Пакты о правах человека и реформирование правозащитного механизма ООН
(Карташкин В. А., Пожидаева М. В.) ("Юрист-международник", 2006, N 3) Текст документаПАКТЫ О ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА И РЕФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОЗАЩИТНОГО МЕХАНИЗМА ООН
К 40-летию принятия Пактов
В. А. КАРТАШКИН, М. В. ПОЖИДАЕВА
В. А. Карташкин, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юрид. наук, профессор, главный редактор журнала "Юрист-международник - International Lawyer".
М. В. Пожидаева, аспирантка Института государства и права РАН.
16 декабря 1966 г. Генеральная Ассамблея ООН (после двадцатилетнего обсуждения) приняла Пакт об экономических, социальных и культурных правах и Пакт о гражданских и политических правах вместе с Факультативным протоколом к нему о рассмотрении индивидуальных жалоб. Еще в 1946 г. Экономический и Социальный Совет ООН (далее - ЭКОСОС), утвердив в качестве своего вспомогательного органа Комиссию по правам человека, поручил ей представить свои соображения относительно разработки и содержания Международного билля по правам человека (Резолюция 5 (1) от 16 февраля 1946 г.). Первоначально было принято решение подготовить Декларацию прав человека в виде резолюции Генеральной Ассамблеи, имеющей рекомендательный характер, а затем на ее основе принять единый Пакт о правах человека в виде обязательного международно-правового договора.
Всеобщая декларация прав человека
Уже разработка Всеобщей декларации прав человека, проходившая в непростой дипломатической борьбе, показала сложность обсуждаемых проблем и противоречивость позиций различных групп государств <1>. -------------------------------- <1> Подробнее о работе над Декларацией см.: Мовчан А. П. Международная защита прав человека. М., 1958. С. 41 - 145; Островский Я. А. ООН и права человека. М., 1965. С. 40 - 122; Карташкин В. А. Всеобщая декларация и права человека в современном мире // Советский ежегодник международного права. 1988. М., 1989. С. 39 - 50.
Западные державы ориентировались на Французскую декларацию прав человека и гражданина 1789 г., Конституцию США 1787 г. и другие законодательные акты, провозгласившие естественный характер основных прав и свобод человека, которые принадлежат каждому с момента рождения. Названные документы содержали в основном перечень гражданских и политических прав. Поэтому западные страны первоначально возражали против включения в разрабатываемый проект прав социально-экономического характера. Советская делегация, ссылаясь на Конституцию СССР 1936 г., настаивала на включении в проект широкого перечня социальных и экономических прав, а также статей, посвященных вопросу о праве каждого народа и каждой нации на самоопределение, равенству прав каждого народа и каждой национальности в пределах государства. В то же время Советский Союз абсолютизировал принцип суверенитета государства и возражал против включения во Всеобщую декларацию таких гражданских прав, как право каждого свободно покидать свою страну и возвращаться в нее (и ряда других прав). При обсуждении вопроса о праве каждого человека на собственность проявились резкие различия в подходах государств, принадлежащих к различным общественным системам. Позиция СССР определялась не только упомянутой Конституцией 1936 г. и основными законодательными актами страны, но и идеологическими соображениями, а также так называемым "классовым подходом" к решению обсуждаемых проблем. Советский Союз стремился предостеречь развивающиеся страны от капиталистического пути развития, убедить все народы мира, что только социализм в состоянии обеспечить основные права и свободы человека, привести международное сообщество к миру и прогрессу. Необходимо отметить, что позиция западных стран также во многом определялась идеологическими соображениями, хотя они и не играли такой доминирующей роли. Советский Союз выступал против признания естественного, прирожденного характера прав человека, отрицал обязанность государства защищать такие естественные права. Подход СССР носил позитивистский характер, основанный на том, что свои права каждый человек получает исключительно от государства, которое по своему усмотрению закрепляет их в законодательстве. Во Всеобщей декларации говорится о таких категориях, как "свобода", "справедливость", "принципы справедливости", "политический, экономический и социальный прогресс", "равноправие и равенство" и т. д. Советский Союз считал, что нет свободы вообще, так же как и равенства и демократии, а признание частной собственности означает эксплуатацию и отрицание свободы и равенства. Несмотря на принципиально различную оценку и трактовку важнейших социально-политических категорий, государства - члены ООН разработали Всеобщую декларацию прав человека, а затем приняли ее. Каким же образом им удалось достигнуть согласия по этим вопросам? При разработке и принятии Всеобщей декларации, как и многих других документов в области прав человека, государства с различными общественными системами сознательно не уточняли содержания многих обсуждаемых понятий и не давали им классовых определений. Эти понятия трактовались с различных позиций, однако в их определение вкладывался и общедемократический, и общечеловеческий смысл, приемлемый для всех. С одной стороны, Запад считал, что социальный прогресс, права и свободы человека можно обеспечить лишь на путях рыночной экономики, ее развития и укрепления, а Советский Союз исходил из необходимости ликвидации для этого капиталистического общества и построения социализма и коммунизма. С другой - страны с разными общественными системами признавали, что основные права и свободы могут быть обеспечены путем развития социального прогресса в рамках существующего строя. Во многих случаях договаривающиеся стороны исходили из возможности различного толкования конкретного содержания и способов осуществления ряда прав и свобод человека. Различные (а зачастую и противоположные) позиции Запада и социалистических стран при обсуждении Всеобщей декларации прав человека привели к тому, что многие статьи этого документа носят общий характер и не имеют точных границ. В то же время отдельные статьи Всеобщей декларации вполне конкретны и напоминают положения конституций и законодательных актов различных стран мира, поскольку, формулируя свои предложения, многие государства фактически использовали нормы национальных конституций и иных законодательных актов. После тщательной разработки и длительного обсуждения отдельных статей Всеобщая декларация прав человека была принята 10 декабря 1948 г. 48 голосами государств - членов ООН при 8 воздержавшихся. Дата принятия Всеобщей декларации прав человека ежегодно отмечается во всем мире как День прав человека. Выступая по мотивам голосования, представители СССР и других социалистических стран отмечали, что они при голосовании воздержались, поскольку принятый документ нарушает суверенитет государств, не содержит некоторых положений, внесенных ими, а также не гарантирует осуществления основных прав и свобод. Всеобщая декларация включает широкий перечень как гражданских и политических, так и социально-экономических и культурных прав. Признавая естественный характер прав человека, она в первой же статье, автором которой являлся известный французский ученый Рене Кассен, провозглашает, что "все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и в своих правах". Всеобщая декларация была принята в виде резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, и поэтому она носит лишь рекомендательный характер. В то же время при оценке юридической силы ее положений нужно учитывать, что в международном праве наряду с договором значительную роль играет и обычай, который формируется в результате международной практики государств и постепенно признается ими в качестве правовой нормы. Провозглашенные во Всеобщей декларации основные права и свободы рассматриваются в настоящее время подавляющим большинством государств в качестве юридических обязательных обычных или договорных норм. Конституции многих стран мира непосредственно ссылаются на этот документ и включают целый ряд его положений. Изложенные в Декларации принципы и нормы постоянно развиваются в процессе заключения новых международных соглашений, что свидетельствует о реалистичности документа и его большом значении для развития межгосударственных отношений. Принятая в 1948 г. в качестве "стандарта, к достижению которого должны стремиться все народы и все государства", Всеобщая декларация в настоящее время является одним из основных источников права, служит моделью, которая широко используется многими странами для разработки отдельных положений конституций, различных законов и документов, относящихся к правам человека. Как подчеркивается в одном из исследований, "не менее чем 90 национальных конституций, принятых после 1948 г., содержат перечень фундаментальных прав, которые или воспроизводят положения Декларации, или включены в них под ее влиянием" <2>. -------------------------------- <2> Jayawickerama N. Hong Kong and the International Protection of Human Rights // Human Rights in Hong Kong. 1992. P. 160.
