Роль международного права в борьбе с терроризмом
(Костенко Н. И.) ("Право и политика", 2006, N 8) Текст документаРОЛЬ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА В БОРЬБЕ С ТЕРРОРИЗМОМ
Н. И. КОСТЕНКО
Костенко Николай Иванович - доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник Центра международно-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук.
С началом глобализации международному миру и безопасности явилась угроза - терроризм <*>. -------------------------------- <*> См.: Резолюция Совета Безопасности ООН N 1368 (2001) и 1371 (2001).
Новое развитие событий увеличивает угрозу терроризма, и "Аль-Каида" является первым - но не последним примером вооруженной негосударственной организации с современным потенциалом и глобальным охватом. Терроризм - это угроза всем государствам и всем народам, которая может проявиться в любой момент и в любом месте. Речь идет о прямом посягательстве на основные ценности, которые отстаивает международное право: законность, защиту гражданских лиц, взаимное уважение людей, принадлежащих к различным конфессиям и культурам, и мирное урегулирование конфликтов. Террористические акты, совершенные за последние шесть лет более чем в 10 государствах, продемонстрировали, что "Аль-Каида" и связанные с ней организации представляют собой общественную угрозу для всего мирового сообщества <*>. -------------------------------- <*> См.: Документ Генеральной Ассамблеи ООН A/59/565 и Corr. 1, п. 146.
Поэтому международное право должно быть в авангарде борьбы с терроризмом. Одновременно с этим международное право, руководствуясь основными принципами, должно настаивать на том, что в борьбе с терроризмом оно не может поступиться основными ценностями. Генеральная Ассамблея ООН неоднократно подтверждала, что государства должны обеспечить, чтобы любые меры, принимаемые в целях борьбы с терроризмом, способствовали их обязательствам по международному праву <*>. Роль международного права в борьбе с терроризмом следует рассматривать по двум главным задачам, стоящим перед ним: обеспечение мира и защита прав человека. Эти задачи взаимосвязаны и оказывают воздействие одна на другую. Уважение основных прав и свобод человека и гражданина всеми членами международного сообщества имеет важное значение в обеспечении безопасности во всем мире. Международное право, защищая свободу личности, способствует осуществлению государством его функций по обеспечению своих граждан. Права человека - это и залог, и предпосылка обеспечения свободы личности. Однако их соблюдение возможно в обществе, где государство привержено принципу верховенства закона даже в сложных обстоятельствах. -------------------------------- <*> См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН N 59/191.
60-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН призвала Совет Безопасности и его Контртеррористический комитет укреплять сотрудничество с правозащитными органами, выполняя принципы международного права, в частности с Управлением Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека (УВКЧП). Она просила договорные органы по правам человека и соответствующие механизмы и специальные процедуры Комиссии по правам человека рассмотреть вопрос защиты прав человека и основных свобод борьбы с терроризмом и при необходимости координировать свои подходы. Международное право, защищая свободу личности, должно способствовать осуществлению государством его функций по обеспечению безопасности своих граждан. Права человека - это и залог, и предпосылка обеспечения свободы личности. Однако их соблюдение возможно лишь в обществе, где государство привержено принципам международного права даже в сложных обстоятельствах. В своем обращении к участникам Международной встречи на высшем уровне по вопросам демократии, терроризма и безопасности, которая состоялась в Мадриде 10 марта 2005 г., Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан изложил пять элементов этой стратегии, которые заключаются в том, чтобы: - защищать права человека в условиях борьбы с терроризмом; - вести разъяснительную работу среди недовольных групп, с тем чтобы они не выбирали терроризм в качестве тактики своих действий; - лишить террористов средств осуществления своих неправомерных действий; - удерживать государства от оказания поддержки террористическим группам; - создавать у государств потенциал для предупреждения терроризма <*>. -------------------------------- <*> См.: Документ Генеральной Ассамблеи ООН А/60/374.
