Некоторые аспекты сотрудничества Организации Объединенных Наций и международных организаций в урегулировании вооруженных конфликтов
(Смирнов М. Г.) ("Международное публичное и частное право", 2006, N 4) Текст документаНЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ СОТРУДНИЧЕСТВА ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ И МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В УРЕГУЛИРОВАНИИ ВООРУЖЕННЫХ КОНФЛИКТОВ
М. Г. СМИРНОВ
Смирнов М. Г., аспирант Института государства и права РАН.
Одним из основных условий сохранения всеобъемлющего мира и развития международных отношений является формирование на справедливой основе устойчивой международной системы правопорядка, уважение к человеку, его правам, достижениям его труда, его верованиям и традициям. При этом особую значимость имеют универсальные средства защиты прав человека как в мирное время, так и в период вооруженных конфликтов. В период конца Х в. особенно активно стали проводиться миротворческие операции (операции по поддержанию мира) по урегулированию вооруженных конфликтов (как международных, так и внутренних) под эгидой ООН <*>. Одновременно обозначилась тенденция ко все более частому взаимодействию ООН с влиятельными региональными военными и политическими структурами для непосредственного проведения операций по поддержанию мира. -------------------------------- <*> По мнению ученых, отсутствует четкое общепризнанное правовое обоснование и регулирование осуществления миротворческих операций (как на универсальном, так и на региональном уровне), направленных на урегулирование вооруженных конфликтов. Существующая здесь терминологическая множественность (миротворчество, поддержание мира и т. д.) осложняет решение ряда задач. См. подробнее: Ермолаев М. М. Операции ООН по поддержанию мира. М., 1994.
Вооруженные конфликты последнего десятилетия выявили актуальность сотрудничества ООН с региональными организациями в решении проблем внутренних вооруженных конфликтов. Обоснованием этому является тот факт, что возможности ООН в рамках принципа невмешательства шире, чем у государств. Для государств установлены более жесткие рамки. Ни отдельное государство, ни группа государств не имеют права вмешиваться прямо или косвенно во внутренние или внешние дела, входящие во внутреннюю компетенцию государства, по какой бы то ни было причине. По мнению ученых, приоритет ООН при выполнении соответствующих миротворческих мероприятий остается безусловным <*>. Статья 53 Устава ООН указывает на то, что "никакие принудительные действия не предпринимаются в силу этих региональных соглашений или региональными органами без полномочий от Совета Безопасности, за исключением мер, предусмотренных статьей 107". По мнению П. Дюпона, роль ООН в сохранении мира продолжает оставаться решающей, а ее принципы являются главным условием коллективной безопасности во всем мире <**>. -------------------------------- <*> Griffin M. Blue Helmet Blues: Assessing the trend Towards "Subcontracting" - UN Peace operations // Security Dialogue. Vol. 30. N 1. March 1999. <**> См.: Dupont P. La guerre et le droit quell espoir pour le XXI siecle? // Defence nat. P., 2001. N. 1. P. 60.
