Сфера деятельности и компетенция Европейского полицейского ведомства
(Грибовская Н. Н.) ("Российский следователь", 2006, N 10) Текст документаСФЕРА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И КОМПЕТЕНЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО ПОЛИЦЕЙСКОГО ВЕДОМСТВА
Н. Н. ГРИБОВСКАЯ
Грибовская Н. Н., соискатель Московского университета МВД России.
В последнее десятилетие заметную роль среди многочисленных международных организаций, призванных координировать усилия международного сообщества по противодействию транснациональной преступности, стало занимать созданное в 1999 г. европейское полицейское ведомство (далее - Европол). Будучи продуктом масштабного процесса общеевропейской интеграции, Европол был призван не только обеспечить скоординированные действия национальных полицейских органов государств - членов Европейского союза, но и выступил как наглядный пример достижения странами Европы очередного этапа в развитии общего правового и политического пространства. Правовой основой образования и деятельности Европола являются несколько актов как первичного, вторичного, так и третичного права Европейского союза и Европейских Сообществ. В частности, договором о Европоле 1992 г. предусматривалось создание единого межгосударственного органа по координации деятельности полицейских органов в сфере противодействия преступности (ст. 30). Основным актом, регулирующим деятельность данного общеевропейского органа, является "Конвенция на базе ст. 3 Договора о Европейском союзе о создании европейского полицейского ведомства", утвержденная актом Совета ЕС 26 июля 1995 г. (вступила в силу с 1 июля 1999 г.) <1>. -------------------------------- <1> См. тексты: eulaw. edu. ru.
В процессе разработки и принятия указанной Конвенции одним из наиболее важных вопросов, порождавших противоречия между государствами - участниками Европейского союза, был вопрос о пределах компетенции Европола и разграничении этой компетенции с полномочиями национальных полицейских органов отдельных стран. Данный вопрос еще на этапе разработки Конвенции о Европоле создал определенный раскол среди государств - членов ЕС. Так, Франция и ФРГ выступали за минимальное вмешательство вновь создаваемой общеевропейской структуры в процесс расследования преступлений. При этом они апеллировали к общим принципам построения Европейского союза, в соответствии с которыми страны-участницы остаются суверенными государствами. Другие государства (Дания, Люксембург и др.) высказывались за идею почти полной унификации правовых процедур привлечения к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления на территории ЕС, силами Европейского полицейского ведомства. В последнем случае речь шла о передаче значительных полномочий из ведения государств в ведение Союза <2>. Таким образом, имевшиеся противоречия среди государств - членов Европейского союза обозначали разные сценарии развития третьей опоры Евросоюза, частью которой должен был стать Европол. -------------------------------- <2> Право Европейского союза / Под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2002. С. 360.
Вопрос о компетенции Европейского полицейского ведомства был в итоге разрешен в пользу суверенитета государств, что не помешало Совету EС закрепить в тексте Конвенции о Европоле важнейшие принципы разграничения полномочий между вновь созданным общеевропейским органом и национальными полицейскими службами стран-участниц. Одним из важнейших принципов, лежащих в основе компетенции Европейского полицейского ведомства, является принцип разграничения предметов ведения с национальными органами власти. Данный принцип реализуется в том, что к ведению Европейского полицейского ведомства могут относиться только те преступления, которые либо прямо указаны в Конвенции о Европоле 1995 г., или которые могут быть отнесены к таковым на основе критериев, также закрепленных в рассматриваемой Конвенции. Среди таких критериев выделяются три случая, когда преступление, безусловно, подпадает под юрисдикцию Европейского полицейского ведомства: - если преступление совершается в составе организованной преступной группировки или преступной организации; - если совершенное или совершаемое преступление объективно может затронуть интересы двух или более государств - членов Европейского союза; - если очевидно, что расследование, пресечение или предотвращение преступления невозможно осуществить усилиями одного государства - члена EС. Важно отметить, что при персональном определении того, подлежит ли преступление юрисдикции Европола, должны учитываться все приведенные выше критерии. Отсутствие хотя бы одного из них дает основание констатировать, что рассматриваемое преступление подпадает под юрисдикцию национальных полицейских органов. В то же время Конвенция о Европоле определяет перечень составов преступлений, которые безусловно (вне приведенных выше критериев) подпадают под предмет ведения Европейской полицейской организации. Среди таких составов: - незаконная торговля наркотическими веществами; - незаконная торговля ядерными или радиоактивными веществами; - нелегальная миграция; - торговля людьми; - торговля похищенными транспортными средствами; - терроризм; - незаконные действия, связанные с отмыванием денег; - фальшивомонетничество. В соответствии с Конвенцией о Европоле указанные выше составы преступлений априори отвечают всем критериям, приведенным выше и служащим основанием для отнесения того или иного из них к компетенции Европола. Важно отметить, что по смыслу Конвенции указанный перечень преступлений является исчерпывающим. Однако принятый в дополнение к Конвенции Протокол от 30 ноября 2000 г. (ст. 2) фактически отменил это положение. Так, в соответствии с данным Протоколом перечень составов преступлений, отнесенных к ведению Европола, может быть расширен по решению Совета Европейского союза. Именно таким образом в перечне таких преступлений появился состав "незаконные действия, связанные с отмыванием денег" <3>. -------------------------------- <3> О теоретических аспектах европейской интеграции см.: Бирюков М. М. Современное развитие Европейского союза: Международно-правовой подход. Автореф. дис... докт. юрид. наук. М., 2004. С. 18 - 29.