Обращаясь к Контртеррористическому комитету 7 марта 2003 г., Кофи Аннан подчеркнул важность разработки международной программы действий, основанной на твердой решимости соблюдать нормы права и законность. Учитывая то, что терроризм намеренно нарушает нормы права, используя насилие, меры противодействия должны быть направлены на обеспечение этих норм <*>. -------------------------------- <*> См.: Документ Генеральной Ассамблеи ООН A/CONF. 203/12.
Терроризм существенно подрывает принципы международного права и внутреннее законодательство государств. Методы террористических актов направлены на дестабилизацию государств и подрыв устоев гражданского общества. Государства в свою очередь обязаны защищать своих граждан от террористических актов. Меры, осуществляемые в борьбе с терроризмом, могут иметь далеко идущие последствия с точки зрения соблюдения законности. Анализируя региональные консультации, проведенные Группой высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, можно отметить то, что представители государств и организаций гражданского общества высказывали обеспокоенность по поводу того, что нынешняя "война с терроризмом" в некоторых случаях подрывает те самые ценности, по которым наносят удар террористы: права человека и нормы международного права. Необходимо отметить, что большинство тех, кто выражал такую обеспокоенность, не ставили под сомнение серьезность террористической угрозы и признавали, что право на жизнь является первым среди основополагающих прав человека. В то же время они выражали опасения по поводу того, что подходы к проблемам терроризма, которые сконцентрированы на полицейских, разведывательных и военных мерах, могут подорвать усилия по содействию надлежащему государственному управлению и правам человека, в то же время привести к изоляции больших групп мирового населения и тем самым ослабить потенциал коллективных действий против терроризма <*>. -------------------------------- <*> См.: Документ Генеральной Ассамблеи ООН А/59/565 и Corr. 1, п. 147.
Для предотвращения терроризма крайне необходимы защита и обеспечение прав человека путем соблюдения законности. Борьба с международным терроризмом получит новый импульс, если совершенные террористами самые серьезные преступления будут рассматриваться Международным уголовным судом (МУС) и подвергаться преследованию на основании его Статута <*>. Статут МУС включает категорию преступлений против человечности, куда входят убийства и истребление людей, совершенные в рамках широкомасштабного или систематического нападения на любых гражданских лиц, отдельные террористические акты могут преследоваться на основании Статута. -------------------------------- <*> См.: Римский статут Международного уголовного суда (United Nations, Treaty Series, vol. 2187, No. 38544).
Соблюдая нормы международного права в связи с борьбой против терроризма, необходимо учитывать законные соображения государственной безопасности и уважение к закону. В своей речи на Международной встрече на высшем уровне по вопросам демократии, терроризма и безопасности: глобальная стратегия борьбы с терроризмом в марте 2005 г. в Мадриде Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан сообщил: "...многие меры, принимаемые сейчас государствами в целях борьбы с терроризмом, ущемляют права человека и основные свободы. Правовые нормы, касающиеся прав человека, вполне допускают принятие мер по борьбе с терроризмом, даже в самых исключительных обстоятельствах. Отстаивание прав человека не просто совместимо с успешной стратегией борьбы с терроризмом - оно является существенным элементом" <*>. -------------------------------- <*> См.: http://www. un. org/apps/sgstats. asp? nid=1345.
Принимая меры по борьбе с терроризмом, необходимо постоянно помнить о соблюдении законности и уважения прав человека. В условиях, когда возникает угроза для общества и для существования государства, можно принимать различные меры и даже приостанавливать действия некоторых прав. В борьбе с терроризмом государства могут ссылаться на так называемые "чрезвычайные полномочия", но при этом они должны в равной степени учитывать права личности, задачи, связанные с защитой населения, и интересы государственной безопасности <*>. -------------------------------- <*> См.: Основные принципы, касающиеся роли юристов. (Восьмой конгресс Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, Гавана, 27 августа - 7 сентября 1990 года: доклад подготовительный Секретариатом) / издание Организации Объединенных Наций N R. 91. IV. 2.