Кооперация усилий многих государств, осуществляемая по Уставу ООН в целях обеспечения и поддержания мира и безопасности, предполагает: меры по запрещению силы или угрозы силой в отношениях между государствами (ст. 2 Устава ООН); меры мирного разрешения международных споров (ст. 33); меры обеспечения и поддержания безопасности (гл. VII Устава ООН); временные меры по пресечению нарушений мира (ст. 40); принудительные меры безопасности без использования вооруженных сил (ст. 41); принудительные меры безопасности с использованием вооруженных сил (ст. 42); разоружение (ст. 11, 26, 47 Устава ООН); меры с использованием вооруженных сил региональных организаций и соглашений под руководством Совета Безопасности ООН (гл. VII п. "i" Устава ООН). Механизм реализации миротворческих операций ООН существует в виде совокупности тех международно-правовых средств мирного урегулирования споров и разрешения конфликтов, которые предусмотрены не только в Уставе ООН, но и в Заключительном акте и других документах СБСЕ/ОБСЕ, материалах НАТО <*>, различных региональных организаций и союзов государств. Когда речь идет о взаимодействии ООН с региональными организациями, то следует также назвать ОАГ, ЛАГ, ОАЕ, СНГ <**>. В учредительных документах этих организаций в той или иной форме оговаривается возможность их участия в процессе урегулирования вооруженных конфликтов. Следует напомнить, что Устав ООН содержит главу "Региональные соглашения", которая посвящена специфическому регионализму - военно-политическому. -------------------------------- <*> Возможность участия НАТО в такого рода конфликтах связана с высокой степенью интенсивности вооруженного противостояния. Только в ситуации, грозящей перерасти в международный вооруженный конфликт, возникала необходимость, когда были задействованы силы НАТО. Примером является разрастание конфликта в бывшей Югославии, а также усилия по прекращению вооруженного конфликта в этом регионе. См.: Dupont P. La guerre et le droit quell espoir pour le XXI cycle? // Defence nat. P., 2001. N. 1. P. 61; Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. 2-е изд. М., 2001. С. 287. <**> См. подробнее: Эммин В. Г. Региональные конфликты и международные организации. М., 1991.
В принятой Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1994 г. Декларации о совершенствовании сотрудничества между Организацией Объединенных Наций и региональными соглашениями или органами в области поддержания международного мира и безопасности и подчеркивается значимость региональных соглашений или органов в деле поддержания международного мира и безопасности и делается ссылка на положения гл. VIII Устава ООН <*>. Фактором, подтверждающим значимость такого сотрудничества, является указанное в гл. VI Устава ООН такое средство мирного разрешение споров, как обращение к региональным соглашениям, которые могут играть важную роль в области превентивной дипломатии и в укреплении регионального и международного сотрудничества. Акцент делается еще на одном требовании: необходимости совместимости деятельности региональных соглашений или органов с целями и принципами ООН. -------------------------------- <*> Декларация была ратифицирована Россией 4 ноября 1995 г.
Декларация базируется на следующих международных актах: Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН; Манильской декларации о мирном разрешении международных споров; Декларации об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях; Декларации о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности, и о роли ООН в этой области; Декларации об установлении фактов международного мира и безопасности. В указанной Декларации 1994 г. отмечается исключительно важное значение уважения принципов суверенитета, территориальной целостности и политической независимости государств для достижения общих усилий, направленных на укрепление международного мира и безопасности. При этом важно сохранение принципа невмешательства в дела, по существу, входящие во внутреннюю компетенцию любого суверенного государства. Деятельность по поддержанию мира, предпринимаемая региональными соглашениями или органами, "должна проводиться с согласия того государства, на территории которого такая деятельность осуществляется" <*>. -------------------------------- <*> См.: Действующее международное право: В 3 т. Т. 2. М., 1997. С. 188 - 198.
Среди региональных организаций наиболее активно к процессу урегулирования внутренних вооруженных конфликтов привлекается СБСЕ/ОБСЕ, подход которой к миротворчеству резко отличается от классического подхода ООН к поддержанию мира, так как деятельность ее сводится к максимальному использованию превентивной дипломатии, что также имеет большое значение для урегулирования вооруженных конфликтов. 21 ноября 1991 г. участники Хельсинкского акта подписали в Париже Хартию для Новой Европы, воплощение которой на практике сделало СБСЕ/ОБСЕ более вовлеченной в урегулирование всевозможных споров и конфликтов <*>. -------------------------------- <*> По мнению ученых, отчетливые цели ОБСЕ в деле миротворчества окончательно не сформированы. Это региональное объединение в вопросах урегулирования вооруженных конфликтов явно уступает ООН. См. подробнее: Хохлышева О. О. Международно-правовые проблемы силового миротворчества ООН и возможные варианты их решения. Н. Новгород, 2000. С. 56.
