Институт публичной собственности в праве Франции, Испании и Италии
(Винницкий А. В.) ("Вестник гражданского права", 2013, N 4) Текст документаИНСТИТУТ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В ПРАВЕ ФРАНЦИИ, ИСПАНИИ И ИТАЛИИ
А. В. ВИННИЦКИЙ
Винницкий А. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Уральской государственной юридической академии, докторант.
В статье исследуются генезис и основные положения доктрины публичной собственности во Франции, а также ее распространение в Испанию и Италию, анализируются субъекты, объекты и содержание права публичной собственности, производится классификация публичных доменов и форм их использования. Особое внимание уделяется соотношению частноправового и публично-правового регулирования в анализируемой сфере.
Ключевые слова: публичная собственность, публичные домены, публичное имущество, французское право, испанское право, итальянское право, res publicae.
The article examines the genesis and the main issues of the French doctrine of public domain and its expansion to Spain and Italy. The author analyzes the subjects, objects and the content of real rights in regard to public domains and gives a classification of public domains and the forms of their usage. Special attention is paid to the correlation of private law and public law regulation in the area under discussion.
Key words: public property, public domain, public things, French Law, Spanish Law, Italian Law, res publicae.
В одном из предыдущих номеров журнала была опубликована статья под названием "Институт публичных вещей в германском праве" <1>. Несмотря на авторитет немецкой научной мысли для отечественной юриспруденции, освещение затронутой проблематики будет неполным, если не раскрыть институт публичной собственности в странах романского права и прежде всего во Франции. -------------------------------- <1> Винницкий А. В. Институт публичных вещей в германском праве // Вестник гражданского права. 2013. Т. 13. N 2. С. 187 - 201.
Дело в том, что германская концепция "модифицированной частной собственности" (modifiziertes Privateigentum) на публичные вещи (offentlichen Sachen) была сформирована в качестве альтернативы ранее возникшей французской доктрине публичной собственности. Эти подходы и на сегодняшний день продолжают рассматриваться в качестве конкурирующих и в значительной степени отражают деление правовых систем континентальной правовой традиции на группы германского права (ФРГ, Австрия, Швейцария и др.) и романского права (Франция, Испания, Италия и др.). Во Франции на протяжении уже двух столетий принято деление имущества, принадлежащего государству и иным лицам публичного права, на объекты публичной собственности (domaine public), подчиненные специальным нормам публичного права, и объекты частной собственности (domaine prive), в целом подчиненные гражданскому праву, выполняющему роль общего права. Это подход оказал значительное влияние на правовые системы Испании, Италии, Португалии и других стран Европы. Кроме того, концепция публичной собственности была трансплантирована в правовые системы французских, испанских и португальских колоний и сохранилась в них после создания независимых государств <1>. -------------------------------- <1> Андреева Г. Н. Институт собственности в конституциях зарубежных стран и Конституции Российской Федерации. М., 2009. С. 257.
В связи с тем что в России до настоящего момента не сложилось в окончательном виде современной доктрины публичной собственности, а на повестке дня все последние годы стоит вопрос о разработке отдельного закона о государственном и муниципальном имуществе, релевантный зарубежный опыт представляется как никогда полезным и актуальным.
Институт публичной собственности во Франции
Генезис доктрины публичной собственности. Предпосылки для появления публичной собственности как самостоятельной категории были заложены во времена Французской революции <1>, но впервые с достаточной четкостью она была закреплена в ГК Франции 1804 г. <2>, где domaine public было посвящено несколько кратких положений (ст. 538 - 540) <3>. Однако на сегодняшний день считается, что разработчики Кодекса, употребляя этот термин, не опирались на какую-либо разработанную концепцию разделения собственности на частную и публичную <4>. -------------------------------- <1> Декретами от 22 ноября и 2 декабря 1790 г. имущество Короны объявлялось национальным достоянием (публичной собственностью). М. С. Валлехо отмечает, что именно с этого момента стали использоваться в качестве синонимов такие расплывчатые, неоднозначные термины, как "публичная собственность" (фр.: "domaine public"; исп.: "dominio publico") и "народное, национальное достояние" (фр.: "domaine national"; исп.: "dominio nacional") (Vallejo M. S. Los bienes publicos: Formacion de su regimen juridico // Derecho de los Bienes Publicos / Dir. J. V. Gonzalez Garcfa. 2a ed. Valencia: Tirant lo Blanch, 2009. P. 45). <2> Действующую редакцию ГК Франции см. на официальном сайте Legifrance (http://www. legifrance. gouv. fr). <3> В 2006 г. ст. 538, 540 ГК Франции были признаны утратившими силу, а в ст. 539 термин "domaine public" исчез еще ранее - в 2004 г. <4> См., например: Godfrin Ph. Droit administratif des biens. 6e ed. P.: Dalloz, 2001. P. 3 - 7.
Во французской правовой науке общепризнано <1>, что теоретическое обоснование разделения объектов собственности государства в первой половине XIX в. предпринял Ж.-М. Пардессю <2>, а вслед за ним Э.-В. Фукар <3>, однако систематизированы эти воззрения были Ж.-Б.-В. Прудоном в его известном "Трактате о публичной собственности" <4>. При этом под публичной собственностью Ж.-Б.-В. Прудон понимал неотчуждаемые и неприкосновенные блага, которые находятся под особой защитой, предназначены не для извлечения доходов, а для всеобщего использования; этим объектам противостоит имущество, относящееся к частной собственности и используемое в целях извлечения выгоды. -------------------------------- <1> Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Droit administratif des biens. 4e ed. P.: Dalloz, 2003. P. 9. <2> Pardessus J.-M. Traite des servitudes. lere ed. P., 1806. <3> Foucart E.-V. Elements de droit public et administratif ou Expose methodique du droit public positif: 3 vol. 1ere ed. P.: Videcoq, 1834 - 1835. <4> Полное название работы - "Трактат о публичной собственности, или Об отличии имуществ, рассматриваемых в их отношении к публичной собственности" (Proudhon J.-B.-V. Traite du domaine public, ou de la Distinction des biens consideres principalement par rapport au domaine public: 5 vol. Dijon: Chez Victor Lagier, 1833 - 1834). Этот фундаментальный пятитомный труд был переиздан в 1843 - 1845 гг. В другой своей работе Ж.-Б.-В. Прудон исследует основополагающие вопросы собственности в целом и прежде всего частной собственности (см.: Proudhon J.-B.-V. Traite du domaine de propriete, ou de la Distinction des biens consideres principalement par rapport au domaine prive: 3 vol. Dijon: Chez Victor Lagier, 1839).
Строго говоря, подобное имущество изначально не воспринималось как объект права собственности в традиционном его понимании, поэтому господствующий ныне перевод термина "domaine public" как публичной собственности не вполне точен - скорее он отражает наиболее распространенный на сегодня его смысл. Возможно, более корректна была бы "калька" с французского - "публичные домены", означающие особые объекты, которые в разных правовых системах и доктринах с учетом различных этапов их развития могут: 1) не признаваться объектами права собственности в принципе ("антисобственнический подход"); 2) рассматриваться в качестве объектов особого права публичной собственности, отличного от права частной собственности; 3) признаваться объектом обычного права собственности в его частноправовой трактовке <1>. -------------------------------- <1> Общепризнано, что французский термин "domaine" происходит от латинского "dominium" - "господство", "контроль", "собственность", "территориальное верховенство", "обладание", "власть" (см.: Латинско-русский словарь юридических терминов и выражений для специалистов и переводчиков английского языка / Авт.-сост. М. Гамзатов. СПб., 2002. С. 115). Как пишет Г. Н. Андреева, в разных языках эти термины используются, как правило, для обозначения собственности и права собственности, связанных с какой-либо властью, прежде всего публичной (Андреева Г. Н. Указ. соч. С. 27, 237).