Верховный комиссар Организации Объединенных Наций по правам человека на Конференции Международной комиссии юристов в Берлине 2004 г. напомнила о том, что международное право в области прав человека предоставляет широкие возможности для ведения эффективной борьбы с терроризмом. В частности она напомнила, что ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах сформулирована таким образом, чтобы оставить государствам возможность действовать в чрезвычайных обстоятельствах так, как они сочтут необходимым, не выходя при этом за правовые рамки. Когда "жизнь нации" оказывается под угрозой, государство имеет право принимать чрезвычайные меры, но при условии, что они "не выходя за пределы требований, диктуемых ситуаций, не противоречат другим международным обязательствам государства и не носят в том или ином отношении дискриминационного характера" <*>. -------------------------------- <*> См.: Документ Генеральной Ассамблеи ООН A/59/404, п. 10.
В своем докладе "О защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом" Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан указывал, что этим "затруднительным обстоятельствам" должно уделяться особое внимание, с тем чтобы при проведении контртеррористических мероприятий обеспечить полное уважение прав человека <*>. К таким правам относятся: право на жизнь; право на свободу от пыток и жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания; соблюдение принципа законности; право на свободу от безосновательного задержания; элементы права на справедливое судебное разбирательство, включая право сноситься с адвокатом; право на свободу мысли, совести; право на свободное выражение своего мнения и собрания; свободу от дискриминации; право на поиск и получение убежища в случае преследования; а также соблюдение положений в области прав человека, принимаемых в чрезвычайных ситуациях <**>. -------------------------------- <*> См.: Документ Генеральной Ассамблеи ООН A/58/266, п. 34. <**> См.: Документ Генеральной Ассамблеи ООН A/59/428, п. 20.
При разработке внутреннего законодательства государств и осуществления мер по предотвращению терроризма и борьбе с ним, одной из важных задач является то, чтобы они не прибегали к излишнему подавлению или ограничению свобод личности. При принятии и в процессе применения национального законодательства о борьбе с терроризмом государства должны стремиться, чтобы: - в уголовных кодексах государств определения террористических актов были четкими и однозначными и не подлежали сужению в своем применении принципа законности; - согласно принципам законности и верховенства права основные требования, касающиеся справедливого судебного разбирательства, должны неукоснительно соблюдаться и во время действия чрезвычайного положения, соблюдая презумпцию невиновности; - при осуществлении экстрадиции и передачи лиц, подозреваемых в терроризме, должен неукоснительно соблюдаться принцип законности и нормы международного права; - при проведении оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных действий необходимо полностью исключить пытки и другие нарушения прав человека и гражданина; - все меры, принимаемые в рамках борьбы с терроризмом, должны находиться в строгом соответствии с международным правом, включая международные нормы в области прав человека. При принятии любых мер по борьбе с терроризмом следует подходить с учетом обязательства уважения прав человека и гражданина, в том числе таких, как недопущение дискриминации, свобода ассоциации и свобода вероисповедания, а также судебные гарантии, такие, как презумпция невиновности, право на защиту, право на справедливый и беспристрастный суд. Противодействие терроризму стало одним из основных пунктов повестки дня и Одиннадцатого Конгресса Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и уголовному правосудию, состоявшегося в Бангкоке 18 - 25 апреля 2005 г. <*>. -------------------------------- <*> См.: Доклад одиннадцатого Конгресса Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и уголовному правосудию (A/CONF. 203/18).