К процессу урегулирования вооруженных конфликтов привлекались также Европейский Союз (ЕС) и Организация Исламской Конференции (ОИК). Степень их политического участия в урегулировании вооруженных конфликтов в бывшей Югославии оценивается по-разному. Так, в рамках Конференции Европейского сообщества по Югославии в феврале 1992 г. была начата серия переговоров по будущему конституционному устройству Боснии и Герцеговины, что было расценено как позитивный результат указанной организации <*>. Совместными усилиями ООН, ЕС и ОИК также решались такие вопросы, как прекращение огня, эвакуация раненых (с привлечением МККК) и гуманитарные миссии. -------------------------------- <*> Международные организации и кризис на Балканах: Документы. Т. 3. М., 2000. С. 13.
Учитывая большое число вооруженных конфликтов на Африканском континенте, опыт деятельности Организации Африканского Единства (ОАЕ) в их урегулировании можно назвать значительным. Несмотря на все трудности, организации удавалось достаточно успешно решать конфликтные ситуации и кризисы в сфере межгосударственных отношений, особенно территориально-пограничные споры. Сложнее обстоят дела с урегулированием внутренних конфликтов. Организация не смогла создать эффективные механизмы разрешения и урегулирования внутригосударственных конфликтов, а также действенные миротворческие силы, которые препятствовали бы эскалации конфликта и его перерастанию в кризис. Работа в этом направлении продолжается, однако африканские государства не могут прийти к приемлемому решению <*>. Отмечается, что ОАЕ должна активнее развивать сотрудничество с другими международными организациями, занимающимися урегулированием и разрешением конфликтов <**>. -------------------------------- <*> См.: Поликанов Д. В. Конфликты в Африке и деятельность международных организаций по их урегулированию: Автореф. канд. полит. наук. М., 1999. С. 22. <**> Choices: the human development magazine. UNDP. V. 13. N 4. December 2004. P. 14.
Следует отметить, что в документах ООН указывается на участие в вопросах урегулирования вооруженных конфликтов таких организаций, как МВФ, Интерпол, ИКАО, АСЕАН, и других <*>. -------------------------------- <*> См.: S/2003/498. Distr.: General 24 April 2003. P. 12.
В то же время существование военно-политических блоков и группировок государств, заинтересованных в стабильном положении дел внутри своего блока и стремящихся к дестабилизации политических режимов в рамках других противостоящих блоков, приводит к возрастанию числа интернационализированных вооруженных конфликтов, с большим трудом поддающихся локализации и урегулированию <*>. В ряде конфликтных регионов СНГ не в полной мере удалось осуществить эффективное сотрудничество с ООН. Это объясняется, в частности, влиянием на деятельность ООН и ОБСЕ несовпадающих интересов воюющих сторон, соседних государств, а также западных государств <**>. -------------------------------- <*> Благоприятные условия для интернационализации внутренних конфликтов создает нестабильность многих политических режимов. Такие регионы, как Приднестровье, Карабах, Абхазия, являются яблоком раздора между СНГ и ГУАМ, что не благоприятствует решению проблемы урегулирования. Усилия ОБСЕ в вопросах урегулирования вооруженных конфликтов на постсоветском пространстве, по мнению аналитиков, также не всегда дают положительный результат (Абхазия, Нагорный Карабах). См.: Егоров С. А. Вооруженные конфликты и международное право: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1999. С. 44. <**> См.: Кецбая Г. Р. Актуальные международно-правовые проблемы в области вооруженных конфликтов немеждународного характера и ситуация в Абхазии и Грузии: Автореф. канд. юрид. наук. М., 2004. С. 4.
