. uk/l/hi/world/americas/1971852.stm). Следует отметить, что представленный США перечень дополнительных членов "оси" не включает Египет, Пакистан и Саудовскую Аравию, которые также имели тесные связи с группами террористов, так как эти государства являются стратегическими союзниками США. См. Шон Д. Мерфи (Sean D. Murphy, U. S. Judgments Against Terrorist States, 95 Am. J. Int'l. L. 134(2001)). <3> См. White House, National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction (Dec. 2, 2002), http://www. whitehouse. gov/news/releases/2002/12/WMDStrategy. pdf; President Bush, Remarks at West Point Commencement (June 1,2002), available at http://www. whitehouse. gov/news/releases/2002/06/20020601-3.php. <4> См. Стратегию национальной безопасности. <5> В тексте используются термины "detection, diffusion, and the use of counterforce" - прим. пер.

Во время холодной войны угроза США характеризовалась врагом, не склонным к риску, поэтому существовала доктрина политики сдерживания и препятствования. Использование средств массового уничтожения рассматривалось как последнее из возможных средств <*>. Теперь средства массового уничтожения используются для шантажа, агрессии и запугивания. Соответственно применение доктрины сдерживания и препятствования будет неэффективно в отношении "государств-изгоев" и оппонентов, склонных к рискованным решениям <**>. Действительно, в случае Аль-Каиды отсутствие в отношениях государства само по себе является оружием. Во время первого срока Президент Буш представил новую категорию самообороны - упреждающей или превентивной самообороны, которая, как он заявляет, является юридически обоснованной в мире после 11 сентября. Президент Буш впервые упоминал о значимости упреждающей самообороны в обращении к Генеральной Ассамблее ООН 12 сентября 2002 года, когда он сказал: "Впервые мы сможем быть полностью уверены, что [Саддам Хуссейн] обладает ядерным оружием, когда он, не дай Бог [прим], использует его. Наш долг перед всеми нашими гражданами сделать все возможное, чтобы такой день не настал" <***>. Через пять дней он обосновывал значение упреждающей самообороны более полно и убедительно в своей стратегии национальной безопасности, известной теперь как доктрина Буша. Следует упомянуть следующие выдержки из его стратегии национальной безопасности: -------------------------------- <*> Консультативное заключение Международного суда ООН от 8 июля 1996 года о правомерности применения ядерного оружия по запросу Генеральной Ассамблеи ООН (Advisory Opinion, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, 1996 I. C.J 226, reprinted in 35 I. L.M. 809 & 1343 (1996)). Особое мнение судьи Флайауера (п. 5), где сказано, что использование ядерного оружия может быть оправдано в экстремальной ситуации индивидуальной или коллективной самообороны, в которой угроза или использование ядерного оружия является последним средством "в том случае, если государство подверглось агрессии с использованием ядерного, химического или бактериологического оружия, угрожающей самому его существованию". <**> Предполагается, что в будущем террористические атаки приобретут массированный характер, так как террористы приспосабливают применение биологического и ядерного оружия массового уничтожения к своей стратегии "активной ненависти". См. в общем: Филипп Б. Хейман (Philip В. Heymann, Terrorism and America: A Common Sense Strategy for A Democratic Society (1998)). <***> См. Обращение Президента Джорджа В. Буша к Генеральной Ассамблее ООН 12 сентября 2002 года (President George W. Bush, Address to the United Nations General Assembly in New York City, 38 Weekly Comp. Pres. Doc. 1529, 1531-32 (Sept. 12, 2002)); также, см. заметки зам. юридического советника Майкла Дж. Мэтисона (Legal Authority for the Use of Force Against Iraq, 92 Am. Soc'y lnt'1 L. Proc. 137 (1998) (remarks of then - Deputy Legal Adviser Michael J. Matheson)).

Веками международное право признавало, что народам не следует страдать от нападения до того, как у них возникнет право действовать, чтобы защитить себя от сил, которые представляют неизбежную (непосредственную) угрозу нападения. Теоретики права и юристы-международники часто указывали в качестве условия упреждающих действий наличие неизбежной угрозы - как правило, видимую мобилизацию армий, военно-морских и военно-воздушных сил, готовящихся к атаке. Нам необходимо адаптировать концепцию неизбежной угрозы к возможностям и целям наших сегодняшних противников. "Государства-изгои" и террористы не пытаются атаковать нас посредством традиционных средств. Они знают, что такие нападения не будут эффективными. Вместо этого они полагаются на акты террора и, возможно, использование средств массового уничтожения - оружия, которое может быть легко скрыто, тайно доставлено и использовано без предупреждения. Целями таких атак являются как наши военные силы, так и гражданское население, что прямо нарушает одну из ключевых норм права вооруженных конфликтов. Как показали потери 11 сентября 2001 года, массовые потери среди гражданских лиц являются конкретной целью террористов, и такие потери были бы намного выше, если бы террористы использовали оружие массового уничтожения. США долгое время поддерживали возможность упреждающих действий для защиты от серьезных угроз нашей национальной безопасности. Чем серьезнее угроза, тем серьезнее риск недеяния - и более непреодолимы аргументы за совершение упреждающих действий, чтобы защитить себя, даже если остается неясным точное время и место нападения. Чтобы превосхитить и предотвратить враждебные акты наших врагов, США, при необходимости, будут принимать упреждающие меры. США не будут использовать силу во всех случаях для предупреждения возникающих угроз... <*>. -------------------------------- <*> Стратегия национальной безопасности. Явный отход администрации Буша от никсонского реализма, сторонники которого доказывают, что США не следует игнорировать собственные интересы, служа интересам других, и переход в сферу идеализма, сторонники которого требуют постоянной посвященности "благотворительной" практике вмешательства и самообороны США, что несколько напоминает доктрину Президента США Вильсона о глобальном мелиоризме - системе взглядов, промежуточной между оптимизмом и пессимизмом, согласно которой мир можно сделать лучше, прилагая к тому усилия. После избрания Президентом Вудро Вильсона в 1912 году он пытался показать внешнюю политику США как политику, основанную на моральном императиве, согласно которому народы, подавляемые иностранными деспотами, должны быть освобождены, и посвященную улучшению человечества. См. The Record of American Diplomacy 454-57 (Ruhl Bartlett ed., 4th ed. 1964). Вильсон заявлял, что "мир должен быть безопасен для демократии. Мир должен стоять на проверенных основах политической свободы. У нас нет эгоистических целей. Мы не стремимся завоевывать и властвовать. Нам не нужно возмещение, не нужна материальная компенсация за жертвы, которые мы добровольно принесем". См. Альберт К. Вейнберг (Albert К. Weinberg, Manifest Destiny: A Study of Nationalist Expansionism in American History 469 (1958)) (где он цитирует Вудро Вильсона). Президент Буш также заявлял: "мы не используем свою силу, чтобы настаивать на односторонней выгоде. Вместо этого мы стремимся к достижению силового баланса, который обеспечивал бы человеческую свободу... Мы будем защищать мир, борясь с террористами и тиранами. Мы будем нести мир, поддерживая свободные и открытые общества на всех континентах". См. Стратегия национальной безопасности, ч. IV. Подобным образом оба президента объявляли об альтруистических мотивах своих действий, поскольку в обоих случаях их мотивы подвергались сомнению. См. Гаддис Смит (Gaddis Smith, The Last Years of the Monroe Doctrine 1945 - 1993, 27 (1994)), где сказано, что Президент Вильсон "не смог убедить многих своих современников и историков... что его идеалы не были ханжеским покровом для традиционных своекорыстных целей". См. также Карен ДеЯнг (Karen DeYoung, Unwanted Debate on Iraq-Al Qaeda Links Revived, Wash. Post, Sept. 27, 2002, at A19), где сказано, что связи Саддама Хуссейна с Аль-Каидой не подтверждаются представленными доказательствами. Также см. Барбара Славин и Джон Даймонд (Barbara Slavin & John Diamond, Experts Skeptical Of Al-Qaeda-Iraq Tie, USA Today, Sept. 27, 2002, at 4), где сказано, что американские эксперты критически оценивают доказательства, представленные администрацией Буша для возможного обоснования войны в Ираке связями Ирака с террористической сетью Аль-Каиды.

Президент Буш категорично заявил в своем докладе о положении США в 2002 году: "США не позволят наиболее опасным в мире режимам угрожать нам наиболее опасным из существующего в мире оружием" <*>. Эти концепции были расширены в документе, созданном в сентябре 2002, где отражено, что новая концепция сдерживания разительно отличается от ранее существовавших концепций. По мнению президента Буша, существует три принципа противодействия распространению ядерного оружия: сдерживание по новым правилам, оборона и смягчение последствий <**>. Оборона и смягчение последствий применяются, если не удается сдерживать. Особый характер угрозы средств массового уничтожения делает это исключение обоснованным, что означает введение еще трех доктринальных шагов: предотвращение, выявление и разрушение средств массового уничтожения до их применения <***>. -------------------------------- <*> См. Доклад о положении США. <**> В тексте использованы термины "deterrence according to these new rules, defense, and mitigation." - прим. пер. Администрация Буша планирует быть готовой ответить на традиционные и ядерные угрозы повышенной обороноспособностью посредством влияния на эффективность разведки, наблюдения, затруднением действий противника и применением внутригосударственного права, чтобы выявить и предотвратить любую угрозу, связанную с использованием оружия массового уничтожения. Стратегия Президента Буша полагается на доработанные контрмеры, направленные против распространения оружия массового уничтожения, дополнительные усилия для борьбы с распространением оружия массового уничтожения и управление последствиями, необходимое в случае применения оружия массового уничтожения против США. См., в целом, Стратегию национальной безопасности. <***> Однако Генри Киссинджер отмечал, что "утверждение превентивных мер как универсального принципа, доступного любому народу, не в национальных интересах США". См. Генри Киссинджер (Henry Kissinger, Our Intervention in Iraq, Wash. Post, Aug. 12, 2002, at A15.)

Новая доктрина Буша связана с расширенной концепцией самообороны, основанной на угрозе негосударственных террористических групп и "государств-изгоев", спонсирующих такие группы. Ключевая санкция доктрины - концепция смены режима. Как мы уже указывали, эти идеи, по сути, проверяют на прочность пределы допустимого и недопустимого поведения в доктринах традиционного международного права. Однако если на поведение государства в значительной степени действуют эти принципы, они могут утвердиться как новые правила в рамках международной правовой системы, даже если они активно оспариваются. Ключевой вопрос, однако, состоит в том, что если какой-либо политический режим является кандидатом на статус "государства-изгоя" и этот режим замешан в обладании оружием массового уничтожения, которое может быть обнаружено, этот режим рискует. Это означает, что принцип невмешательства в суверенитет государства может быть менее обязательным, чем он был в сложившейся практике.

А. Пример Ливии

Тут нам следует рассмотреть недавнее развитие событий, связанных с Ливией, США и Великобританией. По отчетам СМИ глава Ливии полковник Каддафи согласился полностью отказаться от программы разработки средств массового уничтожения и предоставить ООН, США и Великобритании полный доступ <*>. Выбор времени для такого публичного сообщения следует рассматривать как обусловленный далеко идущими последствиями доктрины Буша. Следует вспомнить, что среди оснований для войны и смены режима партии БААС в Ираке была и явная неготовность режима Хуссейна разоблачить разработку средств массового уничтожения. То, что до настоящего времени это не подтверждено доказательствами, не отменяет того факта, что США и их союзники без колебаний применят силу, если "государство-изгой" будет разрабатывать оружие массового уничтожения, поскольку такое "государство-изгой" будет представлять собой угрозу их жизненно важным интересам. Простой ответ на вопрос о том, послужила ли доктрина Президента Буша причиной изменения политики Ливии по оружию массового уничтожения, явно - да, она повлияла на изменение политики Каддафи. Более интересный и сложный вопрос в том, какие иные факторы влияния на решение объединились на момент создания доктрины Буша. Эти иные факторы могут играть в изменении ливийской политики роль не меньшую, чем сама доктрина Буша. Вкратце вопрос о том, был ли это успех доктрины Буша или же эффект долгосрочной дипломатической кампании, может носить идеологический характер. -------------------------------- <*> См. Дэвид Сангер (David Sanger, U. S. Lifts Bans on Libyan Trade, But Limits on Diplomacy Remain, N. Y. Times, Apr. 23, 2004, at A4.)

На Ливию были наложены серьезные санкции в связи с уничтожением самолета компании "ПанАмерикан" 103 <1>. Расследование данного инцидента выявило доказательства, неизбежно указывающие на правительство Ливии <2>. Сопротивление международной отчетности со стороны Ливии ослабло, когда ЮАР заняла лидирующую роль на африканском континенте, а новая версия африканского единства предполагала возможность лидирующей позиции Ливии в Африке. Это, по сути, привело к неофициальному вмешательству ЮАР со стороны президента Манделы и доктора Джейкса Гервела <3>. Мандела смог убедить Ливию, что в ее интересах стремиться к нормальному положению в международной системе и позволить шотландскому суду, заседающему в Голландии, рассмотреть дела ливийских обвиняемых <4>. Тем временем собственные экономические ресурсы Ливии оставались слаборазвитыми в связи с санкциями и отсутствием преимуществ африканских инициатив. Следует отметить, что Пелиндабский договор определяет Африку как безъядерную зону <5>. Также следует отметить, что сама ЮАР была единственным государством, владевшим ядерным оружием, но добровольно отказавшимся от него и предоставившим полный доступ международным инспекторам. Таким образом, позиция Манделы была достаточно авторитетной. Также, возможно, ливийцы полагали, что в их собственных интересах необходимо стремиться к нормальному положению в международной системе, что также могло помочь освободить их от санкций и обеспечить более свободную торговлю с более процветающими частями света. Британские дипломаты оставались готовыми к контактам с Ливией, кроме того, после атак 11 сентября Ливии стало необходимо дистанцироваться от международного терроризма. При этом доктрина Буша придала большую значимость решению данного вопроса <6>. -------------------------------- <1> См. Аллен Герсон и Джерри Адлер (Allen Gerson and Jerry Adler, The Price Of Terror 274 (2001)), где указано, что санкции ООН встали Ливии в сумму между 20 и 30 биллионами долларов США. <2> См., в общем, Лорна Хьюз (Lorna Hughes, Libya: We're Guilty: Gaddafi to Admit Lockerbie Bombing; He'll Claim He Didn't Issue Order, Scottish Daily Rec. & Sunday Mail Ltd., Sept. 22, 2002, at 8). <3> См. Энтони Сэмпсон (Anthony Sampson, Mandela Says UK Must Drop Libya Sanctions, The Independent, Feb. 9, 2001), где сказано, что бывший президент ЮАР Нельсон Мандела послал своего представителя профессора Джейкса Гервела (Professor Jakes Gerwel) для переговоров с генералом Каддафи в 1999. <4> См. Аллен Нэчман (Allen Nacheman, Tripoli Distances Itself From Lockerbie Verdict as Libyan Convicted, Agence France Presse, Jan. 31, 2001), где рассмотрена роль бывшего президента ЮАР Нельсона Манделы в передаче Ливией подозреваемых по инциденту в Локерби для суда. См. также (Tortuous 10 Years to Bring Lockerbie Bombers to Trial, Agence France Presse, Mar. 19, 1999), где отмечено, что контакты бывшего президента ЮАР Манделы с Ливией помогли убедить правительство Ливии передать подозреваемых по делу Локерби Генеральному Секретарю ООН для рассмотрения дела в Нидерландах. <5> См. Африканский договор о безъядерной зоне, широко известный как Пелиндабский договор (African Nuclear-Weapon-Free Zone Treaty, June 21 - 23, 1995, 35 I. L.M. 698 (1996) (the Treaty of Pelindaba)). <6> См. Джеймс Райзен, Тим Вейнер (James Risen & Tim Weiner, C. I.A. Is Said to Have Sought Help from Syria, N. Y. Times, Oct. 30, 2001), где сказано, что ЦРУ поддерживало связи с правительствами и представителями разведок ряда стран, исторически связанных с терроризмом, включая Ливию. См. также: Аршад Мохаммед (Arshad Mohammed, Libya Extends Deadline on Ending U. S. Sanctions, Reuters, Apr. 20, 2004, http://news. findlaw. com/international/s/20040420/liby-ausadc. Html), где детально рассмотрено развитие отношений между Ливией и США после 11 сентября 2001 года.