Одиннадцатый Конгресс рассмотрел пункт повестки дня по международному сотрудничеству в борьбе против терроризма и связям между терроризмом и другими видами преступной деятельности в контексте работы Управления Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности. Кроме того, был проведен семинар-практикум по мерам борьбы с терроризмом согласно соответствующим международным конвенциям и протоколам. Одиннадцатый Конгресс принял Бангкокскую декларацию "Взаимодействие и ответные меры: стратегические союзы в области предупреждения преступности и уголовного правосудия", в которой он призвал государства стать участниками универсальных документов о противодействии терроризму и осуществлять их положения, а также выразил поддержку предпринимаемым Управлением усилиям в рамках его мандата и в координации с Контртеррористическим комитетом, по оказанию поддержки государствам в их усилиях по ратификации и осуществлению этих документов посредством предоставления технической помощи по их просьбе. На Конгрессе было решительно заявлено, что терроризм представляет важнейшую угрозу международному миру и безопасности, которая требует принятия последовательных, всесторонних, согласованных и ответных мер на международном уровне. Конгресс призвал к скорейшей ратификации и полномасштабному осуществлению универсальных документов о противодействии терроризму. В последнее время усматривается заметная связь между международным терроризмом и транснациональной преступностью, которая растет и затрагивает безопасность всех государств. Организованная преступность ослабляет государство, препятствует экономическому росту, создает механизмы финансирования террористических групп. Такая связь требует реагирования на международном, региональном и национальном уровне для принятия во внимание и обобщения опыта борьбы с каждым видом преступности. Думается, что международное сообщество и государства могут извлечь пользу из применения правовых документов, изначально разработанных для борьбы с транснациональной организованной преступностью и отмыванием денег, в своей борьбе против террористических групп и источников их поддержки. Отсутствие в отдельных государствах верховенства права, на наш взгляд, создает отдельные условия для слияния транснациональной организованной преступной и террористической деятельности. Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции 59/153 от 20 декабря 2004 г. уделила основное внимание модернизации процедур уголовного правосудия, укреплению добросовестности судебных органов и улучшению обращения со свидетелями, потерпевшими и правонарушителями в соответствии со стандартами и нормами Организации Объединенных Наций в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. На взгляд, такая деятельность ООН может оказать косвенную поддержку стратегиям борьбы с терроризмом путем укрепления потенциала государств в борьбе против терроризма, при этом в соответствии с верховенством права. В контексте целенаправленной работы ООН по соблюдению универсальных документов, касающихся терроризма, на наш взгляд, делается все возможное для полномасштабной интеграции аспектов верховенства права и прав человека. Из официального отчета Экономического и Социального совета ООН за 2005 г. видно, что проблема терроризма была и есть один из основных вопросов, рассмотренных Комиссией по предупреждению преступности и уголовному правосудию на ее четырнадцатой сессии <*>. Комиссия рекомендовала Экономическому и Социальному совету для принятия Генеральной Ассамблеей проект резолюции под названием "Укрепление международного сотрудничества и технической помощи в деле содействия осуществлению универсальных конвенций и протоколов, касающихся терроризма, в рамках деятельности Управления Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности". -------------------------------- <*> См.: Документ Генеральной Ассамблеи ООН (E/2-5/30) гл. 1, проект Резолюции VI.
