История развития института гражданства на территории Республики Беларусь

(Мермер Ю. Н.)

("Миграционное право", 2006, N 3)

Текст документа

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ГРАЖДАНСТВА

НА ТЕРРИТОРИИ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Ю. Н. МЕРМЕР

Мермер Ю. Н., аспирантка Академии управления при Президенте Республики Беларусь.

Появление гражданства (подданства) обычно связывают с возникновением государства. Государство неотделимо от понятия государственного суверенитета, а гражданство, в свою очередь, является одним из признаков государственного суверенитета. Раскрыть сущность и содержание законодательной базы по гражданству отдельного государства позволяет только комплексный, исторически обусловленный подход к данной проблеме.

Первые письменные упоминания о наличии на территории Беларуси государства относятся к IX - XIII вв. В этот период существовало несколько больших феодальных государств, во главе которых стояли князья. Феодальное общество не знало института гражданства. Вместо него существовал термин "подданство", характеризующий личную зависимость крепостного от феодала. Подданство означало платить дань, находиться под властью феодала и монарха. Повинности и налоги составляли существо феодального общества. И это бремя лежало на трудящихся, поскольку феодальное общество делилось на сословия, низшими из которых были крестьяне и ремесленники. С развитием государственности, писаного права развивается и институт "подданства". Впервые различия между подданными в зависимости от классовой принадлежности и пола были оговорены в статутах Великого княжества Литовского. Например, в Статуте Великого княжества Литовского 1588 г. были оговорены последствия заключения брака (шлюба) с чужеземцем подданной ВКЛ. В результате такого брака женщина теряла не только право частной собственности на землю, но и право оседлости. Статут 1588 г. Великого княжества Литовского являлся одним из законодательных актов и в Речи Посполитой. Разумеется, в него вносились некоторые коррективы, но нормы, связанные с подданством, больших изменений не претерпели. В принятой в 1791 г. Конституции Речи Посполитой вообще не упоминается институт подданства. После трех разделов Речи Посполитой около трех миллионов человек, которые проживали на территории современной Беларуси, оказались в составе Российской империи, став ее подданными.

Институт гражданства начал развиваться на территории Беларуси в советский период, и толчком к развитию послужила Октябрьская социалистическая революция 1917 г. Слово "гражданин" впервые прозвучало 7 ноября (25 октября) в официальном акте советской власти в обращении Петроградского военно-революционного комитета "К гражданам России", в котором сообщалось о победе пролетарской революции. А спустя три дня, 10 ноября, ВЦИК и СНК РСФСР утвердили Декрет "Об уничтожении сословий и гражданских чинов". Декрет устанавливал "одно общее для всего населения наименование - граждан Российской Республики". Данный акт действовал и на территории Белоруссии. Поскольку Временное Рабоче-крестьянское правительство Белоруссии на своем первом заседании установило принцип, согласно которому все декреты, постановления и распоряжения, издаваемые государственными органами Российской Республики, имеют силу на территории Белоруссии вплоть до января 1919 г. Первые акты советской власти, регулирующие вопросы гражданства, прежде всего касались лишения гражданства некоторых категорий граждан и приема в гражданство иностранцев. Прежде всего учитывалось классовое положение лица. Решение вопросов по приему в гражданство иностранцев и их детей было отнесено к ведению местных Советов. В то же время признавались утратившими советское гражданство все лица, покинувшие республику после 7 ноября 1917 г., а также добровольно служившие в армиях, сражавшихся против советской власти, или участвовавшие в контрреволюционных организациях.

С образованием Союза ССР для граждан всех союзных республик было установлено единое союзное гражданство, и поэтому законодательные акты о гражданстве Белорусской ССР не издавались после 1924 г. Основными законодательными актами, создававшими правовую основу регулирования отношений гражданства в этот период, являлись:

Положение о союзном гражданстве от 29 октября 1924 г.,

Положение о гражданстве Союза ССР от 13 июня 1930 г.,

Положение о гражданстве Союза ССР от 22 апреля 1931 г.

Закрепляя единое союзное гражданство и принадлежность к нему граждан всех республик, эти нормативные акты воспроизводили положения, сложившиеся в законодательстве союзных республик. Вместе с тем они закрепляли новые принципы советского гражданства, относили разрешение вопросов принятия гражданства, выхода или лишения гражданства к ведению высших органов государственной власти Союза ССР и союзных республик - Президиума ЦИК Союза ССР и президиумов ЦИК союзных республик. Первый Закон о советском гражданстве был принят в 1938 г. на основе Конституции 1936 г. Закон состоял всего из восьми статей, и поэтому с течением времени дополнялся различными положениями. Законом вводилось понятие лица без гражданства, предусматривалась и норма о лишении гражданства. Закон 1938 г. действовал вплоть до 1978 г. и, разумеется, к этому времени значительно устарел и не регулировал всех возникающих на практике вопросов гражданства. В связи с этим был разработан и принят Закон "О гражданстве СССР" 1978 г. Закон был построен на основах преемственности и прежде всего кодифицировал нормы, установленные многочисленными правовыми актами по вопросам гражданства, издаваемыми после 1938 г. Законом закрепляются положения о непризнании государством двойного гражданства, о возможности восстановления в гражданстве СССР лиц, ранее утративших его. Закон устанавливает новую формулу принадлежности к советскому гражданству:

"Гражданами СССР являются:

лица, которые состояли в гражданстве СССР на день вступления в силу настоящего Закона;

лица, которые приобрели гражданство СССР в соответствии с настоящим Законом".

Впоследствии эта формулировка станет базовой для последующих законов о гражданстве.

Впервые юридически закрепляется такое понятие, как "равное гражданство", - граждане равны в своих правах независимо от оснований приобретения и места приобретения гражданства, то есть не существует деления граждан на "природных" и "натурализованных".

Закон 1978 г. просуществовал до принятия в 1990 г. нового Закона. Данный Закон состоял из преамбулы, девяти разделов и 51 статьи. За основу этого Закона был принят Закон 1978 г., однако существовали и некоторые значительные изменения. Прежде всего преамбула Закона содержала само определение гражданства СССР, чего ранее не было. "Гражданство СССР определяет постоянную политико-правовую связь лица и Советского государства, находящую выражение в их взаимных правах и обязанностях". Сюда же были вынесены и некоторые принципы института гражданства. "В СССР каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть произвольно лишен гражданства или права изменить гражданство. Советское государство в лице своих органов и должностных лиц ответственно перед гражданами СССР, а граждане СССР ответственны перед государством". Основания прекращения гражданства. Появился новый раздел, определяющий полномочия государственных органов в вопросах гражданства. Эти функции были разделены между Президентом, Президиумами Верховных Советов или высших государственных должностных лиц союзных, автономных республик и другие положения.

С распадом СССР встал вопрос о построении демократического государства в Беларуси. Разумеется, встал вопрос и о создании необходимого законодательства по вопросам гражданства. Первоначально планировалось принять Закон "О гражданстве БССР". Законопроект "О гражданстве БССР" рассматривался на второй сессии двенадцатого созыва. Тогда обсуждались два альтернативных варианта: Правительства и оппозиции. Ни один из них не набрал нужного количества голосов. Оба были направлены на доработку. Активное участие в подготовке нового варианта принимали Министерство юстиции, Министерство иностранных дел, юридический отдел Верховного Совета, Союз юристов республики, Институт философии и права Академии наук БССР, комиссии Верховного Совета БССР по законодательству, гласности, работе Советов, международным отношениям, Демократический клуб и депутатская оппозиция. Более 50 поправок и предложений было внесено народными депутатами. Работа по законопроекту проводилась серьезная. В первом чтении законопроект был принят Верховным Советом после третьего рассмотрения на внеочередной шестой сессии двенадцатого созыва. А во втором чтении законопроект был принят Верховным Советом на седьмой сессии двенадцатого созыва 18 октября 1991 г. и вступил в силу 1 декабря 1991 г. Закон состоял из девяти разделов и 44 статей и, несмотря на то что в него неоднократно вносились изменения и дополнения, проработал вплоть до 2002 г. Огромное значение этого Закона в том, что он позволил определить круг лиц, которых следует считать гражданами Республики Беларусь. При определении совокупности граждан Республика Беларусь воспользовалась моделью нового государства в чистом виде. Был применен "нулевой вариант", при котором на основании ч. 1 ст. 2 все лица, постоянно проживающие на момент вступления Закона в силу, за исключением иностранных граждан и лиц без гражданства, считаются гражданами Республики Беларусь. 18 октября 1991 г. было принято Постановление "О введении в действие Закона Республики Беларусь "О гражданстве". Данное Постановление разъясняет, кто из лиц считается постоянно проживающим на территории Республики Беларусь, а кого можно считать временно выехавшим.

Гражданство военнослужащих, оказавшихся на территории Белоруссии в момент принятия Закона "О гражданстве" по долгу службы, было урегулировано Законом от 22 декабря 1992 г. о признании гражданами Республики Беларусь лиц, на которых распространяется статус военнослужащих, и членов их семей. Было предусмотрено, что указанные лица, прибывшие для прохождения службы в Республику Беларусь после вступления в силу Закона о гражданстве, изъявившие желание быть гражданами Республики Беларусь, принявшие присягу на верность ее народу, а также члены их семей по их желанию и после их переезда в республику признаются гражданами Беларуси. Действие данного Закона окончилось 31 декабря 1993 г.