Идея необходимости силовых мер, направленных против государств, имеющих так называемый статус "государства-изгоя" и разрабатывающих оружие массового уничтожения, сама по себе представляла угрозу независимости и суверенитету Ливии. Вкратце действия в Ираке и Афганистане служили практическим подтверждением тому, что суверенитет в настоящее время более проницаем, чем в прошлом, и что внешняя смена режима может стать реальностью. Нам следует указать также тот факт, что Пакистан начал разоблачать получателей своих ядерных даров <*>. Таким образом, ряд факторов повлиял на решение Ливии об ускорении раскрытия информации и международной отчетности по программе оружия массового уничтожения. Пример Ливии, готовой отказаться от оружия массового уничтожения, кажется, влияет и на другое "государство-изгой" - Северную Корею. -------------------------------- <*> См. Алисон Калдвелл (Alison Caldwell, Atomic Energy Agency Concerned over Pakistan Nuclear Leaks, ABC Online, Feb. 6, 2004, http://www. abc. net. au/worldtoday/content/2004/s1039770.php), где сказано, что Президент Пакистана генерал Мушарраф обсуждал тот факт, что пакистанский ученый-ядерщик доктор Абдул Кадир Хан (Doctor Abdul Qadeer Khan) передавал ядерные секреты Пакистана Ливии, Северной Корее и Ирану в течение 10 лет.

Технический вопрос, с которым сталкивается юрист-международник при рассмотрении доктрин национальной безопасности, - это притязание на то, что суверенитет отдельных малых государств или малых сил является проницаемым <1>. В результате США имеют право вмешиваться во внутренние дела Санта Доминго <2>, Панамы <3>, Гренады <4>, Гватемалы <5>, Бразилии <6>, Венесуэлы <7>, Южной Африки <8>, Конго <9>, Вьетнама <10>, Лаоса <11>, Камбоджи <12>, Доминиканской Республики <13> и на Ближнем Востоке, а территориальная целостность и политическая независимость государства поставлены под дополнительные условия, кроме тех, которые содержатся в Уставе ООН. Соответственно, вмешательство СССР в Венгрию <14>, Чехословакию <15>, Польшу <16>, или непрямое вмешательство в Эфиопию <17>, Анголу <18> и Латинскую Америку <19> (включая Кубу) предполагает, что право на вмешательство ограничивает территориальную целостность и политическую независимость отдельных государств. Мы можем сказать, что притязания на вмешательство гегемона по сути являются требованиями о новом толковании положений о суверенитете, содержащихся в Уставе ООН, для их соответствия условиям нового мира, новому оружию и доминирующей значимости необходимого вмешательства со стороны сверхдержав в зоны их интересов, что следует принимать во имя высшего блага, чтобы не допустить мирового Армагеддона, что и оправдывает их высокую цену. С другой стороны, такие требования можно характеризовать как нарушения международного права, слабое место в международной системе права, лишающее их жертв международной защиты. В деле о действиях военного и полувоенного характера в Никарагуа и против нее Международный суд ООН определил, что вмешательство администрации Рейгана в Никарагуа нарушило требования международного права и не могло быть оправдано самообороной. Более того, Международный суд ООН обязал США выплатить Никарагуа компенсацию <20>. Отрицая верховенство права в данном контексте, администрация Рейгана отказалась платить и отозвала согласие США на юрисдикцию Международного суда ООН <21>. Военная стратегия холодной войны основывалась не только на доктрине взаимного уничтожения MAD <22>, а скорее на расширенной версии права государства на самооборону. Учитывая условия самообороны с помощью оружия массового уничтожения и развитость систем их развертывания, таких, как атомные подводные лодки, такие доктрины лежали в основе схем определения сфер самообороны, используемых мощными державами, даже когда они ограничивали суверенитет отдельных государств. Посредством определения таких сфер человечество, возможно, избегает жутких последствий войны государств-гегемонов. Конечно, если сверхдержавы не предпринимали бы мер для стабилизации своих ожиданий посредством вмешательства, единственным вариантом осталось бы прямое противостояние, ограниченное только официальным объявлением войны. -------------------------------- <1> См. Хантингтон. <2> США оккупировали Санта Доминго с 1916 по 1924 год. См., в общем, Брюс Калдер (Bruce Calder, The Impact of Intervention: The Dominican Republic During the U. S. Occupation of 1916 - 1924 (1984)). <3> США вмешались в Панаму в 1989 году для защиты жизни американских граждан в этой стране и для защиты интересов США в Панамском канале. См. Мэриэн Нэш Лейх (Marian Nash Leich, Contemporary Practice of the United States Relating to International Law, 84 Am J. lnt'1 L. 536, 545-49 (1990)). В том же году США отрешили Мануэля Норьегу от власти. См., в общем, Вед П. Нанда (Ved P. Nanda, The Validity of United States Intervention in Panama under International Law, 84 Am J. lnt'1 L. 494 (1990)). США ранее способствовали свержению избранного в Панаме президента в 1941 году. <4> США вмешались в Гренаду в 1983 году. См. Дж. Мур (J. Moore, Grenada and the International Double Standard, 78 Am. J. lnt'l L. 145 (1984)). См. В общем, О. Одко (О. Audcoud, L'Intervention Americano-Caraibe a la Grenade, 29 Ann. Francais de D. Int'l 217 (1983)). США вмешались якобы, чтобы защитить жизнь американских граждан, вмешательство было дополнительно легитимизировано приглашением правительства и одобрением со стороны региональной организации. Практическим результатом (и, вероятно, целью) вмешательства стало предотвращение установления в Гренаде коммунистического режима. См. Ситуация в Гренаде. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 38/7 (The Situation in Granada, G. A. Res. 38/7, U. N. GAOR, 38th Sess., Supp. 47, at 19, U. N. Doc. A/38/L.8 & add. l, A/38/L.9 (Nov. 2, 1983)), осуждающая односторонние действия США. <5> США периодически вмешивались в Гватемалу в середине XX века. Действительно, США участвовали в свержении президента Гватемалы в 1954 году, См., в общем, П. Глейджесес (Piero Gleijeses, Shattered Hope: The Guatemalan Revolution and the United States, 1944 - 1954 (1991)). <6> США вмешивались в Бразилию в период с 1962 по 1964, результатом чего стал военный переворот в 1964 году. См. Карлос Сантьяго Нино (Carlos Santiago Nino, Radical Evil On Trial 33 (1996)). <7> США обвиняли во вмешательстве в Венесуэлу для свержения Президента Венесуэлы Уго Чавеса 12 апреля 2002 года. См. Майкл Шифтер (Michael Shifter, Democracy in Venezuela, Unsettling as Ever, The Wash. Post, Apr. 21, 2002, at B2). <8> США в незначительной степени вмешивались в силовой обмен в ЮАР после падения апартеида в 1991 году. Пример ЮАР "исключителен тем, что стороны пересмотрели свою политическую систему при минимуме внешнего вмешательства". См. Мелани Гринберг и др. (Words over War: Mediation and Arbitration to Prevent Deadly Conflict 237 (Melanie Greenberg et al. eds., 2000)). <9> В 1964 году США и Бельгия предприняли совместное вмешательство в Конго для защиты жизни иностранных граждан во время периода усиления гражданского неповиновения. См. Резолюцию Совета Безопасности ООН N 199 (1964) (S. C. Res. 199, U. N. SCOR, 19th Sess., 1189th mtg. at 328-29, U. N.Doc. S/6129 (1964)), подтверждающую "суверенитет... Демократической Республики Конго" и призывающую "государства воздержаться от вмешательства во внутренние дела Конго", не демонстрируя поддержки совместного вмешательства. В 1962 году кризис в Конго спровоцировал Консультативное заключение Международного суда ООН от 20 июля 1962 года о некоторых расходах ООН, которым была расширена роль ООН в сфере безопасности. См., в общем, Advisory Opinon, Certain Expenses of the United Nations, 1962 I. C.J. 151 (July 20). <10> США вмешивались во Вьетнам с 1965 года до прекращения огня в январе 1973 года. См. Дэниэл Макинтош (Daniel Mclntosh, The U. S. Style of Intervention, in Superpowers and Revolution 51, 61 - 62 (Jonathan R. Adelman ed., 1986)), где представлен краткий анализ вмешательства США во Вьетнам. <11> США вели длительные тайные операции в Лаосе в течение нескольких декад в XX веке. См. Джейн Гамильтон-Мерритт (Jane Hamilton-Merritt, Tragic Mountains: The Hmong, The Americans, And The Secret Wars For Laos, 1942 - 1992 (1993)). <12> США поддерживали переворот в Камбодже в 1970, чтобы к власти пришел проамерикански настроенный генерал Лон Нол. См. Томас М. Франк и Эдвард Вейсбанд (Thomas M. Franck & Edward Weisband, Foreign Policy By Congress 13-23 (1979)), где представлен краткий обзор вторжения США в Камбоджу. <13> США вмешались в Доминиканскую Республику в 1965 году при поддержке Организации американских государств, чтобы защитить жизнь граждан США и других иностранцев, а также чтобы остановить провоцируемую коммунистическую революцию. См. Бюллетень Госдепартамента США (52 Dep't St. Bull. 744, 745-46 (1965)), где приведено высказывание Президента Линдона Б. Джонсона от 2 мая 1965, где он объяснял и предлагал обоснования одностороннего вмешательства со стороны США. <14> СССР оккупировал Венгрию в 1950-х и навязал ей соглашение, обязывающее Венгрию разрешить советским войскам оставаться на ее территории. См. Соглашение о правовом статусе советских сил, временно присутствующих на территории Венгерской Народной Республики (Agreement on the Legal Status of the Soviet Forces Temporarily Present on the Territory of the Hungarian People's Republic, May 27, 1957, USSR-Hung, reprinted in Official Documents, 52 Am. J. Int'l L. 215, 215-21 (1958)). <15> СССР захватил Чехословакию в 1968 году. См. Р. Мюллерсон (R. Mullerson, Intervention by Invitation, in Law And Force In The New International Order 128-29 (L. Damrosch & D. Scheffer eds., 1991)), где рассмотрены вторжения СССР в Венгрию, Чехословакию и Афганистан. <16> Нацистская Германия сотрудничала с Советским Союзом путем заключения Пакта о ненападении в 1939 году, после чего Рейх напал на Польшу и Данциг (Гданьск). См., в общем. А. Рид и Д. Фишер (A. Read & D. Fisher, The Deadly Embrace: Hitler, Stalin And The Nazi-Soviet Pact (1988)). <17> Италия вторглась в Эфиопию в 1937 году. По рассмотрению событий, приведших к вторжению Италии в Эфиопию, см. Джордж Падмор (George Padmore, Abyssinia - The Last of Free Africa, Crisis, May 1937, at 134). <18> В 1960-е и 1970-е Советский Союз в сотрудничестве с Кубой поддерживал повстанцев в африканских странах, особенно в Анголе, для борьбы с "империализмом и колониализмом во всем мире". См. Роберт Е. Квирк (Robert E. Quirk, Fidel Castro: The Full Story of his Rise to Power, His Regime, His Allies, and His Adversaries 750 (1993)). В ответ США опосредованно предлагали военную помощь повстанцам в Анголе. См. Стюарт С. Малавер (Stuart S. Malawer, Reagan's Law and Foreign Policy, 1981-87: The "Reagan Corollary" of International Law, 29 Harv. Int'l. L. J. 85, 93 (1988)). <19> Среди многих вмешательств и помощи восстаниям в Латинской Америке верность Президента Теодора Рузвельта принципу Драго, запрещавшему вооруженные вмешательства или оккупацию американских территорий европейскими силами, наложила неизгладимый отпечаток на будущее американской внешней политики. Поддержка Рузвельтом принципа Драго привела к Выводам Рузвельта из Доктрины Монро (the Roosevelt Corollary to the Monroe Doctrine), оправдывавшим продолжавшиеся вмешательства США в Латинскую Америку. См. Клиффорд Даммерс (Clifford Dammers, A Brief History of Sovereign Defaults and Rescheduling, in Default and Rescheduling: Corporate and Sovereign Borrowers 80 (David Suratgar ed., 1984)). <20> См. дело Международного суда ООН о действиях военного и полувоенного характера в Никарагуа и против нее (Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua (Nicar. v. U. S.), 1986 I. C.J. 4.). <21> См. заявление Госдепартамента США о снятии с рассмотрения дела, начатого по инициативе Никарагуа (U. S. Department of State, Statement on the U. S. Withdrawal from the Proceedings Initiated by Nicaragua in the International Court of Justice, reprinted in 24 I. L.M 246 (1985)). <22> Страх ядерного уничтожения предотвращал военный конфликт между США и СССР во время холодной войны. Сдерживающее значение ядерного оружия могло послужить причиной, по которой Международный суд ООН не признал ядерное оружие не соответствующим международному праву. См. The Laws of War: Constraints on Warfare in the Western World 214, 217 (Michael Howard et. al. eds., 1994).

Даже интервенционисты пытались ограничить себя и легитимизировать свои действия таким образом, чтобы эти действия в большей степени соответствовали различным версиям международного права, правилам и предписаниям. Например, в деле о действиях военного и полувоенного характера в Никарагуа и против нее Рейган доказывал, что "контрас" представляли собой освободительное движение, реализующее право на самоопределение <*>. В доктрине Брежнева обосновывалась защита социалистического строя на той основе, что он в большей степени обеспечивал право на самоопределение <**>. Таким образом, даже если эти оправдания сами по себе прозрачны и явно направлены на ограничение права, тем не менее в них используется право для достижения определенной степени легитимности. Даже на пике холодной войны правовые ограничения были на переднем плане при обосновании вмешательств. С другой стороны, в Уставе ООН подчеркивается, что суверенное равенство и независимость не исключают международных обязательств, включающих в себя проблемы мира, прав человека, верховенства права <***>. И национальная безопасность, и международное право ограничивают суверенитет, но по-разному и с разными целями. Принцип, согласно которому суверенитет не безграничен, предполагает, как минимум, существование правовых ожиданий относительно отсутствия злоупотреблений суверенитетом. -------------------------------- <*> См., заявление Госдепартамента США о снятии с рассмотрения дела, начатого по инициативе Никарагуа (U. S. Department of State, Statement on the U. S. Withdrawal from the Proceedings Initiated by Nicaragua in the International Court of Justice, reprinted in 24 I. L.M 246 (1985)). <**> См., в общем, Рейсман. <***> "В том случае, когда обязательства Членов Организации Объединенных Наций по настоящему Уставу окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по настоящему Уставу". См. Устав ООН. ст. 103. Устав ООН - это международный договор, подпадающий под определение Венской конвенции о праве международных договоров (Vienna Convention on the Law of Treaties, May 23, 1969, Art. 26, 1155 U. N.T. S. 331), согласно ст. 26 которой любой вступивший в силу договор связывает стороны и должен быть ими исполнен добросовестно. Это означает, что суверенные подписавшиеся государства - 191 государство, хотя они независимы и суверенны, не должны ограничивать реализацию прав и свобод, гарантированных Уставом, не должны отвергать конституционные положения или подрывать фундаментальные права, гарантированные национальными конституциями или международными стандартами прав человека. См., например, "Сивил либерти" (от имени Нигерийской ассоциации адвокатов) против Нигерии, "Сивил либерти" против Нигерии(Civil Liberties Org. (in re Nigerian Bar Ass'n) v. Nigeria, Comm. No. 101/93, para. 15, 1994 - 1995 Afr. Ann. Act. Rep., Annex VI; Civil Liberties Org. v. Nigeria, Comm. No. 129/94, para. 12, 1995 - 1996 id., Annex VIII), где осуждаются условия о выселении и лишении имущества в изданных нигерийским военным правительством декретах и сказано, что "Нигерия не может отказаться от последствий ратификации (Африканской) Хартии посредством внутренних действий. Нигерия обязана гарантировать права, закрепленные в ст. 7 всем своим гражданам".

VI. Обоснование войны в Ираке

Техническим обоснованием войны в Ираке, начатой в 2003 году, в рамках международного права было то, что война 1991 года в Персидском заливе не окончена, и кому-то такое обоснование может показаться прозрачным и слабым. Условием формального окончания войны 1991 года, кажется, было полное разоружение Ирака, особенно в отношении оружия массового уничтожения. Однако ссылка на резолюцию Совета Безопасности ООН представляется спорной, и хотя семантические конструкции и интерпретации могут создать внешний налет легитимности, легальность действий такого масштаба не может основываться на слабом фундаменте, если говорить о законной силе. Критикам нужны более убедительные правовые аргументы для того, чтобы оправдать расширение сферы применения статьи 51 Устава ООН <*>. Обоснованные доктрины безопасности могут усилить либо ослабить такие притязания. -------------------------------- <*> Современный подход к самообороне состоит в том, что статья 51 явно дозволяет, по крайней мере, один вид обращения к силе со стороны индивидуального государства - члена ООН, а именно использование вооруженной силы для отражения вооруженного нападения. Берт В. А. Ролинг (Bert V. A. Roling, The Ban on the Use of Force and the U. N. Charter, in The Current Legal Regulation of the Use of Force 3 (A. Cassese ed., 1986)).