Следует отметить, что перечисленные выше виды преступлений по смыслу Конвенции - собирательные понятия и не обозначают конкретные составы преступлений. Они, скорее, закрепляют сферу правоотношений, в которой могут проявиться те или иные противоправные действия. Сами составы, входящие в каждую из групп преступлений, составляющих сферу компетенции Европейского полицейского ведомства, и закрепленных в Конвенции 1995 г., отражаются на страницах другого документа, имеющего равную с Конвенцией юридическую силу. Это специальное приложение к ней. Именно изменения этого приложения подразумевается в качестве права Совета ЕС вносить изменения в перечень составов, подведомственных Европолу. Приложение содержит различное количество конкретных видов составов преступлений. Так, применительно к "незаконной торговле наркотическими веществами" закрепляются следующие составы: незаконное приобретение наркотических или психотропных веществ; незаконное изготовление наркотических или психотропных веществ; незаконная перевозка в пределах EС или в третьи страны наркотических или психотропных веществ и др. <4>. -------------------------------- <4> Europa. eu. int/comm/index_eh. htm
С точки зрения юридической техники отдельные нормы Конвенции о Европоле и приложений к ней носят отсылочный (бланкетный) характер. Это проявляется в том, что для определения фактора незаконности определенных действий, составляющих объективную сторону состава того или иного преступления, Конвенция адресует читателей к иным нормативно-правовым актам Евросоюза. Чаще всего такими актами выступают специализированные конвенции Совета Европы, Европейского союза или универсальные акты <5>. -------------------------------- <5> Конвенция Совета Европы от 8 ноября 1980 г. "О противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов".
Компетенция Европола относительно юрисдикции над отдельными составами преступлений на этом не ограничивается. В соответствии со ст. 2 Конвенции о Европоле и Дополнительным протоколом к ней от 30 ноября 2000 г. полномочия Европейского полицейского ведомства могут распространяться на преступления, "связанные" с теми, которые прямо указаны в Конвенции. Данная размытая и неопределенная формулировка, с одной стороны, создает известную двусмысленность в положениях европейского акта, однако четкая регламентация в Дополнительном протоколе 2000 г. понятия "преступления, связанные с указанными в Конвенции" снимает такую двусмысленность. Дело в том, что под последними понимаются такие незаконные деяния, которые прямо или косвенно направлены на способствование совершению преступлений, составы которых полностью закреплены в Конвенции. Так, приобретение средств для совершения террористического акта (оружие, взрывчатка) составляет понятие сопутствующего преступления и рассматривается как подпадающее под юрисдикцию Европола. Таким же образом рассматриваются и другие сопутствующие деяния (угон автомобиля в целях совершения в последующем террористического акта; захват заложников с целью избежать наказания и др.). Таким образом, на первый взгляд система разграничения компетенции между Европейским полицейским ведомством и национальными полицейскими службами государств - членов ЕС, является весьма запутанной. В то же время при ближайшем рассмотрении становится очевидной причина такой сложной структурированности правового регулирования в рассматриваемой сфере. Дело в том, что нынешнее состояние в сфере разграничения полномочий явилось результатом серьезного компромисса, на который были вынуждены пойти страны - участницы Европейского союза, исходя как из собственных интересов, так и из интересов единого интеграционного объединения. Компетенция Европола, таким образом, является ограниченной, но такие ограничения не носят жесткого характера, поскольку ее расширение целиком зависит от решений одного из институтов EС - Совета Европейского союза. Относительно непродолжительный опыт деятельности Европола показал, что данное разграничение полномочий оправданно и служит интересам всех государств - членов EС.
Название документа