Из проекта резолюции Генеральной Ассамблеи ООН видно, что она признает роль справедливых и эффективных систем уголовного правосудия в рамках общей системы обеспечения правопорядка в качестве неотъемлемого элемента любой стратегии борьбы с терроризмом и просит Управления по соблюдению универсальных документов, касающихся терроризма, учитывать при необходимости в своей программе технической помощи по вопросам противодействия терроризму элементы, необходимые для наращивания национального потенциала в целях укрепления систем уголовного правосудия и правопорядка для содействия эффективному осуществлению универсальных конвенций и протоколов, касающихся терроризма, и соответствующих резолюций Совета Безопасности ООН. На одиннадцатом Конгрессе Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и уголовному правосудию было обращено внимание на отсутствие эффективной системы взаимодействия законодательств различных стран и механизмов международного сотрудничества, которые обеспечивали бы соблюдение резолюции 1373 (2001) Совета Безопасности ООН от 28 сентября 2001 г. Указанная резолюция была принята Советом Безопасности в соответствии с главой VII Устава Организации Объединенных Наций, в связи с чем она имеет обязательную силу для государств-членов. В данной резолюции Совет постановил, что все государства должны: - предотвращать и пресекать финансирование террористических актов; - ввести уголовную ответственность за умышленные предоставления или сбор, любыми методами, прямо или косвенно, их гражданами или на их территории с намерением, чтобы такие средства использовались - или при осознании того, что они будут использованы, - для совершения террористических актов; - безотлагательно заблокировать средства и другие финансовые активы или экономические ресурсы лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты, или участвуют в совершении террористических актов, или содействуют их совершению; - запретить своим гражданам или любым лицам и организациям на своей территории предоставление любых средств, финансовых активов или экономических ресурсов, или финансовых или иных соответствующих услуг, прямо или косвенно, для использования в интересах лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты, или содействуют, или участвуют в их совершении, организаций, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем таких лиц, а также лиц и организаций, действующих от имени или по указанию таких лиц; - воздерживаться от предоставления в любой форме поддержки - активной или пассивной - организациям или лицам, замещающим в террористических актах, в том числе путем пресечения вербовки членов террористических групп и ликвидации каналов поставок оружия террористам; - принять необходимые меры в целях предотвращения совершения террористических актов, в том числе путем раннего предупреждения других государств с помощью обмена информацией; - отказывать в убежище тем, кто финансирует, планирует, поддерживает или совершает террористические акты или предоставляет убежище; - не допускать, чтобы те, кто финансирует, планирует, оказывает содействие или совершает террористические акты, использовали свою территорию в этих целях против других государств или их граждан; - обеспечивать, чтобы любое лицо, принимающее участие в финансировании, планировании, подготовке или совершении террористических актов или в поддержке террористических актов, привлекалось к судебной ответственности; - предотвращать передвижение террористов или террористических групп с помощью эффективного пограничного контроля за выдачей документов, а также с помощью мер предупреждения фальсификации документов, удостоверяющих личность, и проездных документов. Кроме того, в своей Резолюции 1373 (2001) Совет Безопасности ООН призвал все государства стать как можно скорее участниками соответствующих международных конвенций и протоколов, касающихся борьбы с терроризмом. Контртеррористический комитет, учрежденный в соответствии с Резолюцией 1373 (2001) Совета Безопасности в качестве контрольного органа Организации Объединенных Наций, определил первый этап осуществления этой Резолюции следующим образом <*>: -------------------------------- <*> См.: Документ Генеральной Ассамблеи ООН N S/2002/1075 п. 8.
- государства должны принять законодательство, охватывающее все аспекты Резолюции 1373 (2001), и установить процедуру скорейшей ратификации 12 международных конвенций и протоколов, касающихся терроризма. Эти 12 конвенций и протоколов были приняты на протяжении 36 лет (с 1963 по 1999 гг.) и заложили важную нормативную основу в целом ряде областей. Четыре из этих конвенций относятся к авиационной безопасности (Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов <1>, Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов <2>, Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации <3> и Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, к Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации <4>. -------------------------------- <1> См.: United Nations, Treaty Series, vol. 704, No. 10106. <2> См.: United Nations, Treaty Series, vol. 860, No. 12235. <3> См.: United Nations, Treaty Series, vol. 974, No. 14118. <4> См.: United Nations, Treaty Series, vol. 1589, No. 14118.