Технические оправдания нападения на Ирак основывались на отказе Ирака выполнить международные обязательства по разоружению, в том числе обязательство отказаться от оружия массового уничтожения. Основа притязания состоит в следующем - Совет Безопасности ООН разрешил использование силы в рамках Главы VII Устава ООН, чтобы отразить агрессию Ирака в отношении Кувейта <*>. Пока Ирак не выполнил закрепленного в мандате ООН условия для окончательного мира, дальнейшее использование силы оставалось санкционированным, а Ирак при режиме Хуссейна продолжал представлять собой угрозу международному миру и безопасности. Утвержденным правовым обоснованием для вторжения администрации Буша и политики смены режима без дальнейших санкций Совета Безопасности ООН были уже существующие резолюции Совета Безопасности ООН. Для краткости приведем сжатый анализ соответствующих положений и интерпретаций резолюций Совета Безопасности ООН (далее - Резолюции). -------------------------------- <*> Глава VII Устава ООН предоставляет Совету Безопасности полномочия для таких действий. Статья 39 этой главы дает Совету Безопасности право "определять существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии". См. Устав ООН, ст. 39. Если действия государства угрожают миру, нарушают мир или составляют акт агрессии, Совет Безопасности определяет, какие меры необходимы "для поддержания и восстановления международного мира и безопасности". Среди различных вариантов действий Совет Безопасности может санкционировать применение силы в соответствии со ст. 42 Устава ООН. См. ст. 42. Совет Безопасности может санкционировать различные виды применения силы, например, привлечение миротворческих сил ООН ("голубых касок") или предоставление государствам-членам право предпринимать индивидуальные или коллективные действия.

Резолюция 678 дала санкцию "использовать все необходимые средства, с тем чтобы поддержать и выполнить" Резолюции Совета Безопасности 660 и все последующие соответствующие резолюции <1>. Эти резолюции служили цели восстановления международного мира и безопасности в Персидском заливе. Таким образом, с технической точки зрения, Резолюция 678 послужила правовым обоснованием войны в Персидском заливе в 1991 году. Резолюция 687 закрепляла прекращение огня, но содержала условия по разоружению Ирака, в частности, условия, связанные с идентификацией и уничтожением оружия массового уничтожения <2>. Так как прекращение огня было поставлено под условие разоружения, включавшего в себя инспекцию ООН, существенное нарушение условий прекращения огня прерывало режим прекращения огня, установленный Резолюцией 687 <3>. Существенное нарушение, таким образом, предоставляло длящееся обоснование для использования вооруженных сил против Ирака. Конкретные проблемы интерпретации включают в себя вопрос о том, применимы ли слова "все необходимые средства" <4> в Резолюции 678 (1990) к Резолюции 687 (1991). Доказывают, что, так как Резолюция 678 была принята до Резолюции 687, без дополнительной поддержки ее нельзя считать применимой к более поздней Резолюции 687 <5>. Ключевой параграф Резолюции 678 гласит, что [Резолюция 678] уполномочивает государства-члены, сотрудничающие с правительством Кувейта, ...использовать все необходимые средства с тем, чтобы поддержать и выполнить резолюцию 660 (1990) и все последующие соответствующие резолюции и восстановить международный мир и безопасность в этом районе" <6>. -------------------------------- <1> См. Резолюцию Совета Безопасности ООН 678 (1990) (SC Res. 678, U. N. SCOR, 45th Sess., Res. & Dec., at 27, U. N. Doc. S/INF/46 (1990), reprinted in 29 I. L.M. 1565 (1990) [здесь и далее - Резолюция 678]). <2> См. Резолюцию Совета Безопасности ООН 687 (1991) (See SC Res. 687, U. N. SCOR, 46th Sess., Res. & Dec., at 11, U. N. Doc. S/INF/47 (1991), reprinted in 30.L. M. 847 (1991) [здесь и далее - Резолюция 687]). <3> Позиция США наиболее четко выражена в письме, направленном Постоянным представителем США в ООН Председателю Совета Безопасности от 20 марта 2003 года, где сказано: Принимаемые меры санкционированы существующими резолюциями Совета, включая его Резолюции 678 (1990) и 687 (1991). Резолюция 687 (1991) наложила на Ирак ряд обязательств, включая, что наиболее важно, значительные обязательства по разоружению, являвшиеся условиями для прекращения огня согласно этой Резолюции. В течение длительного времени признавалось, что существенное нарушение этих обязательств подрывает основы прекращения огня и восстанавливает санкции на использование силы согласно Резолюции 678 (1990). Именно в этом состояло основание использования силы коалицией в прошлом, и это было признано Советом, что подтверждается, например, публичным выступлением Генерального секретаря в январе 1993 года после существенного нарушения Ираком Резолюции 687 (1991), согласно которому коалиционные силы получили от Совета мандат на применение силы в соответствии с Резолюцией 678 (1990). По публичному выступлению Генерального секретаря, см. Заявление Генерального секретаря ООН в Париже от 14 января 1993 (Statement Made by the Secretary-General of the United Nations in Paris (Jan. 14, 1993), reprinted in Iraq and Kuwait: The Hostilities and Their Aftermath 741 (M. Weller ed., 1993)). Ирак продолжает существенно нарушать свои обязательства по разоружению согласно Резолюции 687 (1991), что подтверждено Советом в Резолюции 1441 (2002). Действуя в рамках полномочий, предоставленных Главой VII Устава ООН, Совет единогласно решил, что Ирак нарушил и продолжает существенно нарушать свои обязательства, упомянул о неоднократных предупреждениях Ираку и о серьезных последствиях, которые последуют в результате длящегося нарушения обязательств. Этой Резолюцией Ираку была предоставлена "последняя возможность" повиноваться, при этом было указано, что нарушение Ираком обязательств в соответствии с Резолюцией 1441 (2002), представить современные, верные, точные и полные сведения обо всех аспектах его программ оружия массового уничтожения, подчиниться и оказывать полное сотрудничество во исполнение резолюции также составит существенное нарушение. Правительство Ирака решило не использовать окончательную возможность, предоставленную согласно Резолюции 1441 (2002) и явно совершило дополнительные нарушения. Принимая во внимание существенные нарушения со стороны Ирака, основание режима прекращения огня перестало существовать, а использование силы санкционировано согласно Резолюции 678 (1990). См. Письмо Постоянного представителя США в ООН от 20 марта 2003 года, адресованное Председателю Совета Безопасности ООН (Letter dated 20 March 2003 from the Permanent Representative of the United States of America to the United Nations addressed to the President of the Security Council, UN. Doc. S/2003/351 (Mar. 21, 2003)). <4> В английском тексте использовано выражение "all necessary means" - прим. пер. В частности, в Резолюции 678 Совет Безопасности санкционирует действия государств даже за рамками положений Главы VIII Устава (то есть государств - членов, сотрудничающих с правительством Кувейта) "уполномочивает... использовать все необходимые средства, с тем чтобы поддержать и выполнить резолюцию 660 (1990) и все последующие соответствующие резолюции и восстановить международный мир и безопасность в этом районе". См. параграф 2 Резолюции 678. <5> Для дополнительного краткого обзора правового обоснования войны в Ираке см. ответ генерального атторнея лорда Голдсмита на запрос Парламента Великобритании о правовом обосновании использования силы против Ирака (U. K. Attorney General Lord Goldsmith's answer to a Parliamentary question regarding the legal basis for the use of force against Iraq, UK: Legal Basis for War, CNN NEWS, Mar. 17, 2003, http://www. cnn. com/2003/WORLD/meast/03/l7/sprj. irq. uk. legal/). По позиции Испании о правовом обосновании использования силы против Ирака, см. U. N. Doc. S/PV.4721, at 15-16 (Mar. 19, 2003). <6> См. Резолюцию 678. В английской версии текста Резолюции сказано: "Authorizes Member States cooperating with the government of Kuwait, unless Iraq on or before 15 January 1991 fully implements, as set forth in paragraph 1... the foregoing resolutions, to use all necessary means to uphold and implement Resolution 660 (1990) and all subsequent relevant resolutions and to restore international peace and security in the area". - прим. пер.

Согласно заключительному параграфу Резолюции 687 Совет Безопасности решил "продолжать рассмотрение этого вопроса и предпринимать такие дальнейшие шаги, которые могут потребоваться для осуществления настоящей резолюции и обеспечения мира и безопасности в этом районе" <*>. Допустимо рассматривать эти две резолюции вместе, но их синтаксическая интерпретация для применения к войне в Персидском заливе в 2003 году кажется весьма натянутой. В Резолюции 687 категорично утверждается, что Совет Безопасности продолжает рассмотрение событий, приведших к созданию данной резолюции. Таким образом, возможно при толковании того, что подразумевалось в Резолюции 687, прийти к выводу, что с ее принятием были прекращены полномочия, предоставленные Резолюцией 678, поскольку вопрос остался на рассмотрении Совета Безопасности. Если Совет Безопасности продолжает рассматривать проблему, то, как можно спорить, именно он обязан делать выводы о наличии или отсутствии существенного нарушения условий прекращения огня. Установив наличие нарушения, Совет Безопасности должен был бы санкционировать применение силы. Ключевая для обоснования войны в Персидском заливе в 2003 году резолюция, - дополняющая собой уже рассмотренные резолюции, это Резолюция Совета Безопасности ООН 1441 (2002). Согласно Резолюции 1441 (2002) [Совет Безопасности ООН] постановил, что Ирак существенно нарушал и продолжает существенно нарушать свои обязанности, предусмотренные соответствующими резолюциями, включая Резолюцию 687 (1991), в частности отказываясь сотрудничать с инспекторами Организации Объединенных Наций и МАГАТЭ и завершить принятие мер в соответствии с пунктами 8 - 13 Резолюции 687 (1991); [Совет Безопасности ООН] постановил, признавая положения пункта 1 выше, предоставить Ираку настоящей Резолюцией последнюю возможность выполнить свои обязанности по разоружению согласно соответствующим резолюциям Совета; и соответственно постановляет ввести усиленный режим инспекций в целях обеспечения полного и поддающегося проверке завершения процесса разоружения, предусмотренного Резолюцией 687 (1991) и последующими резолюциями Совета; напоминает в этой связи о том, что Совет неоднократно предупреждал Ирак, что дальнейшее нарушение им своих обязанностей приведет к серьезным для него последствиям; [Совет Безопасности ООН] постановил продолжать заниматься этим вопросом <**>. -------------------------------- <*> См. Резолюция 687. В английской версии текста Резолюции сказано: "Decides to remain seized of the matter and to take such further steps as may be equired for the implementation of the present resolution and to secure peace and security in the area". - прим. пер. <**> См. п. п. 2, 13, 14 Резолюции Совета Безопасности ООН 1441 (2002) (U. N. SCOR Res. 1441, U. N. SCOR, 4644th mtg., U. N. Doc. S/RES/1441 (2002), at para. 2, 13, 14 [здесь и далее - Резолюция 1441]). В английской версии текста Резолюции сказано: [The United Nations Security Council] Decides that Iraq has been and remains in material breach of its obligations under relevant resolutions, including resolution 687 (1991), in particular through Iraq's failure to cooperate with United Nations inspectors and the IAEA, and to complete the actions required under paragraphs 8 to 13 of resolution 687 (1991); [The United Nations Security Council] Decides, while acknowledging paragraph 1 above, to afford Iraq, by this resolution, a final opportunity to comply with its disarmament obligations under relevant resolutions of the Council; and accordingly decides to set up an enhanced inspection regime with the aim of bringing to full and verified completion the disarmament process established by resolution 687 (1991) and subsequent resolutions of the Council; Recalls... that the Council has repeatedly warned Iraq that it will face serious consequences as a result of its continued violations of its obligations; [The United Nations Security Council] Decides to remain seized of the matter. - прим. пер.

Фраза "серьезные последствия" в Резолюции Совета Безопасности ООН 1441 не санкционировала использование силы прямым текстом <1>. Действительно, сама конструкция используемого текста показывает, что Совет серьезно рассматривал возможность применения силы, и он мог бы сослаться на него конкретно, так как санкционирование применения силы - это одно из основных решений, которые может принять Совет <2>. Соответственно, Совет не стал бы оставлять вопрос применения силы на уровне подразумеваемого из текста Резолюции и поддерживаемого достаточно слабыми связями с ранее принятыми резолюциями. Таким образом, для некоторых аналитическая интерпретация по вопросу наличия санкции Совета Безопасности на применение силы в Ираке не может основываться только на текстах и соотношениях соответствующих резолюций <3>. Более широкие стандарты интерпретации могут оправдывать применение силы согласно соответствующим резолюциям, однако эти обоснования могут носить чисто технический характер и не содержать в себе обоснования, четко подкрепляющего объект и цели интерпретации <4>. В результате концепция упреждающих действий кажется неоправданной в рамках резолюций и процессов ООН. Сам по себе текст, кажется, не предоставляет оправданий нападения, а телеологическая и целевая интерпретации предоставляют не более чем слабую правовую поддержку <5>. В отличие от тех государств, которые признают приоритет Совета Безопасности ООН по принятию решений, центральным элементом американских и британских притязаний является то, что британские и американские перспективы подрывают основы институционной компетенции ООН, и Совета Безопасности ООН в частности, отвергая принцип приоритета юрисдикции Совета Безопасности ООН по вопросам коллективной безопасности. Для обеспечения безопасности за рамками институционно урегулированных отношений коллективные действия представляют собой почти полностью децентрализованную силу в духе Лиги Наций, открывшей двери юнилатерализму и ослабившей международные миротворческие институты. Юнилатерализм, возможно, представляет собой быстрое решение и потому очень популярен, но он не может заменить собой длительное сотрудничество для обеспечения мира. ООН - организация, наиболее пригодная для перековки мечей на орала. В эпоху глобализма и взаимозависимости институты коллективной безопасности ООН необходимы для сохранения правопорядка в мире. Из специфики компетенции ООН, однако, необязательно следует, что государство не может предпринимать односторонние упреждающие меры. Новые виды угроз могут требовать более осторожной оценки приоритета институционной сферы Совета Безопасности, как и сферы определенных односторонних действий в рамках положений статьи 51 Устава ООН о самообороне в международном обычае. Ключевой вопрос состоит в том, какие институционные новации в рамках Совета Безопасности, с учетом пяти постоянных членов, могут быть разработаны для эффективной коллективной реакции на новые угрозы глобальной безопасности. Наиболее серьезный довод в пользу одностороннего вооруженного вмешательства со стороны США и Великобритании - это борьба с терроризмом. Доступ террористов к оружию массового уничтожения представляет собой настолько значительную угрозу безопасности, что есть причины при рассмотрении вопроса о правомерности позиций США и Великобритании выйти за рамки "буквы" международного права <6>. Как отмечалось ранее, независимо от того, используется контекстуальный или текстовый метод оценки соответствующих положений Резолюции Совета Безопасности ООН, логика толкования не поддерживает ни конструкций, предложенных Администрацией Буша, ни конструкций генерального атторнея Великобритании. Такая конструкция должна учитывать и обеспечивать перспективы нейтральных третьих сторон. Исходя из самой природы международной конституционной системы, право толковать и принимать решения предоставлено Совету Безопасности ООН. Однако Совет Безопасности ООН не может игнорировать конструкций, построенных на этих базовых положениях США и Великобританией, а оба эти государства располагают средствами, чтобы предотвратить нежелательный исход дела <7>. По сути, это означает, что оценка законности атаки, основанной на конструкции положений соответствующих резолюций, частично производится самими предпринимающими действия государствами. Модель реализма международного правотворчества, которую Жорж Селль именовал "dedoublement fonctionnel", предполагает двойной правотворческий характер суверенного государства, выступающего и в качестве заявителя, и принимающего решения по вопросам значения, сферы применения и оправданности притязания в рамках международного права <8>. -------------------------------- <1> "serious consequences" - прим. пер. См. п. 13. <2> См. ст. ст. 39, 42 Устава ООН. <3> Например, см. пресс-брифинг Белого дома от 13 марта 2003 года, где бывший пресс-секретарь Белого дома Ари Флейшер (Ari Fleischer) заявлял, что "Резолюция 678 Совета Безопасности ООН санкционировала использование всех необходимых средств для поддержания и выполнения Резолюции 660 (1990) и всех последующих относящихся к делу резолюций для восстановления международного мира и безопасности в регионе" (Press Secretary Ari Fleischer, The White House, Press Briefing (Mar. 13, 2003), http://www. whitehouse. gov/news/releases/2003/03/20030313-13.php)). См. в общем, Резолюцию 678, Резолюцию 687. Отдельные ученые доказывали, что создание США формального правового обоснования для нападения на Ирак посредством ссылки на Резолюцию 678 (1990), а не позднейшую Резолюцию 687 (1991), способно ввести в заблуждение, поскольку в Резолюции 687 не рассматривается оружие массового уничтожения, а только вмешательство Ирака в Кувейт. <4> См. Фелисити Бэрринджер (Felicity Barringer, Critics Say U. S. Lacks Legal Basis for Attack, N. Y. Times, Mar. 20, 2003, at A19); Кит Б. Ричбург (Keith В. Richburg, French See Iraq Crisis Imperiling Rule of Law, Wash. Post, Mar. 6, 2003, at A19); см. также высказывание представителя России (U. N. Doc. S/PV.4721, at 8 (Mar. 19, 2003)); высказывания представителей Китая и Сирии U. N. Doc. S/PV.4726, at 28, 32 (Mar. 26, 2003). <5> Сенатор от штата Флорида Боб Грэм отметил, что настоящая цель вторжения в Ирак не может быть оправдана тем правовым обоснованием, которое представила администрация Буша. Скорее, отметил Грэм, единственная жизнеспособная цель вторжения - это освобождение народа Ирака. Сенатор Грэм заявил, что "у нас есть шанс показать миру, что у нас были верные причины для прихода в Ирак... что мы пришли в Ирак, чтобы освободить народ Ирака... а не для экспансии американской власти... не из-за нефти... Нам следует четко это показать". См. Грэм. Сенатор от штата Массачусетс Тед Кеннеди также оспаривал мотивы администрации Буша и правовое обоснование вторжения в Ирак. В интервью с "Ассошиэйтед Пресс" в сентябре 2003 года Кеннеди заявил, что "Не было никакой неизбежной угрозы [чтобы оправдать вторжение США в Ирак]. Эта [угроза] была придумана в Техасе, а в январе лидерам республиканцев было объявлено, что будет война и это хорошо с политической точки зрения. Вся эта история была подлогом". Kennedy Labels Iraq War a "Fraud", Wash. Times, Sept. 19, 2003 [здесь и далее - Замечания Кеннеди]. <6> Доказательства наличия оружия массового уничтожения, собранные британским правительством, чтобы оправдать участие Великобритании в иракской войне в 2003 году, оспаривались. С того времени премьер-министр Тони Блэр оказался в центре расследования Хаттона, в рамках которого исследовались обстоятельства, связанные со смертью британского эксперта по вооружению доктора Дэвида Келли, который отвечал за досье, обосновывавшее участие Великобритании в войне. См., в общем, лорд Брайан Хаттон (Lord Brian Hutton, Investigation Into the Circumstances Surrounding the Death of Dr. David Kelly, Aug. 11, 2003, available at http://www. the-hutton-inquiry. org). Расследование Хаттона предполагает, что доказательства были раздуты или "sexed up". См. Джулия Дэй (Julia Day, Kelly Said Government Sexed Up Iraq Dossier, Guardian Unlimited, Aug. 12, 2003, available at http://www. guardian. co. uk/lraq/Story/0,2763,1017078,00.php). Подобным образом президент Буш заявлял, что полномочия для войны с Ираком основывались на факте наличия оружия массового уничтожения у Ирака и его готовности использовать это оружие. Однако после нескольких месяцев розысков американская инспекционная команда, возглавляемая Дэвидом Кайе (David Kaye), не смогла это оружие найти. См. в общем Отчет: оружие массового уничтожения в Ираке не найдено. (Report: NO WMD Found In Iraq, Sept. 25, 2003, http://www. cbsnews. com/stories/2003/09/25/iraq/main575078.shtml); см. также, Пол Рейнольдс (Paul Reynolds, Banned Weapons: Where Are They?, BBC NEWS, available at http://news. bbc. co. uk/2/hi/middle east/2949441.stm (last visited Mar. 25, 2004)); см. также Ассошиэйтед Пресс (Associated Press, Top U. S. Commander Surprised at Not Finding WMD, USA Today Online, May 30, 2004, http://www. usatoday. com/news/world/iraq/2003-05-30-iraq-wmd x. htm), где сказано, что генерал-лейтенант Джеймс Конвей (Lt. Gen. James Conway), командующий морской пехотой США, заявил, что он удивлен тем, что поиски оружия массового уничтожения в Ираке до сих пор остаются безуспешными, несмотря на наличие американских разведывательных данных, согласно которым такое оружие предоставлялось войскам Ирака на линию фронта в начале войны в Ираке в 2003 году. Конкретно генерал-лейтенант Конвей указал, что "[для него] было сюрпризом, то что мы не обнаружили оружия... на запасных точках". Генерал-лейтенант также заявил, что "Мы были практически в каждом пункте снабжения боеприпасами между границей Кувейта и Багдадом, но его [оружия массового уничтожения] там просто нет". <7> См. Устав ООН, п. 2 ст. 24. <8> Georges Scelle, Le Phenomene Juridique du Dedoublement Fonctionnel, in Rechtfragen Der Internationale Organisation 324 (1956).