Так, в Бельгии, Нидерландах, Индии, Италии, США, Шри-Ланке положения Декларации широко используются для толкования внутригосударственных законов, относящихся к правам человека. На них постоянно ссылаются суды названных стран. В ряде постановлений Конституционного Суда России также содержатся ссылки на Всеобщую декларацию прав человека в обоснование вынесенных им решений. Большинство государств рассматривает Декларацию как документ, содержащий обычные нормы международного права, подавляющее большинство которых стали "jus cogens". Такое понимание Декларации особенно важно в связи с тем, что некоторые страны (Куба, Индонезия, Пакистан, Саудовская Аравия и др.) не являются участниками ни Пакта о гражданских и политических правах, ни Пакта об экономических, социальных и культурных правах. Поэтому они обязаны руководствоваться положениями Всеобщей декларации прав человека. Приняв Всеобщую декларацию, Генеральная Ассамблея ООН поручила Комиссии по правам человека через ЭКОСОС разработать единый пакт, охватывающий широкий перечень основных прав и свобод. На пятой сессии (1951 г.) Генеральной Ассамблеи ООН были рассмотрены первые 18 статей Пакта, содержащих только гражданские и политические права. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 421 (V), в которой постановила "включить в Пакт о правах человека права экономические, социальные и права в области культуры". Генеральная Ассамблея особо подчеркнула, что гражданские, политические и социально-экономические права тесно связаны между собой и что индивид, лишенный каких-либо из таких прав, "не является более той личностью, которую Всеобщая декларация рассматривает в качестве идеала свободного человека". Однако США настаивали на том, чтобы Пакт был ограничен исключительно гражданскими и политическими правами. "США, - отмечал видный американский государственный деятель Джеймс Грин, - трудно будет принять договор, содержащий экономические, социальные и культурные права, поскольку они выходят за рамки прав, содержащихся в Конституции Соединенных Штатов Америки" <3>. При поддержке ряда других делегаций США удалось добиться того, что Генеральная Ассамблея ООН в 1952 г. пересмотрела свое решение и приняла резолюцию о подготовке вместо одного двух Пактов о правах человека - Пакта о гражданских и политических правах и Пакта об экономических, социальных и культурных правах (резолюция 543 (VI) от 5 февраля 1952 г.). -------------------------------- <3> See: Green J. F. The United Nations and Human Rights. Wash., 1956. P. 40.
После этого решения ООН еще в течение многих лет обсуждала отдельные положения Пактов и лишь 16 декабря 1966 г. одобрила оба соглашения (резолюция 2200 А (XXI) от 16 декабря 1966 г.). Таким образом, Международные пакты о правах человека готовились ООН свыше двадцати лет. Как и при разработке Всеобщей декларации, в процессе их обсуждения ярко выявились разногласия между государствами, принадлежавшими к различным социально-экономическим системам. Не все права из числа предложенных получили свое закрепление в Пактах. Так, в связи с непреодолимым сопротивлением Советского Союза и других социалистических стран из Пактов было изъято какое-либо упоминание о праве каждого владеть собственностью и о запрещении насильственного и произвольного лишения такого права <4>. С другой стороны, США, опираясь на свою Конституцию, пытались не допустить распространения обсуждаемых документов на всю территорию страны. Они исходили из того, что федеративное государство не может гарантировать осуществление прав и свобод, закрепленных в Пактах, на территории всех его составляющих частей. Однако большинством голосов членов ООН в ст. 28 Пакта об экономических, социальных и культурных правах и в ст. 50 Пакта о гражданских и политических правах были включены положения о том, что Пакты "распространяются на все части федеративных государств без каких-либо ограничений и изъятий". Принимая такое решение, государства исходили из универсальности основных прав и свобод человека и одинакового объема обязательств, которые должны брать на себя государства, независимо от того, являются они федеративными или унитарными. -------------------------------- <4> See: Official Records of the General Assembly. Tenth Session. Annex. Agenda item 28. Part II. Chap. VIII. P. 195 - 212.
Советский Союз еще в 1973 г. ратифицировал оба Пакта о правах человека, хотя и не выполнял их на практике, а в 1991 г., накануне своего распада, стал участником первого Факультативного протокола к Пакту о гражданских и политических правах. Россия как правопреемница СССР взяла на себя обязательства соблюдать все международные договоры бывшего Союза. Конституция 1993 г. признала естественный характер прав человека, закрепив положение о том, что "основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения" (ч. 2 ст. 17). Конституция закрепила также практически весь комплекс прав и свобод человека, содержащихся во Всеобщей декларации и Пактах о правах человека.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах
Экономические, социальные и культурные права сравнительно недавно стали провозглашаться и закрепляться законодательством различных стран мира и международными документами. Законодательные акты и конституции, принятые в XVIII - XIX вв., содержали в основном перечень гражданских и политических прав. Экономические и социальные права в тот период рассматривались как побочный продукт их развития. Лишь с начала ХХ века в конституциях ряда государств все больший упор стал делаться на социально-экономические права. К документам такого характера относятся Веймарская Конституция Германии 1919 г., Конституция Испанской Республики 1931 г., Конституция СССР 1936 г., Конституция Ирландии 1937 г. и др. В начале ХХ века начали заключаться и первые международные соглашения в этой области, регулирующие главным образом трудовые отношения. К ним прежде всего следует отнести Статут Лиги Наций, а также конвенции, принятые в рамках Международной Организации Труда (МОТ). С принятием Устава ООН, а затем Всеобщей декларации прав человека начался качественно новый этап в международно-правовой регламентации таких прав. Конкретный их перечень в Пакте об экономических, социальных и культурных правах начинается с провозглашения права на труд (ст. 6), права каждого на благоприятные и справедливые условия труда (ст. 7), права на социальное обеспечение, включая социальное страхование (ст. 9), права каждого на достойный уровень жизни (ст. 11), образование (ст. 13) и др. В процессе разработки рассматриваемого Пакта выявилось отрицательное отношение многих западных стран к социально-экономическим правам, что выразилось, в частности, в положениях Пакта, относящихся к его имплементации. Статья 2 Пакта о гражданских и политических правах обязывает государства немедленно после ратификации предоставить такие права всем лицам, находящимся под их юрисдикцией. В то же время ст. 2 Пакта об экономических, социальных и культурных правах обязывает государства "ПРИНЯТЬ В МАКСИМАЛЬНЫХ ПРЕДЕЛАХ ИМЕЮЩИХСЯ РЕСУРСОВ меры к тому, чтобы обеспечить ПОСТЕПЕННО (выделено нами. - Авт.) полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер". Некоторые ученые, анализируя эту статью Пакта, пытались доказать, что данный документ не устанавливает юридических обязательств для государств-участников, а только формулирует стандарты, к достижению которых они должны стремиться <5>. Они утверждали, что социально-экономические права могут быть осуществлены только в течение длительного времени путем принятия соответствующей программы действий <6>. -------------------------------- <5> See: Robertson A. Human Rights in the World. Manchester, 1972. P. 35. <6> See: Trubek D. Economic, Social and Cultural Rights in the Third World: Human Rights and Human Needs Programs // Human Rights in International Law: Legal and Policy Issues. Oxford, 1984. Vol. 1. P. 205 - 271.