Другие конвенции: Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов <1>, Конвенция о защите персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала <2>, не содержит конкретных положений о терроризме, но может быть применена к отдельным случаям, связанным с терроризмом, Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства <3>. Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе <4>, Конвенция о борьбе с захватом заложников <5>, Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения <6>, Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом <7>, Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма <8>, Конвенция о физической защите ядерного материала <9>. -------------------------------- <1> См.: Резолюция ООН 3166 (XXVIII) Генеральной Ассамблеи ООН. <2> См.: Резолюция ООН 49/59 Генеральной Ассамблеи ООН. <3> См.: United Nations, Treaty Series, vol. 1678, No. 29004. <4> См.: United Nations, Treaty Series, vol. 974, No. 14118. <5> См.: Резолюция 34/146 Генеральной Ассамблеи ООН. <6> См.: Документ Генеральной Ассамблеи S/22393. <7> См.: Резолюция 52/164 Генеральной Ассамблеи ООН. <8> См.: Резолюция 54/109 Генеральной Ассамблеи ООН. <9> См.: United Nations, Treaty Series, vol. 1456, 24631.
Ни в одном из указанных универсальных правовых документов не дается четкого определения понятия "международный терроризм". В десяти из них содержатся узкие "рабочие" определения тех или иных преступлений. Группа высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам отметила, что неспособность государств-членов согласовать проект всеобъемлющей конвенции о международном терроризме, включая определение терроризма, препятствует Организации Объединенных Наций проявить свой моральный авторитет, недвусмысленно заявив, что терроризм никогда не будет признан приемлемым методом даже по самым убедительным причинам. По мнению Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, с правовой точки зрения практически все формы терроризма запрещены какой-то из 12 международных контртеррористических конвенций, обычным международным правом, Женевскими конвенциями или Римским статутом Международного уголовного суда. В то же время имеется явное различие между этим разрозненным перечнем конвенций и малоизвестных положений других договоров, которые должны обрамлять вопрос о терроризме <*>. -------------------------------- <*> См.: Документ Генеральной Ассамблеи ООН A/59/565 и Corr. 1, пункты 159 и 163.
Генеральная Ассамблея ООН в своей деятельности предпринимает усилия как по установлению нормативных рамок обязательного характера, так и по восстановлению пробелов в 12 вышеуказанных конвенциях. В соответствии с п. 19 Резолюции 59/46 Генеральной Ассамблеи ООН Шестой комитет на своем 1-м заседании 3 октября 2005 г. учредил рабочую группу для завершения разработки проекта всеобъемлющей конвенции о международном терроризме и постановил сохранить в своей повестке дня вопрос о созыве под эгидой Организации Объединенных Наций конференции высокого уровня для разработки совместных стратегий борьбы международного сообщества с терроризмом во всех его формах и проявлениях. Шестой комитет рекомендовал 60-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН принять проект Резолюции "Меры по ликвидации международного терроризма". Генеральная Ассамблея ООН приняла указанную Резолюцию за основу и постановила включить в предварительную повестку для своей шестьдесят первой сессии пункт, озаглавленный "Меры по ликвидации международного терроризма". Несмотря на относительно небольшой прогресс на переговорах по проекту всеобъемлющей конвенции, нельзя недооценивать достигнутые к настоящему времени результаты. Согласно имеющимся конвенциям и протоколам, от государств, являющихся их участниками, требуется признавать преступными почти все возможные виды террористического насилия. Кроме того, в двух самых последних по времени документах, а именно в Конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом и Конвенции о борьбе с финансированием терроризма, был достигнут важный в политическом отношении результат, выразившийся, в частности, в отмене исключения, касающегося политических преступлений, определение которых содержится в конвенциях. В Конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом содержатся требование о принятии единообразных элементов состава преступления, а также положения, позволяющие осуществлять международное сотрудничество в борьбе с использованием взрывного или зажигательного устройства. Как правило, такие устройства чаще других используются террористами и причиняют наибольший вред. Но гораздо меньше известно о том, что Конвенцию о борьбе с бомбовым терроризмом можно применять и в отношении террористических нападений с использованием химических, биологических, радиоактивных и ядерных веществ и материалов в связи с содержащимся в ней широким определением "бомбового терроризма". В п. 3 ст. 1 указанной Конвенции "взрывное устройство или иное смертоносное устройство" определяется как взрывное или зажигательное оружие или устройство, предназначенное или способное причинить смерть, серьезное увечье или существенный ущерб, или оружие или устройство, предназначенное или способное причинить смерть, серьезные увечье или существенный материальный ущерб посредством высвобождения, рассеивания или воздействия токсических химических веществ, биологических агентов или токсинов или же аналогичных веществ либо радиации или радиоактивного материала. Конвенция против финансирования терроризма обладает уникальным предупредительным потенциалом, поскольку она направлена на наказание за подготовительные действия финансового характера еще до того, как они выльются в форму насильственных действий террористического характера. Международное сообщество, приняв указанные Конвенции, установило широкие рамки в области международного уголовного права, которые отграничивают свободу передвижения террористов, подлежащих либо выдаче государствами-участниками, на чьей территории они находятся, либо судебному преследованию <*>. -------------------------------- <*> См.: Julian Elgaard Brett, Far from Business as Usual: United Nations Responses to International Terrorism (Copenhagen, Danish Institute of Inntrnationaol Affairs, 2002), p. 28.