Обоснованное притязание подобного характера может усилить и правовую основу притязания на законность, если позиция объективно убедительна и получает широкое признание <*>. В контексте значимости соответствующих вопросов может оказаться, что государства будут опрометчивы в своих действиях на международной арене, если фундаментальной основой их действий будет только техническое правовое обоснование, применимое и к таким конструкциям, которые могут подрывать его значимость и требовать более серьезных обоснований, поскольку их правовое обоснование хотя и благовидно, но все же довольно слабо. Когда государство начинает войну исходя из исключительно "формального" правового обоснования, международное общественное мнение <**> и мораль, вероятно, потребуют наличия иных более юридически значимых принципов, поддерживающих такие действия еще до их начала <***>. -------------------------------- <*> Например, отходя от типичной для администрации Буша односторонней международной позиции, чиновники Министерства обороны США боялись ослабления режима защиты военнопленных и просили Президента Буша признать применимость Женевских конвенций к особым условиям в Афганистане. См. Том Шэнкер, Кэтрин Сили (Thorn Shanker & Katharine Q. Seelye, Behind-the-Scenes Clash Led Bush to Reverse Himself on Applying Geneva Conventions, N. Y. Times, Feb. 22, 2002, at A12). Шэнкер и Сили дополнительно ссылаются на поддержку Министерством обороны США применимости международных конвенций. Эта позиция происходит как из беспокойства, вызванного наличием неблагоприятного прецедента, так и бюрократических стремлений к соответствию международным договорным требованиям. <**> Профессора В. Майкл Рейсман и Крис Т. Антониоу объясняют, что в современных демократиях "даже ограниченный вооруженный конфликт требует значительной общественной поддержки в качестве основы. Эта поддержка может быстро уменьшаться или изменяться на свою противоположность, независимо от того, насколько значима политическая цель, если люди полагают, что война, которая ведется, есть война несправедливая, негуманная или ведется ужасным образом". См.: The Laws of War xxiv (W. Michael Reisman & Chris T. Antoniou eds., 1994). <***> Администрация Буша столкнулась со значительным общественным возмущением, когда война в Ираке началась. См. Патрик И. Тайлер, Джанет Элдер (Patrick E. Tyler & Janet Elder, Poll Finds Most in U. S. Support Delaying a War, N. Y. Times, Feb. 14, 2003, at A1); см. Майкл Пауэлл (Michael Powell, Around Globe, Protest Marches, Wash. Post, Mar. 23, 2003, at A19). Однако общественное мнение разделилось, и некоторые посчитали чисто техническое правовое обоснование администрации Буша достаточным, чтобы оправдать вмешательство. См. Адам Нагурни и Джанет Элдер (Adam Nagourney & Janet Elder, More Americans Now Faulting U. N. on Iraq, Poll Finds, N. Y. Times, Mar. 11, 2003); см. тажке Дэн Балц (Dan Balz, War Support Widespread, Wash. Post, Apr. 8, 2003, at A28); см. Диана Джин Скемо (Diana Jean Schemo, Iraq Violates Rules of War, U. S. Complains, N. Y. Times, Mar. 24, 2003, at B6).

Вероятно, именно исходя из вышеизложенного, США и Великобритания перестали использовать для технического обоснования нападения на Ирак только ссылку на резолюции Совета Безопасности ООН <1>. Если бы Саддам Хуссейн действительно разрабатывал ядерное, биологическое или химическое оружие массового уничтожения, возможность его передачи террористам представляла бы будущую угрозу США и Великобритании <2>. После атак 11 сентября эта проблема приобрела значимость и легитимность в контексте национальной безопасности и самообороны <3>. Она не только содержит веское основание, но и усиливает значимость технических конструкций, основанных на резолюциях Совета Безопасности ООН. Может быть, США и Великобритания поняли это и поэтому подняли вопрос об оружии массового уничтожения в качестве главного обоснования для атаки на Ирак. Это в свою очередь породило на международном и национальном уровнях озабоченность о надежности и толковании имеющихся сведений об оружии массового уничтожения <4>. -------------------------------- <1> См., в общем, Голдсмит. <2> Некоторые правительственные чиновники и ученые полагают, что угроза США со стороны Саддама Хуссейна была наиболее явно оформлена в его попытке убить бывшего Президента Джорджа Герберта Уолкера Буша. См. Ричард Бернстейн (Richard Bernstein, U. S. Presents Evidence to U. N. Justifying Its Missile Attack on Iraq, N. Y. Times, Jun. 28, 1993, at A7); см. также заявление Маделин Олбрайт, делегата от США в ООН (Excerpts for U. N. Speech: The Case for Clinton's Strike, N. Y. Times, June 28, 1993, at A7). <3> Некоторые указывают на данное Саддамом Хуссейном в апреле 2003 года обещание передать по 25 тысяч долларов семьям палестинских террористов-смертников. См. Мохаммед Даражмех (Daraghmeh, Iraq Raises Suicide Bombers' Payments, Assoc. Press, Apr. 4, 2002, at A20). Обещание Хуссейна о награде террористам-смертникам было дано на строгих условиях. Он настаивал, что только те индивиды, которые подорвали себя поясами смертников, будут иметь право на полную сумму. "Платежи [должны были предоставляться] по строгой шкале, где были предусмотрены различные суммы за ранения, инвалидность, смерть мученика, и 25000 долларов за гибель террориста-смертника". (President George W. Bush, Saddam Hussein's Support for International Terrorism, The White House, Nov. 4, 2002, available at http://usinfo. state. gov/regional/nea/iraq/text/0912wthsbkgd. htm). Дополнительно, некоторые полагаются на информацию, полученную от военных офицеров Ирака, описывавших секретные тренировочные лагеря в Ираке, где иракцы и арабы-неиракцы готовились для угона самолетов и поездов, саботажа, убийств и работы со взрывчатыми веществами. <4> Артур Шлезингер мл. (Arthur Schlesinger Jr.), "лев либерализма" зачастую указывает на печально известное обвинение бывшего министра иностранных дел Великобритании Робина Кука (Robin Cook), представленное в марте 2003 года, в котором он заявлял, что "вместо того чтобы использовать разведданные в качестве доказательства, на котором основывается политическое решение, мы использовали разведданные как основание, чтобы оправдать политику, с которой мы уже определились". См. Артур Шлезингер мл. (Arthur Schlesinger Jr., The Imperial Presidency Redux, Wash. Post., June 28, 2003, at A25), где он цитирует Кука и указывает, что он "с точностью сформулировал обвинение [против войны]". См. также, Артур Шлезингер мл. (Arthur Schlesinger, Jr., Eyeless in Iraq, N. Y. Times Rev. of Books, Oct. 23, 2003, at 26), где он опять цитирует министра Кука и указывает, что "теперь мы заметили... жадное рвение, с которым Буш и его союзники набросились на крохи разведданных".

Конечно, оружие массового уничтожения вкупе с угрозой апокалиптической формы терроризма составило крайне убедительное обоснование для принятия таких мер, какие государства сочли бы допустимыми и законными, но нам необходимо быть крайне осторожными при проведении анализа в этой сфере. Только лишь угрозы не могут оправдывать ту конкретную стратегическую форму вмешательства, которая была избрана. Вкратце, даже если приписываемое Саддаму Хуссейну оружие массового уничтожения представляло бы собой угрозу безопасности США и Великобритании, нет уверенности в том, что вооруженная атака была наиболее разумным средством защиты интересов национальной безопасности США и Великобритании или что такие меры не могли быть успешно предприняты Советом Безопасности ООН <1>. Притязания США и Великобритании особенно уязвимы при критичном рассмотрении принципа самообороны в рамках международного права. Именно в этой сфере доктрина Буша наиболее спорна. В доктрине Буша указано, что распространение ядерного оружия во время холодной войны могло ограничиваться рациональной политикой влияния на противника. Противник США в холодной войне также стремился к сохранению глобального силового баланса, поддерживал рациональную политику, не был склонен к риску <2>. В этом контексте сдерживание стабилизировало сферу международной безопасности и допустимого международного сотрудничества в сфере контроля за вооружением и нераспространением ядерного оружия. Однако времена холодной войны, когда оружие массового уничтожения рассматривалось как последнее средство, закончились. Современные теоретики в сфере безопасности предполагают, что враги Запада рассматривают оружие массового уничтожения просто как эффективное оружие для уничтожения <3>. В этом контексте общепринятая концепция сдерживания оказывается слабой, если не устаревшей. По мнению Президента Буша, традиционные концепции сдерживания не будут работать против врага - террориста, чья общепризнанная тактика - произвольное беспричинное уничтожение, нацеленное на невиновных, чьи так называемые "солдаты" стремятся к мученичеству в смерти и чья наиболее сильная защита состоит в отсутствии прямой связи с каким-либо государством. Совпадение перечней государств, спонсирующих террористов, и государств, стремящихся обрести оружие массового уничтожения, требует от нас действий <4>. -------------------------------- <1> Вспомним, что применение бывшим президентом Джорджем Г. В. Бушем военной силы в Персидском заливе направлялось ограничениями Резолюции по Ираку 1991 года. См. Authorization for Use of Military Force Against Iraq Resolution, Pub. L. No. 102-1, 105 Stat. 3 (1991), где изложены ограничения применения военной силы. Согласно Иракской резолюции, президент был обязан доказать Конгрессу США, что все дипломатические пути для разрешения конфликта были исчерпаны до войны и начала военных действий, а также то, что объем военных действий ограничивался достижением целей, установленных Резолюциями Совета Безопасности ООН 660, 661, 662, 664, 665, 666, 667, 669, 670, 674, 677 и 678. <2> См. Консультативное заключение Международного суда ООН от 8 июля 1996 года о правомерности применения ядерного оружия по запросу Генеральной Ассамблеи ООН. Особое мнение судьи Флайауера, (п. 5) (Advisory Opinion, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, 1996 I. C.J 226, reprinted in 35 I. L.M. 809 & 1343 (1996) (separate Opinion by Judge Fleischhauer, at para. 5)). <3> См. Хейманн. <4> См. Доктрина национальной безопасности.

Мы утверждаем, что новая доктрина Буша содержит достаточно узкое, но обоснованное притязание, - что положения статьи 51 Устава ООН о самообороне просто не следует рассматривать буквально. Статья 51 Устава ООН дает государству право на самооборону в рамках международного права, "если произойдет вооруженное нападение". Из доктрины Буша прямо следует, что государство может принимать правомерные действия для самообороны при неминуемой (непосредственной) опасности нападения. Администрация Буша полагает, что условием упреждающей самообороны является фактическая неизбежность нападения. В качестве технического аспекта толкования, если принять это более широкое толкование статьи 51 Устава ООН, должны иметься и технические обоснования такой формы интерпретации <*>. -------------------------------- <*> См. Уолтер Гари Шарп - ст. (Walter Gary Sharp, Sr., CyberSpace and the Use of Force 7, 95, 226 (1999)), где рассмотрены определения враждебных намерений и враждебных актов, предоставленные военными США, и доказывается, что на определенной стадии угроза использования силой, не доходящая до фактического использования силы, может служить демонстрацией враждебных намерений и инициировать право народа на упреждающую самооборону.