Совершенно очевидно, что только менее развитые страны в силу низкого уровня экономического развития и недостатка средств могут ссылаться на данную статью для установления приоритетов в постепенном предоставлении и обеспечении тех или иных прав, закрепленных в Пакте. Развитые же страны с рыночной экономикой не могут говорить о недостатке ресурсов для обеспечения всех лиц, находящихся под их юрисдикцией, экономическими, социальными и культурными правами. Неслучайно при разработке Пакта не получило поддержки предложение США заменить формулировку "в пределах имеющихся ресурсов" словами "в пределах ресурсов, которые могут быть использованы в этих целях". Оно было отвергнуто на том основании, что государства-участники ДОЛЖНЫ (выделено нами. - Авт.) предпринимать все возможные меры для осуществления социально-экономических и культурных прав <7>. -------------------------------- <7> Ibid. P. 25.
Тем не менее в течение длительного периода некоторые западные страны отрицали юридическую обязательность положений Пакта об экономических, социальных и культурных правах. В 1986 году государственный департамент США направил ноту своим дипломатическим и консульским представителям за рубежом, в которой предложил им исключить из представляемых ежегодно докладов о правах человека в странах пребывания раздел, озаглавленный "Экономическая, социальная и культурная ситуация". В этой ноте, в частности, отмечалось, что США "придерживаются взгляда", согласно которому экономические и социальные права являются пожеланиями, а не юридическими обязательствами. Поэтому они не включаются в понятие "международно признаваемые права человека" <8>. -------------------------------- <8> Status of U. S. Human Rights Policy. Wash., 1987. P. 38 - 39.
В последние годы изменилась позиция как США, так и многих других стран. Они стали признавать юридическую обязательность положений Пакта об экономических, социальных и культурных правах. В 1986 году в Лимбургском университете (Голландия) собрались ведущие эксперты из различных стран мира для рассмотрения вопроса о природе и степени юридических обязательств, взятых государствами - участниками Пакта об экономических, социальных и культурных правах. Они пришли к следующим основным выводам: - все права и свободы человека, включая социально-экономические права, неразделимы и взаимосвязаны и образуют неотъемлемую часть международного права; - Пакт налагает юридические обязательства на участников. Государства-участники должны незамедлительно предпринять все необходимые меры, включая законодательные и административные, для осуществления прав, закрепленных в этом международном договоре. Более того, должно быть предусмотрено право каждого на судебную защиту социально-экономических прав; - государства - участники Пакта, независимо от уровня экономического развития, обязаны обеспечить социально-экономические и культурные права для всех, хотя бы в минимальной степени <9>. -------------------------------- <9> See: The Limburg Principles in the Implementation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights // Human Right Quarterly. 1987. Vol. 9. N 2. P. 122 - 135.
Такой новый подход нашел отражение в Итоговом документе Всемирной конференции по правам человека, состоявшейся в Вене в 1993 г., а также во многих других международных документах. Обязательный характер социально-экономических прав отмечается во многих документах ООН. Как справедливо подчеркивается, например, в исследовании ООН об осуществлении экономических, социальных, культурных прав: "Пакт представляет собой непосредственную основу для действий на международном и региональном уровнях, а также для проведения странами его норм в жизнь. Его единственным недостатком является то, что в большинстве менее развитых стран его положения могут претворяться в жизнь лишь постепенно, в зависимости от их уровня развития, наличия ресурсов и размеров населения" <10>. Только отдельные права, перечисленные в Пакте, например право каждого создавать профессиональные союзы и вступать в них, не зависят от уровня экономического развития страны и должны быть предоставлены немедленно. Пакт не просто содержит положения или рекомендации декларативного характера, но предусматривает конкретные обязательства государств-участников. -------------------------------- <10> Doc. UN E/CN 4/1108/Add5/ para 56.
В настоящее время практически всеобщее признание со стороны государств - членов ООН получило положение Пакта о том, что "идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как своими гражданскими и политическими правами" (преамбула). Некоторые ученые, признавая обязательный характер Пакта, утверждают, что такие права неосуществимы, а сам Пакт за годы, прошедшие после его принятия, устарел <11>. -------------------------------- <11> See: Higgins R. The European Convention on Human Rights // Human Rights in International Law: Legal and Policy Issues. Oxford, 1984. Vol. 2. P. 497.
Нельзя не согласиться с тем, что результаты, достигнутые международным сообществом на пути осуществления социально-экономических прав, менее значительные, чем в области реализации гражданских и политических прав. Такие факторы, как экономическая нестабильность, рост численности населения, бремя задолженности и другие, препятствуют повсеместному обеспечению социально-экономических прав. Тем не менее в многочисленных исследованиях, проведенных ООН, делается вывод, что эти права юридически обязательны и экономически осуществимы и для их реализации государства должны разработать соответствующие планы и предпринять конкретные меры <12>. -------------------------------- <12> См., например: Право на достаточное питание как одно из прав человека. Нью-Йорк. ООН. 1989.
Отрицательное отношение многих стран к социально-экономическим правам в процессе разработки Пактов привело к тому, что создание разветвленной системы международного контрольного механизма было предусмотрено только применительно к Пакту о гражданских и политических правах. Согласно Пакту об экономических, социальных и культурных правах государства-участники должны представлять лишь доклады "о принимаемых ими мерах и о прогрессе на пути к достижению прав, признаваемых в этом Пакте, на рассмотрение Экономического и Социального Совета ООН" (ст. 16). Однако в указанном международном договоре не было предусмотрено создание какого-либо специального органа для обсуждения докладов государств. ЭКОСОС в 1976 г. учредил специальную Рабочую группу для рассмотрения таких докладов. В 1985 году без внесения каких-либо поправок в Пакт было принято решение учредить вместо Рабочей группы Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, который и рассматривает в настоящее время доклады государств-участников. В данный момент предлагается, чтобы Комитет обсуждал и жалобы государств друг на друга о невыполнении ими обязательств, взятых по Пакту, а также петиции отдельных лиц о нарушении их прав. Этот вопрос в течение ряда лет рассматривался в Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств при обсуждении вопроса о реализации экономических, социальных и культурных прав. Специальный докладчик Подкомиссии по данному вопросу Д. Турк в своем окончательном, четвертом, докладе, представленном в 1992 г., предложил разработать и принять Дополнительный протокол к Пакту для решения этого вопроса <13>. -------------------------------- <13> Doc. UN E/CN. 4/Sub 2/1992.
В настоящее время такой Протокол разработан, и обсуждается вопрос о его принятии Организацией Объединенных Наций.