Как отмечается в литературе, развитая Ж.-Б.-В. Прудоном концепция невероятно стремительно была усвоена юридической теорией и с середины XIX в. начала проникать в правоприменительную деятельность судов; на исходе XIX в. различение двух видов собственности государства прочно утверждается во французской юриспруденции <1>. Выделение этих двух видов собственности стало средством для того, чтобы разграничить действие публичного и частного права в процессе становления юридического режима публичного имущества (biens publics) <2>. -------------------------------- <1> См. подробнее: Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 9. <2> Аналогичным образом происходило формирование категории "административный контракт", которая привела к разграничению публичного и частного права в соответствующей сфере (Ibid. P. 18).
Теория, разработанная Ж.-Б.-В. Прудоном, по большей части опиралась на ст. 538 ГК Франции и распространялась на имущество, используемое всеми, т. е. на такие объекты, которые в римском праве обозначались "res publicae in publico usu" <1>. Впоследствии концепция публичной собственности во Франции претерпела существенные изменения. Прежде всего публичные домены охватили такие вещи, которые по римскому праву причислялись к res omnium communes <2> и res divini iuris <3>. -------------------------------- <1> См.: Карадже-Искров Н. П. Публичные вещи. Вып. 1. Иркутск, 1927; Гинс Г. К. Право на предметы общего пользования (к проблеме взаимоотношений общих и частных интересов в гражданском праве) // Известия Юридического Факультета в г. Харбине. Т. 1. Харбин, 1925. С. 23 - 45. <2> Res omnium communes - вещи, которые согласно естественному праву принадлежат всем: воздух, текучая вода и моря (но не морские берега) со всем, что в них водится (см., например: Дернбург Г. Пандекты. Т. 1: Общая часть / Пер. Г. фон Рехенберга; Под рук. и ред. П. Соколовского. М., 1906. С. 188 - 192). <3> Res divini iuris - вещи божеского права: 1) res sacrae - вещи, посвященные богам: храмы, богослужебные предметы; 2) res religiosae - места погребения; 3) res sanctae - священные вещи, поставленные под особую защиту: городские стены и ворота каждой общины (там же).
В начале XX в. "натуралистический", "антисобственнический" подход к определению публичных доменов (как объектов, не способных находится в частном обладании) уступает концепциям, основанным на предназначении для удовлетворения общественного интереса, которое придает объектам публичная власть (Л. Дюги, М. Ориу, А. Барккаузен, Р. Боннар) <1>. С этих позиций публичные домены включают не только имущество общего пользования, но и объекты, обеспечивающие функционирование публичных служб и предназначенные для общественного служения. Однако единства мнений относительно природы субъективного права на публичные домены достигнуто не было: если Л. Дюги поддерживал Ж.-Б.-В. Прудона в том, что domaine public нельзя рассматривать с позиций собственности в принципе (поскольку это частноправовая категория), то М. Ориу доказывал, что публичные домены укладываются в конструкцию собственности <2>. -------------------------------- <1> См.: Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства / Пер. А. Ященко, В. Краснокутского, Б. Сыромятникова; с предисл. к рус. пер. П. Новгородцева. М., 1908. С. 145 - 151; Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 30. <2> Hauriou M. Precis de Droit Administratif et de droit public general. 4e ed. Pans: L. Larose, 1900. P. 608 - 673.
С середины XX в. не только в доктрине, но и в судебной практике возобладал подход, в соответствии с которым публичные домены стали рассматриваться именно как особая разновидность имущества, которое: 1) либо предназначено для использования непосредственно общественностью; 2) либо используется публичной службой, при условии что соответствующие объекты приспособлены для этого в силу своих природных свойств или в результате специального обустройства для нужд данной службы <1>. -------------------------------- <1> См. подробнее: Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 32 - 33.
Таким образом, современная доктрина публичной собственности основывается на другой фундаментальной категории - категории публичных служб (service public), которая во Франции понимается весьма широко - в смысле любой обязательной деятельности во всеобщих интересах, осуществляемой под руководством субъекта публичного права <1>. С этих позиций объекты публичной собственности стали трактоваться отнюдь не только как имущество общего пользования, не способное быть объектом частного присвоения, но и как основа функционирования всех публичных служб, материальная база системы государственного управления. -------------------------------- <1> См.: Gaudemet Y. Traite de droit administratif. T. 1. Droit administratif general. 16e d. P.: LGDJ, 2001. P. 737 - 776; Dupuis G., Guedon M.-J., Chretien P. Droit administratif. 9e ed. P.: Dalloz, 2004. P. 508 - 552; Rivero J., Waline J. Droit administrative. 19e d. P.: Dalloz, 2002. P. 449 - 464; Понтье Ж.-М. Предоставление публичных услуг частными лицами // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011 (СПС "КонсультантПлюс"). Абз. 2060 - 2072.
Законодательное регулирование отношений публичной собственности. С точки зрения системы права отношения публичной собственности в современной Франции, наряду с общественными работами <1> и экспроприацией, регламентируются так называемым административно-имущественным правом (droit administratif des biens). Его часто называют отдельной правовой отраслью, отпочковавшейся от административного права, но это утверждение не является общепринятым <2>. Бесспорно лишь то, что административно-имущественное право - самостоятельная академическая дисциплина, изучаемая в рамках административного права <3>. Вместе с тем некоторые вопросы собственности лиц публичного права, а также общественных работ продолжают освещаться и в рамках общего административного права Франции <4>. Публичной собственности посвящены и отдельные монографические исследования в рамках устоявшегося методологического подхода <5>. -------------------------------- <1> Термин "les travaux publics", как правило, переводится российскими авторами буквально - как "общественные (публичные) работы". Однако в действительности во французском законодательстве речь идет о государственном строительстве в смысле возведения и последующего содержания зданий, строений и сооружений по инициативе и за счет публичной администрации. <2> Талапина Э. В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. М., 2004. С. 136 - 151. <3> См., например: Morand-Deviller J. Droit administratif des biens. 6e ed. P.: Montchrestien, 2010; David-Beauregard-Berthier O. Droit administratif des biens. 6e ed. P.: Gualino, 2010; Guettier Ch. Droit administratif des biens. P.: Presses Universitaires de France, 2008; Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit.; Godfrin Ph. Op. cit.; Peiser G. Droit administratif des biens. 18e ed. P.: Dalloz, 2005; Lavialle Cr. Droit administratif des biens. P.: Presses Universitaires de France, 1996; Gaudemet Y. Traite de droit administrative. T. 2. Droit administratif des biens. 13e ed. P.: LGDJ, 2008. <4> См., например: Dupuis G., Guedon M.-J., Chretien P. Op. cit. P. 381 - 407. Другие же авторы практически не затрагивают данную проблематику, относящуюся к специальной сфере, в рамках общего административного права (см., например: Rivero J., Waline J. Op. cit.). <5> См., например: Dufau J. Le domaine public. 5e ed. P.: Le Moniteur, 2001; Moysan H. Le droit de propriete des personnes publiques. P.: LGDJ, 2001; Brard Y. Domaine public et prive des personnes publiques. P.: Dalloz, 1994.
Для формирования административно-имущественного права Франции имелись объективные предпосылки, поскольку отношения публичной собственности во Франции практически полностью регулируются специальным, публично-правовым (административно-правовым) законодательством, которое характеризуется заметной автономией. В 1962 г. во Франции был принят Кодекс государственной собственности (Code du domaine de l'Etat) <1>, а впоследствии - в 2006 г. - Общий кодекс собственности лиц публичного права (Code general de la propriete des personnes publiques) <2>, подготовка которого была инициирована Государственным Советом в 1986 г. Показательно, что появлению Общего кодекса собственности лиц публичного права сопутствовала отмена положений ГК Франции (ст. 538, 540, 541), регламентировавших ранее отдельные вопросы публичной собственности государства <3>. Данные изменения лишний раз подчеркнули автономию и специальный характер правового регулирования в рассматриваемой сфере. -------------------------------- <1> Действующую редакцию Кодекса государственной собственности Франции см. на официальном сайте Legifrance. <2> Действующую редакцию Общего кодекса собственности лиц публичного права Франции см. на официальном сайте Legifrance. <3> См.: ст. 7 Ордонанса от 21 апреля 2006 г. N 2006-460 (текст доступен на официальном сайте Legifrance). Этим же Ордонансом (ст. 7, 8) разрешены вопросы отмены положений Кодекса государственной собственности 1962 г. в связи с принятием нового Общего кодекса собственности лиц публичного права.