Для поддержки доктрины Буша об упреждении в теории существует два основных оправдания. Во-первых, следует считать, что самооборона в международном праве занимает особое место в Уставе ООН и международном обычае, в связи со значимостью элемента "само" в самообороне <*>. По сути, это обозначает, что хотя в настоящее время институты коллективной безопасности для коллективных мер высоко развиты, если их рассматривать с исторической перспективы, важным элементом управления вопросами безопасности является деятельность самих государств, включенная в концепцию международной самообороны. Несмотря на конституционное развитие, направленное на институционализацию коллективной безопасности посредством Совета Безопасности ООН и региональных ассоциаций, важная часть компетенции по вопросам национальной безопасности сохраняется за отдельными государствами. Если эта презумпция верна, тогда ключевой вопрос состоит в том, существуют ли стандарты рационального применения права на самооборону, если сложившиеся условия делают упреждающие действия обоснованными. Это ведет нас ко второму элементу обоснования. Если мы примем тот факт, что элемент "само" в термине "самооборона" просто отражает значимые несовершенства системы коллективной безопасности, тогда структура притязания государства на самооборону оказывается близка к принципу "dedoublement fonctionnel" <**>. Государство является заявителем, притязающим на право самообороны. Так как государство могло действовать на основании такого притязания, у него есть международная обязанность оправдать эти действия как действия в рамках компетенции национальной безопасности, рациональные действия в рамках политики и основных целей международной конституционной системы. Этот принцип хорошо выражен профессором Г. А. Смитом, который в несколько ином контексте писал: "Право народов, которое не применяется и не толкуется какой-либо видимой и универсально признанной властью, претендует на простое применение здравого смысла к международным действиям. Из этого следует, что любое притязание, явно являющееся разумным, заслуживает презумпции законности, и бремя доказывания его противоречия праву должно лежать на государстве, противящемся притязанию" <***>. -------------------------------- <*> См., в общем, Оскар Шахтер (Oscar Schachter, In Defense of International Rules on the Use of Force, 53 U. Chi L. Rev. 113 (1986); Report of the Committee on Use of Force in Relations among States, 1985-86 Am. Branch lnt'l. L. Ass'n, Proc. & Comm. Reps. 188, 201-10). <**> См., в общем, Селль. <***> См. Г. А. Смит (Н. А. Smith, The Law and Custom of the Sea 20(1950)).

Однако в свете событий 11 сентября делается попытка утверждения доктрины, согласно которой государства "должны адаптировать концепцию неизбежной угрозы к возможностям и целям нынешних противников" <1>. Так как террористы и государства-изгои стараются использовать нетрадиционные средства для нарушения безопасности своих противников <2>, они будут пытаться причинить максимальный вред государствам - жертвам, действуя скрытно и, возможно, применяя оружие массового уничтожения к невинному гражданскому населению без предупреждения <3>. В доктрине Буша недвусмысленно заявлено, что в войне против терроризма США оставляют за собой право использовать силу посредством упреждающих действий для защиты своей национальной безопасности. По мнению Президента Буша, "чем сильнее угроза, тем больше риск недеяния - и более значительны аргументы в пользу упреждающих мер для нашей защиты, даже если сохраняется неясность по вопросам времени и места нападения противника" <4>. В доктрине Буша отмечено, что "государства-изгои" могут обладать ресурсами для разработки оружия массового уничтожения и могут распространять и использовать его, поскольку они "не демонстрируют никакого уважения к международному праву... и грубо нарушают международные договоры, сторонами которых являются". Для современного права это значительная натяжка, поэтому вопрос заслуживает дальнейшего рассмотрения. -------------------------------- <1> См. Стратегию национальной безопасности. <2> 11 сентября 2001 года сделало угон самолетов - особенно жуткую форму терроризма - значимой причиной для беспокойства американских путешественников и людей, работающих в центре города. В последнее время правительство решало проблему полетов гражданской авиации, в частности "допуска легких самолетов и вертолетов для полета над городами, требующего переоценки вреда, который такое воздушное судно может принести при использовании для удара по "мягким целям", таким, как скопления людей на спортивных стадионах, концертах или политических мероприятиях". См. Филипп А. Карбер (Phillip A. Karber, Re-Constructing Global Aviation in an Era of the Civil Aircraft as a Weapon of Destruction, 25 Harv. J. L. & Pub. Pol'y 781, 805 (2002)). Другая гибельная форма терроризма - терроризм через Интернет, направленный на "мягкие цели", связанные с повседневным бизнесом, экономическими и социальными коммуникациями и сделками. См. Уильям Гравелл (William Gravell, Briefing to the Worldwide Antiterrorism Conference, Information Warfare and Terrorism: Changing the Rules, San Antonio, TX (Aug. 19, 1997)). <3> В течение более чем 10 лет США было известно, что усиление режима безопасности "жестких целей" привлекло внимание террористов к "мягким целям". В 1990 году 75 процентов террористических атак по всему миру были направлены на туристические и деловые точки, другие неофициальные цели. См. отчет Госдепартамента США за 1990 год (United States Department of State, Patterns of Global Terrorism: 1990, 37 (1991)). <4> См. Стратегия национальной безопасности.

А. Формулирование доктрины: угрозы оружием массового уничтожения и угрозы, не связанные с оружием массового уничтожения

В формулировании доктрины и ее соотношении с международным правом следует выделить два вопроса. Первый - это угроза терроризма без угрозы применения оружия массового уничтожения <1>. Ограничения, налагаемые международным правом на доктрину Буша, в случае такой угрозы, как минимум, должны устанавливать, соответствуют ли упреждающие меры, которые не могут соответствовать объективному критерию неизбежности, из-за самой природы террористической угрозы, объективному стандарту разумности, соответствующему фундаментальному праву на самооборону согласно статье 51 Устава ООН или развивающегося международного обычая <2>. Такие действия могут привести к попыткам оправдания вмешательств вне каких-либо стандартов и не ограниченных принципами международного права. Поэтому уступки войне с террором в виде односторонних действий могут стать опасной стратегией <3>. Необходимо, чтобы юристы-международники четко сформулировали стандарты, оправдывающие международное вмешательство. Также важно и чтобы процедуры отчетности по таким вмешательствам перед Советом Безопасности применялись в полной мере, а значит, стандарты обоснования были бы четко установлены в рамках мандата первичной ответственности Совета Безопасности по вопросам мира и безопасности <4>. Даже если террористическая организация, такая, как Аль-Каида, угрожает безопасности другого государства, наличие угрозы должно основываться на надежных данных, которые впоследствии возможно предоставить в Совет Безопасности и которые соответствуют требованиям отчетности по статье 51. -------------------------------- <1> 17 сентября 2002 года Президент Буш расширил подход своей администрации к угрозам всех террористов, включив в них угрозы, включающие и не включающие доступ к оружию массового уничтожения. В частности Президент Буш заявил, что "[его] непосредственное внимание будет обращено на те террористические организации глобального масштаба и любого террориста или государство, спонсирующее терроризм, которые намереваются завладеть или использовать оружие массового уничтожения, или их предшественников". Стратегия национальной безопасности. <2> См. Альбрехт Рандельзофер (Albrecht Randelzhofer, Article 51 in The Charter of the United Nations, A Commentary 675 (1995)), где сказано, что "в международной правовой доктрине отсутствует консенсус по моменту времени, с которого можно предпринимать меры по самообороне против вооруженного нападения". <3> После актовой речи в Вест Пойнт в 2002 году Президент Буш стал мишенью для международной критики из-за общего тона высказываний, где он подразумевал, что США обладают уникальной способностью принимать и исполнять решения, и он также подразумевал, что это полномочие недоступно другим государствам. Однако в международном праве четко установлено, что США равны со всеми другими государствами перед законом. П. 1 ст. 2 Устава ООН определяет, что "Организация основана на принципе суверенного равенства всех ее Членов". См. Устав ООН, п. 1 ст. 2. См. также Гельмут Стейнбергер (Helmut Steinberger, Sovereignty, in 4 Encyclopedia of Public International Law 500, 515 (Rudolf Bernhardt ed., 1984)), где сказано, что государства обладают равным правовым статусом согласно общим положениям международного права... Базовая структура международного права есть правовой порядок координированных сопредельных политических единиц, что следует отличать от государственного (civitas) максима мирового государственного порядка... Общие положения международного права не предоставляют государствам-гегемонам правовых и властных привилегий в их сферах политического влияния, будь то "мировой полицейский", то есть правоохранительная деятельность, или право судить и решать. <4> Государства обязаны сообщать Совету Безопасности о мерах самообороны, которые они намерены предпринять в рамках ст. 51 Устава ООН. См. ст. 51 Устава ООН.

Ситуации, включающие в себя возможный доступ террористических групп к применению оружия массового уничтожения, значительно изменяют правовую оценку. Поэтому важно, чтобы, когда администрация Буша атаковала Ирак, исходя из принципа "государства-изгоя", стратегический анализ и обоснование требований безопасности основывались на контроле Ирака над оружием массового уничтожения, как и на возможности передачи такого оружия Ираком террористам, способным атаковать США, Великобританию и иные цели" <1>. Также возможно, что угроза, включающая в себя факторы терроризма и оружия массового уничтожения, может потребовать нововведений в сфере принятия решений от Совета Безопасности ООН для того, чтобы можно было сохранить принцип коллективной ответственности" <2>. Возможно, Совет Безопасности ООН мог бы создать институционный механизм по информационному сотрудничеству в сфере разведданных хотя бы между пятью постоянными членами, с участием представителя Генерального секретаря ООН <3>. Другие государства - члены могли бы также участвовать в процессе, с учетом интересов их безопасности <4>. Дополнительно Совет Безопасности может пожелать рассмотреть развитие дополнительных возможностей в сфере разведывательной информации, чтобы ООН могла более эффективно защищать своих сотрудников. -------------------------------- <1> Данный подход отражает отход от традиционного подхода к вооруженному конфликту, который начинается в момент начала вооруженного нападения, согласно делу Каролины (Caroline case), по которому использование силы для обороны допустимо, когда "необходимость самообороны безотлагательна, непреодолима и не оставляет выбора средств или времени для обдумывания". См. British & Foreign State Papers 1129, 1138 (1840-41), где цитируется Дэниел Вебстер (Daniel Webster) по данному инциденту. <2> Согласно Уставу ООН, Совет Безопасности отвечает за борьбу с международными угрозами миру в интересах сохранения коллективной безопасности. См. ст. 39 Устава ООН. <3> Хотя Совет Безопасности и несет основную ответственность за коллективную безопасность международной системы, вопросы его полномочий и эффективности связаны с определенными проблемами. Практическая мощь института Совета Безопасности ООН в том, что пять его постоянных членов фактически обладают значительными силами в международной системе и, соответственно, имеют серьезное влияние на вопросы безопасности во всемирном масштабе. Когда пять постоянных членов Совета достигают консенсуса, инициативы коллективной безопасности обеспечивают максимальную эффективность вмешательства. Практическая проблема в том, что в Совете Безопасности каждый из постоянных членов обладает правом вето. Это означает, что один-единственный постоянный член Совета может эффективно блокировать коллективные действия в рамках Совета Безопасности угрозой или применением вето. Эта проблема была частично разрешена принятием Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН "Единство в пользу мира" (the Uniting for Peace Resolution). Эта Резолюция весьма необычна и при ретроспективной оценке может рассматриваться как органическая модификация Устава ООН, допустимая согласно принципу необходимости. Действия, предпринятые в рамках вышеуказанных полномочий, были очень спорными, хотя Международный суд ООН в консультативном заключении о некоторых расходах ООН (Advisory Opinion, The Expenses Case) поддержал конституционную действительность данной Резолюции. Так как состав Генеральной Ассамблеи не обеспечивает поддержки большинства для какого-либо конкретного члена постоянного состава Совета, нет и особого расположения к практике использования Генеральной Ассамблеи, как сверх-Совета Безопасности в чрезвычайных ситуациях, когда действия Совета блокированы вето. Вето постоянного члена Совета - это полномочие, которое было более универсально институционализировано в Лиге Наций, и в частности в принципе единогласных решений Лиги, когда любой суверенный член Лиги мог использовать право вето, проголосовав против. Основной причиной провала Лиги Наций в сфере вопросов международного мира и безопасности, безусловно, была война. Тот же вопрос возник в более косвенной форме во время конфликта в бывшей Югославии. В результате новые государства, ставшие жертвами сербской агрессии, имели ограниченную способность защищаться в связи с эмбарго ООН на вооружение. Таким образом, государства не могли эффективно защищаться от этнических чисток и геноцида, в том числе и потому, что эмбарго могло быть снято только при полной уверенности, что ни один постоянный член Совета не использует право вето. Из-за этого ООН оказалась в очень сложной ситуации. В определенной степени неясность вопроса о сфере возможных военных преступлений, включая преступления против мира, до сих пор остается проблемой. См. в общем, Винстон Наган (Winston P. Nagan, Rethinking Bosnia and Herzegovina's Right of Self-Defence: A Comment, 52 Int'l Comm. Jur. 34 (1994)); см. также Хенкин, где сказано: "важно, чтобы нормы Устава, находящиеся в самом сердце международного правопорядка и затрагивающие вопросы мира и войны в ядерный век, были четкими, ясными и всеобъемлющими". <4> Таким образом, события 11 сентября требуют от нас особой чувствительности к проблеме вето, обратная сторона которой может свестись к "пришпориванию" и оправданию одностороннего использования силы, возможным злоупотреблениям доктриной упреждающих действий, не ограничиваемой какими-либо объективными стандартами разумности. Возможно, что природа новых угроз миру и безопасности потребует серьезных конституционных изменений в структуре и процедурах Совета Безопасности ООН. По вопросам возможных изменений в Совете Безопасности и системе вето пяти постоянных членов Совета, см., в общем, Крег Хаммер (Craig Hammer, Reforming the U. N. Security Council: Open Letter to U. N. Secretary General Kofi Annan, 15 Fla. J. Int'l L. 261 (2002)).

Включение в оценку фактора оружия массового уничтожения значительно изменяет критерии того, что можно считать разумным применением упреждающей самообороны, и теоретически может расширить значение термина "неизбежности" до полной потери его значения" <*>. Рассмотрение норм, регулирующих режим ядерного оружия, может привести нас к выводу, к которому пришел судья Международного суда ООН Вирамантри, - что оно должно быть признано незаконным per se <**>. -------------------------------- <*> Сэр Хэмпфри Валдок (Sir Humphrey Waldock) полагал, что "там, где имеются убедительные доказательства не просто угроз и потенциальной опасности, а фактической организации нападения, когда вооруженное нападение, можно сказать, начало происходить, хотя граница еще и не нарушена". См. Хэмпфри М. Валдок (Humphrey M. Waldock, The Regulation of the Use of Force by Individual States in International Law, 81 Recueil Des Cours 451, 498 (1952)). <**> См. Консультативное заключение Международного суда ООН от 8 июля 1996 года о правомерности применения ядерного оружия по запросу Генеральной Ассамблеи ООН (Advisory Opinion, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, 1996 I. C.J 226). Как отмечал судья Вирамантри, "гуманитарное право содержит... множество норм, которые как по отдельности, так и в совокупности запрещают применение или угрозу применения ядерного оружия как неправомерные".