Международный пакт о гражданских и политических правах
Международный пакт о гражданских и политических правах, одобренный Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., содержит широкий перечень основных прав и свобод, которые должны быть предоставлены каждым государством-участником всем лицам, "находившимся в пределах его территории и под его юрисдикцией", без каких-либо различий (п. 1 ст. 2). В этих целях участники рассматриваемого Пакта взяли на себя обязательство принять законодательные и другие меры в соответствии со своими конституционными процедурами, "которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в Пакте" (п. 2 ст. 2). "Все люди, - подчеркивается в Пакте, - равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона" (ст. 26). В Пакте специально признается право лиц, принадлежащих к этническим, религиозным и языковым меньшинствам, пользоваться "своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком" (ст. 27). Ряд положений Пакта касается вопросов, которые регулируются также в Пакте об экономических, социальных и культурных правах: право каждого человека на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них (ст. 22), а также ст. ст. 23 и 24 о семье, браке и детях, провозгласившие равенство прав и обязанностей супругов и право каждого ребенка "на такие меры защиты, которые требуются в его положении как малолетнего со стороны его семьи, общества и государства". Третья часть Пакта (ст. ст. 6 - 27) содержит конкретный перечень гражданских и политических прав, которые должны быть обеспечены в каждом государстве: право на жизнь (ст. 6), запрещение пыток (ст. 7), рабства, работорговли и принудительного труда (ст. 8), право каждого на свободу и личную неприкосновенность (ст. 9), право каждого покидать свою страну и возвращаться обратно (ст. 12), равенство всех лиц перед судами и трибуналами (ст. 14), право на свободу мысли, совести и религии (ст. 18) и другие. Среди политических прав Пакт провозглашает право каждого гражданина принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно выбранных представителей, голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе (ст. 25). Пакт о гражданских и политических правах закрепил принцип современного международного права, согласно которому определенные фундаментальные права и свободы должны соблюдаться в любой ситуации, включая периоды вооруженных конфликтов. В соответствии с п. 1 ст. 4 этого Пакта "во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется", государства "могут принимать меры в отступление от своих обязательств... только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения...". "Право отступления" не применяется (согласно п. 2 ст. 4 Пакта) к следующим фундаментальным правам и свободам: к праву на жизнь (ст. 6); к запрещению подвергать кого-либо пыткам или жестокому, бесчеловечному, унижающему достоинство обращению или наказанию (ст. 7); к запрещению рабства, работорговли и подневольного состояния (п. п. 1 и 2 ст. 8); к запрещению лишать свободы за невыполнение какого-либо договорного обязательства (ст. 11); к запрещению отмены принципа, согласно которому уголовный закон не имеет обратной силы (ст. 15); к праву каждого на признание его правосубъектности (ст. 16); к праву каждого на свободу мысли, совести и религии (ст. 18). Все эти права, как и многие другие, закрепленные в Пакте, в настоящее время приобрели характер "jus cogens" и должны соблюдаться всеми государствами мира, независимо от того, являются ли они участниками Пакта. Согласно ст. 28 Пакта в 1976 г. был создан Комитет по правам человека (далее - Комитет), состоящий из 18 экспертов, которые избираются государствами-участниками из числа своих граждан и обладают "высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в области прав человека". Одна из основных функций Комитета состоит в рассмотрении докладов государств-участников "о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав" (п. 1 ст. 40). Такие доклады представляются в годичный срок после вступления в силу Пакта в отношении соответствующего государства и затем - каждый раз, когда этого потребует Комитет. Доклады государств должны состоять из двух частей: первая содержит общие положения, а вторая - информацию по каждому из прав, закрепленных в Пакте. Комитет изучает полученные доклады и делает замечания "общего порядка", которые он считает целесообразными (п. 4 ст. 40). В общих замечаниях Комитет дает толкование отдельных статей Пакта, предлагает меры, которые должны предприниматься государствами для их выполнения, выносит рекомендации относительно того, какие вопросы должны быть отражены в представляемых ими докладах. Практика вынесения лишь общих рекомендаций, направляемых всем государствам, значительно снижала эффективность работы Комитета. Поэтому за последние годы этот орган, не изменяя ранее принятых решений, стал включать в свой доклад Генеральной Ассамблее ООН конкретные замечания, высказываемые членами Комитета в адрес отдельных государств в результате обсуждения их докладов. Такие заключительные замечания в настоящее время даются Комитетом практически по каждому рассматриваемому докладу. Данные замечания вместе со своим докладом он направляет государствам-участникам. В свою очередь каждое государство, участвующее в Пакте, может представить Комитету собственные отзывы по его замечаниям. Ежегодно Комитет представляет Генеральной Ассамблее ООН через ЭКОСОС доклад о проделанной работе. Наряду с докладами Комитет аналогично многим другим конвенционным органам может рассматривать и жалобы участников на невыполнение тем или иным государством взятых на себя обязательств. Подобные жалобы принимаются и рассматриваются Комитетом только в том случае, если они представлены государством, сделавшим специальное заявление, депонируемое у Генерального секретаря ООН, о признании для себя такой компетенции Комитета (ст. 41). Следовательно, процедура рассмотрения жалоб одного государства на другое носит факультативный характер. Комитет, утвержденный в соответствии с Пактом о гражданских и политических правах, также правомочен рассматривать жалобы отдельных лиц по вопросу о нарушении их прав государством, под юрисдикцией которого они находятся. В настоящее время подавляющее большинство государств - членов ООН являются участниками Пакта о гражданских и политических правах.
Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах
При разработке Пакта о гражданских и политических правах длительное время обсуждался сложный и спорный вопрос о процедуре рассмотрения жалоб отдельных лиц. При этом вносились различные предложения. Австралия, например, предложила создать в рамках Пакта специальный международный суд по правам человека. Возбуждать дело могли бы не только государства, но и отдельные индивиды, группы лиц и неправительственные организации; при этом все стороны в суде ставились бы в равное положение <14>. -------------------------------- <14> Doc. UN. A/600/Rev. 1.
