Межгосударственное сотрудничество по борьбе с преступностью государств - участников СНГ
(Нигматуллин Р. В.) ("История государства и права", 2006, N 7) Текст документаМЕЖГОСУДАРСТВЕННОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ ГОСУДАРСТВ - УЧАСТНИКОВ СНГ
Р. В. НИГМАТУЛЛИН
Нигматуллин Р. В., кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника Уфимского юридического института МВД России по научной работе, полковник милиции.
Как известно, распад СССР привел к созданию Содружества Независимых Государств. Известный юрист-международник И. П. Блищенко справедливо отметил, что в силу общей истории у государств - преемников СССР много общих проблем, формы решения которых носят одинаковый характер или, по крайней мере, могут иметь общую основу для решения <*>. В полной мере это относится и к проблеме борьбы с преступностью. -------------------------------- <*> Блищенко И. П. Международно-правовые проблемы государств, входящих в СНГ // Российский ежегодник международного права 1996 - 1997. СПб., 1998. С. 273.
Ответом на ее рост на постсоветском пространстве стало принятие 24 апреля 1992 г. в Алма-Ате странами - участницами СНГ многостороннего Соглашения о взаимодействии министерств внутренних дел в сфере борьбы с преступностью. А 12 марта 1993 г. была принята <*> Программа совместных мер по борьбе с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества на период 1993 - 1995 гг. -------------------------------- <*> Дипломатический вестник. 1993. N 7 - 8. С. 46.
17 февраля 1994 г., исходя из положений программы, министерства внутренних дел стран СНГ подписали Соглашение о сотрудничестве в сфере борьбы с организованной преступностью. В апреле 1996 г. страны СНГ приняли Соглашение о сотрудничестве в борьбе с преступлениями в сфере экономики. Практика показала, что национальные законодательства стран Содружества в целом не всегда соответствовали положениям, закрепленным в Соглашении. Особенно это касается нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность кредитных организаций, в том числе банковских структур, в части изъятия (выемки) каких-либо банковских документов, включая получение необходимой информации о финансовых сделках <*>. -------------------------------- <*> Рахимов Р. Проблемы сотрудничества стран СНГ в борьбе с преступлениями в кредитно-финансовой системе // Профессионал. 2004. N 1. С. 20.
В дальнейшем эта ситуация была изменена в лучшую сторону. Так, по инициативе МВД России 30 апреля 2003 г. в Тбилиси было принято решение Совета министров внутренних дел (СМВД) государств - участников СНГ, в котором было предложено активизировать обмен оперативной, статистической, научно-методической и иной представляющей взаимный интерес информацией по вопросам борьбы с преступлениями в кредитно-финансовой сфере. 24 сентября 1993 г. был создан межгосударственный орган - Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений (БКБОП). В начале XXI в. деятельность БКБОП активизировалась. Так, в 2001 г. на территории стран СНГ по запросам МВД Украины было задержано 543 преступника, 503 из которых экстрадированы в Украину <*>. -------------------------------- <*> Пасечник Г. СНГ: остановить криминал! // Милиция. 2002. N 3. С. 26.
Одновременно с Уставом СНГ главы государств - участников Содружества подписали Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, которая стала основополагающим документом для сотрудничества правоохранительных органов СНГ в борьбе с преступностью. До декабря 1995 г. были разработаны и приняты Договоры о взаимной правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам России с государствами - участниками СНГ и странами Балтии. 17 мая 1996 г. Совет глав государств Содружества утвердил очередную Межгосударственную программу совместных мер борьбы с организованной преступностью на территории государств - участников СНГ на период до 2000 г. Она включала в себя меры по укреплению международно-правовой базы сотрудничества, совершенствованию и сближению национальных законодательств, проведению совместных целевых оперативно-профилактических операций, информационному, аналитическому, научному, методическому, кадровому, материально-техническому и финансовому обеспечению. В соответствии с Программой Правительством России 7 декабря 1996 г. был утвержден Национальный план Российской Федерации по реализации Межгосударственной программы совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств - участников СНГ на период до 2000 г. <*>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1996. N 51. Ст. 5800.