Парадоксально, но этот аргумент дает наиболее сильное обоснование для доктрины Буша о превентивном ударе против "государств-изгоев", которые имеют либо могут иметь возможность производить, распространять и, возможно, использовать оружие массового уничтожения. Если, например, ядерное оружие незаконно как таковое (per se), тогда возможная разработка и использование ядерного оружия государством усилит его характеристику как "изгоя" и кандидата на использование против него упреждающих мер <1>. Такая линия аргумента, конечно, обходит вниманием тот факт, что многие государства, располагающие оружием массового уничтожения, не являются "государствами-изгоями" и, кажется, находятся под защитой правил, запрещающих вмешательство в их внутренние дела. Аргумент "государства-изгоя" может состоять в том, что такое государство должно соответствовать неким критериям "изгоя", которые оправданы в рамках международного права, без учета статуса государства, обладающего оружием массового уничтожения <2>. Возможно, подобный анализ применим в первую очередь к Ираку, поскольку его статус "государства-изгоя" был связан с агрессией в отношении Кувейта и сложившимся в Ираке режимом вынужденной толерантности и, возможно, отказом сотрудничать с режимом инспекции ООН. Нам, однако, следует отметить, что среди меняющихся обоснований нападения на Ирак наиболее сильным аргументом оставалась обеспокоенность оружием массового уничтожения <3>. До настоящего времени захватившие Ирак силы такого оружия не выявили <4>. Возможно, они просто не то искали. Учитывая, что режим инспекций длился почти десять лет, маловероятно, что иракский режим хранил бы рецепты производства оружия массового уничтожения там, где его могли бы найти инспекторы или захватившие Ирак силы. Нет сомнений, что у режима Хуссейна были стимулы и общая политика, направленная на производство оружия массового уничтожения <5>. Такое оружие было у Израиля, что представляло собой региональную угрозу большинству арабских стран, и именно поэтому после 1973 года политика Египта была направлена на мирный договор с Израилем <6>. Хотя это официально не указано в соглашениях Кэмп-Дэвида, на позицию Египта по вопросам мира на Ближнем Востоке значительно повлиял тот факт, что у Израиля было оружие массового уничтожения. Действительно, постоянная политика Египта состояла в том, что Ближний Восток должен оставаться безъядерной зоной <7>. Это было одной из движущих сил Пелиндабского договора, согласно которому Африка стала безъядерной зоной <8>. Режим Хуссейна избрал другую модель поведения, а именно - ответить на разработку Израилем оружия массового уничтожения своими разработками. Таким образом, Ирак стал критической угрозой безопасности Израиля в регионе <9>. -------------------------------- <1> Валдок. <2> См. Винстон П. Наган, Крег Хаммер (Winston P. Nagan & Craig Hammer, The Changing Character of Sovereignty in International Law and International Relations (forthcoming 2004, Columbia J. Tran. L.)). Профессор Наган отображает типологию примерно тринадцати форм государств. Эти категории в какой-то степени пересекаются, но они задуманы скорее как описательные, чем как юридические. Эта типология включает: неудавшиеся государства, анархические государства, геноцидные государства, смертоносные государства, государства, контролируемые разбойниками; государства, контролируемые наркотиками; государства, контролируемые преступниками, террористические государства, авторитарные государства, гарнизонные государства (государства национальной безопасности, тоталитарные государства, демократические государства верховенства права и государства-изгои (последняя категория государств отражена и в доктрине Буша). <3> См. Филипп Шенон, Дэвид Стаут (Philip Shenon & David Stout, Rumsfeld Says Terrorists Will Use Weapons of Mass Destruction, N. Y. Times, May 21, 2002). <4> См., в общем, Рейнольдс. <5> См., например. Is Preemption Necessary?, WASH. Q., Spring 2003, at 115. <6> Мир оказался на грани ядерной войны примерно 30 лет тому назад. Война Йом Киппур началась незаметно, когда Египет и Сирия совершили неожиданное нападение на Израиль. Египетская армия пересекла Суэцкий канал, а сирийские танки вступили на высоты Голан. Израиль был абсолютно не подготовлен и произвел ряд безуспешных и путаных контратак в период до начала 9 октября 1973 года, и тогда лидеры Израиля предложили применить ядерное оружие. Тогдашний премьер-министр Израиля Голда Мейр отказалась использовать эту инициативу и вместо этого просила поддержки США. Вскорости Генри Киссинджер обеспечил помощь Израилю, что изменило баланс войны. Армия Израиля пересекла Суэцкий канал, оказалась в 20 милях от Дамаска и окружила армию Египта 21 октября. Через несколько дней эти государства согласились на постоянный режим прекращения огня. См. Авнер Кохен (Avner Cohen, The Last Nuclear Moment, N. Y. Times, Oct. 6, 2003, at A17). Для всесторонней оценки политической истории ядерной программы Израиля, см. также Авнер Кохен (Avner Cohen, Israel and the Bomb (1998)). <7> По вопросу развития безъядерной зоны на Ближнем Востоке см. Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН 3263 (1974) (здесь и далее - Резолюция 3263). (G. A. Res. 3263, U. N. GAOR First Comm., 29th Sess., Supp. No. 31, at 27, U. N. Doc. A/9631 (1974)). <8> См. Договор о безъядерной зоне в Африке (Пелиндабский договор). <9> В 1981 году Израиль заявлял, что действовал в рамках самообороны при бомбежке находящегося в запасе иракского ядерного реактора, доказывая, что Ирак намеревался использовать реактор для производства ядерного оружия и угроз Израилю. (См. Станимир А. Александров (Stanimir A. Alexandrov, Self-Defense Against the Use of Force in International Law 159 (1996))).

Действительно, симметричный баланс оружия массового поражения на Ближнем Востоке связан с политической проблемой, ведь система сдержек и противовесов в тоталитарном государстве не такая, как в демократическом государстве, и поэтому симметрия и сдерживающее значение угрозы взаимного уничтожения в большой степени иллюзорны. Бомбежка Израилем ядерных реакторов Ирака стала примером расширенной версии упреждающей самообороны, основанной на расширенном толковании концепции неизбежной угрозы. Подход Израиля к идее неизбежной угрозы изменился в связи с природой самой угрозы, а именно, научным прогрессом Ирака в сфере возможного производства оружия массового уничтожения. Следовательно, пока у режима Хуссейна были желание, ресурсы и технические возможности для производства и возможного использования оружия массового уничтожения, этот режим представлял собой серьезную угрозу безопасности Израиля. Стратегическое планирование также должно было включать в себя возможность использования оружия массового уничтожения вне традиционной оборонной или нападающей позиции государства. Оружие массового уничтожения могло быть передано группам террористов, что позволило бы "государствам-изгоям" избежать выявления и ответственности за возможное использование такого оружия. Вкратце, режим "изгоев" мог передать оружие массового уничтожения группам террористов в анонимном порядке и таким образом изолировать себя и от ответственности, и от возможных ответных действий. Включение элемента терроризма в подобные стратегические и оперативные отношения проверяет на прочность основы принципа самообороны в его традиционном понимании <2>. Если режим расположен к использованию оружия массового уничтожения, он будет рассматриваться как более значимая и реалистичная угроза, чем государство, которое располагает таким оружием, но никогда им не пользовалось. Использование химического оружия в Халлабдже, населенном курдами городе Курдистана, показало международному сообществу, что, возможно, режим Хуссейна готов использовать химическое оружие без ограничений в обстоятельствах, которые не могут быть оправданы в рамках международного права <3>. Большинство групп по защите прав человека охарактеризовало бы использование химического оружия для уничтожения курдского населения Халлабджи как чудовищное злодеяние, нарушение прав человека <4> и, как минимум, как международное преступление согласно Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказания за него, так как оно явно было нацелено на конкретную группу, отражало намерение режима Хуссейна уничтожить эту группу полностью или в части <5>. Юристы-международники должны более детально проработать конкретный вопрос, заявленный администрацией Буша, в отношении условий, связываемых в настоящее время с основными формами вооруженного конфликта, угрожающего индивидуальной и коллективной безопасности. Мы полагаем, что ключевой принцип, подразумеваемый в Доктрине Буша, состоит в том, что когда меняются причины и основания для наличия правила, должно измениться и само правило <6>. Это принцип основан на презумпции, согласно которой правила - это реакция на проблемы в обществе, связанные с определенными условиями. Когда меняются условия, должно быть возможно сохранение общего базиса правила, продолжающего служить своей цели, поэтому при толковании необходимо выделять новые значения, которые могут быть приписаны к правилу. При этом такие значения следует выделять с гораздо большей точностью, чем это сделано в новой доктрине Буша. Идея того, что террористы склонны к рискованным решениям, имеют доступ к значительным ресурсам и могут иметь доступ к оружию массового уничтожения, практически не оставляет права на ошибку как государствам, так и Совету Безопасности, стремящемуся сохранить международный мир и безопасность. Если совершена ошибка, последствия использования оружия массового поражения будут катастрофическими, и можно подозревать, что свободы, которыми мы сейчас пользуемся, будут значительно ограничены политически <7>. Это означает, что мы должны еще более аккуратно оценить исходные факты и официальные сообщения служб безопасности, которые становятся нам доступны, и осторожно следить за конфликтными ситуациями так, как это раньше не делалось, чтобы сохранить хрупкий баланс между безопасностью и свободой. Этот баланс является важной основой верховенства права в том виде, в котором мы сейчас его понимаем. -------------------------------- <1> "Нападение является решающим критерием" того, когда можно действовать в рамках самообороны. <2> В Ираке при режиме Саддама Хуссейна проживающие на севере Ирака курды составляли 23 - 27 процентов населения Ирака. См. Говард Адельман (Howard Adelman, Humanitarian Intervention: The Case of the Kurds, 4 Int'l J. Refugee L. 4, 5 - 7 (1992)). Конфликт между курдами и арабами в Ираке длился десятилетиями. Например, восстание курдов против режима Хуссейна и БААС произошло в 1974 году после того, как соглашение 1970 года об автономии между курдами и режимом БААС распалось. Саддам Хуссейн подавил восстание в 1975 году, когда его силы уничтожили 50000 курдов. Позднее, после окончания войны между Ираном и Ираком в 1988 году, армия Ирака уничтожила тысячи курдских националистов и использовала химическое оружие против гражданского населения в курдской деревне Халлабджа. <3> См. отчет Макса Ван дер Стоэля (Max Van der Stoel), специального следователя ООН, в котором говорится о произволе - убийствах индивидов, семей, целых курдских деревень, арестах, жутких пытках, таких, как избиения, применение электрошока, сожжение, вырывание ногтей и зубов. См. Отчет о ситуации по правам человека в Ираке Комиссии по правам человека ООН 1992 года (Report on the Situation of Human Rights in Iraq, U. N. Commission on Human Rights, 48th Sess., Agenda Item 12, at 12-30, U. N. Doc. E/CN.4/1992/31 (1992)); см. также Джонатан С. Рэндал (Jonathan С. Randal, Iraqi Files Point to Mass Deaths, Wash. Post, Feb. 22, 1992, at A1). <4> Согласно ст. 2 Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказания за него, геноцид - это любое из следующих деяний "совершаемых с намерением уничтожить, полностью или частично, какую-либо национальную, этническую, расовую или религиозную группу как таковую". См. Convention on the Prevention and Punishment of Genocide, Jan. 12, 1951, 78 U. N.T. S. 277. <5> Например, Президент Буш в своей речи в О'Фаллоне, штат Миссури, в марте 2002 года заявил, что международный терроризм изменил причины, на которых основаны нормы, регулирующие вооруженные конфликты. В частности относительно борьбы с актами террора, производимыми представителями Аль-Каиды под защитой режима талибов в Афганистане, президент Буш заявил: Следует знать, что мы боремся против талибов - непреклонной группы убийц. Это люди, которые скорее погибнут, чем сдадутся. Это люди, которые ненавидят Америку. Они ненавидят нашу свободу. Они ненавидят нашу свободу религии. Они ненавидят нашу свободу голосовать. Они ненавидят свободу нашей прессы. Они ненавидят нашу свободу говорить то, что человек хочет сказать. Они терпеть не могут то, что мы собой представляем. И поэтому у нас нет выбора, кроме как выслеживать их по одному и защищать ту самую свободу, которой мы в Америке так дорожим. Речь Президента Джорджа В. Буша в О'Фаллоне, штат Миссури, 18 марта 2002 года (President George W. Bush, Speech in O'Fallon, Missouri, March 18, 2002, in Bush Vows to Continue Fight Against Terrorism, http://usinfo. state. gov/region-al/nea/sasia/afghan/text/0319bush. htm). Президент Буш явно доказывает, что природа атак 11 сентября 2001 года была достаточно экстремальной, чтобы изменить традиционное и представленное в деле Каролины значение самообороны согласно статье 51 Устава ООН. <6> После 11 сентября возникло беспокойство о том, что попытки предотвратить будущие нападения могут получить приоритет перед демократическими правами и свободами. См. Резолюцию конгресса N 148 (2002) (148 Cong. Rec. S8646 (2002), где выражено понимание желания справиться с терроризмом одновременно с опасениями, что администрация Буша либо любая другая администрация может "проявить такое усердие, что, сконцентрировавшись на этой миссии, будет попирать важные свободы".

B. "Государства-изгои"

На этом фоне мы возвращаемся к вопросам, подразумеваемым в притязаниях новой доктрины Буша. Анализа заслуживают два важных принципа. Во-первых, доктрина упоминает концепцию того, что составляет "государство-изгоя" и каковы соответствующие ожидания. Во-вторых, согласно доктрине смена режима может быть оправдана в рамках международного права, когда государства соответствуют критериям "изгоя". Согласно доктрине Буша статус "государства-изгоя" определяют пять характеристик. Это государства, которые: - грубо и жестоко обходятся со своим народом и проматывают национальные ресурсы ради личной выгоды; - не уважают международное право, угрожают соседствующим государствам, грубо нарушают международные обязательства по договорам, стороной которых являются; намерены получить доступ к средствам массового уничтожения и иным современным военным технологиям, чтобы использовать их для угроз или нападения для реализации агрессивных планов таких режимов; - спонсируют терроризм по всему миру; - отрицают основные человеческие ценности, ненавидят США и ценности, которые символизируют США <*>. -------------------------------- <*> См. Стратегию национальной безопасности.

Создатели определения "государства-изгоя" могли, конечно, иметь в виду вполне определенный режим, когда указывали эти критерии. Однако кажется, что создатели определения наткнулись на один из наиболее важных и сложных вопросов - когда государство подпадает под международную юрисдикцию в связи с международной озабоченностью. Или, вкратце, каков объем международных обязательств в рамках Устава ООН и насколько может быть ограничена концепция суверенитета <1>? Различие, проведенное Уставом ООН в данной сфере, отмечает только, что отдельные вопросы остаются в рамках внутренней юрисдикции государства. Подразумевается, что суверенитет делим и отдельные его грани находятся за рамками концепции международного обязательства, а некоторые из них сохраняют суверенную автономию по вопросам, изначально относящимся к исключительной компетенции государства. Пять критериев доктрины Буша включают в себя факторы, которые явно принадлежат к сфере международной юрисдикции, поскольку каждый из них и все они вызывают международную озабоченность. В целом такой вывод может показаться удивительным, поскольку подход администрации Буша к вопросам международных обязательств содержит массу притязаний на особое положение США <2>, или то, что другие именовали юнилатерализмом США <3>. Если доктрина Буша направлена на приведение суверенных режимов в международном сообществе в соответствие с формирующимся стандартом приверженности международным обязательствам, то скоро США не смогут выбирать, какие "государства-изгои" необходимо уничтожать, а каким потворствовать. Если убрать термин "государство-изгой" из доктрины Буша и просто рассмотреть критерии недопустимого в международной сфере поведения в рамках Устава ООН, с нормативной точки зрения, концепция "государства-изгоя" не так уж исключительна. Действительно, она стремится к позиции, которую длительное время поддерживали либералы и прогрессивно настроенные лица в международном сообществе и согласно которой ценности, закрепленные в Уставе ООН, должны находиться в самой основе власти в государстве. Вкратце, критерии "государства-изгоя" - это те же нормативные критерии, по которым недопустимо включение в члены ООН <4>. Либеральные юристы-международники длительное время поддерживали идею гуманитарного вмешательства в связи с угрозой международному миру и безопасности, основываясь на угрозе тем же критериям, на которые ссылается Президент Буш. Принцип "государства-изгоя" имеет и иные интересные ответвления. Он, вероятно, отражает пробел в международной системе, которая в соответствии с традицией основывает признание государства на таких практических критериях, как контроль над территорией, население, внутреннее управление и способность вести внешние отношения <5>. В современном международном праве предпринимались попытки основать признание государства в качестве члена ООН на желании и способности такого государства поддерживать ценности, закрепленные в Уставе ООН, и, в частности, ценности, связанные с миром и безопасностью. Принцип "государства - изгоя", кажется, сдвигает концепцию того, что должно присутствовать в суверенном государстве, ближе к явно выраженным стандартам, политике и целям, отраженным в Уставе ООН. Если США стремились сформулировать концепцию "государства-изгоя" в одностороннем порядке, одностороннее использование ключевых стандартов Устава ООН - это скорее одобрение, чем порицание Устава ООН как организующего принципа суверенитета и мирового порядка <6>. Мы не верим, что именно это имелось в виду в Доктрине Буша, но это может быть непреднамеренным последствием. -------------------------------- <1> В последнее время Совет Безопасности принял более согласованный подход к вопросу существования угроз международному миру, который предполагает, что по получении уведомления общего характера государства-члены обязаны справляться с угрозами, действуя в соответствии с Уставом ООН. Между 1990 и 1996 годами Совет Безопасности объявлял о наличии фактической угрозы международному миру и безопасности 61 раз по сравнению с 6 разами за последние 45 лет до того. См. Джессика Т. Мэтьюс (Jessica T. Mathews, Power Shift, Foreign Aff., Jan./Feb. 1997, at 50, 59). <2> Исторически исключительное положение ("эксепционализм") было штампом американской внешней политики с тех пор, как Алексис де Токвилль (Alexis de Tocqueville) опубликовал свои наблюдения об американском обществе более 150 лет тому назад. С тех пор концепция эволюционировала в американский юнилатерализм. "Токвилль первым указал на исключительность, то есть качественное отличие США от всех других стран". Сеймур Мартин Липсет (Seymour Martin Lipset, American Exceptionalism: A Double-Edged Sword 18 (1996)). Среди различных аспектов американской культуры, завораживающей Токвилля, он был особенно поражен индивидуалистической природой внешних отношений США. Мнение Сеймура Мартина Липсета характерно для современных сторонников тезиса об уникальности Америки. <3> См. Майкл Дж. Гленнон (Michael J. Glennon, There's a Point to Going it Alone: Unilateralism Has Often Served Us Well, Wash. Post., Aug. 12, 2001, at B2), где объясняется феномен юнилатерализма США. <4> С исторической точки зрения, либералам давно было свойственно глубоко укоренившееся недоверие к антидемократическим процедурам, основанное в значительной степени на позициях множества либералов XVIII века, скептически относившихся к преобладающей тайной дипломатии и политике неофициальных альянсов, которые, по их мнению, приводили государства к войне. См. Феликс Гилберт (Felix Gilbert, The Beginnings of American Foreign Policy 45-47, 60-62 (1961)). Первая мировая война подтвердила страхи последующего поколения либералов, что "мостило путь" призывам Президента Вудро Вильсона к развитию Лиги Наций и соглашениям о мире ("open covenants of peace openly arrived at"). См. обращение Президента Вудро Вильсона к Конгрессу США в 1918 году (President Woodrow Wilson, Address to Congress, Point 1 of the Fourteen Points (Jan. 8, 1918), reprinted in Ruth Cranston, The Story of Woodrow Wilson 461 (1945)). Либеральное решение проблемы международной вражды состояло в коллективной безопасности, нацеленной на сам акт агрессии, а не на конкретного агрессора, и, таким образом, национальные интересы подчинялись интересам международного сообщества. См. Майкл Смит (Michael Smith, Realist Thought From Weber to Kissinger 54-59 (1986)), где рассмотрены либеральные теории и идеи, лежавшие в основе концепции Лиги Наций. Повтор либеральной идеологии, который последовал во время и после Второй мировой войны, вера в порядок, основанный не на "эксклюзивных союзах", а на "всеобъемлющем образе мира во всем едином мире" были восприняты значительной либеральной базой в американском обществе. См. М. Донелан (М. Donelan, The Ideas of American Foreign Policy 23-24 (1963). В настоящее время эти либеральные взгляды почти полностью отражены в главном инструменте международного мира - ООН, Устав которой предусматривает, что правомерны только оборонительные войны. См. п. 1 ст. 1 Устава ООН, где сказано, что основная цель ООН - в подавлении "актов агрессии или других нарушений мира". Согласно п. 4 ст. 2 "Все Члены... воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства". Ст. 42 Устава позволяет Совету Безопасности применять силу "для поддержания или восстановления международного мира и безопасности". Ст. ст. 43, 45 Устава ООН обязывают государства - Члены ООН предоставлять в распоряжение Совета Безопасности ООН вооруженные силы. Ст. 51 Устава ООН закрепляет право на индивидуальную или коллективную самооборону. <5> Согласно секции 201 Третьего свода норм о международных отношениях (Third Restatement of Foreign Relations) государство - это организация, обладающая определенной территорией, постоянным населением, контролируемая собственным правительством, вовлеченная или способная быть вовлеченной в формальные отношения с другими такими организациями" (Restatement (Third) Of Foreign Relations Law Of The United States, 201 (1987)). <6> См. ст. ст. 55, 56 Устава ООН.