Помимо указанных центральных нормативных актов отношения по поводу domaine public регламентируются также: Кодексом речной публичной собственности и внутреннего судоходства (Code du domaine public fluvial et de la navigation interieure), Кодексом дорожной сети (Code de la voirie routiere), Кодексом экспроприации для публичной пользы (Code de l'expropriation pour cause d'utilite publique), а также и иными публично-правовыми законодательными актами, посвященными общественным работам (строительству для публичных нужд) и другим вопросам участия лиц публичного права в имущественных отношениях. Отмеченные обстоятельства, разумеется, не исключают взаимодействия законодательства о публичной собственности с гражданским законодательством и применение последнего, например, к ситуациям возмездного приобретения имущества лицами публичного права <1>. Однако в целом право публичной собственности во Франции не только отличается от частной собственности физических и юридических лиц по субъектам, объектам, содержанию, механизмам осуществления, но и в принципе относится к иной юридической подсистеме - сфере публичного права, представленного соответствующими законодательными источниками и предполагающего юрисдикцию административных судов. Поэтому выводы отдельных отечественных исследователей о том, что в рамках гражданского права Франции публичная собственность получает особый режим <2>, представляются не вполне точными: эта собственность не находится "в рамках" гражданского законодательства, а принадлежит к иной области правового регулирования, и отношения по поводу данного имущества не признаются частноправовыми. -------------------------------- <1> См.: ст. L1111-1 Общего кодекса собственности лиц публичного права Франции 2006 г. <2> См.: Голубцов В. Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 132 - 133. Автор приходит к такому выводу, ссылаясь на ст. 538, 540 - 541 ГК Франции. Однако вряд ли можно говорить о том, что данные положения каким-либо образом раскрывали правовой режим публичной собственности в рамках гражданско-правовых отношений - скорее они лишь легализовали категорию "domaine public", которая впоследствии стала развиваться сугубо в рамках публичного права. Более того, как мы отмечали ранее, в 2006 г. указанные нормы были исключены из ГК Франции в связи с принятием Общего кодекса собственности лиц публичного права Франции, что подтверждает именно принципиальное разграничение сфер правового регулирования.
Субъекты, объекты и содержание права публичной собственности. Субъектами права публичной собственности являются государство, административно-территориальные образования (регионы, департаменты, объединения коммун, коммуны), публичные учреждения (etablissements publics) <1>, а также иные лица публичного права. Эти категории субъектов по французскому праву могут быть объединены понятием "юридические лица публичного права" ("personnes publiques") <2>. -------------------------------- <1> Правовое положение публичных учреждений по французскому праву детально раскрыто, в частности, Ивом Годме в его уже упоминавшемся "Трактате по административному праву" (Gaudemet Y. Traite de droit administratif. T. 1. Droit administratif general. P. 287 - 325). Публичные учреждения могут быть как административными, научными и культурными, так и коммерческими; при этом к публичным учреждениям не относятся органы государства, которые в принципе не обладают статусом юридического лица ни публичного, ни частного права; единство юридической личности государства - важнейшая догма французского административного права (Талапина Э. В. Указ. соч. С. 136 - 151). <2> В. Г. Голубцов, анализируя вопросы участия публичных образований (их органов) в имущественных отношениях, в целом приходит к обоснованному выводу о том, что признаки публичного юридического лица во Франции неразрывно связаны с признаками публичности имущества (Голубцов В. Г. Указ. соч. С. 132 - 133).
Сохранился данный подход и в Общем кодексе собственности лиц публичного права Франции 2006 г., название которого говорит само за себя, а содержание прямо предусматривает, что он не только применяется к имуществу государства, административно-территориальных образований и публичных учреждений (ст. L 1), но и распространятся на имущество других юридических лиц публичного права в порядке, предусмотренном соответствующими законодательными актами (ст. L 2). Право на рассматриваемые объекты в субъективном смысле является именно имущественным правом, т. е. правом собственности, однако особым по своему содержанию и режиму осуществления. Некоторые авторы продолжают настаивать, что режим собственности в ее общем (частноправовом) значении мало совместим с domaine public <1>. Вместе с тем Общий кодекс собственности лиц публичного права Франции 2006 г. не формулирует отдельного понятия права собственности применительно к публичным доменам, устанавливая при этом обширную систему правил специального действия, касающихся приобретения, осуществления и прекращения права публичной собственности. -------------------------------- <1> См., например: Moysan H. Op. cit.
Таким образом, категория субъективного права собственности имеет межотраслевое значение, однако применительно к его публичной разновидности она приобретает серьезную специфику. Объекты публичной собственности - публичные домены - выделяются на основе субъектно-функционального критерия: имущество признается объектом публичной собственности, если, во-первых, принадлежит юридическим лицам публичного права (см. выше) и, во-вторых, имеет определенное назначение - обеспечивает общественно значимые интересы, которые заключаются не только в общем пользовании публичными благами, но прежде всего в функционировании публичных служб в том широком значении, которое свойственно французскому праву. При этом статус публичного домена является формальным и должен следовать непосредственно из закона или присваиваться (сниматься) актом публичной администрации. В частности, весьма обширные перечни соответствующего имущества содержатся в Общем кодексе собственности лиц публичного права Франции 2006 г. (см. ниже). Что касается частных лиц, то их имущество ни при каких обстоятельствах не трактуется в качестве объекта публичной собственности (domaine public) или публичных вещей (biens publics). Однако общественные интересы в должном использовании отдельных объектов, которые могут иметь публичное значение, обеспечиваются развернутой системой административных сервитутов, обременяющих частную собственность в пользу объектов публичной собственности <1>. -------------------------------- <1> См.: ст. L 2131-1 - L 2131-6 Общего кодекса собственности лиц публичного права Франции 2006 г.; Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 56 - 57; Лужина А. Н. Ограничения прав по законодательству Франции // Антология научной мысли: К 10-летию Российской академии правосудия: Сб. статей / Отв. ред. В. В. Ершов, Н. А. Тузов. М., 2008.
С другой стороны, к объектам публичной собственности не относится и то имущество, которое принадлежит субъектам публичного права на вещно-правовом титуле, отличном от права собственности (например, сервитут или узуфрукт).
Классификация публичных доменов и форм их использования. Публичные домены в современной французской доктрине и законодательстве классифицируются по разным критериям. Исходная классификация опирается на происхождение объектов. Первую группу составляет имущество естественного происхождения: объекты морской собственности, речной собственности (в том числе текучие воды), а также воздушной собственности (в том числе электромагнитное пространство) <1>. Вторая группа - это имущество искусственного происхождения: наземные пути, имущество общественного назначения <2>, объекты железнодорожной собственности, имущество различных публичных служб <3>, движимое имущество государства и иных лиц публичного права <4>. -------------------------------- <1> Таким образом, категория "domaine public" охватила те вещи, которые по римскому праву причислялись к res omnium communes. Во французской науке отмечается некоторая противоречивость этого подхода. Вместе с тем и Государственный Совет Франции, и Конституционный Совет Франции, и новейшее законодательство (ст. L 2111-1 - L 2111-17 Общего кодекса собственности лиц публичного права 2006 г.) поддержали концепцию публичной собственности в отношении воздушного пространства и радиоволн (см., например: Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 144 - 148). <2> Речь, в частности, идет о кладбищах, культовых сооружениях, крытых рынках и базарах, публичных прачечных, библиотеках, обустроенных паркингах и т. п. <3> К имуществу публичных служб относится, в частности, имущество, предназначенное для использования в сферах обороны, спорта и физического воспитания, культуры и искусства, здравоохранения, связи, транспорта, коммунального хозяйства, образования и науки, туризма, занятости и т. д. Перечень сфер, в которых функционируют публичные службы, чрезвычайно широк и не является закрытым. <4> Пожалуй, одна из самых подробных классификаций со ссылкой на многочисленные нормативные акты, научные мнения, решения Государственного Совета Франции, судебную практику приводится в следующей работе: Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 49 - 64.