Советский Союз и восточноевропейские страны выступали против как учреждения суда, так и создания Комитета по правам человека, одной из функций которого должно было стать рассмотрение жалоб отдельных лиц. Они считали, что статьи Пакта, относящиеся к его имплементации, являются вмешательством во внутренние дела государств и нарушают их суверенитет. В результате обсуждения этих вопросов было решено не включать в Пакт о гражданских и политических правах положения о рассмотрении жалоб отдельных лиц, а решить вопрос в специальном договоре - Факультативном протоколе к Пакту (далее - Протокол). Протокол был принят Генеральной Ассамблеей ООН вместе с Пактом 16 декабря 1996 г. Согласно Протоколу Комитет по правам человека (далее - Комитет) правомочен принимать и рассматривать жалобы от отдельных лиц только в том случае, если государство, под юрисдикцией которого они находятся, является участником Пакта и признало подобную компетенцию Комитета, ратифицировав Протокол или присоединившись к нему (ст. 1). Анонимные жалобы не рассматриваются. Авторами жалоб должны быть конкретные лица, чьи права, закрепленные в Пакте, нарушены. Если жертва правонарушения по каким-либо веским основаниям сама не может обратиться в Комитет, то это вправе сделать ее официальный представитель или ближайший родственник. Рассматриваются лишь те факты и действия, которые произошли после вступления в силу для данного государства как Пакта, так и Протокола. Комитет не рассматривает никаких сообщений от отдельных лиц, пока не удостоверится в том, что данное лицо исчерпало все доступные внутренние средства правовой защиты и этот вопрос не обсуждается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования. Таким образом, защиту прав человека должны обеспечивать, в первую очередь, национальные органы, включая суды. Однако в случае, если в стране отсутствует независимый или беспристрастный суд, если государственные органы не обеспечивают эффективную правовую защиту, то индивид может непосредственно обратиться в Комитет. Решая вопрос о процедуре исчерпания внутренних средств защиты, Комитет придает значение критериям, выявляющим бессмысленность или бесполезность обращения в судебные или административные органы конкретного государства, когда сложившаяся в них правоприменительная практика не оставляет никаких шансов на удовлетворение жалобы. Если Комитет объявляет жалобу приемлемой, то об этом сообщается соответствующему государству, которое имеет возможность в течение шести месяцев представить Комитету письменное объяснение по существу вопроса, а после этого автор жалобы может дать отзыв на разъяснение государства. За время своей деятельности Комитет рассмотрел сотни сообщений и вынес по ним рекомендации. Большинство из них было принято государствами к исполнению. Разбор индивидуальных сообщений играет значительную роль в имплементации Пакта. Именно их рассмотрение позволяет Комитету делать выводы о соответствии законов, судебной и административной практики того или иного государства требованиям Пакта. Исполняя решение Комитета, приводя свое законодательство в соответствие с Пактом, государство тем самым создает условия для того, чтобы впредь подобное нарушение прав человека не совершалось. Процедура рассмотрения индивидуальных жалоб в рамках Протокола показала ее эффективность как в восстановлении нарушенных прав, так и в выявлении несоответствия между национальными законами и практикой их осуществления, с одной стороны, и международными нормами - с другой. Развитие межгосударственных отношений за последние годы неизменно свидетельствует о том, что многие вопросы, которые ранее относились к внутренней компетенции государств, стали подвергаться международно-правовому регулированию. Сфера внутренней юрисдикции государств постоянно сужается, а суверенитет государств ограничивается нормами международного права <15>. -------------------------------- <15> См.: Карташкин В. А. Соотношение принципов уважения прав человека и государственного суверенитета // Юрист-международник - International Lawyer, 2006. N 1. С. 3 - 16.
После принятия Пактов о правах человека в 1989 г. был принят Второй Факультативный протокол к Пакту о гражданских и политических правах, направленный на отмену смертной казни, который стал неотъемлемой частью Международного Билля о правах человека. Скоро, вероятно, будет принят и дополнительный Протокол к Пакту об экономических, социальных и культурных правах. В данный момент можно утверждать и то, что неотъемлемой частью Международного Билля о правах человека стали еще пять основных международных соглашений по правам человека, в соответствии с которыми учреждены контрольные конвенционные органы. К ним относятся следующие: - Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (учрежден Комитет по ликвидации расовой дискриминации); - Конвенция о ликвидации дискриминации в отношении женщин (учрежден Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин); - Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (учрежден Комитет против пыток); - Конвенция о правах ребенка (учрежден Комитет по правам ребенка); - Конвенция о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей (учрежден Комитет о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей). Несомненно, что с развитием межгосударственных отношений в сфере прав человека неизбежно будет иметь место заключение новых международных соглашений, основные из которых будут составной частью Международного Билля о правах человека.
Пакты о правах человека, ограничение прав и запрещение дискриминации
Устав ООН и Всеобщая декларация не проводят различий в отношении пользования основными правами и свободами между гражданами и негражданами, запрещая любую дискриминацию. Статья 2 Всеобщей декларации, которая запрещает какие-либо ограничения в этом отношении, гласит: "Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами... без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. Кроме того, не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит, независимо от того, является ли эта территория независимой, подопечной, несамоуправляющейся или как-либо иначе ограниченной в своем суверенитете". В отличие от Устава ООН и Всеобщей декларации Пакты о правах человека устанавливают определенные ограничения в отношении пользование некоторыми правами лицами, которые не являются гражданами страны пребывания. Так, согласно Пакту об экономических, социальных и культурных правах "развивающиеся страны могут с надлежащим учетом прав человека и своего народного хозяйства определять, в какой мере они будут гарантировать признаваемые в настоящем Пакте экономические права лицам, не являющимся их гражданами" (п. 3 ст. 2). Более значительные ограничения прав неграждан предусмотрены в Пакте о гражданских и политических правах. В силу естественного характера прав человека Пакт предоставляет каждому основные права и свободы, которые государства обязаны гарантировать каждому, независимо от каких-либо обстоятельств (п. 1 ст. 2). Предоставляя каждому человеку основные права и свободы, в том числе во время чрезвычайного положения, указанный Пакт допускает ограничения в отношении пользования политическими правами. Статья 25 Пакта прямо предусматривает, что только "каждый гражданин" имеет право принимать участие "в ведении государственных дел", "голосовать и быть избранным", а также "допускаться в своей стране к государственной службе". Определенные ограничения в свободе передвижения предусмотрены в ст. 12 Пакта. В пункте 1 данной статьи говорится о "праве на свободное передвижение и свободе выбора места жительства", которые предоставляются только тем лицам, которые "законно находятся на территории какого-либо государства". Также ограничения могут устанавливаться для различных категорий лиц, включая неграждан. Наконец, в п. 4 этой же статьи указывается, что "никто не может быть произвольно лишен права на въезд в собственную страну". Комитет по правам человека дал широкое толкование понятия "своя собственная страна". Он указал, что въезжать в них могут и некоторые неграждане, проживающие в данном государстве и поддерживающие с ним связь на протяжении длительного времени <16>. -------------------------------- <16> Doc. E/CN 4/Sub.2/2003/23/Add. 1, para. 33.
Следует проводить четкие различия между ограничением прав и дискриминацией. В международных договорах по правам человека это происходит не всегда. В них иногда взаимозамещенно употребляются понятия "различия" и "дискриминация". Такой подход не способствует ясному и четкому толкованию их отдельных положений. Более того, взаимозаменяемое употребление указанных понятий, которые не являются тождественными, создают определенную путаницу. Так, ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах гарантирует, что права, провозглашенные в Пакте, будут "осуществляться без какой бы то ни было ДИСКРИМИНАЦИИ" (discrimination), в то время как Международный пакт о гражданских и политических правах гарантирует права, признаваемые в Пакте, "без какого бы то ни было РАЗЛИЧИЯ" (distinction) (выделено нами. - Авт.). Комитет по правам человека в своем замечании общего порядка относительно ст. 26 Международного пакта о правах человека, в которой изложен принцип недискриминации, особо подчеркнул, что равное пользование правами и свободами "вовсе не означает одинакового обращения в любом случае" <17> и что "не всякое различие в обращении представляет собой дискриминацию при условии, что критерии такого различия являются разумными и объективными" <18>. -------------------------------- <17> Doc. HRI/YEN /1/Rev 7, para. 8. <18> Doc. HRI/YEN /1/Rev 7, para. 13.
В общей рекомендации XXX, принятой Комитетом по ликвидации расовой дискриминации, отмечается, что "различия в обращении должны применяться только с законной целью и быть соразмерны с нею" <19>. -------------------------------- <19> Doc. CERD/C/64/11.