В целом же, несмотря на наличие сложностей, необходимость повышения роли региональных организаций в деле миротворчества не подвергается сомнению. Проблема заключается в большей координации их деятельности со стороны ООН, а также в сугубой направленности их усилий на урегулирование конфликта с целью защиты человеческих жизней. Рассмотрение проблемы усиления универсальных средств защиты жертв внутренних вооруженных конфликтов было бы неполным без уделения должного внимания аналогичным проблемам на территории Содружества Независимых Государств. По мнению ученых, в отличие от 70 - 80-х гг. XX в. в начале 90-х гг. эпицентр вооруженных конфликтов переместился на территорию бывшего СССР, охватив примерно третью часть его территории с населением в 30 млн. человек. К началу 1998 г. в России и странах СНГ имелось свыше 180 зон и очагов потенциальной или проявляющейся социально-экономической или конфессиональной напряженности <*>. -------------------------------- <*> См.: Северинчик Ю. В. Международно-правовые проблемы вооруженного конфликта немеждународного характера: Автореф. канд. юрид. наук. М., 2000. С. 6.
Подавляющее число вооруженных конфликтов, возникших на постсоветском пространстве, оказалось вооруженными конфликтами немеждународного характера. В них отразились рассмотренные выше проблемы гармонизации принципов равноправия и самоопределения народов, территориальной целостности государств, уважения прав человека, невмешательства во внутренние дела государства и др. <*> -------------------------------- <*> Сложность проблемы заключается в том, что ни Конституция Молдавии, ни Конституция Азербайджана, ни Конституция Грузии, да и конституции всех других сложных государств, не предусматривают для составляющих их административно-территориальных единиц права на отделение, будь то образование независимого государства или вхождение в состав другого государства. Поэтому наряду с международно-правовым вышеназванные конфликтные ситуации носят явно выраженный государственно-правовой (конституционный) характер.
Указанные конфликты, безусловно, имели свой гуманитарный аспект. Вооруженная борьба между оппозицией и центральным правительством сопровождалась грубым нарушением норм и принципов права вооруженных конфликтов, объектом нападения и с той и с другой стороны являлись как гражданское население, так и гражданские объекты, в том числе те из них, которые необходимы для выживания гражданского населения. Было уничтожено большое количество населенных пунктов, промышленных, сельскохозяйственных и иных предприятий, медицинских учреждений, памятников истории и культуры <*>. Как отмечает профессор О. И. Тиунов, в связи с ситуацией, сложившейся на значительной части территории бывшего Союза ССР, где возникли вооруженные конфликты по национальным, религиозным и политическим мотивам, актуальным является вопрос о защите жертв вооруженных конфликтов, и прежде всего мирных жителей в данных регионах <**>. -------------------------------- <*> См.: Северинчик Ю. В. Международно-правовые проблемы вооруженного конфликта немеждународного характера: Автореф. канд. юрид. наук. М., 2000. С. 35. <**> См.: Тиунов О. И. Международное гуманитарное право. М., 1999. С. 159.
На протяжении последнего десятилетия СНГ как региональная организация предпринимает необходимые шаги в целях урегулирования вооруженных конфликтов на территории Содружества в соответствии с гл. VII Устава ООН. Нормативной базой для определения подходов к урегулированию мирными средствами споров и конфликтных ситуаций, возникающих во взаимоотношениях стран - членов СНГ, служат положения Устава СНГ, принятого в Минске 22 января 1993 г. Устав СНГ содержит специальный раздел "Предотвращение конфликтов и разрешение споров". В отношении вооруженных конфликтов Устав СНГ предполагает, что стороны "оказывают друг другу на основе взаимного согласия помощь в урегулировании таких конфликтов, в том числе в рамках международных организаций" (ст. 16). Первая категория споров, упомянутая в Уставе СНГ, подлежит урегулированию посредством переговоров или достижения договоренности о надлежащей альтернативной процедуре урегулирования споров (ст. 17). Относительно второй категории споров Совет глав государств правомочен в любой стадии спора рекомендовать сторонам надлежащую процедуру или методы его урегулирования (ст. 18). 