Общий кодекс собственности лиц публичного права Франции в основу классификации положил деление публичных доменов на недвижимое и движимое имущество с последующим разграничением по сферам (морские, речные и т. д.) и далее по происхождению (кн. I части второй Кодекса). Для доктрины с точки зрения дифференциации правового регулирования важна классификация объектов публичной собственности исходя из назначения имущества: имущество, предназначенное для общественного пользования, и имущество публичных служб. С учетом установленного назначения публичных доменов французское законодательство выделяет различные формы их использования. Правовым основанием использования объектов выступает, как правило, административный акт или административный контракт, и лишь в исключительных случаях может применяться конструкция гражданско-правового договора. Вопросы правовых режимов использования публичных доменов разработаны в специальной литературе, пожалуй, наиболее досконально <1>, поэтому, наверное, не будет преувеличением сказать, что регламентация отношений публичной собственности главным образом нацелена на установление особых детальных правил использования соответствующих объектов. -------------------------------- <1> См., например: Lavialle Cr. Op. cit. P. 73 - 163; Godfrin Ph. Op. cit. P. 86 - 177; Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 91 - 148.
Использование domaine public публичной службой, осуществляемое на базе одностороннего акта или контракта о предоставлении, может как означать эксклюзивное владение имуществом службой-эксплуатантом, исключающее доступ граждан (например, казармы, арсеналы), так и предполагать возможность доступа частных лиц с целью воспользоваться услугами соответствующей публичной службы, однако такая возможность может быть ограничена административной властью (например, доступ пассажиров железной дороги к объектам железнодорожной собственности государства). При этом подчеркивается, что здесь люди используют не имущественный объект, но скорее публичную службу как таковую; они имеют доступ к имуществу государства или иного лица публичного права лишь в той мере, в какой это необходимо для потребления услуги. Не меняет ситуацию и передача полномочий публичной службы и соответствующего государственного имущества частным субъектам на основании концессии <1>. -------------------------------- <1> См. подробнее: Godfrin Ph. Op. cit. P. 87 - 88 и др.
Для общего (коллективного) пользования специального документа не предусматривается (например, проезд по улице), право использования проистекает из общих норм, поскольку оно коррелирует с общественными свободами личности, однако не носит абсолютного характера, подразумевая обязанности подобающего использования (к примеру, недопустимость торговли на обочине дороги). Принципы бесплатности и равенства в рамках общего пользования носят универсальный характер, но и они имеют известные ограничения (например, возможность взимания платы концессионером на возведенной им в рамках заключенного контракта дороге или резервирование пар ковочных мест для автотранспорта общественных служб и т. д.). В доктрине выделяется и еще одна - третья - форма использования объектов публичной собственности - индивидуальное пользование, которая, однако, укладывается в две предыдущие разновидности, поскольку применяется как к имуществу общего пользования, так и к имуществу публичных служб. Индивидуальное пользование (utilisations privatives) представляет собой занятие (occupation) в установленных целях и, как правило, за плату небольшого сегмента публичного имущества отдельными лицами на основании одностороннего административного акта и (или) заключаемого контракта о найме <1>. Указанные договоры признаются именно административными контрактами и попадают в сферу регулирования публичного права (например, концессии, связанные с публичными службами: в отношении аэропортов, железных дорог, публичных автодорог). При этом на плату за рассматриваемое индивидуальное использование распространяется режим фискальных платежей <2>. Важно отметить, что и административные акты, и административные контракты являются инструментами управления объектами публичной собственности, основанного на соображениях экономической целесообразности и общественного блага. -------------------------------- <1> Такие административные акты именуются "дорожное разрешение" ("permission de voirie"); этот термин употребляется в широком смысле - как относящийся ко всем случаям использования, осуществляемого на основании одностороннего административного документа, предоставляющего тому или иному лицу право в индивидуальном порядке занимать и использовать имущественный объект, находящийся в публичной собственности и предназначенный для всеобщего пользования. Аналогичный терминологический подход мы наблюдаем и применительно к соглашениям, заключаемым между публичной администрацией и нанимателем, которые именуются "дорожные концессии" ("concession de voirie") или "контракты" (Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 100 - 114). <2> Ibid. P. 121 - 122.
В целом французская правовая доктрина, в отличие от немецкой, не конструирует особых публично-вещных прав частных лиц на использование публичных доменов ни в рамках общего пользования, ни в рамках индивидуального использования, ни применительно к доступу граждан к имуществу публичных служб. Не моделируется здесь и особого публично-вещного права владения в отношении domaine public применительно к публичным службам, управляемым как органами власти, так и концессионерами <1>. Собственно этого и не требуется, поскольку соответствующие права на использование, обязанности, с ним связанные, а также притязания частных лиц характеризуют само понятие публичных доменов. -------------------------------- <1> В данном случае мы не затрагиваем дискуссионного вопроса о возможности возникновения у нанимателя (концессионера) публичного имущества вещных прав (прав собственности) на те объекты, которые были им возведены в рамках контракта (см., например: Gaudemet Y. L'occupant privatif du domaine public a l'epreuve de la loi // L'Etat de droit, Melanges en l'honneur de Guy Braibant. P.: Dalloz, 1996).
Защита публичных доменов. Объекты публичной собственности состоят под особой защитой государства. Прежде всего соответствующие имущественные объекты признаются неотчуждаемыми, в связи с чем администрация не вправе их продать, уступить, передать в залог или иным образом распорядиться по своему усмотрению, за исключением случаев прохождения специальных предварительных процедур, например, связанных с изменением целевого назначения. Не может быть обращено на такое имущество и взыскание по тем или иным обязательствам <1>. -------------------------------- <1> Брэбан Г. Французское административное право / Пер. с франц. Д. И. Васильева, В. Д. Карповича; Под ред. и со вступ. ст. С. В. Боботова. М., 1988. С. 166 - 167.
Другая важная гарантия состоит в том, что судебная защита прав на публичные домены не ограничена применением сроков давности и они не могут поступить в собственность частного лица в силу истечения сроков приобретательской давности. Рассматриваемые принципы имеют давние традиции, поскольку были известны во Франции еще в XVI - XVII вв. применительно к "собственности Короны", от которой и происходит современный институт domaine public. Так, принцип неотчуждаемости впервые был сформулирован в XVI в. (Эдикт от июня 1539 г., Ордонанс Мулена от февраля 1566 г.) и дополнен в XVII в. принципом неприменимости срока давности (Эдикт от августа 1667 г.). На сегодняшний день эти фундаментальные положения, а также допустимые исключения из них нормативно раскрыты в Общем кодексе собственности лиц публичного права Франции 2006 г. (кн. I части третьей). Защита публичных доменов состоит и в возложении на публичную администрацию обязанности по обеспечению сохранности и бремени содержания объектов публичной собственности в соответствии с установленным для них назначением, а при предоставлении прав на использование имущества частным лицам - в контроле со стороны публичной администрации за таким использованием. И наконец, споры, связанные с публичными доменами, в целом относятся к компетенции административных судов, в то время как в отношении объектов частной собственности - к юрисдикции судов по гражданским делам <1>. -------------------------------- <1> Годэн Р. П. Указ. соч. Абз. 100.