Равенство не означает одинакового обращения. Ограничения прав не всегда ведут к дискриминации; не является и противозаконным с точки зрения современного международного права предоставление преимуществ определенным категориям лиц. Принятие особых мер в целях, например, обеспечения надлежащего развития определенных расовых и этнических групп или создания для женщин преимущественных условий, направленных на установление фактического равенства с мужчинами, не может рассматриваться как дискриминация. В литературе международно-правового характера такой комплекс мер, направленный на исправление положения определенной группы людей и достижения ими равенства с остальной частью населения, рассматривается как позитивные действия, не имеющие дискриминационного характера. Используемый в этих целях некоторыми учеными термин "позитивная дискриминация" лишен логики и здравого смысла и не находит обоснования в существующих международных документах. Поэтому совершенно справедливо Подкомиссия по поощрению и защите прав человека назначила специального докладчика и поручила ему подготовить исследование "Концепция и практика позитивных действий" <20> (Резолюция 1998/5). Такие действия, как подчеркивается в докладе, носят специальный характер и направлены на улучшение положения определенных слоев общества и достижения ими равенства с остальной частью населения. Одной из форм позитивных действий являются особые права, направленные на то, чтобы, к примеру, меньшинства могли сохранить свои особенности и традиции, причем такие права так же важны для обеспечения равного обращения, как и для недискриминации. Процесс обретения меньшинствами особого статуса, который большинство рассматривает как естественный, может начаться лишь тогда, когда меньшинства будут иметь возможность пользоваться родным языком, управлять своими школами, принимать участие в политической и экономической жизни государства. -------------------------------- <20> Окончательный доклад Специального докладчика М. Боссайта "Предупреждение дискриминации. Концепция и практика позитивных действий" // Doc. E/CN 4/Sub. 2/2002/21, 17 June 2002.
Концепция позитивных действий или специальных мер обсуждалась еще в ходе разработки Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Индия предлагала включить в текст ст. 2 Пакта положение о принятии специальных мер в социальной области и в сфере образования в интересах отсталых слоев общества <21>, однако по формальным основаниям это предложение (несмотря на поддержку ряда делегаций) было снято с рассмотрения <22>. Впоследствии концепция позитивных действий или принятия специальных мер получила признание и закрепление в целом ряде международных документов. В данной связи можно сослаться на замечание общего порядка N 18 "Недискриминация" Комитета по правам человека. В этом замечании подчеркивается, что "принцип равенства иногда требует, чтобы государства-участники предпринимали активные практические меры в целях сглаживания или устранения условий, которые влекут за собой или же поощряют осуществление дискриминации. Такие меры могут предполагать предоставление на какое-то время данной части населения некоего преференциального режима в конкретных областях по сравнению с остальной частью населения. Когда такие меры являются необходимыми для исправления фактической дискриминации, различие является законным" <23>. -------------------------------- <21> Doc. UN A/C 3/SR. 1182, para. 17. <22> Doc. UN A/C 3/SR. 1183, para. 12, 29. <23> Doc. HRJ /YEN /1/Rev. 7. P. 217 - 219.
Вместе с тем следует отметить, что как в Пакте о гражданских и политических правах, так и в Пакте об экономических, социальных и культурных правах нет никаких ссылок на правомерность каких-либо позитивных действий. В данном отношении четкие положения содержатся в Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. В первой же статье Конвенции подчеркивается правомерность позитивных действий: "принятие особых мер с исключительной целью обеспечения надлежащего прогресса некоторых расовых или этнических групп или отдельных лиц, нуждающихся в защите, которая может оказаться необходимой для того, чтобы обеспечить таким группам или лицам равное использование или осуществление прав человека и основных свобод, не рассматривается как расовая дискриминация при условии, однако, что такие меры не имеют своим последствием сохранение особых прав для различных групп и что они не будут оставлены в силе по достижению тех целей, ради которых они были введены" (п. 4 ст. 1). В последнее время наблюдается возросший интерес Европейского Суда по правам человека к проблеме дискриминации и недостаткам конвенционного механизма защиты прав человека. В связи с чем Комитет министров Совета Европы в 2000 г. открыл к подписанию государствами - участниками СЕ Протокол N 12 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, который содержит общее запрещение дискриминации. Особое значение данного Протокола состоит в распространении защиты от дискриминации на права и свободы, гарантированные национальным законодательством, на действия и бездействие публичной власти. Следовательно, сфера действий Протокола значительно шире рамок самой Конвенции <24>. Судебная же практика пока сосредоточена на ст. 14 Конвенции, которая предусматривает запрещение дискриминации и гласит, что "пользование правами и свободами... обеспечивается без какой-либо дискриминации по признакам пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или иным признакам". -------------------------------- <24> Пояснительный доклад к Протоколу N 12 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Совет Европы и Россия. С. 33.
Как было уже отмечено, современное международное право запрещает дискриминацию и обязывает государства предоставлять всем лицам, проживающим на их территории, равные права. В этом отношении допустимы только определенные ограничения, основанные на существующих международных соглашениях. Между тем во многих странах все еще существует открытая и скрытая дискриминация, проводимая в отношении неграждан. Всемирная конференция по борьбе против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости, проходившая в 2001 г. в Дурбане (Южная Африка), признала, что ксенофобия в отношении неграждан, особенно мигрантов, беженцев и лиц, ищущих убежища, является одним их основных источников современного расизма и что большинство нарушений прав человека в отношении таких лиц совершается именно в контексте дискриминационных, ксенофобных и расистских видов практики <25>. Многие из этих групп населения, проживая на территории того или иного государства всю жизнь, не могут получить гражданства. Учитывая широкое распространение во многих странах мира дискриминации в отношении неграждан, Комитет по ликвидации расовой дискриминации (далее - Комитет) на 64-й и 65-й сессиях (2004 г.) рассмотрел вопрос о принятии общей рекомендации по дискриминации неграждан. Первая такая общая рекомендация была принята на 42-й сессии Комитета в 1993 г. В ней специально подчеркивалось, что "пункт 2 ст. 1 Конвенции не должен толковаться, как каким бы то ни было образом умаляющий права и свободы, признанные и закрепленные в других международных договорах, особенно во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и Международном пакте о гражданских и политических правах" <26>. Новая общая рекомендация ХХХ "Дискриминация неграждан", принятая Комитетом в 2004 г. в результате широкого обсуждения вопросов, относящихся к негражданам, является развернутым международным документом. В ней прежде всего подчеркивается обязанность государств-участников соблюдать основные права и свободы неграждан в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах и Международным пактом о гражданских и политических правах. -------------------------------- <25> Декларация и Программа действий. ООН. Нью-Йорк, 2002. <26> Doc. HRI/YEN /1/Rev. 7, 12 May 2004. P. 308.
В данной связи особенно интересным представляется вывод Комитета, что "хотя некоторые из этих прав, такие как право участвовать в выборах, голосовать и выставлять свою кандидатуру, могут предоставляться только гражданам, права человека, в принципе, должны быть доступны всем лицам. Государства-участники обязаны гарантировать равенство между гражданами и негражданами в осуществление этих прав в той мере, в какой они признаны в соответствии с международным правом" <27>. -------------------------------- <27> Doc. CERD/C/64/Misc. 11/Rev. 3, 10 March 2004.
Комитет обязал государств-участников представлять в своих периодических докладах "полную информацию в отношении своего законодательства о негражданах и о его применении" <28>. -------------------------------- <28> Ibid.