На основании Резолюции 1373 (2001) Совета Безопасности ООН был учрежден Контртеррористический комитет, осуществляющий контроль за выполнением этой резолюции и активно содействующий ратификации 12 указанных Конвенций. Усилия Контртеррористического комитета по осуществлению контроля получили новый импульс, когда в рамках Секретариата был создан Исполнительный директорат Контртеррористического комитета, главная задача которого состоит в том, чтобы способствовать пониманию и осуществлению Резолюции 1373 (2001) Совета. В контексте целенаправленной работы ООН по соблюдению универсальных документов, касающихся терроризма, делается все возможное для полномасштабной интеграции аспектов верховенства права и прав человека. В проекте Резолюции "Укрепление международного сотрудничества и технической помощи в деле содействия осуществлению универсальных конвенций и протоколов, касающихся терроризма, в рамках деятельности Управления Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности" <*>, Генеральная ассамблея ООН признает роль справедливых и эффективных систем уголовного правосудия в рамках общей системы обеспечения правопорядка в качестве неотъемлемого элемента любой стратегии борьбы с терроризмом, просит указанное Управление учитывать в своей программе технической помощи по вопросам противодействия терроризму элементы, необходимые для наращивания национального потенциала в целях укрепления систем уголовного правосудия и правопорядка для содействия эффективному осуществлению универсальных конвенций и протоколов к ним, касающихся терроризма, и соответствующих резолюций Совета Безопасности. Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности в свою же очередь подготовило соответствующий проект, в котором делается ставка на верховенство международного права и предоставление государствам юридической помощи по вопросам участия в универсальных документах ООН, касающихся терроризма, в то же время оно способно оказывать государствам помощь в восстановлении договорных отношений на различных уровнях, в частности на основе пересмотренных пособий по Типовому договору о выдаче <**> и Типовому договору о взаимной помощи в области уголовного правосудия <***>. -------------------------------- <*> См.: Официальные отчеты Экономического и Социального совета ООН. 2005 г. Дополнение N 10 (E/2005/30). Гл. 1. проект Резолюции VI. <**> См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 45/116. <***> См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 45/117.
Группа высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам отметила, что ни одно государство, каким бы сильным оно ни было, не может лишь своими усилиями оградить себя от современных угроз. Каждому государству для обеспечения своей безопасности необходимо, чтобы другие государства сотрудничали с ним. Поэтому интересам каждого государства отвечает сотрудничество с другими государствами в деле борьбы с самыми опасными угрозами, поскольку такое поведение государства повышает шансы на то, что другие государства на взаимной основе будут сотрудничать, когда над каким-то государством нависнет серьезная угроза <*>. Разработка более эффективных инструментов для глобального и национального сотрудничества в борьбе с терроризмом в рамках правовой помощи, гарантирующих уважение гражданских свобод и прав человека, - один из важнейших компонентов всеобъемлющих действий по борьбе с терроризмом. -------------------------------- <*> См.: Документ Генеральной Ассамблеи ООН A/59/565. П. 24.