Тенденции развития доктрины публичной собственности. В последние годы различие между объектами публичной и частной собственности лиц публичного права подвергается серьезной научной критике, поскольку основной критерий для разграничения - наличие или отсутствие общественной пользы - достаточно спорен: в частном имуществе государства обнаруживаются серьезные публичные интересы. Кроме того, правовой режим domaine prive в любом случае не исчерпывается общегражданским регулированием и характеризуется заметными изъятиями публично-правового свойства; на это имущество, к примеру, может распространяться принцип неотчуждаемости <1>. С другой стороны, в сферу отношений публичной собственности все серьезнее проникают частноправовые начала, институт договора и соображения финансовой выгоды. В связи с этим некоторые авторы предлагают вовсе упразднить разделение собственности государства на публичную и частную <2>. Тем не менее Общий кодекс собственности лиц публичного права 2006 г. сохраняет традиционное размежевание, однако распространяется на объекты не только публичной, но и частной собственности <3>, а значит, правовые режимы всего имущества, принадлежащего лицам публичного права, испытывают на себе влияние специальных законодательных актов, при этом объектов публичной собственности - в большей степени, частной - в меньшей. -------------------------------- <1> См. подробнее: Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 17 - 22, 169 - 186. <2> См., например: Dementhon H. Traite du domaine de l'Etat. 6e ed. P.: Dalloz, 1964. <3> См.: кн. II части второй Общего кодекса собственности лиц публичного права Франции 2006 г.
Как следствие сближения domaine public и domaine prive наблюдается эволюция системы управления имуществом, направленная на его валоризацию, т. е. экономическую оценку и увеличение получаемого дохода <1>, в частности: 1) активно используются концессии и иные инструменты инвестирования в объекты публичной собственности на основе государственно-частного партнерства; 2) на сферу отношений публичной собственности было распространено законодательство о конкуренции, причем не только по отношению к частным лицам, которым передано соответствующее имущество, но и по отношению к самим публичным службам (например, Объединение "Аэропорты Парижа"); 3) внедряется общеевропейский принцип транспарентности при предоставлении публичного имущества частным лицам, который является средством формирования общего рынка <2>. -------------------------------- <1> См., например: Gaudemet Y., Deruy M. L. Rapport du groupe de travail "Valorisation des proprietes publiques". Institut de la Gestion Deleguee, 2004 (http://www. fondation-igd. org/upload/pdf/Publi/Valor_proppub. pdf). Исследуются вопросы валоризации публичного имущества и французскими экономистами (см., например: Greffe X. La valorisation economique du patrimoine. P.: La Documentation francaise, 2003). <2> Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Op. cit. P. 96 - 98.
Особенности института публичной собственности в Испании
В испанской юридической науке общепризнано, что концепция публичной собственности была заимствована из Франции <1>. Серьезное влияние идей, сформулированных Ж.-Б.-В. Прудоном, впервые проявляется в середине XIX в. в трудах испанского ученого М. Кольмейро <2>. При этом заимствование концепции происходит не единомоментно - испанская доктрина на протяжении длительного периода времени продолжает развиваться в тесной связи с французской. В частности, в 1921 г. другой испанский ученый Р. Фернандес де Веласко популяризирует учение М. Ориу, в рамках которого "натуралистический подход" к объектам публичной собственности сменяется акцентом на их общественном назначении и использовании <3>. -------------------------------- <1> См., например: Vallejo M. S. Op. cit. P. 39 - 58. <2> Colmeiro M. Derecho administrativo espanol: 2 vols. 1a aed. Madrid y Santiago de Compostela: Librerfa de D. Angel Calleja, 1850. <3> Fernandez de Velasco R. Naturaleza juridica del dominio publico, segun Hauriou. Aplicaciona la legislacion espanola // Revista de Derecho Privado. 1921. P. 230 - 236.
Для обозначения наиболее общей категории в испанской науке и законодательстве используются термин "публичное имущество" ("bienes publicos") либо в целом равнозначный ему термин "имущество публичной администрации" ("patrimonio de las Administraciones publicas"). В зависимости от установленного законом юридического режима данное имущество подразделяется на объекты публичной собственности - публичные домены (bienes de dominio publico, bienes demaniales) <1> и объекты частной собственности - патримониальное имущество (bienes de dominio privado, bienes patrimoniales). -------------------------------- <1> Для обозначения объектов публичной собственности в юридической литературе и законодательстве Испании наряду с терминами "dominio publico" (см. ГК Испании) и "bienes demaniales" (см. рассмотренный ниже Закон об имуществе публичной администрации 2003 г.) используются термины "demanio" и "demanialidad".
Исходным основанием для подобного разделения послужил ГК (Codigo civil) 1889 г. (ст. 338 - 345) <1>. Позднее это разграничение и институт публичной собственности нашли отражение в Конституции Испании 1978 г. (ст. 132), которая закрепила, что dominio publico включает имущество, определенное законом, и в любом случае прибрежную зону, пляжи, территориальное море, природные ресурсы экономической зоны и континентальный шельф. В целях реализации конституционных норм впоследствии был принят целый ряд законов и подзаконных актов. -------------------------------- <1> Текст нормативного акта доступен в официальной базе законодательства Испании, размещенной в Интернете (http://noticias. juridicas. com/base_datos/Privado/cc. html).
В современной доктрине общепризнано, что право публичных вещей (derecho de los bienes publicos) относится к административному праву, поэтому соответствующая проблематика традиционно исследуется как в специальных работах административно-правовой направленности <1>, так в рамках учебных курсов по административному праву Испании <2>. Сфера административно-правового регулирования охватывает вопросы классификации публичного имущества и критерии выделения среди него объектов публичной собственности, вопросы управления и распоряжения публичным имуществом, правовой режим его использования и защиты, особенности правового режима отдельных разновидностей объектов публичной собственности (поверхностных вод, внутренних морских и территориальных вод, лесного фонда, недр, культурного наследия) и др. <3>. -------------------------------- <1> Количество и глубина таких работ поистине впечатляют; назовем наиболее известные из них: Sanchez Moron M. Los bienes publicos (regimen jurfdico). Madrid: Tecnos, 1997; Morillo-Velarde Perez J. I. Dominio Publico. Madrid: Trivium, 1992. Среди работ последних лет отметим фундаментальную монографию, подготовленную коллективом из 26 авторов, под названием "Право публичного имущества" (Derecho de los Bienes Publicos / Dir. J. V. Gonzalez Garcia. 2a ed.), в которой на с. 63 - 66, 211 - 212, 302 - 304, 335 - 336, 375 - 378, 405 - 408, 503 - 504, 628 - 632, 741 - 742, 767 - 768, 961 - 962, 994 - 996, 1119 - 1120, 1243 приводятся обширные списки библиографии с разделением на тематические блоки. Кроме того, в последние годы вышли следующие труды: Derecho de los Bienes Publicos: 4 Tomos / Dirs. L. Parejo Alfonso, A. Palomar Olmeda. Madrid: Editorial Aranzadi, S. A., 2009; Cuadernos de Derecho para Ingenieros. Derecho de bienes publicos / Dirs. M. A. Agundez, J. Martmez-Simancas. Madrid: La Ley, 2009. <2> Sanchez Moron M. Derecho administrativo: Parte general. 7a ed. Madrid: Tecnos, 2011. P. 753 - 761; Parejo Alfonso L. Lecciones de derecho administrativo. 5a ed. Valencia: Tirant lo Blanch, 2012. P. 901 - 972; Esteve Pardo J. Lecciones de derecho administrativo. Madrid: Marcial Pons, 2010. P. 489 - 556; Blanquer Criado D. Derecho administrativo. Vol. 2: Los sujetos, la actividad y los principios. Valencia: Tirant lo Blanch, 2010 (см. гл. 35); Garrido Falla F., Palomar Olmeda A., Losada Gonzalez H. Tratado de Derecho Administrativo. Vol. II: Parte general, conclusion. 12a ed. Madrid: Tecnos, 2005 (см. гл. VIII). <3> Parada Vazquez R. Derecho administrativo. T. III: Bienes publicos. Derecho urbanfstico. 12a ed. Madrid: Marcial Pons, 2010. P. 39 - 198.