Постановлением от 18 декабря 1991 г. был урегулирован еще один немаловажный момент. Ведь на момент принятия Закона "О гражданстве" 1991 г. на территории Беларуси проживали не только граждане бывшего Союза ССР, но и иностранные граждане и лица без гражданства на постоянной основе, и поэтому они подпадали под действие п. 1 ст. 2 вышеназванного Закона. Постановлением было внесено дополнение в Закон, благодаря которому иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Республики Беларусь по соответствующим видам на жительство, не подпадают под действие п. 1 ст. 2 Закона "О гражданстве".

Немаловажным преимуществом в сравнении с советским законодательством о гражданстве является отход белорусских законодателей от права государства лишения гражданства, кроме того, государство было готово предоставить возможность восстановления в гражданстве лицам, лишенным его до момента вступления в силу Закона "О гражданстве" 1991 г., но уже в 1995 г. эта статья была исключена из Закона, возможно, законодатели посчитали, что четыре года - достаточный срок для определения бывшим гражданам, и статья была исключена за ненадобностью. Основания приобретения белорусского гражданства сродни основаниям приобретения советского гражданства. Однако в 1993 г. первичная редакция была изменена, после чего она приняла следующий вид: гражданство Республики Беларусь приобретается: по рождению; в порядке регистрации; в результате приема в гражданство. Впервые в истории развития института гражданства появилось такое понятие, как "прием в гражданство в порядке регистрации".

Особый порядок приобретения гражданства заключался в том, что в зависимости от категории, к которой относится лицо, оно могло приобретать белорусское гражданство, соблюдая лишь часть условий, необходимых для приобретения гражданства в общем порядке. Например, лица, родившиеся за пределами современной территории Беларуси, но при этом являющиеся потомками (кровными родственниками по прямой линии: дети, внуки, правнуки) граждан Республики Беларусь, постоянно проживающих на территории Беларуси до 1991 г., могут получить белорусское гражданство, не имея семилетнего срока проживания на территории Беларуси и законного источника существования. Такими же привилегиями пользуются белорусы, а также лица, идентифицирующие себя как белорусы, их дети, внуки, правнуки, родившиеся за пределами современной территории Беларуси. В порядке регистрации гражданство могли получить лица, которые постоянно проживали на территории Республики Беларусь, но выехали за ее пределы до введения в действие Закона "О гражданстве" 1991 г., а также супруг либо супруга этих лиц и их потомки. Но при этом они не должны иметь гражданства другого государства и иметь доказательство своей принадлежности к гражданству бывшего СССР.

В первом белорусском Законе "О гражданстве" законодатели попытались наиболее полно учесть права женщин и детей в вопросах гражданства в соответствии с имеющимся мировым опытом и рядом конвенций, направленных на урегулирование этих вопросов. Закон прямо оговаривает, что заключение или расторжение брака с иностранным гражданином или лицом без гражданства не меняет гражданство мужа и жены, а лицо, которое заключило брак с гражданином Республики Беларусь, может при наличии на то желания приобрести белорусское гражданство на общих основаниях. Приобретение гражданства детьми, один из родителей которых является иностранным гражданином, имеет свои особенности. Когда оба родителя имеют белорусское гражданство, проблем не возникает. Ребенок получает гражданство по рождению по праву "почвы" либо по праву "крови". А в случае с иностранным элементом могут быть различные вариации, так как и во многих других странах мира действуют подобные принципы. Таким образом, ребенок мог получить по рождению множественное гражданство, что для нашего государства, не признающего двойного гражданства, не совсем приемлемо. Однако, учитывая Конвенцию "О правах ребенка", Конвенцию "О сокращении безгражданства", законодатели предоставили возможность сохранять двойное гражданство детям до 16-летнего возраста, после наступления которого в течение шести месяцев родители ребенка либо его законные представители были обязаны определиться с гражданством ребенка и предоставить в письменном виде заявление о своем решении в уполномоченный на это государственный орган. Немаловажным является и то, что государство заботится и об усыновленных иностранными гражданами детях. Они тоже сохраняют свое гражданство до 16 лет и при этом могут иметь гражданство своих усыновителей, если это позволяет внутреннее законодательство приемных родителей.

Полномочия по решению вопросов, связанных с гражданством, являются прерогативой Президента. Указом Президента от 17 ноября 1994 г. была образована Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Республики Беларусь, которая предварительно рассматривала дела по вопросам гражданства. Был определен круг государственных органов, занимающихся вопросами гражданства.

За период с момента принятия Закона "О гражданстве" в 1991 г. и до 2002 г. в вышеназванный Закон семь раз вносились изменения и дополнения, что, несомненно, отражалось на его структуре и самой форме определений, что порождало некоторые нестыковки. Но роль первого белорусского Закона о гражданстве неоспорима. В настоящее время на территории Республики Беларусь действует новый Закон "О гражданстве" от 1 августа 2002 г.

Название документа