Думается, что в условиях глобализации, роста масштабов международного терроризма и упрочения связей между разными формами транснациональной преступности необходимо ввести в действие более эффективные меры наказания для тех, кто совершает такие международные деяния. Расследование дел и судебное преследование лиц, подозреваемых в причастности к террористической деятельности, как правило, задача не из легких. Возбудить и расследовать дело намного труднее, когда подозреваемый, потерпевший, основные доказательства, основные свидетели находятся за пределами национальной юрисдикции <*>. -------------------------------- <*> См.: Annual Report for 2000 and Resouce Series No. 59.
Сегодня международное сотрудничество почти полностью зависит от эффективности национальных правовых систем. И одна из главных задач эффективного режима международного сотрудничества состоит в том, чтобы террористам не предоставлялось убежища. Считаем, что для этого необходимо применить единый и комплексный подход к юридической практике. Но зачастую у государств отсутствует не только законодательная база для налаживания международного сотрудничества, но и необходимая правовая подготовка в правоприменительных органах. Исходя из анализа, видно, что Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности оказывает значительную помощь многим странам в создании необходимой законодательной базы для эффективного международного сотрудничества в таких вопросах, как выдача, взаимная юридическая помощь и т. д. Как показывает опыт борьбы с терроризмом, первым и наиболее важным шагом в этой борьбе является установление сотрудничества между разведывательными и правоохранительными органами <*>. Вначале такое сотрудничество служит средством предупреждения и сдерживания, а в конечном итоге - средством привлечения правонарушителей к ответственности. Как показывает практика, в национальных системах указанные функции распределены между разными ведомствами (нередко из-за боязни чрезмерной концентрации власти). На наш взгляд, все это снижает эффективность их действий - как индивидуальных, так и коллективных. И каждое отдельно взятое национальное ведомство, как правило, устанавливает особые взаимоотношения со своими коллегами в отдельных государствах. Какой бы информацией ни обменивались соответствующие ведомства в разных странах, в этом деле возникают те же внутренние препятствия, которые мешают обмену информацией и сотрудничеству. -------------------------------- <*> См.: Bassioni M. International Extradition in United States Law and Practice. 2002.
Террористические акты, совершенные в государствах, показали, что государства, а также учреждения, обеспечивающие коллективную безопасность, отстали от изменений в характере угроз <*>. -------------------------------- <*> См.: Документ Генеральной Ассамблеи ООН A/59/565. П. 16.
Приведенный выше краткий анализ показывает, что современные угрозы безопасности - терроризм находится под влиянием постоянно меняющейся среды, в которой имеют место эти явления. Сочетание политических и экономических мотивов в деятельности группы, которая готова планомерно прибегать к террору, создает многоплановую угрозу для национальной и международной безопасности. Особую тревогу вызывает склонность к радикализму и установление тесных взаимоотношений между террористическими формированиями. Думается, что терроризм будущего будет менее идеологизированный, в большей степени движим этническими мотивами и его будет труднее отличать от других преступлений <*>. -------------------------------- <*> См.: Walter Lagueur "Postmodtr terrorism", Foreign Affairs, September 1996.
Одним из важных направлений указанной стратегии является координация на согласование, в рамках единой концепции, усилий разных организаций, будь то на национальном или международном уровне. С учетом изложенного следует: - укрепить уважение к принципам международного права; - разработать и внедрять учебные программы во всех учебных заведениях по международному праву, включая наилучшую практику укрепления законности, защиту гражданских лиц, взаимное уважение людей, принадлежащих к различным конфессиям и культурам, и мирное урегулирование конфликтов в контексте борьбы с терроризмом; - разработать международную программу действий, основанную на твердой решимости соблюдать нормы международного права; - создать более эффективный режим международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства для ликвидации пробелов в законодательстве по борьбе с терроризмом.
Название документа