Фундаментальное сходство и генетическое родство испанской и французской моделей правового регулирования отношений собственности на имущество государства и других лиц публичного права, разумеется, не исключают национальной специфики, которая проявляется в Испании в следующем. Во-первых, анализируемые отношения регламентированы специальными некодифицированными законодательными актами, относящимися к сфере публичного права. Прежде всего это Закон об основах государственной собственности (Ley de Bases del Patrimonio del Estado) 1964 г. <1>, а также Положение об имуществе местных корпораций (Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales) 1955 г. <2>. -------------------------------- <1> http://noticias. juridicas. com/base_datos/Derogadas/r3-d1022-1964.php <2> http://noticias. juridicas. com/base_datos/Admin/d170655-je. t1.php
В 2003 г. был принят наиболее масштабный нормативный акт в рассматриваемой области - Закон об имуществе публичной администрации (Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Publicas) <1>, который состоит из 197 статей и 34 приложений и распространяется на имущество практически всех субъектов публичной власти. Вместе с тем в литературе отмечается, что нормы названного нормативного акта хотя и имеют прямое действие и основополагающее значение, однако по своей сути неконкретны и недостаточны с точки зрения содержания, в связи с чем на сегодняшний день ведущую роль в исследуемой сфере играет законодательство автономных областей <2>. Соответствующие законы приняты в каждой из 17 автономных областей Испании, к примеру: -------------------------------- <1> http://noticias. juridicas. com/base_datos/Admin/l33-2003.php. См. также комментарий к указанному Закону: Regimen Jurfdico General Patrimonio Administraciones Publicas / Dir. J. F. Mestre Delgado. Madrid: La Ley, 2004. <2> Parada Vazquez R. Op. cit. P. 20.
- Закон об имуществе автономной области Мадрид 2001 г. (Ley 3/2001, de 21 de junio, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid) <1>; -------------------------------- <1> http://noticias. juridicas. com/base_datos/CCAA/ma-l3-2001.php
- Закон об имуществе автономной области Каталония 1981 г. (Ley 11/1981, de 7 de diciembre, de Patrimonio de la Generalidad de Cataluna) <1>; -------------------------------- <1> http://noticias. juridicas. com/base_datos/CCAA/ca-dleg1-2002.php
- Закон об имуществе автономной области Страна басков 1983 г. (Ley 14/1983, de 27 de julio, de Patrimonio de Euskadi) <1> и т. д. -------------------------------- <1> http://noticias. juridicas. com/base_datos/Derogadas/r1-pv-l14-1983.php
Иерархия источников регулирования весьма красноречиво изложена в Законе об имуществе публичной администрации 2003 г.: "...отношения по поводу имущества и прав, которые относятся к публичной собственности (bienes y derechos de dominio publico), регламентируются специальными законами и подзаконными актами, а в отсутствие специальных норм - настоящим законом и нормативными актами, принятыми в его развитие или дополнение. В качестве общих принципов, применяемых в отсутствие специального законодательства, подлежат применению общие нормы административного права, а за неимением (недостаточностью) таковых - нормы частного права" (ч. 4 ст. 5). Несколько иначе Закон расставляет акценты применительно ко второй разновидности имущества публичной администрации: "...порядок приобретения, управления, защиты и отчуждения имущества и прав из состава частной собственности (bienes y derechos patrimoniales) определяется настоящим законом и нормативными актами, принятыми в его развитие. Во всех случаях, касающихся компетенции органов публичной администрации и процедур принятия ею соответствующих актов, применению подлежат нормы административного права; в других аспектах правового режима имущества применяются нормы частного права". В Испании, в отличие от Франции, область регулирования отношений публичной собственности не столь обособлена. В частности, Закон об имуществе публичной администрации и законы автономных областей содержат значительное количество норм, в равной степени распространяющихся на обе разновидности публичного имущества, т. е. относящегося как к dominio publico, так и к dominio privado. Данное обстоятельство, однако, свидетельствует не о том, что правовой режим объектов публичной собственности сближается с гражданско-правовым режимом имущества частных лиц, а, напротив, о том, что отношения по поводу публичного имущества, признаваемого объектом частной собственности, подвергаются преимущественно административно-правовой регламентации. В литературе отмечается, что если правовой режим dominio publico всецело регулируется нормами административного права, то правовой режим dominio privado в значительной степени определяется ими <1>. -------------------------------- <1> Gonzalez-Varas Ibanez S., Rivero Ortega R. El Derecho Administrativo de Espana // El Derecho Administrativo Iberoamericano (Estudios y Comentarios, N 9) / Dir. S. Gonzalez-Varas Ibanez; Coord. F. Villalba Perez. Granada (Espana): Instituto Nacional de Administracion Publica; Union Iberoamericana de Municipalistas, 2005. P. 433.
Сказанное, разумеется, не отменяет действия целого комплекса специальных принципов и норм, распространяющихся сугубо на dominio publico: 1) неотчуждаемость, запрет ареста, неприменение сроков исковой давности по требованиям о восстановлении права собственности и виндикации; 2) соразмерность и достаточность имущества, предназначенного для обеспечения общего пользования (uso general) и деятельности публичных служб (servicio publico); 3) эффективность использования публичного имущества для нужд общего пользования и публичных служб; 4) приоритет общего пользования перед частным пользованием; 5) надлежащая реализация публичной администрацией своих исключительных полномочий в целях обеспечения сохранности и целостности имущества <1>. Совокупность этих и многочисленных иных особенностей и формирует феномен публичной собственности. -------------------------------- <1> См.: ст. 6 и др. Закона об имуществе публичной администрации Испании.
Регулирование отношений по поводу патримониального имущества, напротив, опирается на следующие принципы: 1) действенность и экономическая эффективность управления; 2) эффективность и прибыльность эксплуатации имущества и прав; 3) гласность, прозрачность, объективность, конкуренция при приобретении, пользования и отчуждении имущества <1>. -------------------------------- <1> См.: ст. 8 и др. Закона об имуществе публичной администрации Испании 2003 г.
Во-вторых, в современной литературе вновь появилась тенденция отрицать "собственнический" (вещно-правовой) характер отношений по поводу объектов, относящихся к dominio publico; при этом отстаивается идея, согласно которой владение подобными объектами опирается на право административного вмешательства, административного участия, направленного на обеспечение защиты и упорядочения пользования определенной категорией вещей, представляющих собой всеобщий интерес <1>. Прежде всего эта тенденция затронула природные ресурсы общего пользования, но ими не ограничилась. -------------------------------- <1> См. подробнее: Derecho de los Bienes Publicos / Dir. J. V. Gonzalez Garcia. 2a ed. P. 59, 69 - 72.
Как пишет один из ведущих испанских исследователей в данной сфере Х. В. Гонсалес Гарсия, применительно к dominio publico речь идет об особой форме (юридической конструкции) владения объектами, которые находятся в так называемом пространстве вне собственности; здесь полномочия владельца несовместимы с идеей присвоения и обращения имущества в собственность и соотносимы исключительно с идеей реализации коллективных интересов; полномочия и обязанности публичной администрации нацелены на управление объектами и основаны на праве административного вмешательства, т. е. компетенции органа, а не на титуле собственности <1>. Подобный подход нашел отражение и в правовых позициях Конституционного суда Испании <2>. Примечательно, что эта концепция была реализована в Чили при принятии Конституции 1980 г., по смыслу которой, истолкованному в доктрине, государство не вправе выступать собственником публичного имущества, находящегося в общем пользовании <3>. -------------------------------- <1> Derecho de los Bienes Publicos / Dir. J. V. Gonzalez Garcia. 2a ed. P. 73 - 74. <2> В частности, в Постановлении от 29 ноября 1998 г. N 227/1988 Конституционный суд Испании (Tribunal Constitucional de Espana) приходит к выводу, что "включение какого-либо имущества в dominio publico - не столько специфический способ присвоения органами публичной власти имущества, сколько один из способов (методов), изначально нацеленных на исключение соответствующего имущества из частноправового оборота... Таким образом, имущество в составе dominio publico, прежде всего res extra commercium, и его назначение, которое является определяющим фактором, могут преследовать определенные цели: обеспечивать публичное пользование и открытое предоставление концессий на определенные виды пользования, обеспечение нужд публичных служб, увеличение национального богатства страны, обеспечение контролируемого и сбалансированного управления основными ресурсами и их эксплуатация и т. п." (http://hispagua. cedex. es/sites/default/files/hispagua_legislacion/824.php). <3> Vergara Blanco A. Panorama general del Derecho Administrativo Chileno // El Derecho Administrativo Iberoamericano (Estudios y Comentarios, N 9) / Dir. S. Gonzalez-Varas Ibanez, Coord. F. Villalba Perez. P. 179.