24 сентября 1993 г. в рамках СНГ было подписано Соглашение о первоочередных мерах по защите жертв вооруженных конфликтов (вступило в силу в ноябре 1994 г.). При этом страны Содружества подтвердили свои обязательства, вытекающие из международных актов по правам человека. Стороны, опираясь на гуманные принципы и нормы Женевских конвенций 1949 г. о защите жертв войны и Дополнительные протоколы к ним, обязались сотрудничать на двусторонней и многосторонней основе с целью принятия мер по предотвращению нарушений прав человека и норм гуманитарного права в регионах нестабильности. Стороны, не участвующие в международных договорах по правам человека и вопросам гуманитарного права бывшего СССР, должны предпринять действия по скорейшему оформлению правопреемства в отношении этих договоров. При этом стороны обязаны привести национальное законодательство в соответствие с нормами и принципами международного гуманитарного права. В этих целях должны быть приняты национальные законодательные акты, которые гарантировали бы социальную защиту и возмещение материального ущерба пострадавшим в результате вооруженных конфликтов лицам (ст. 3). Предполагается, что государства Содружества будут оказывать друг другу необходимую помощь в целях защиты личных и имущественных прав жертв вооруженных конфликтов (ст. 7). Участники Соглашения установили принцип принятия незамедлительных согласованных мер для защиты лиц, незаконно лишенных свободы в связи с вооруженным конфликтом, независимо от того, интернированы они или задержаны, а также принятия мер для возвращения военнопленных и безоговорочного освобождения заложников. В этих целях каждой стороной будут применяться эффективные меры судебного преследования и наказания лиц, организовавших, совершивших и приказавших совершить деяние, квалифицируемое как военное преступление или преступление против человечества по международному праву или же национальному законодательству <*>. -------------------------------- <*> См.: Тиунов О. И. Международное гуманитарное право. М., 1999. С. 159.
Таким образом, можно сделать вывод, что Соглашение о первоочередных мерах по защите жертв вооруженных конфликтов (для России вступило в силу в ноябре 1994 г.) во многих положениях является имплементацией норм международного гуманитарного права, включенных в Женевские конвенции 1949 г. и в Дополнительные протоколы к ним 1977 г., и послужит действенной мерой, направленной на усиление международно-правовых средств защиты жертв вооруженных конфликтов. Соглашение подписано 11 государствами СНГ и призвано способствовать применению соответствующих норм права на постсоветском пространстве. Особенностью соглашения является то, что оно не проводит различия между международными и внутренними вооруженными конфликтами. Следует также подчеркнуть, что на протяжении ряда лет СНГ предпринимает меры в целях урегулирования вооруженных конфликтов на территории государств Содружества путем использования коллективных сил по поддержанию мира. Утвержденное Советом глав государств СНГ 19 января 1996 г. Положение о коллективных силах по поддержанию мира (КСПМ) в СНГ определяет правовой статус КСПМ как временное коалиционное формирование, создаваемое на период проведения операции по поддержанию мира в целях содействия урегулированию конфликтов на территории любого государства СНГ <*>. В соответствии с Положением эти силы представляют собой коалиционное формирование ad hoc, создаваемое на период проведения операции по поддержанию мира в целях содействия урегулированию конфликтов на территории любого государства СНГ <**>. -------------------------------- <*> БМД. 1996. N 5. С. 3. <**> Ученые отмечают, что многонациональность является характерной чертой современного военного строительства в НАТО и ЕС. По этому принципу созданы формирования сил быстрого реагирования Объединенных вооруженных сил (ОВС) НАТО, а также соединения и объединения Западно-Европейского союза (ЗЕС). См.: Джантаев Х. М. Международно-правовые вопросы выполнения федеральными органами исполнительной власти международных договоров Российской Федерации в военной области: Автореф. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 1.
Имеется мнение, что слабой стороной указанной правовой базы является то, что ряд актов не действует в отношении ряда стран СНГ, которые не подписали эти документы <*>. В числе недостатков Устава СНГ отмечается неразвитость процедур урегулирования споров, способных угрожать поддержанию мира или безопасности <**>. По мнению ученых, также требует дальнейшего совершенствования нормативно-правовая база применения Коллективных миротворческих сил в СНГ <***>. -------------------------------- <*> Азербайджан, Казахстан, Молдавия, Туркменистан, Украина не являются участниками положения о КСПМ. Беларусь в соответствии с внесенной оговоркой не направляет контингент в состав миротворческих сил. <**> См.: Гилимов С. К. Правовые проблемы предотвращения и урегулирования конфликтов на территории стран - участниц СНГ: Автореф. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 19. <***> См.: Егоров С. А. Актуальные проблемы права вооруженных конфликтов: Учебное пособие. М., 2000. С. 221; Моисеев Е. Г. Международно-правовые основы сотрудничества стран СНГ. М., 1997. С. 20 - 24.