Рассматривая новую Доктрину Буша, можно прийти еще к одному выводу. Мы упомянули, что международное право содержит традиционные критерии идентификации государства, а также дополнительные нормативные критерии, угадываемые в Уставе ООН. Дополнительно, признание новых государств на Балканах включало в себя еще более жесткие критерии к признанию суверенитета, а именно, требование, чтобы конституции новых государств были демократическими, защищали права человека и обеспечивали защиту меньшинств <*>. Куда же тогда ведет нас Доктрина Буша? Мы можем предположить, что концепция "государства-изгоя" предполагает, что лица, ответственные за принятие решений, теперь должны более проницательно исследовать природу государства и декор его суверенитета. И существуют более значимые отличительные черты государств, чем просто их размер <**>. -------------------------------- <*> См. Уоррен Циммерман (Warren Zimmerman, Origins of a Catastrophe: Yugoslavia and its Destroyers - America's Last Ambassador Tells What Happened and Why xii (1996)). <**> См. Наган. Например, есть государства, соответствующие критериям традиционного международного права, которые, тем не менее, можно рассматривать как неудавшиеся государства (включая государства, контролируемые наркотиками; государства, контролируемые разбойниками; террористические государства), как и авторитарные, тоталитарные, гарнизонные государства, и близкие к ним государства национальной безопасности, существующие одновременно с демократическими государствами. Таким образом, может показаться, что администрация Буша заявляет, что международное сообщество должно более придирчиво подходить к действительному содержанию государства и его суверенитета. Это, конечно, означает, что формальную теорию суверенитета теперь придется рассматривать со всей возможной осторожностью, чтобы определить, служит ли, с точки зрения Доктрины Буша, суверенитет маской для "государства-изгоя" или, с международной точки зрения, скрывает ли суверенитет отдельные реальные моменты, которые относятся к вопросам международной юрисдикции.

В этом аспекте анализа существует и третий последний элемент. В 1998 году Конгресс США принял законодательство, которое потворствовало участию США в смене режима в Ираке <1>. Группа неоконсервативных политиков, ведомая такими фигурами, как Ричард Перл (Richard Perle) и Пол Воулфовиц (Paul Wolfowitz), представила исследование, согласно которому существующие на тот момент в Ираке обстоятельства требовали от США политики смены режима <2>. Эта политика была представлена администрации Президента Клинтона, хотя, насколько нам известно, администрация Клинтона не стала действовать в соответствии с ней. Некоторые из этих неоконсервативных интеллектуалов также давали рекомендации Бенджамину Нетаньяху по интересам безопасности Израиля в будущем <3>. Представленный ими документ содержал достаточно обоснованную критику политики правительства США на Ближнем Востоке <4>. Если политика США состояла в сохранении status quo, тогда такая политика была обречена на провал, поскольку status quo был связан с вооруженным конфликтом и, со стороны арабов, с возможным уничтожением Израиля. Так как большинство арабских стран недемократические и неподотчетные, мир с ними, по сути, стал бы стратегическим или тактическим средством бесконечно откладывать конфликты, но не закончить их. Теоретики по-новому оценили потенциал смены режима в Ираке как рычаг для полного изменения парадигмы конфликтов на Ближнем Востоке. Стратегические выводы были следующие: если режим Хуссейна в Ираке можно было бы свергнуть и установить демократический режим с помощью сильного военного присутствия США и присутствия их спецслужб, такое присутствие могло бы повлиять на смену режима в Иране, где аятолла непопулярен, в Сирии, где правит недемократический режим БААС, и оказать огромное давление на Саудовскую Аравию для ее адаптации к новым условиям. Вывод, сделанный неоконсерваторами, состоял в том, что продвижение демократии и усиление гражданского общества способно значительно изменить парадигму конфликта на Ближнем Востоке. Мы подозреваем, что эти выводы были основаны на позиции, согласно которой отдельные государства более нерешительны в вопросах ведения войны, и такие государства заинтересованы в мире и развитии общества прогрессивными средствами. Это основано на зачастую цитируемом постулате, согласно которому демократические государства обычно не воюют друг с другом. Из этого следует другой принцип, включающий в себя притязание на то, что предпочтительная форма суверенной независимости связана с демократическими ценностями и что демократические ценности сами по себе необходимы для установления устойчивого мира. После вторжения и оккупации Ирака не совсем ясно, действительно ли используется именно этот сценарий. По нашей оценке, если дана верная оценка стратегических целей нынешней президентской администрации, тогда следует признать, что это был амбициозный и очень рискованный проект. Ключевой вопрос состоит в том, может ли война быть оправдана просто продвижением демократии? -------------------------------- <1> Конгресс США принял, а Президент Клинтон подписал Акт об освобождении Ирака 31 октября 1998 года (Iraq Liberation Act, Pub. L. No. 105-338, 112 Stat. 3178 (codified at 22 U. S.C. 2151)). Данный Акт обязывает США обеспечить поддержку военными силами смены режима Саддама Хуссейна. <2> В 1992 году тогдашний заместитель Министра обороны по вопросам политики Пол Воулфовиц контролировал составление проекта Руководства по оборонной политике (Defense Policy Guidance), в котором Воулфовиц выразил свои возражения тому, что он назвал "преждевременным окончанием войны в Персидском заливе 1991 года". В данном документе он представил планы военного вмешательства в Ирак и указывал, что это необходимо сделать, чтобы обеспечить "доступ к жизненно важному сырью, в основном к нефти Персидского залива", и предотвратить распространение оружия массового уничтожения и террористической угрозы. Документ также призывал к упреждающим атакам и коалициям ad hoc, при этом открыто указывалось, что США должны быть готовы действовать в одиночку, если "не удастся "соркестровать" коллективные действия". См. Джозеф Сирингстон (Joseph Cirincione, Origins of Regime Change in Iraq, 6 Proliferation Brief, Carnegie Endowment for International Peace, Mar. 19, 2003, http://www. ceip. org/files/nonprolif/templates/Publications. asp? p=8&Publication1=1214). Более детальное изложение этого документа дают Дуглас С. Лавлейс мл. и Томас-Дарелл Янг (Douglas С. Lovelace, Jr. & Thomas-Durell Young, U. S. Department of Defense Strategic Planing: The Missing Nexus, Carlisle Barracks, PA: Strategic Studies Institute 7-8, 37-38 (Sept. 1, 1995), http://www. carlisle. army. mil/ssi/pubs/1995/nexus/nexus. pdf. Когда Руководство по оборонной политике попало в Нью-Йорк таймс, оно оказалось настолько экстремальным, что значительную часть документа пришлось переписывать. См. Патрик Тайлер (Patrick Tyler, U. S. Strategy Plan Calls for Insuring No Rivals Develop, N. Y. Times, Mar. 8, 1992, at A6). См., в общем, Билл Келлер (Bill Keller, The Sunshine Warrior, N. Y. Times Mag., Sept. 22, 2002, at 48). <3> В 1996 году Ричард Перл (Richard Perle), Дуглас Фейт (Douglas Feith) и Дэвид Вурмзер (David Wurmser) разработали отчет вновь избранному правительству партии "Ликуд" в Израиле. В этом отчете они призывали к перелому в израильской политике переговоров с палестинцами путем обмена земель на мир. Они писали, что "Израиль может сформировать свою стратегическую среду... ослабляя, ограничивая и даже отбрасывая Сирию. Эти усилия могут быть сфокусированы на отстранении от власти в Ираке Саддама Хуссейна... Будущее Ирака способно значительно повлиять на стратегический баланс на Ближнем Востоке". Institute for Advanced Strategic and Political Studies, A Clean Break: A New Strategy for Securing the Realm, at http://www. why-war. com/resources/files/cleanbreak. pdf (last visited Oct. 11, 2003). В отчете также содержались призывы к "восстановлению принципа упреждения". <4> Ряд составителей этого документа выступал в качестве советников Министра иностранных дел правительства Израиля Бенджамина Нетаньяху от партии "Ликуд". Их цель состояла в том, чтобы произвести свежую переоценку ситуации на Ближнем Востоке и выработать новые стратегии для возможной реализации новой парадигмы. Документ, который они представили, содержал крайне изощренное толкование кризиса на Ближнем Востоке. По сути, они все отмечают, что политика США на Ближнем Востоке в целом направлена на достижение краткосрочного взаимопонимания с режимами, которые в основном недемократичны, неподотчетны, жестоки по отношению к собственным народам и непреклонны в своей скрытой поддержке терроризма. В этой формуле скрыто эмпирическое предположение, что в целом демократии не агрессивны и не потворствуют терроризму. Таким образом, смелый подход к вопросу требовал немыслимого: арабские государства должны пройти через смену режима в демократическом направлении, и если это окажется возможным, основы долгосрочного мира на Ближнем Востоке были бы заложены. В этом подходе также скрыта идея, что настоящий суверенитет должен быть основан на демократических принципах и что суверенитет, основанный на абсолютизме, зачастую представляет собой угрозу международному миру и безопасности. Этот подход, кажется, содержит ростки Доктрины Буша по вопросам "государств-изгоев", злоупотребления суверенитетом и стратагемы смены режима.

Новую Доктрину Буша не следует рассматривать в упрощенном виде; ее создатели могли считать, что создают узкую конструкцию для обоснования одностороннего вмешательства. Доктрина Буша также была основана на очевидной и элементарной базе с точки зрения международных отношений и практики, но она со временем может сформировать определенные ожидания относительно допустимых границ правомерных и неправомерных действий <*>. По сути, Доктрина Буша, кажется, продвигает идеи агрессивных международных обязательств, переосмысляя концепцию ответственности государств, и фактически, хотя и неявным образом, утверждает, что демократия является критическим нормативным стандартом для сохранения мира и безопасности в мировом сообществе <**>. Эти ценности не всегда характеризовали внешние отношения США. Анализ правомерности определенного поведения в рамках международного права не ограничивается принципиальными утверждениями. Методы, техники, стратегии и тактики обеспечения интересов государства также могут стать предметом тщательной проверки с целью определить, соответствуют ли они, как минимум, стандартам рациональности и разумности. Если эти доктрины заявляют о наличии рациональных и разумных ограничений своих притязаний в международной системе, они должны быть дополнительно обоснованы. -------------------------------- <*> Все такие вмешательства создают возможность для установления опасных прецедентов. См. Найджел С. Родли (Nigel S. Rodley, Collective Intervention to Protect Human Rights and Civilian Populations: The Legal Framework, in To Loose the Bands of Wickedness 31 (Nigel S. Rodley ed., 1992)). <**> Построение мира - проблематичный элемент новой Доктрины Буша в связи с неясностями относительно самой концепции. Администрация Буша доказывает, что единственный способ обеспечить устойчивый мир в Ираке (с соответствующими последствиями для всего Ближнего Востока) - это создать демократические институты. Для оценки этой издавна существующей идеи см. Полина Г. Бейкер (Pauline H. Baker, Conflict Resolution Versus Democratic Governance: Divergent Paths to Peace, in Managing Global Chaos: Sources of and Responses to International Conflict 563-72 (1996)).

VII. Стратегические обоснования войны в Ираке

Давайте вернемся немного назад. У Израиля практически имелась монополия на оружие массового уничтожения на Ближнем Востоке. Израиль развивал ядерную сферу, поскольку ощущал, что устрашение ядерным оружием является единственной гарантией продолжения его существования. Имеются доказательства того, что в войне 1973 года Кабинет Израиля рассматривал возможность использования ядерного оружия для самообороны при наличии необходимости <*>. Очевидно, что Египет стал бы одной из целей при ядерном нападении. Поэтому неудивительно, что в Египте серьезно рассматривали проблему ядерной угрозы. Вскоре Египет предпочел стать безъядерным государством, стремящимся к отказу от ядерного оружия, как на Ближнем Востоке, так и в Африке <**>. Мы подозреваем, что на политику Египта не могло не повлиять то, что Израиль обладал ядерным оружием и передел территорий мог бы быть достигнут посредством применения силы. Таким образом, у Египта был стимул для заключения мирного договора в Кэмп-Дэвиде. У Израиля также были стимулы для заключения мирного договора, особенно учитывая, что арабское государство прилагало столько усилий, чтобы избавить Ближний Восток и Африку от ядерного оружия. Однако у Ирака была другая точка зрения. Ясно, что ядерное оружие Израиля представляло угрозу для Ирака, и с точки зрения Ирака, нужен был не асимметричный, а симметричный баланс сил на Ближнем Востоке. Поэтому меры Ирака по разработке оружия массового уничтожения усиливали угрозу безопасности в регионе, что частично объясняет причины атаки Израилем ядерных реакторов недалеко от Багдада утром 7 июня 1981 года <***>. -------------------------------- <*> См., Коэн. <**> См., в общем, Резолюцию 3263. <***> См. В. Томас Маллисон и Салли В. Маллисон (W. Thomas Mallison & Sally V. Mallison, The Israeli Aerial Attack of June 7, 1981, Upon the Iraqi Nuclear Reactor: Aggression or Self-Defense?, 15 Vand. J. Transnat'l L. 417 (1982)); см. также слушания Комитета международных отношений Сената США по израильским ударам с воздуха (The Israeli Air Strike: Hearings Before the Senate Comm. on Foreign Relations, 97th Cong., 1st sess. 85-88 (1981)).

Правовое обоснование не исключает рационального исследования вопроса о допустимости использования силы. Более широкие контекстуальные факторы могут помочь нам оценить реальный вес представленных обоснований. Действительно, стратегические обоснования могут влиять на то, что признается допустимым или недопустимым, разумным или неразумным в контексте международных отношений между государствами. Стратегические обоснования могут ослаблять утверждение о том, что определенные виды поведения правомерны, и поддерживать иные притязания на правомерность. Ключевой вопрос состоит в том, какие стратегические расчеты заставили администрацию Буша добиваться нападения на Ирак, несмотря на оппозицию Совета Безопасности, что само по себе привело к глобальному кризису доверия либо дальновидности внешней политики США либо значимости ООН как института, созданного для разрешения конфликтов и развития мирных структур глобального значения. Мы помним, что ключевой аргумент администрации Буша состоял в том, что Ирак нарушает свои обязательства по разоружению <*>. Если бы к этому все и сводилось, обоснование для начала войны - поддержка режима инспекции ООН - кажется слабым, учитывая, что режим инспекции не закончил свою работу и ООН полагалась на способность режима инспекции закончить работу. Это привело к тому, что администрация Буша представила второе обоснование, согласно которому Ирак - "государство-изгой", обладающее оружием массового уничтожения и составляющее угрозу международному миру и безопасности. Последовавшие превентивное нападение и смена режима были бы тогда оправданными. Как мы уже видели, последнее обоснование представляет собой более серьезное притязание, которое следует рассматривать со стратегической точки зрения <**>. -------------------------------- <*> См. Джулия Престон и Тодд С. Пурдум (Julia Preston & Todd S. Purdum, U. S. Moves to Persuade Security Council to Confront Iraq on Arms Inspections, N. Y. Times, Sept. 14, 2002, at A6). <**> Например, при наличии причин полагать, что режим Хуссейна обладает оружием массового уничтожения, это бы вызвало у врагов этого режима обоснованное чувство собственной уязвимости, поскольку режим мог бы передать это оружие группам террористов, настроенных на массовые убийства.