В-третьих, имущество, относящееся в Испании к публичным доменам, обособляется по субъектно-функциональному критерию. Оно охватывает следующие группы объектов, которые сохраняются в собственности государства и иных публичных субъектов: 1) имущество, находящиеся в общем пользовании; 2) имущество обеспечивающие деятельность публичных служб; 3) иное имущество, которое закон однозначно относит к публичной собственности государства. Кроме того, закон делает акцент на то, что в состав dominio publico в любом случае включаются объекты публичной собственности государства, прямо перечисленные в ч. 2 ст. 132 Конституции Испании, а также объекты недвижимости, которые принадлежат и служат местом размещения государственной администрации, иных публичных органов, их отделений и представительств (ст. 5 Закона об имуществе публичной администрации 2003 г.) <1>. -------------------------------- <1> Отметим, что классификация объектов публичной собственности, содержащаяся в Законе об имуществе публичной администрации 2003 г., несколько отличается от той, которая закреплена в ст. 339 ГК Испании.
Муниципальное имущество (bienes comunales) также может относиться к объектам публичной собственности и укладывается в приведенную выше классификацию; при этом его правовой режим дополнительно устанавливается специальными законодательными актами Испании и входящих в нее автономных областей <1>. -------------------------------- <1> Прежде всего речь идет о следующих нормативных актах: Закон об основах деятельности органов местного управления 1985 г., а также Положение об имуществе местных органов публичной власти 1986 г. Помимо этого, соответствующие законодательные акты приняты в каждой из автономных областей (см. подробнее: Colom Piazuelo E. Los bienes comunales // Derecho de los Bienes Publicos / Dir. J. V. Gonzalez Garcia. 2a ed. P. 147 - 175).
Принадлежащее публичной администрации имущество, не включенное в состав dominio publico, признается объектом частной собственности - патримониальным имуществом (bienes de dominio privado, bienes patrimoniales). Что касается имущества обыкновенных частных лиц, то оно, как и во Франции, не может признаваться объектом публичной собственности ни при каких обстоятельствах. В-четвертых, статус объекта публичной собственности является формальным, а порядок его возникновения, прекращения и изменения детально урегулирован соответствующими административными процедурами. Признание имущества объектом публичной собственности (afectacion) требует определения его функционального назначения (для нужд общего пользования, публичной службы) и осуществляется на основании: 1) непосредственного указания Конституции Испании; 2) прямого указания специального закона; 3) отдельного административного акта, издаваемого административным органом в установленном порядке; 4) фактических действий публичной администрации (ст. 65 - 68 Закона об имуществе публичной администрации). Закон предусматривает и административные процедуры изменения правового режима объектов публичной собственности (mutation demanial), которые могут быть связаны: 1) со сменой целевого назначения имущества - его перепрофилированием; 2) структурными преобразованиями органов публичной администрации и перераспределением компетенции между ними в отношении имущества с сохранением его целевого назначения (ст. 71 - 72). Лишение статуса объекта публичной собственности (desafectacion), которое влечет его переход в группу патримониального имущества либо отчуждение в частные руки, производится в той же юридической форме, что и присвоение статуса, т. е., как правило, на основании административного акта (ст. 69 - 70 Закона).
Особенности института публичной собственности в Италии
Заметным своеобразием - применительно к рассматриваемой проблематике - характеризуется Италия, правовая система которой оказывает самостоятельное влияние на другие страны <1>. -------------------------------- <1> К примеру, в Коста-Рике разграничиваются объекты, которые относятся к публичной собственности в обязательном порядке (dominio publico necesario) и которые относятся к ней в необязательном порядке (dominio publico accidental) (Milano A. Derecho Administrativo Costarricense // El Derecho Administrativo Iberoamericano (Estudios y Comentarios, N 9). P. 329). Подобное деление, как это будет продемонстрировано далее, свойственно не испанской, а именно итальянской доктрине.
Так, ст. 42 Конституции Италии 1947 г. гласит, что собственность может быть публичной и частной. При этом кодифицированных или систематизированных законодательных актов о публичной собственности (proprieta pubblica) в стране не принято, а особенности правового режима соответствующих объектов закреплены в ГК Италии 1942 г. (ст. 822 - 830) <1> и отдельных законодательных актах. -------------------------------- <1> Текст нормативного акта доступен в официальной базе данных законодательства Италии, размещенной в Интернете (http://www. altalex. com).
В итальянской доктрине в качестве термина, обозначающего объекты публичной собственности, используется выражение "beni pubblici" - "публичные вещи", "публичное имущество". Один из ведущих итальянских исследователей в данной сфере М. Арси отмечает, что публичные вещи представляют собой описательную категорию, охватывающую объекты, которые подчинены особому юридическому режиму, отличному от общеустановленного <1>. В соответствии с господствующей доктриной закрепление правового режима такого имущества является прерогативой не частного, а публичного права, а соответствующая проблематика освещается как в специальных работах административно-правовой направленности <2>, так и в рамках курсов административного права <3>. -------------------------------- <1> Arsi M. I beni immobiliari nella teoria dei beni pubblici // I luoghi delle amministrazioni. Le nuove forme di razionalizzazione e di gestione del patrimonio immobiliare utilizzato per gli uffici pubblici / A cura di A. Mari. Roma: SSPA, 2005. P. 22. Отметим, что М. Арси является автором главы, посвященной публичным вещам, в ведущем и, пожалуй, самом масштабном семитомном трактате по современному административному праву Италии (Trattato di diritto amministrativo. Diritto amministrativo speciale. T. II. Il lavoro e le professioni. La cultura e i "media". I beni, i lavori pubblici e l'ambiente. II ed. / Diretto da S. Cassese. Milano: Giuffre Editore, 2003. P. 1705 - 1788). <2> Centofanti N. I beni pubblici: tutela amministrativa e giurisdizionale. Milano: Giuffre Editore, 2007; Castorina E., Chiara G. Beni pubblici. Art. 822 - 830 (Il codice civile. Commentario). Milano: Giuffre Editore, 2008; I beni pubblici: tutela, valorizzazione e gestione: atti del convegno di studi: Ville Tuscolane, 16 - 18 novembre 2006 / A cura di A. Police. Milano: Giuffre Editore, 2008; La nozione flessibile di proprieta pubblica. Spunti di riflessione di diritto interno ed internazionale / A cura di G. Colombini. Milano: Giuffre Editore, 2008; Rota A. I beni demaniali dopo le riforme. Proprieta del bene e titolarita della funzione. Padova: CEDAM, 2007; Tonoletti B. Beni pubblici e concessioni. Padova: CEDAM, 2008; Geuss R. Beni pubblici beni privati. Origine e significato di una distinzione. Roma: Donzelli Editore, 2005; Olivi M. Beni demaniali ad uso collettivo. Conferimento di funzioni e privatizzazione. Padova: CEDAM, 2005; Avanzi S. I corrispettivi per l'uso dei beni pubblici nella giurisprudenza. Padova: CEDAM, 2004. <3> Trattato di diritto amministrativo. Diritto amministrativo speciale. T. II. Il lavoro e le professioni. La cultura e i "media". I beni, i lavori pubblici e l'ambiente. P. 1705 - 1788; Corradino M. Il diritto amministrativo. II ed. Padova: CEDAM, 2009. P. 1119 - 1162; Casetta E., Fracchia F. Manuale di diritto amministrativo. XIII ed. Milano: Giuffre Editore, 2011. P. 196 - 230; Altieri A., Di Stefano M., Mirabella M. Corso di diritto amministrativo / A cura di M. Mirabella. Milano: Giuffre Editore, 2009. P. 223 - 250; Galli R. Corso di diritto amministrativo: 2 vol. V ed. Padova: CEDAM, 2011. P. 714 - 729; Delpino L., Giudice F. del. Diritto Amministrativo. XXVIII ed. Napoli: Edizioni Giuridiche Simone, 2011. Parte V (Cap. 1); Bassani M., Italia V., Ruggeri G. Leggi fondamentali del diritto amministrativo. IV ed. Milano: Giuffre Editore, 2007. P. 301 - 316; Chieppa R., Giovagnoli R. Diritto amministrativo. Manuale breve. Tutto il programma d'esame con domande e risposte commentate. II ed. Milano: Giuffre Editore, 2011. P. 161 - 172.