Особое внимание в общей рекомендации уделяется предоставлению негражданам экономических, социальных и культурных прав. Комитет потребовал от государств устранить ограничения, препятствующие негражданам пользоваться такими правами, особенно в области образования, занятости и здравоохранения. В этой части рекомендации речь идет практически о гарантировании негражданам (наравне с гражданами) всего комплекса социально-экономических и культурных прав, включая равное пользование правом на труд и работу, условия труда, пользование правом на надлежащее жилье, адекватный уровень физического и психического здоровья, культурную самобытность, сохранение и развитие культуры, доступа к среднему и высшему образованию. Как было отмечено ранее, современное международное право предоставляет гражданам и негражданам различный объем прав. Однако такое положение, с точки зрения авторов настоящей публикации, будет постепенно меняться. В эпоху глобализации неизбежно будет происходить сближение правовых систем различных стран мира; создание, в конечном счете, общеевропейского и мирового права. В этом процессе международное право будет играть решающую роль, а его принципы и нормы станут применяться ко всем людям на основе равенства и равноправия. Постепенно исчезнет и неравенство между гражданами и негражданами. Любое лицо, проживающее временно или постоянно на территории иностранного государства, будет обладать всеми правами (как социально-экономическими и культурными, так и гражданскими и политическими правами). Только тогда полностью воплотится идея, заложенная в ст. 1 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой "все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах". Но данный процесс не будет проходить стихийно. Для его ускорения уже в настоящее время следует приступить к разработке Международной Конвенции о правах неграждан, в которой необходимо четко закрепить права неграждан и предусмотреть пределы законных мер по дифференциации в обращении между ними и гражданами. Представляется, что только при помощи принятия соответствующих международных мер можно обеспечить равенство всех людей, невзирая на любые обстоятельства, в том числе и независимо от принадлежности к гражданству.
Пакты о правах человека и реформировании правозащитных механизмов ООН
Годы, прошедшие после принятия ранее рассмотренных Пактов, показали необходимость реформирования ООН и созданных ею правозащитных механизмов. Данный императив обусловлен в первую очередь тем, что реализация прав человека в значительной степени отстает от закрепленных в Пактах и других международных документах принципов и норм. Права человека нарушаются практически повсеместно. Возрастают новые угрозы и ширятся препятствия практического осуществления основных прав человека. Международному сообществу предстоит сделать гораздо больше для пресечения масштабных нарушений фундаментальных прав и свобод, устранения разрыва между риторикой международных форумов и пугающей реальностью повседневной жизни. Одну из наиболее серьезных угроз правам человека во всем мире представляет рост бедности и нищеты. Эта угроза способствует росту терроризма, наркомании, препятствует демократическим преобразованиям в обществе, ведет к установлению диктаторских режимов и военным переворотам, к развязыванию вооруженных конфликтов. Увеличивается разрыв в уровнях социально-экономического развития между богатыми и бедными странами, внутри них нарастает имущественное расслоение. Бедные и маргинализированные слои населения не только лишены основных прав и свобод, но не имеют даже возможности для их реализации и защиты. Не меньшим злом является рост расовой, этнической, религиозной, языковой и иной дискриминации, особенно в отношении женщин, мигрантов, коренных жителей ряда стран. Государства, несущие главную ответственность за соблюдение основных прав и свобод, все еще широко практикуют пытки, казни без надлежащего судебного разбирательства, пресекают инакомыслие, преследуют оппозицию, а их национальные институты не исполняют даже вынесенных судебных решений. Подавление любых форм протеста, запугивание, насилие, попустительство или терпимость к политическим убийствам, исчезновению лиц и другим грубым нарушениям прав человека достигают состояния острого кризиса и требуют принятия срочных мер. Когда национальные меры защиты прав человека не принимаются вследствие инерции, апатии или предумышленной политики, на первый план выдвигаются механизмы международной защиты прав человека. Для повышения их эффективности необходимо реформировать ООН и расширять ее присутствие в тех странах, в которых социально-политическая обстановка особенно взрывоопасна. В настоящее время принимаются первые радикальные меры в этом направлении. После длительных дебатов в ООН и обсуждении на различных форумах было принято решение о преобразовании Комиссии по правам человека в Совет по правам человека, который отныне является вспомогательным органом не ЭКОСОС, а Генеральной Ассамблеи ООН <29>. Предложение о реформировании Комиссии и создании вместо нее Совета по правам человека подробно излагалось в докладе "К безопасному миру: наша общая ответственность", подготовленному по поручению Генерального Секретаря ООН группой "высокого уровня" и представленному ему 1 декабря 2004 г. <30>. -------------------------------- <29> Резолюция Генеральной Ассамблеи "Совет по правам человека" 60/251, принятая 15 марта 2006 г. <30> А/59/565. 1 December 2004. Report "A more secure world: our shared responsibility".
В докладе справедливо признавалось, что в последние годы способность Комиссии защищать основные права и свободы была значительно подорвана уменьшением доверия к ней, отсутствием профессионализма и двойными стандартами при обсуждении рассматриваемых вопросов. "Государства, - подчеркивалось в докладе, - стремятся стать членами Комиссии не для того, чтобы обеспечить права человека, а для того, чтобы защитить себя от критики и критиковать других" <31>. Подобная критика Комиссии раздавалась на протяжении многих лет <32>. Так, например, Международная Амнистия в заявлении от 27 апреля 2001 г. на 57-й сессии Комиссии обвинила ее в одностороннем и субъективном подходе к защите прав человека. "Если Комиссия, - говорилось в заявлении, - намеревается сохранить свою первостепенную роль всемирного органа по правам человека, она должна защищать их по существу, а не руководствоваться субъективными интересами государств, входящих в ее состав" <33>. Такие субъективные интересы побуждают даже демократические государства зачастую объединяться с диктаторскими режимами. В редакционной статье под заголовком "Танцы с диктаторами" американская газета "Нью-Йорк таймс" весьма образно отразила данную проблему: "Соединенные Штаты Америки имеют отвратительную привычку поддерживать иностранных диктаторов, когда это служит их интересам. Подобно своим предшественникам, президент Джордж Буш поддался иллюзии, что тираны являются прекрасными союзниками" <34>. -------------------------------- <31> Doc. A 59/565. P. 72. <32> Подробный анализ двойных стандартов в деятельности Комиссии дан в работе швейцарского профессора Рида "Uncommon values. The United States and Europe at the United Nation Commission on Human Rights". Geneva, 2003. <33> JOR41/012/200. <34> New-York times. 2002. 1 September.