Значимым документом явилось Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью, заключенное 25 ноября 1998 г. <*>. Его особенностью является то, что оно имеет для всех правоохранительных органов государств - участников СНГ рамочный характер. -------------------------------- <*> Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью от 25 ноября 1998 г. // Бюллетень международных договоров. 2000. N 3. С. 3 - 10.
Необходимо отметить, что Соглашение закрепило правовые основания оказания взаимной помощи органами внутренних дел по тем преступлениям, которые в настоящее время являются наиболее распространенными в государствах - участниках СНГ. На сотрудничество органов внутренних дел стран СНГ оказывают влияние и политические процессы, происходящие на межгосударственном уровне. Например, после того как Российская Федерация и Республика Беларусь пошли по пути углубления процессов сотрудничества и интеграции в союз, была создана Объединенная коллегия министерств внутренних дел двух государств. 23 апреля 1999 г. она приняла решение "Об унификации законодательства в области деятельности министерств внутренних дел, совершенствовании российско-белорусской договорно-правовой базы сотрудничества в сфере борьбы с преступностью". Коллегия одобрила проект договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о сотрудничестве в борьбе с преступностью и проект соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ и злоупотреблением ими (подписано 22 ноября 1999 г.). Сотрудничество правоохранительных органов России и Беларуси усилилось после подписания 8 декабря 1999 г. Договора о создании Союзного государства и Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства. Раздел 19 Программы называется "Совместная деятельность правоохранительных органов и специальных служб". Конец ХХ в. характеризуется усилением террористической деятельности во всем мире, не обошла эта беда и страны СНГ. В рамках Содружества ответом на это стало принятие Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 8 декабря 1998 г. Модельного закона о борьбе с терроризмом. Важным достижением Закона явилось закрепление в ст. 3 принципов борьбы с терроризмом. К ним отнесены: - законность; - приоритет мер предупреждения терроризма; - неотвратимость наказания за осуществление террористической деятельности; - сочетание гласных и негласных методов борьбы с терроризмом; - приоритет защиты лиц, подвергающихся опасности в результате совершения акта терроризма <*>. -------------------------------- <*> Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1999. N 20. С. 103.
Эти положения Модельного закона были учтены при подписании Договора о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом от 4 июня 1999 г. В Договоре даны важнейшие правовые дефиниции "терроризм", "технологический терроризм", "объекты повышенной технологической и экологической опасности", "специальные антитеррористические формирования" и др. <*>. -------------------------------- <*> Договор о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом от 4 июня 1999 г. // Борьба с международным терроризмом: Сб. документов. М., 2005. С. 474 - 475.
Статья 5 Договора наряду с уже отработанными в ранее заключенных договорах положениями, касающимися направлений и форм сотрудничества, содержала новые, вызванные террористическими угрозами, в частности оказание содействия путем: - помощи в оценке состояния системы физической защиты объектов повышенной технологической и экологической опасности, разработке и реализации мер для совершенствования этой системы; - направления по согласованию между заинтересованными сторонами специальных антитеррористических формирований для оказания практической помощи в пресечении актов терроризма и в борьбе с их последствиями. Довольно подробно регламентирована деятельность специальных антитеррористических формирований на территории участников Договора. Одновременно 4 июня 1999 г. был подписан Договор о порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств. Он внес новые элементы в сотрудничество правоохранительных органов стран СНГ. Им были регламентированы такие формы сотрудничества, как осуществление наблюдения и преследование лиц, подозреваемых в совершении преступлений, на территории другой стороны. По сообщениям Центра общественных связей ФСБ России, в период с января 1999 г. по май 2002 г. на территории России произошло 2014 взрывов, в том числе 359 с признаками террористических акций. В 2003 г. было зарегистрировано уже более 8,6 тыс. преступлений террористического характера, из которых непосредственно террористических актов - 561 <*>. -------------------------------- <*> Кипров И. А. Сотрудничество МВД России с правоохранительными органами государств СНГ по борьбе с терроризмом: этапы и проблемы развития // Международный терроризм: причины, формы и проблемы противодействия. Белгород, 2005. С. 221.