Субъектами права собственности на публичное имущество выступает государство и другие субъекты публичного права (Enti pubblici), к которым относятся регионы, муниципалитеты, публичные органы и учреждения. В современной итальянской юридической литературе, в отличие от испанской, в целом не ставится под сомнение то, что публичное имущество может выступать объектом права собственности, т. е. принадлежать на основании вещно-правового титула. Однако содержание права публичной собственности и правовой режим публичного имущества отличаются от права частной собственности и правового режима соответствующих объектов, и легитимность таких различий основывается на положениях ст. 42 Конституции Италии. Несмотря на очевидные сходства института публичной собственности (публичных вещей) в Италии с аналогичными институтами во Франции и Испании, есть между ними и ряд различий, причем связанных не только с отсутствием единого законодательного акта специального характера. В литературе подчеркивается собственный исторический путь, разделенный на несколько этапов, который прошла итальянская доктрина в формировании современного правового режима публичных вещей <1>. При этом нам не удалось обнаружить признаков того, что французская модель регулирования отношений публичной собственности воспринималась и продолжает восприниматься итальянскими учеными как эталонная, хотя ее влияние отрицать трудно. Итак, основные особенности института публичных вещей в Италии заключаются в следующем. -------------------------------- <1> М. Арси, в частности, выделяет следующие этапы развития доктрины, опираясь на принятие знаковых нормативных актов, прежде всего гражданских кодексов, Италии: 1) с 1865 до 1942 г.; 2) с 1942 до 1970 г.; 3) с 1970 г. по настоящее время (Arsi M. Op. cit. P. 22 - 27).
Во-первых, в итальянской доктрине существуют четыре подхода к определению понятия публичного имущества и его границ: 1) субъектная теория, которая относит к публичному все имущество, принадлежащее государству и другим субъектам публичного права; 2) теория юридического режима, в рамках которого в качестве публичного рассматривается любое имущество, подпадающее под действие ст. 822 ГК Италии; 3) предметная (объектная) теория, которая строится на функциональном предназначении вещи, удовлетворяющей какой-либо публичный интерес; 4) "смешанная" теория, которая вобрала в себя субъектный и предметный подходы и формулирует два основополагающих признака публичного имущества: оно должно, во-первых, принадлежать субъекту публичного права и, во-вторых, служить удовлетворению публичного интереса. Именно последняя - "комбинированная" - концепция признается в настоящее время господствующей <1>. Этот подход корреспондирует современной французской доктрине публичной собственности. -------------------------------- <1> Corradino M. Op. cit. P. 1120 - 1122.
Во-вторых, в Италии существует более сложная классификация объектов, относящихся к публичному имуществу: 1) вещи, относящиеся к публичным доменам, - demanio pubblico или beni demaniali (ст. 822 ГК Италии), которые, в свою очередь, подразделяются на две группы: - i beni del demanio necessario - имущество, которое в обязательном порядке относится к публичным доменам и включает недвижимые вещи, принадлежащие государству и в отдельных случаях регионам: морские объекты (побережье, пляжи, порты, лагуны, рейды, устья рек, судоходные каналы); водные объекты, которые могут быть использованы во всеобщих интересах; военные объекты (крепости, укрепления, фортификационные линии); - i beni del demanio eventuale - имущество, которое не в обязательном порядке относится к demanio pubblico (т. е. может не относиться к нему) и охватывает движимые и недвижимые объекты, принадлежащие любому из публично-территориальных образований, в частности автодороги, железные дороги, авиационные объекты, объекты культурного наследия, водопроводы и т. д.; 2) патримониальные вещи, изъятые из оборота, - beni patrimoniali indisponibili - имущество, предназначенное для нужд публичных служб, а также леса, шахты, карьеры, торфяники, казармы, вооружение, военные самолеты и военные корабли (ст. 826 ГК Италии). Подобное разграничение критикуется в литературе, поскольку в значительной степени оно обусловлено историческими причинами, но не объективными различиями в правовых режимах <1>. Таким образом, в итальянской доктрине наблюдается серьезная терминологическая специфика. Если в других странах объектом публичной собственности выступают публичные домены (фр.: "domaine public"; исп.: "dominio publico"), которые отделяются от патримониального имущества, то в Италии их смысловым аналогом выступает совокупность двух указанных выше групп объектов (beni demaniali, а также beni patrimoniali indisponibili), не имеющих принципиальных различий между собой <2>. -------------------------------- <1> Ibidem. <2> Подобные терминологические различия возникли, возможно, вследствие того, что во Франции, а вслед за ней в Испании и других странах происходило расширение понятия "публичных доменов" за счет включения в него новых категорий имущества (в частности, предназначенного для нужд публичных служб), в то время как в Италии аналогичные процессы происходили путем формирования самостоятельной категории - beni patrimoniali indisponibili, правовой режим которых фактически не имеет различий с объектами, относящимися к публичным доменам.
Не признаются публичными вещами, а равно объектами публичной собственности в Италии следующие категории объектов: - вещи, принадлежащие государству, иным субъектам публичного права и находящиеся в обороте (beni patrimoniali disponibili). Их правовой режим фактически идентичен правовому режиму, установленному для имущества частных лиц; - вещи, принадлежащие частным лицам и служащие публичным интересам (beni privati di interesse pubblico). Несмотря на их сходство с публичным имуществом и участие административного законодательства в формировании их правового режима, господствующая доктрина не относит такие объекты к beni pubblici <1>. -------------------------------- <1> Правовой режим beni privati di interesse pubblico нередко раскрывается в административно-правовых исследованиях, посвященных beni pubblici (см., например: Centofanti N. Op. cit. P. 297 - 356).
Правовой режим публичных вещей в Италии характеризуется и иными заметными особенностями, причем, как отмечается в приведенной выше литературе, эта сфера не лишена противоречий и находится на стадии реформирования, однако детальное исследование национальной специфики выходит за рамки задач настоящей работы.
* * *
Существующий в России институт государственного и муниципального имущества нельзя воспринимать негативно лишь на том основании, что он не соответствует французским традициям, основанным на дихотомии объектов собственности, принадлежащих государству и другим лицам публичного права, поскольку в значительной степени это именно следование традиции, результат постепенной эволюции учений о публичной собственности в странах романского права. В особенности данный вывод справедлив в контексте идущих во Франции и других странах преобразований, направленных на сближение правовых режимов объектов публичной и частной собственности. Однако для целей сравнительно-правового анализа важно установить, каким образом соотносятся правовые режимы государственного и муниципального имущества в России и за рубежом. Представляется, что в юридической системе координат публичное имущество "по-российски" занимает некое промежуточное положение между объектами публичной и частной собственности в европейских правопорядках. При этом отдельные категории государственного и муниципального имущества в России (например, изъятые из оборота природные объекты) по своему правовому режиму в большей степени сближаются с классическими публичными доменами, другие, напротив, тяготеют к объектам частноправовой собственности государства (например, акции в хозяйственных обществах). Однако в целом в отечественном законодательстве на сегодняшний день используются методологически единый юридический инструментарий для регулирования отношений государственной и муниципальной собственности, а также во многом универсальный механизм управления соответствующим имуществом.
Название документа