Как уже отмечалось, в своей деятельности по урегулированию конфликтов, осуществляемой в соответствии с гл. VIII Устава ООН, СНГ тесно взаимодействует с другими международными организациями, прежде всего с ООН и ОБСЕ. Это взаимодействие может осуществляться по следующим направлениям: подготовка и проведение консультаций между представителями СНГ, ООН и ОБСЕ на различных уровнях, оказание содействия миротворческим силам различных миссий и представителей ООН и ОБСЕ, сотрудничество в продвижении процесса политического урегулирования, в том числе содействие переговорам между конфликтующими сторонами; информирование Совета Безопасности ООН и соответствующих органов ОБСЕ о решениях, касающихся проведения ОПМ, обсуждение в Совете Безопасности ООН и в соответствующих органах ОБСЕ вопросов, связанных с урегулированием конфликтов на территории государств СНГ; взаимодействие, координация усилий и сотрудничества между КСПМ, группой военных наблюдателей и миссиями наблюдателей ООН и ОБСЕ; участие в дальнейшей разработке международно-правовых и концептуальных основ миротворческой деятельности. В целях совершенствования и дальнейшего развития взаимодействия СНГ с ООН и ОБСЕ на основе взаимодополняемости усилий и нахождения разумного баланса политической, моральной и финансовой ответственности всех участников урегулирования конфликтов Содружество выступает за проведение под эгидой ООН полномасштабных ОПМ при урегулировании конфликтов на территории государств - участников СНГ с участием КСПМ <*>. -------------------------------- <*> См.: ООН в России. Деятельность в целях устойчивого развития. 2004. N 6. С. 2.
На состоявшейся в г. Астане 18 - 19 июня 2004 г. в рамках Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) сессии лидеров государств-участников были намечены главные направления деятельности ОДКБ, одно из них - разработка концепции создания миротворческих сил организации, деятельность которых осуществлялась бы по мандату ООН. В то же время отмечается, что заключенный в 1992 г. Договор о коллективной безопасности (ДКБ) до сих пор не привел к созданию эффективной системы коллективной безопасности в СНГ <*>. Это объясняется, в частности, дезинтеграционными процессами в рамках этой организации, обусловленными различиями в сфере экономических и военно-политических интересов и целей <**>. -------------------------------- <*> См.: Хохлышева О. О. Международно-правовые проблемы силового миротворчества ООН и возможные варианты их решения. Н. Новгород, 2000. С. 76. <**> Об этом свидетельствует образование ГУАМ (Грузия, Украина, Узбекистан, Азербайджан, Молдова), а также решение Азербайджана, Грузии и Узбекистана выйти из ДКБ, который, по их мнению, не соответствует новым геополитическим условиям. В настоящее время Узбекистаном принято решение о выходе из ГУАМ.
По мнению аналитиков, несмотря на ряд недостатков, ОДКБ имеет все возможности для того, чтобы создать свои коллективные миротворческие силы, так как страны-участницы, особенно Россия, приобрели большой опыт миротворческой деятельности на постсоветском пространстве <*>. -------------------------------- <*> См.: Независимое военное обозрение. 2004. 25 июня - 1 июля. N 23.
В целом же, несмотря на различие в подходах к решению современных проблем вооруженных конфликтов, а также степени участия в финансировании и предоставлении воинских контингентов, страны Содружества имеют в прошлом большую практику совместного военного строительства, что должно способствовать решению настоящих проблем.
Название документа