В связи с этим в начале XXI в. Россия ратифицировала важнейшие международно-правовые документы в области борьбы с терроризмом. Государства - участники СНГ, стремясь оказать друг другу более широкое содействие, чем это было заложено в Договоре о сотрудничестве в борьбе с терроризмом от 4 июня 1999 г., заключили 8 сентября 2000 г. Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в борьбе с терроризмом. Оно закрепило положения, позволяющие проводить совместную подготовку и обучение подразделений, участвующих в борьбе с терроризмом. Антитеррористическая деятельность государств - участников СНГ нашла свое организационное выражение в создании соответствующего центра. С момента создания и по настоящее время АТЦ СНГ обобщил и направил в компетентные органы стран Содружества информацию почти на 500 лиц, разыскиваемых за совершение преступлений террористического характера и участие в незаконных вооруженных формированиях. В октябре 2002 г. в Кишиневе государства - участники СНГ подписали Протокол об утверждении Положения о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территории Содружества. Данные мероприятия будут проводиться в целях пресечения террористической деятельности, в их числе: - освобождение захваченных террористами заложников; - обезвреживание взрывных устройств большой мощности или иных поражающих устройств сложной конструкции; - освобождение захваченных террористами объектов повышенной технологической и экологической опасности, объектов атомной промышленности, энергетики, химических производств, транспорта и иных объектов (здания дипломатических представительств и др.); - задержание террористов, ликвидация террористических групп и формирований <*>. -------------------------------- <*> Протокол об утверждении Положения о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г. // Борьба с международным терроризмом: Сб. документов. М., 2005. С. 520.
Трагедия, произошедшая 11 сентября 2001 г. в США, поставила на повестку дня потребность выработки системного подхода в борьбе с терроризмом. Именно поэтому страны СНГ стали активнее использовать возможности, открываемые региональным сотрудничеством в борьбе с терроризмом. Так, некоторые страны Содружества (Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Узбекистан) совместно с КНР 15 июня 2001 г. в Шанхае приняли Шанхайскую конвенцию о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. Как отмечает А. В. Змеевский, "изюминкой" Конвенции является распространение ее действия на борьбу с сепаратизмом и экстремизмом <*>. -------------------------------- <*> Змеевский А. В. Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом // Московский журнал международного права. 2001. N 4. С. 5.
Таким образом, сотрудничество государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью зиждется на основательной нормативно-правовой базе, позволяющей создать прочный заслон росту международной преступности на территории стран Содружества. Вместе с тем сложный процесс сотрудничества требует многоаспектного подхода. К факторам, оказывающим сегодня влияние на сотрудничество МВД России и правоохранительных органов государств - участников СНГ, относятся: 1) недостаточная унификация законодательств государств - участников СНГ в сфере борьбы с преступностью. Анализ новых угроз терроризма позволил российским ученым обозначить основные направления унификации законодательств государств - участников СНГ в сфере борьбы с терроризмом: - понижение возраста уголовной ответственности до 14 лет; - установление ответственности за угрозу использования и использование не только радиоактивных, но и химических, бактериологических, токсичных материалов; - криминализация нападений на объекты, где находятся предметы, представляющие повышенную опасность; - установление уголовной ответственности за создание террористической организации и содействие ее деятельности; - уточнение диспозиций норм, устанавливающих ответственность за захват заложника, а также примечаний к ним <*>; -------------------------------- <*> Щерба С. П., Бриллиантов А. В. Законодательство стран СНГ в области борьбы с терроризмом и проблемы его гармонизации (сравнительно-правовой анализ и предложения) // Прокурорская и следственная практика. Журнал Координационного совета Генеральных прокуроров государств - участников СНГ. 2004. N 3 - 4. С. 153.
2) отсутствие на уровне международного права точного определения международного терроризма; 3) определенное отставание от событий в поиске теоретических и методологических подходов к новым формам и видам терроризма; 4) наличие в межгосударственных отношениях некоторых государств - участников СНГ проблем, затрудняющих сотрудничество правоохранительных органов этих стран; 5) недостаточное использование в рамках СНГ существующей нормативной правовой базы международного сотрудничества правоохранительных органов России и Белоруссии, а также наработок, достигнутых в рамках Европейского Союза.
Название документа