Какой же выход из сложившейся ситуации предлагался в докладе группы "высокого уровня"? Известно, что Комиссия состояла из представителей 53 государств, избранных на 3-летний период ЭКОСОС. Ежегодные сессии Комиссии продолжались 6 недель, и даже такого срока обычно было недостаточно, чтобы все желающие смогли принять участие в дискуссиях по важнейшим вопросам повестки дня. Предлагать в подобных условиях, как это рекомендовалось в докладе группы "высокого уровня", сделать состав Комиссии универсальным (т. е. увеличить до 191 государства) - значит, заранее обрекать ее работу на неудачу. Данная рекомендация противоречила выводам, сделанным в докладе, о том, что нельзя поручать выработку норм и стандартов в области прав человека государствам, которые проявляют явное неуважение к правам человека. Генеральный Секретарь ООН сначала поддержал это предложение, но затем пересмотрел свою позицию и предложил сократить состав Совета. Согласно принятой Генеральной Ассамблеей резолюции в состав Совета вошли 47 стран, которые будут избираться на три года с возможностью переизбрания только один раз. Собираться данный орган будет трижды в год, в общей сложности десять недель. В ходе дискуссий не было принято предложение о том, чтобы постоянные члены Совета Безопасности ООН были бы одновременно постоянными членами Совета по правам человека. Непринятие этого предложения может привести к тому, что через шесть лет ни одна из великих держав не будет членом Совета, что, естественно, негативно отразится на его деятельности. Новый орган вряд ли полностью преодолеет тот существенный изъян, выражающийся в двойных стандартах, который был присущ Комиссии. Ряд стран, избранных в состав Совета, при решении тех или иных вопросов может руководствоваться своими собственными субъективными интересами, а не защитой прав человека. Хотя формально одним из критериев избрания в Совет является вклад государства-кандидата в обеспечение и защиту прав человека. Однако предусмотрена возможность приостановления членства в составе Совета государства, совершающего систематические и грубые нарушения прав человека. Но такое решение должно быть поддержано двумя третями голосов государств - членов Генеральной Ассамблеи ООН, присутствующих и участвующих в голосовании. Согласно принятой резолюции Совет будет рассматривать доклады (информацию) всех государств, в том числе и его членов, о выполнении ими взятых на себя обязательств по соблюдению прав человека. Этот новый механизм периодического рассмотрения докладов государств не должен, как подчеркивается в резолюции Генеральной Ассамблеи, дублировать работу семи контрольных конвенционных органов, созданных на основе соответствующих международных договоров. В данной связи потребуется реформирование и этого механизма. Одним из радикальных предложений такого реформирования может быть создание единого Комитета по правам человека. В ходе обсуждения предложения о создании Совета по правам человека поднимались вопросы и о рационализации существующей системы рассмотрения жалоб, поступающих в ООН, о нарушении прав человека и формировании экспертного органа Комиссии, роль которого в настоящее время выполняет Подкомиссия по поощрению и защите прав человека. Названная Подкомиссия была учреждена еще в 1947 г. и с тех пор успешно выполняет свои функции. Одно из основных направлений деятельности Подкомиссии - это осуществление исследований по актуальным вопросам, относящимся к сфере прав человека. Первоначально такие исследования проводятся ее членами, многие из которых впоследствии назначаются специальными докладчиками, получая соответствующую помощь от Секретариата ООН в процессе проведения исследований. На базе реализованных исследований Подкомиссия формирует конкретные предложения и принимает резолюции (как собственные, так и готовит проекты резолюций, содержащих рекомендации для принятия их Комиссией). Члены Подкомиссии проводят исследования на следующие темы: - глобализация и ее воздействие на реализацию в полном объеме всех прав человека; - права неграждан; - права и обязанности человека; - о методах работы и деятельности транснациональных корпораций; - мирный и конструктивный подходы к ситуациям, затрагивающим меньшинства; - разработка принципов по правам человека в контексте борьбы с крайней нищетой и многие др. В ходе сессий Подкомиссии (и в период между ними) проходят заседания различных рабочий групп, учрежденных Подкомиссией (рабочая группа по меньшинствам, рабочая группа по коренным народам, рабочая группа по современным формам рабства и рабочая группа по сообщениям). Последняя, в отличие от конвенционных контрольных органов, которые обсуждают лишь жалобы, поступающие на государства - участников международных соглашений, рассматривает все поступающие в ООН сообщения, свидетельствующие о массовых и грубых нарушениях основных прав и свобод человека, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека, принимая по ним соответствующие решения. В заседаниях Подкомиссии принимают участие (наряду с ее членами) наблюдатели от многих государств, специализированных учреждений ООН, неправительственных организаций, а также от национально-освободительных движений, признанных Генеральной Ассамблеей ООН. Данные наблюдатели участвуют в дискуссиях, излагая свою точку зрения на обсуждаемые вопросы и проблемы. Однако они, в отличие членов Подкомиссии, не участвуют в голосовании. Такой широкий обмен мнениями дает возможность Подкомиссии вырабатывать и принимать решения, отвечающие интересам всего международного сообщества. Это особенно важно, поскольку в глобализирующемся мире как никогда ранее особую опасность представляет преследование отдельными государствами своих (сугубо эгоистических) национальных интересов и навязывание их всему международному сообществу. Не считаясь с правами других и не принимая во внимание глобальные реальности, они стремятся усилить свое влияние в международных отношениях, одновременно предпринимая меры по ослаблению интересов иных участников международных отношений. Роль экспертных органов ООН, способствующих прогрессивному развитию международного права и контролирующих выполнение государствами взятых на себя обязательств, в таких условиях особенно возрастает. Логика борьбы за права человека и существующая практика работы ООН свидетельствуют о необходимости укрепления Подкомиссии, расширения ее функций и деятельности в данной области. При этом необходимо руководствоваться не интересами тех или иных государств, а императивом лучшей защиты прав человека. Представляется, что лишь разумное сочетание деятельности органов, состоящих из представителей государств и экспертов, может привести к таким результатам. На своей 57-й сессии, состоявшейся в июле - августе 2005 г., Подкомиссия подробно обсудила различные предложения о реформировании правозащитных органов ООН и единодушно приняла резолюцию 2005/114 "Роль независимого экспертного органа в рамках реформы механизма Организации Объединенных Наций по правам человека" <35>. В данной резолюции подчеркивается, что деятельность ООН в области прав человека должна составлять единое целое. В этих целях следует уточнить функции, осуществляемые различными органами в сфере прав человека. В своей резолюции Подкомиссия, анализируя полномочия конвенционных органов ООН, Управления Верховного Комиссара по правам человека и других органов ООН по правам человека, приходит к определенным выводам. Сущность этих выводов состоит в том, что в рамках ООН "существует необходимость в представительном независимом экспертном органе, способном генерировать коллективные идеи и свободном от ограничений, обусловленных специализированным мандатом, и политических соображений для внедрения и последующего использования новаторского мышления в сфере стандартов по правам человека и их осуществления. Он должен обеспечивать уделение сбалансированного внимания гражданским и политическим правам, а также экономическим, социальным и культурным правам" <36>. По мнению Подкомиссии, такой независимый орган должен быть достаточно большим по своему составу для того, чтобы представлять не только различные регионы, но и различия внутри регионов. Его членов следует не назначать, а избирать из независимых кандидатов, обладающих экспертными данными. -------------------------------- <35> See: Doc. E/CN 4/Sub 2/2005/44. 17 October 2005, P. 88 - 95. <36> Ibid. P. 93.
Совершенно очевидно, что Совет по правам человека не сможет плодотворно и эффективно работать без помощи экспертного органа, состоящего из членов, представляющих различные регионы мира. В этих целях может быть преобразована Подкомиссия по поощрению и защите прав человека или создан новый орган, в функции которого будут переданы основные полномочия Подкомиссии. Одна из ключевых целей реформирования правозащитного механизма ООН - добиться разумного сочетания деятельности органов, состоящих из представителей государств и независимых экспертов. Лишь такое сбалансированное сочетание поможет повысить эффективность деятельности Совета по правам человека. Согласно резолюции Генеральной Ассамблеи ООН Совет в течение одного года после своей первой сессии (которая состоялась в июне 2006 г.) должен улучшить и рационализировать имевшие место в Комиссии процедуры, функции, системы экспертных консультаций и подачи жалоб. Работа Совета по правам человека и всего правозащитного механизма ООН во многом будет зависеть от беспристрастной деятельности государств, входящих в состав Совета, и тех решений, которые он примет за первый год своей деятельности, направленной на повышение эффективности и рационализации существующих мандатов. Такие решения должны отвечать интересам не тех или иных государств, а всего международного сообщества в целом.
Название документа