Даже одна-единственная ядерная держава на Ближнем Востоке или государство, обладающее иными возможностями в сфере оружия массового уничтожения, представляет собой серьезную угрозу безопасности всем странам и народам региона, а две ядерные державы неизмеримо увеличивают нестабильность в регионе. С точки зрения Израиля, оружие массового уничтожения в руках соседа-диктатора представляет собой долгосрочную и смертоносную угрозу безопасности. При таких условиях власти Израиля были очень заинтересованы в упреждающих действиях в Ираке и, возможно, в смене режима. Конгресс США также видел угрозу, которую представлял собой Ирак, и принял законодательство, призывающее к смене режима Саддама Хуссейна <*>. -------------------------------- <*> См. в общем, Акт об освобождении Ирака (Iraq Liberation Act, Pub. L. No. 105-338, 112 Stat. 3178 (codified at 22 U. S.C. 2151)).

VIII. Подрывают ли стратегические последствия Иракского конфликта основы новой Доктрины Буша?

Эти стратегические последствия еще предстоит оценить, чтобы выяснить, могут ли методы, которые использовались для обеспечения смены режима, быть оправданы в рамках международного права. Это напоминает о стандартах по обязательству вмешаться в рамках каких бы то ни было конструкций, создаваемых нами для принципа самообороны в международном праве. Здесь заявлены стратегические обоснования для смены режима, которые предполагают ряд действий по замене диктатора режимом, стремящимся к демократии, на основе гуманитарной интервенции <1> или основаны на потенциале этого диктатора создать в будущем оружие массового уничтожения, но при их рассмотрении должны учитываться дополнительные факты, отражающие иные мотивы для вмешательства. Эти иные мотивы могут включать, например, возможность того, что война в Ираке будет популярна в США, если рассматривать ее сквозь призму внутренней политики США <2>. Вторжение в Ирак совпало по времени со скандалом с компанией "Энрон" (Enron) <3>. Компания "Энрон" тесно связана с Техасом, а значит, и с "политическим блокнотом" президента США <4>. Вторжение в Ирак также потребовало бы сравнительно низких финансовых вложений, а огромные нефтяные ресурсы создали бы основу для выигрышного сценария для американских корпоративных интересов, при этом иракские изгнанники заменили бы автократию элиты Саддама. Этот сценарий нефтяных интересов по сути дублировал сценарий в Афганистане, так как компания "Юнокал" (Unocal), связанная с партией республиканцев, оказывала давление на американское правительство для переговоров с талибами о проведении нефтепровода через Афганистан. Ясно, что экономические интересы вкупе с крупными нефтяными оказывали серьезное "своекорыстное" давление, и это давление отнюдь не подкрепляет притязание на то, что самооборона, упреждающая (превентивная) самооборона и смена режима соответствуют разумным стандартам международного права. Еще один вывод связан с учетом контекстуальных факторов. Вмешательство в Ирак подвергло ООН диктату США или, возможно, продемонстрировало непригодность ООН. Эти факторы могут умалять значение идеи о том, что режим Хуссейна представлял собой угрозу, оправдывающую вооруженное вмешательство. В контексте реконструкции Ирака администрация Буша, кажется, продолжает политику юнилатерализма. Администрация явно демонстрирует нежелание расширять роль ООН в воссоздании государства, а также не желает допускать и другие государства в рамках деятельности ООН, даже если бы это уменьшило экономические вложения и человеческие потери США от оккупации Ирака. Присутствие частных компаний, таких, как "Halliburton", получивших биллионы за реконструкцию Ирака, также, кажется, демонстрирует определенный уровень своекорыстия, подрывающий показные цели и намерения, отраженные в Доктрине Буша <5>. -------------------------------- <1> Саддам Хуссейн управлял государством, которое мы описываем как "смертоносное государство" (a homicidal state). См. Наган и Хаммер. <2> Среди внутренних интересов США, которые могут быть защищены войной в Ираке, присутствуют продолжение войны с террором, особенно против Аль-Каиды, и продолжение поиска оружия массового уничтожения в Ираке. См. Дана Милбанк (Dana Milbank, Bush's Oratory Helps Maintain Support for War: Skillful Rhetoric Keeps Public on Board Despite Mounting Casualties, MSNBC News, at http://msnbc. msn. com/id/4825552/ (last visited Apr. 26, 2004)). <3> Во время 107 сессии Конгресс США был озабочен скандалом с компанией "Энрон" и атаками 11 сентября 2001 года. Соответственно, был поддержан ряд резолюций Конгресса США, посвященных внутренней безопасности, ответственности компаний и, что наиболее важно, санкционированию использования силы против Ирака (сразу до реформы законодательства о банкротстве). См. "Конгресс дэйли", 10 октября 2002 года (Session Headed For Another Week; Endgame In Doubt, Congress Daily, Oct. 10, 2002). <4> См. Курт Эйхенвальд (Kurt Eichenwald, Audacious Climb to Success Ended in a Dizzying Plunge, N. Y. Times, Jan. 13, 2002, at 1), где сказано, что "ко времени инаугурации Буша в январе 2001 года "Энрон" и ряд его должностных лиц, включая лично Лэя, вложили в Буша больше денег, чем кто-либо за всю его политическую карьеру в общей сложности, в сумме, превышающей 550000 долларов. "Энрон" также выписал чек на 100000 долларов для инаугурационного комитета Буша, а Лэй добавил еще 100000 долларов от себя". См., также Джозеф Кан и Джефф Герт (Joseph Kahn & Jeff Gerth, Collapse May Reshape the Battlefield of Deregulation, N. Y. Times, Dec. 4, 2001, at C1), где сказано, что Кеннет Лэй встретился с вице-президентом Чейни и в течение получаса обсуждал новую национальную энергетическую политику администрации Буша, включающую в себя давнюю цель "Энрона" сломать систему монополистического контроля над электросетями. Там также сказано, что "Энрон" имел необычные возможности влиять на решения Буша" при назначении Федеральной комиссии по регулированию энергии (Federal Energy Regulatory Commission (FERC)). <5> В настоящее время очевидно, что Ирак официально "выставлен на продажу". В сентябре 2003 года назначенная США администрация Ирака объявила об открытии почти всех сегментов экономики Ирака для иностранных инвесторов. К этому времени американская администрация Ирака и управляющий Ираком Совет, выбранный оккупационными силами США, уже предоставили контракты по реконструкции американским фирмам, таким, как "Бечтел" (Bechtel) и "Халлибуртон", при этом их конкурентам не было предоставлено никаких возможностей участвовать в конкурсе на эти контракты. Недавно также было объявлено о том, что допускается передача в иностранную собственность "любого имущества Ирака, кроме нефти". См. Чарльз Ходсон (Charles Hodson, Iraq Opens up to Global Investors, CNN NEWS, Sept. 22, 2003, http://edition. cnn. com/2003/WORLD/meast/09/21/iraq. dubai/). Эта категория включает все, от фармацевтики и инженерных работ до электричества и телекоммуникаций, что означает, что сотни компаний, ранее принадлежавших государству, будут распроданы задешево.

Свержение режима Хуссейна в Ираке было только второй обрушенной опорой в плане переконструкции целого региона. Однако, со стратегической точки зрения, это была ключевая опора. Режим Хуссейна представлял собой международного правонарушителя, закреплявшего пытки и издевательства и даже использовавшего оружие массового поражения против жителей собственной страны. Также этот режим был богат человеческими и материальными ресурсами. Избавившись от режима Хуссейна, США получили контроль над нефтью Ирака, что позволило фактически обеспечивать смену режима в Ираке за счет самого Ирака <*>. Как было отмечено ранее, присутствие США в Ираке могло быть эффективно использовано для дестабилизации Ирана, Саудовской Аравии и Сирии, поскольку все эти режимы широко известны как непопулярные, коррумпированные и совершенно недемократические <**>. Война в Ираке была смелой стратегической схемой, и если бы сработал изначальный план, возможно, некоторые народы на Ближнем Востоке восхваляли бы усилия Президента Буша-младшего. Однако администрация Буша забуксовала по вопросу Саудовской Аравии явно из-за существующих связей между семьей Буш и королевским семейством <***>. За вычетом из общей картины Саудовской Аравии, принимая во внимание значимость проблем сохранения результатов победы в Ираке, метафора, согласно которой США, подцепив большую рыбу - Ирак, стягивали других в ту же сеть, превратилась в свою противоположность. Теперь похоже, что США "попали на крючок", а террористическая деятельность в регионе не прекратилась. -------------------------------- <*> США могут использовать ту же схему компенсации, которая применялась Комиссией ООН по управлению фондом компенсации (United Nations Compensation Commission (UNCC) после войны в Персидском заливе в 1991 году. В частности, Совет Безопасности ООН определил, что Комиссия удержит 30% доходов Ирака от нефти для оплаты своей деятельности согласно Резолюции ООН за номером 687. См. Резолюция 687. В мае 1991 года Генеральный секретарь ООН предполагал, что доходы Ирака от нефти за 1993 год составят 21 биллион долларов США, и Комиссия, соответственно, будет иметь право на 6 биллионов долларов США. См. Вильям Е. Хат (William E. Huth, The Iraq Claims Tribunal: AN Overview of the U. N. Compensation Commission, 54 Disp. Resol. J., May 1999, at 25, 83). <**> Ричард Мерфи, бывший помощник государственного секретаря при администрации Рейгана, отмечает, что издавна существующие проблемы Ирака исходят от его коррумпированного и плохо управляемого правительства. См. Ричард В. Мерфи (Richard W. Murphy, It's Time to Reconsider the Shunning of Iran, Wash. Post, July 20, 1997, at C1). По вопросу коррупции и антидемократического руководства в Саудовской Аравии, см. Кэти Эванс (Kathy Evans, Fundamental Difficulties, Guardian, May 15, 1993, at 27). <***> См. Лэлли Веймут (Lally Weymouth, How Bush Went to War, Wash. Post, Mar. 31, 1991, at B1). В начале войны в Персидском заливе при Президенте Г. В. Буше секретарь Дик Чейни был направлен к принцу королевской семьи Саудовской Аравии Фахду для обсуждения отношений между США и Саудовской Аравией. Официальное лицо администрации Буша заявило, что они "пришли к выводу, что необходимо занять оборонительную позицию в Саудовской Аравии, чтобы Саддам знал, что нападение на Саудовскую Аравию будет рассматриваться как нападение на США". Профессор Майкл Гленнон писал, что обещание Г. В. Буша Саудовской Аравии представляло собой договор, заключаемый президентом с иностранным государством и не требующий утверждения сената, ...и его условия были более широкими, чем условия любого из семи договоров о взаимной безопасности, стороной которых является США, так как ни один из них не содержит нерушимого обязательства вступить в войну. См. Майкл Дж. Гленнон (Michael J. Glennon, The Gulf War and the Constitution, 70 Foreign Aff. 84, 85 (1991)); см. также Bush: No Appeasement: U. S. Role in Saudi Arabia is 'Wholly Defensive, America Will Stand by Her Friends, 'President Declares, L. A. Times, Aug. 8, 1990, at P1.

Тем временем цена юнилатерализма США в рамках Доктрины Буша выросла экспоненциально - как в отношении человеческих ресурсов, так и материальной стоимости <*>. В недавнем обращении Президента Буша к ООН он призывал ООН поддержать миротворческие усилия и реконструкцию в Ираке <**>. Призывы Буша были вызваны проблемами безопасности на территории Ирака, а также сложностями с реконструкцией базовой инфраструктуры Ирака. Человеческие потери стали серьезной политической проблемой для Президента Буша, а экономические расходы таковы, что значительные вложения других государств в реконструкцию Ирака стали жизненно необходимы. К сожалению, в свете выступления в Генеральной Ассамблее ООН 23 сентября 2003 года стало очевидно, что Президент Буш не признает значения ООН в этих вопросах <***>. Не стала для Президента Буша очевидной и значимость одобрения ООН как средства сотрудничества с другими государствами. Возможно, что доверие к стремлениям США в одиночку справиться с глобальным терроризмом подрывает тонкие структуры дипломатического процесса, необходимого для создания сложных альянсов в рамках международного права. Исключительное положение США и их тенденции юнилатерализма потребуют полной трансформации подходов администрации президента США к мультилатерализму и поддержке целостности ООН, ее институтов и процессов. Наиболее значимый вызов в сложившейся ситуации - это не просто вызов жизнеспособности ООН или традиционным принципам международного права, а вызов жизненной важности международного правопорядка как такового. -------------------------------- <*> Говоря о войне в Ираке, сенатор Тед Кеннеди сказал, что администрация Буша не смогла отчитаться почти за половину от 4 биллионов в месяц, которые стоит США эта война. Он полагает, что значительная часть денег, по которым не было отчета, "используется для взяток иностранным лидерам за направление войск". Замечания Кеннеди. <**> В частности, Президент Буш заявил, что "ООН может сделать существенный вклад в дело самоуправления Ирака. Америка вместе с друзьями и союзниками работает, чтобы... расширить роль ООН в Ираке... [и] ООН следует оказать помощь в разработке конституции, обучении государственных чиновников, проведении свободных и честных выборов [в Ираке]... США [также] использует санкции против правительств, чтобы препятствовать торговле людьми. Жертвам индустрии [торговли людьми] также нужна помощь членов ООН... [Эти проблемы]... требуют срочного внимания и моральной ясности. Помочь Афганистану и Ираку стать успешными свободными государствами в трансформированном регионе, перекрыть пути для распространения оружия, уничтожить современные формы рабства - это великие задачи, ООН была создана для решения подобных задач". См. замечания Президента США Джорджа В. Буша в обращении к Генеральной Ассамблее ООН 23 сентября 2003 года (President George W. Bush, Remarks by the President in Address to the United Nations General Assembly, (Sept. 23, 2003), http://www. whitehouse. gov/news/releases/2003/09/20030923-4.php). <***> В обращении к Генеральной Ассамблее ООН от 23 сентября 2003 года Президент Буш предостерегал Ассамблею, что "[в отношении Ирака необходимы] осторожное и подробное обсуждение, а также решительные действия". Его последующие замечания намекали, что США взяли на себя обязательство реализовать принципы Устава ООН. Соответственно, он, кажется, предполагает, что если ООН не примет меры в ситуациях, которые по оценке правительственных чиновников США требуют действия, США будут действовать вместо ООН. В частности, Президент Буш заявил, что [Соединенные Штаты] подписывали Устав ООН, когда он был создан, ...и мы демонстрируем свою приверженность работой, направленной на реализацию заявленных целей ООН, придавая значение ее идеалам. Основополагающие документы ООН и США основаны на одной и той же традиции. Оба они провозглашают, что человеческие существа никогда не должны быть предметом торговли или силы, поскольку их достоинство неотъемлемо. Оба они требуют и признают моральное правило, стоящее выше людей и народов, которое следует защищать и исполнять людям и народам. Эти замечания согласуются с более ранними замечаниями Президента Буша при выступлении перед Генеральной Ассамблеей ООН 12 сентября 2002 года, когда он оспаривал значимость ООН. В частности, Президент Буш отмечал, что "[застал] ООН в трудный и определяющий момент. Следует ли уважать и исполнять резолюции Совета Безопасности ООН или их можно отбросить без каких-либо последствий? Будет ли ООН служить целям, ради которых ее основали, или она потеряет значимость?" См. обращение Президента США Джорджа В. Буша к Генеральной Ассамблее ООН от 12 сентября 2002 года (President George W. Bush, Address to the United Nations General Assembly (Sept. 12, 2002), http://www. whitehouse. gov/news/releases/2002/09/20020912-1.php. Эту позицию повторяли различные члены Администрации Президента Буша. См. заявление Посла США Джона Негропонте (Statement by U. S. Ambassador John Negroponte, U. N. Press Release SC/7564 (Nov. 8, 2002)), где сказано, что если Совет Безопасности ООН не сможет решительно действовать перед лицом дальнейших нарушений Ирака, то [Резолюция 1441] не налагала на государства-члены ограничений, запрещающих действовать для своей обороны против угрозы, которую представляет эта страна, или чтобы защитить международные мир и безопасность.

Перевод с английского Лаптевой К. Н.

Название документа